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� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX Ministério da Ciência e Tecnologia - MCT Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico - PADCT ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA _____________________________________________________________________________________________ POLÍTICA DE COMÉRCIO EXTERIOR: POLÍTICA DE EXPORTAÇÃO E COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA Nota Técnica Temática do Bloco "Condicionantes Internacionais da Competitividade" O conteúdo deste documento é de exclusiva responsabilidade da equipe técnica do Consórcio. Não representa a opinião do Governo Federal. Campinas, 1993 Documento elaborado pela FUNCEX (Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior). A Comissão de Coordenação - formada por Luciano G. Coutinho (IE/UNICAMP), João Carlos Ferraz (IEI/UFRJ), Abílio dos Santos (FDC) e Pedro da Motta Veiga (FUNCEX) - considera que o conteúdo deste documento está coerente com o Estudo da Competitividade da Indústria Brasileira (ECIB), incorpora contribuições obtidas nos workshops e servirá como subsídio para as Notas Técnicas Finais de síntese do Estudo. ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX CONSÓRCIO Comissão de Coordenação INSTITUTO DE ECONOMIA/UNICAMP INSTITUTO DE ECONOMIA INDUSTRIAL/UFRJ FUNDAÇÃO DOM CABRAL FUNDAÇÃO CENTRO DE ESTUDOS DO COMÉRCIO EXTERIOR Instituições Associadas SCIENCE POLICY RESEARCH UNIT - SPRU/SUSSEX UNIVERSITY INSTITUTO DE ESTUDOS PARA O DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL - IEDI NÚCLEO DE POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO EM CIÊNCIA E TECNOLOGIA - NACIT/UFBA DEPARTAMENTO DE POLÍTICA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA - IG/UNICAMP INSTITUTO EQUATORIAL DE CULTURA CONTEMPORÂNEA Instituições Subcontratadas INSTITUTO BRASILEIRO DE OPINIÃO PÚBLICA E ESTATÍSTICA - IBOPE ERNST & YOUNG, SOTEC COOPERS & LYBRAND BIEDERMANN, BORDASCH Instituição Gestora FUNDAÇÃO ECONOMIA DE CAMPINAS - FECAMP ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX EQUIPE DE COORDENAÇÃO TÉCNICA Coordenação Geral: Luciano G. Coutinho (UNICAMP-IE) João Carlos Ferraz (UFRJ-IEI) Coordenação Internacional: José Eduardo Cassiolato (SPRU) Coordenação Executiva: Ana Lucia Gonçalves da Silva (UNICAMP-IE) Maria Carolina Capistrano (UFRJ-IEI) Coord. Análise dos Fatores Sistêmicos: Mario Luiz Possas (UNICAMP-IE) Apoio Coord. Anál. Fatores Sistêmicos: Mariano F. Laplane (UNICAMP-IE) João E. M. P. Furtado (UNESP; UNICAMP-IE) Coordenação Análise da Indústria: Lia Haguenauer (UFRJ-IEI) David Kupfer (UFRJ-IEI) Apoio Coord. Análise da Indústria: Anibal Wanderley (UFRJ-IEI) Coordenação de Eventos: Gianna Sagázio (FDC) Contratado por: Ministério da Ciência e Tecnologia - MCT Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico - PADCT COMISSÃO DE SUPERVISÃO O Estudo foi supervisionado por uma Comissão formada por: João Camilo Penna - Presidente Júlio Fusaro Mourão (BNDES) Lourival Carmo Mônaco (FINEP) - Vice-Presidente Lauro Fiúza Júnior (CIC) Afonso Carlos Corrêa Fleury (USP) Mauro Marcondes Rodrigues (BNDES) Aílton Barcelos Fernandes (MICT) Nelson Back (UFSC) Aldo Sani (RIOCELL) Oskar Klingl (MCT) Antonio dos Santos Maciel Neto (MICT) Paulo Bastos Tigre (UFRJ) Eduardo Gondim de Vasconcellos (USP) Paulo Diedrichsen Villares (VILLARES) Frederico Reis de Araújo (MCT) Paulo de Tarso Paixão (DIEESE) Guilherme Emrich (BIOBRÁS) Renato Kasinsky (COFAP) ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX José Paulo Silveira (MCT) Wilson Suzigan (UNICAMP) ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX SUM`RIO RESUMO-EXECUTIVO .......................................... 1 1. TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS: A POLÍTICA DE EXPORTAÇÃO EM PAÍSES SELECIONADOS ................................... 29 1.1. Regime de Comércio e Políticas de Exportação: Análi- se de Alguns Casos ................................ 29 1.2. Os Sistemas de Financiamento às Exportações na OCDE 39 2. DIAGNÓSTICO DA POLÍTICA BRASILEIRA DE EXPORTAÇÕES ...... 50 2.2. Antecedentes ...................................... 50 2.2. Política Cambial .................................. 54 2.3. Financiamento às Exportações ...................... 59 2.3.1. O sistema brasileiro de financiamento às ex- portações .................................. 61 2.3.2. O sistema de seguro de crédito às exportações 68 2.4. Tratamento Tributário das Exportações ............. 71 2.4.1. Principais instrumentos fiscais de apoio às exportações: uma descrição ................. 72 2.4.2. Os limites da política brasileira de desone- ração fiscal às exportações ................ 79 2.5. O Quadro Institucional ............................ 81 2.6. Os Sistemas de Incentivo às Exportações no Mercosul 85 3. PROPOSIÇÕES: DIRETRIZES E INSTRUMENTOS PARA UMA POLÍTICA DE PROMOÇÃO ÃS EXPORTAÇÕES ............................. 90 3.1. Política Cambial .................................. 91 3.2. Financiamento e Seguro de Crédito às Exportações .. 93 3.3. Tratamento Tributário das Exportações ............. 99 3.4. Quadro Institucional da Política de Exportação .... 100 3.5. Políticas de Exportação no Mercosul ............... 105 3.6. Instrumentos Não-Tarifários de Proteção ........... 110 4. INDICADORES ............................................ 116 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX ANEXO 1 - ARGUMENTOS TEÓRICOS PARA UMA POLÍTICA DE EXPORTAÇÃO ...................................... 119 ANEXO 2 - POLÍTICA INDUSTRIAL: CLASSIFICAÇÃO SEGUNDO OBJETIVOS E INSTRUMENTOS ....................... 127 BIBLIOGRAFIA ............................................... 132 1 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � �� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX RESUMO EXECUTIVO INTRODU˙ˆO O trabalho pretende analisar a contribuição de uma política de apoio às exportações à estratégia de aumento da competitividade da indústria brasileira. Neste sentido, seu objetivo é definir as diretrizes e identificar os mecanismos prioritários de uma política de exportação que, levando em conta os compromissos assumidos pelo Brasil no GATT e no Mercosul, produza efeitos positivos sobre a estrutura de oferta e sobre a dinâmica de investimentos. 2 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX 1. TEND˚NCIAS INTERNACIONAIS: POL˝TICA DE EXPORTA˙ˆO EM PA˝SES SELECIONADOS Das políticas de exportação analisadas no trabalho, emergem duas características fundamentais: (i) independentemente do nível de desenvolvimento econômico, a política se apóia em dois eixos - um de promoção comercial e outro de acesso preferencial aos financiamentos e seguro às exportações; (ii) dependendo do nível de desenvolvimento econômico, observa-se a existência de dois tipos de ação, com sentidos opostos. Os países em desenvolvimento buscam reduzir distorções de preços relativos, causadas pela proteção doméstica e por fatores sistêmicos (taxação) que afetam seu potencial exportador, enquanto os países desenvolvidos - especificamente na área agrícola - impõem distorções que alteram artificialmente as condições de concorrência nos mercados internacionais de produtos agrícolas. Enquanto no caso dos PEDs a liberalização comercial tende a restringir o uso de mecanismos compensatórios - que se concentram em isenção de impostos e em acesso a financiamento -, no caso dos PDs, as práticas distorsivas geradas pela política agrícola sobrevivem, independente das mudanças introduzidas na política industrial e de exportação daqueles países. À exceção da política agrícola, porém, observa-se tendência de convergência na eleição de instrumentos prioritários de uma política de exportação - com a redução do peso de incentivos com componente de subsídios à formação de preços de exportação. 3 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX 2. DIAGNÓSTICO DA SITUA˙ˆO BRASILEIRA 2.1. Política Cambial A década de 80 assistiu a uma gradativa deterioração do regime cambial e da regra de minidesvalorizações, violada em função seja de crises cambiais, seja da prioridade concedida às políticas antiinflacionárias. Por outro lado, a própria aceleração inflacionária reduz a capacidade de uma regra de pós- fixação para manter a estabilidade da taxa de câmbio real. Este aspecto explicou o elevado desalinhamento da taxa de câmbio real no fim dos anos 80, enquanto as mudanças nas regras de gestão do câmbio durante os vários experimentos de estabilização a que a economia nacional foi submetida explicam o aumento da volatilidade da taxa. Há, na avaliação da experiência de administração do câmbio do Governo Collor e continuada no atual Governo, mais aspectos positivos do que negativos. De uma maneira geral, pode-se apresentar como dado positivo o fato de o novo regime ter transferido para o mercado parte das funções de formação da taxa e ter reduzido os níveis elevados de desalinhamento e de volatilidade da taxa de câmbio real que se verificavam até 1991. 2.2. Financiamento às Exportaçıes Um dos instrumentos de política mais eficazes adotados pelo Brasil em sua estratégia de diversificação de exportações, a partir do final dos anos 60, foi o financiamento às exportações. Considerado razoavelmente abrangente e adequado às necessidades operacionais das empresas, este sistema foi, a partir do final dos 80, objeto de alguns questionamentos e discussões que apontavam para a conveniência de uma reavaliação de sua sistemática. 4 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX O Governo Collor lançou uma proposta de reorganização geral do sistema, em torno da criação de um banco privado de comércio exterior. A proposta não foi adiante e a recomposição do sistema tem-se operado ao longo de eixos bastante diversos daquele pretendido pelo Governo Collor no início de seu mandato. Tal recomposição se dá ao longo de diferentes eixos e com velocidades também bastante diferenciadas, mas as mudanças convergem para sancionar uma segmentação do mercado de financiamento às exportações, priorizando a expansão dos mecanismos privados para o financiamento de bens de ciclo curto e concentrando os instrumentos oficiais no apoio às vendas externas de produtos de ciclo mais longo. Difundem-se, ao amparo das novas regulamentações do BACEN, os mecanismos de crédito de novo tipo (export notes, commercial papers e mecanismos de securitizações de exportações), podendo-se prever um significativo potencial de crescimento deste segmento de mercado e de instrumentos privados, como o forfaiting e os financiamentos privados diretos ao comprador, caso se continue avançando na flexibilização das regras de utilização de tais instrumentos. No que diz respeito a bens de capital, a volta do Estado ao financiamento às exportações se deu através da montagem do Programa de Financiamento às Exportações de Máquinas e Equipamentos (FINAMEX), que marca o ingresso do sistema BNDES/FINAME no financiamento nas exportações. Finalmente, com a instituição, pela Lei 8187, de junho de 1991, do Programa de Financiamento às Exportações (PROEX), o Governo Federal definiu as novas condições para a retomada do programa de financiamento às exportações complementar ao FINAMEX, bem como do programa de equalização da taxa de juros. O atual sistema brasileiro de financiamento à exportação difere daqueles adotados pelos países desenvolvidos, nossos concorrentes, principalmente nos seguintes pontos: 5 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX - utiliza preponderantemente recursos do Governo, através do Orçamento Geral da União, o que o torna absolutamente instável e impróprio para operações de médio e longo prazos. As negociações das operações que demandam prazo maior da fabricação e de financiamento, como bens de capital sob encomenda e serviços de engenharia, ficam prejudicados, pois dada a inexistência de um orçamento governamental plurianual, não tem o sistema meios de garantir ao exportador financiamento cujo período de desembolso abranja mais de um exercíciofinanceiro; - as operações, independentemente do prazo (curto, médio e longo), têm, basicamente, como fonte de financiamento o PROEX, que utiliza exclusivamente recursos orçamentários; - as exportações a prazo que apresentam melhor liquidez, principalmente as destinadas aos países desenvolvidos, tendem a ser financiadas pelos bancos comerciais, por serem de menor risco. Não obstante, a falta de regras mais claras no tocante a buyers credit, principalmente operações de forfaiting, tende a pressionar o PROEX, para onde são canalizadas as operações de maior risco comercial (não-pagamento) ou político (inconversibilidade, moratória, etc.) com importante volume que poderia ser absorvido pelo mercado, aliviando a pressão sobre os recursos públicos; - não oferece aos exportadores ou aos investidores proteção alguma em relação aos riscos inerentes às vendas a prazo: a) não pagamento, inconversibilidade da moeda, moratória (instrumentos de garantia, como o bid bond, performance bond, refundment bond, retentions bond); b) riscos de câmbio (seguro de câmbio); c) direito de regresso, total ou parcial, contra o exportador (seguro de crédito). Com a crescente "privatização" dos mecanismos de financiamento às exportações, no Brasil e no mundo, aumenta a importância do sistema de gerenciamento do risco das operações 6 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX (seguro/garantias). Parte da gestão de risco pode se viabilizar em nosso mecanismo de financiamento, especialmente quando o país importador for da OCDE. No entanto, para uma parcela das exportações de produtos de ciclo longo não isenta de riscos comerciais e/ou políticos, a participação oficial é de grande relevância. 2.3. Tratamento TributÆrio das Exportaçıes Na exportação, a prática internacional em matéria tributária pauta-se pela aplicação do princípio da desoneração fiscal dos bens vendidos no mercado externo. A renúncia fiscal implícita nesta prática é considerada amplamente compensada pelas ampliações do nível de renda e emprego, pela receita cambial produzida pelo aumento das exportações e pelas externalidades positivas que estas geram. No Brasil, a carga tributária não-isenta continua sendo bastante expressiva, uma vez que a desoneração se aplica apenas: a) ao ICMS que incide sobre produtos manufaturados, limitada a isenção à capacidade de recuperação do tributo que incidiu sobre os insumos utilizados na sua produção; b) ao IPI incidente sobre manufaturados; c) ao PIS/FINSOCIAL na exportação de manufaturados, sem direito, porém, a retroagir. No entanto, o problema mais crítico na parte tributária do comércio exterior brasileiro repousa no ICMS. Na importação, ele onera bens de capital e insumos críticos, seja pela alíquota em si, seja, principalmente, pelo seu efeito cascata. Na exportação, a Constituição de 1988 apenas garantiu sua isenção para os produtos manufaturados, mesmo assim gerando incertezas quanto à manutenção do crédito relativo aos insumos empregados na industrialização. O setor primário é taxado, bem como os produtos denominados semimanufaturados. Trata-se de um forte desestímulo à produção e à exportação, não somente pelo 7 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX efeito da elevação do preço gerado pela imposição do ICMS de 13%, mas também porque a transferência aos governos estaduais da função tributária na exportação de produtos semimanufaturados introduz um elemento de imprevisibilidade de regras na atividade de comércio exterior. Os problemas em relação ao ICMS não se limitam ao conceito de produtos semimanufaturados e à sua taxação. Há ainda a questão dos créditos acumulados no setor de produção de manufaturados. O imposto incide em etapas sucessivas do processo produtivo e a isenção é feita na própria escrita fiscal. A maneira de compensar o crédito acumulado na compra de partes e materiais seria ou na escrita ou a devolução fiscal, caso, ao final do período, a empresa ficasse com saldo fiscal. No passado, alguns Estados mais fortes devolviam os créditos em dinheiro. Hoje, essa prática não é mais adotada, restando apenas a da escrita fiscal que, mesmo assim, é dificultada em algumas unidades da Federação. 2.4. O Quadro Institucional O Governo Collor fez as seguintes modificações no quadro institucional do comércio exterior: - extinção do CONCEX. Hoje, cada órgão do governo pode baixar normas sem levar em consideração a política global. A ação didática de fortalecimento da ação externa, pelo entrosamento de agentes públicos e privados, não passa por uma decisão colegiada de visão estratégica e por uma ação tática coordenada. De certa forma, retrocede-se ao sistema vigente na década de 50, em que prevalecem posições de órgãos específicos e visões setoriais. Essa realidade institucional é absolutamente antagônica ao quadro externo em construção; - a extinção da CACEX, transferindo para o Banco do Brasil suas agências. Foi montada uma nova estrutura hierárquica burocratizada, sem recursos e sem flexibilidade operacional. O 8 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX Departamento de Comércio Exterior criado no governo anterior substituiu a CACEX e subordinava-se à Secretaria Nacional de Economia. No novo governo, criou-se uma Secretaria Nacional do Comércio Exterior no organograma do novo Ministério da Indústria, Comércio e Turismo. À SNCE subordinou-se o Departamento Técnico de Tarifas, o Departamento Técnico de Intercâmbio Comercial e o Departamento de Planejamento e Política Comercial. Assim, aos deslocamentos sucessivos da estrutura de gestão do comércio exterior no organograma da área econômica do Governo, soma-se a redução da capacidade de coordenação e de execução de políticas e a deterioração dos sistema de geração e difusão de informações sobre comércio exterior. Ao mesmo tempo, o sistema de promoção comercial do Ministério das Relações Exteriores não logrou se reorganizar e - como todo o setor público - debate-se com problemas crônicos de falta de recursos financeiros e humanos. 2.5. Os Sistemas de Incentivo às Exportaçıes no Mercosul O cronograma de harmonização adotado pelos países-membros do Mercosul na reunião realizada em Las Leñas, em junho de 1992, prevê, como uma das metas prioritárias do período de transição, a identificação de assimetrias existentes na gestão de mecanismos e instrumentos de apoio às exportações em vigor nos quatro países. Esse levantamento de assimetrias deve preceder o processo de harmonização e a definição de diretrizes de convergência para as políticas nacionais nesta área. As atuais políticas de incentivo às exportações dos países do Mercosul apresentam semelhanças marcantes. Cabe focalizar os incentivos associados a impostos indiretos incidentes sobre produtos exportados, uma vez que estes constituemo segmento relevante das políticas de incentivo às exportações dos países do Mercosul. Neste caso, a simetria das políticas dos quatro países é expressiva; a discrepância reside 9 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX na inexistência, nos casos brasileiro e paraguaio, do reembolso por conta de impostos pagos nas etapas anteriores do processo produtivo de um bem exportado. Também no tocante às políticas de financiamento às exportações, há semelhanças entre a atuação governamental nos países do Mercosul. Assim, os Bancos Centrais do Brasil, da Argentina e do Uruguai administraram, ao longo da década de 80, diretamente ou através de outros agentes financeiros, programas de financiamento à atividade exportadora em condições favoráveis de juros. Tais programas compreendiam operações diretas de financiamento, o redesconto de operações realizadas pelo sistema financeiro e, no caso brasileiro, o mecanismo de equalização de taxas de juros. 10 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX 3. PROPOSI˙ÕES: DIRE TRIZES E INSTRUMENTOS PARA UMA POL˝TICA DE PROMO˙ˆO ÀS EXPORTA˙ÕES As limitações que envolvem a definição de uma política de corte setorial (coordinated targeting) fizeram com que este documento, partindo dos argumentos favoráveis à promoção de exportações, optasse por recomendações de caráter horizontal e de política de exportações, que assumem um perfil de intervenção do gênero "neutra-cautelosa". Restringindo seus objetivos à compensação de distorções dos mercados externo e interno e sendo mais realista que as outras opções, em termos do atendimento às restrições que o país enfrenta, este estilo de política apresenta, ainda, a vantagem de ser compatível com quaisquer outras medidas de targeting que venham a ser sugeridas com a conclusão deste projeto. Genericamente, as medidas voltadas para a compensação de distorções internas, sejam associadas aos efeitos de outras linhas de intervenção estatal ou articuladas à manipulação de instrumentos macroeconômicos seriam: (a) a desoneraçªo tributÆria dos produtos exportados, de modo a promover a competitividade- preço das mercadorias nacionais; e (b) a manutençªo de um regime de câmbio real estÆvel , garantindo que esse fator não provoque elevação dos preços dos produtos locais no mercado externo e conceda, ao agente privado, um horizonte mínimo de planejamento de suas atividades. As medidas destinadas a compensar falhas de mercado e a atuação de governos estrangeiros sobre suas próprias exportações, constituindo uma política de exportações em sentido mais restrito seriam: (a) o aperfeiçoamento e efetivação do sistema de financiamento às exportaçıes (pós-embarque), incluindo a provisão de seguros e garantias, compensando falhas internacionalmente reconhecidas nos mercados financeiro e de seguros internacionais e a atuação dos governos estrangeiros nessas áreas; e (b) a reestruturação de um arcabouço institucional de difusªo de 11 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX informaçıes e de marketing dos produtos nacionais, para compensar as "falhas" de mercado associadas à difusão de informações e a intervenção dos governos estrangeiros nessas áreas. Ainda com o objetivo de compensar a atuação dos governos estrangeiros sobre as suas exportações, a proposta de política apresentada incluirá recomendações acerca da gestão dos chamados "modernos" instrumentos de proteção à indústria local contra práticas desleais de comércio: os códigos anti-dumping e anti- subsídios e de medidas compensatórias . O escopo de cada um dos conjuntos de medidas de política de exportação, quando cabível, será detalhado a seguir. 3.1. Política Cambial O desafio principal na área de política cambial consiste hoje menos em inovar em direção à unificação das taxas e dos mercados e mais em definir e consolidar uma regra de gestão que, mantendo as características estruturais do regime cambial vigente - flutuação da taxa e conversibilidade restrita - assegure uma evolução estável da taxa de câmbio real ao longo de uma trajetória de redução da defasagem atualmente acumulada. Absorvida a defasagem, a opção por um câmbio administrado, por meio da fixaçªo de intervalos relativamente estreitos para a flutuaçªo, pode ser uma meta adequada . A introdução de inovações institucionais na área cambial e financeira internacional deve-se subordinar a este objetivo de política, tanto mais que medidas de liberalização dos fluxos financeiros internacionais podem instabilizar a evolução da taxa de câmbio real e comprometer toda a estratégia de transição na área comercial. Na fase atual, a gestão cambial assume relevância primordial, condicionando a sustentabilidade de toda a estratégia 12 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX de transição entre regimes de comércio. Por isto mesmo, o pragmatismo deve ser a regra e não se deve atribuir à taxa de câmbio funções que não lhe cabe desempenhar. Na medida em que não se cogita de incentivos fiscais e creditícios nas exportações, a capacidade do câmbio para "carregar" distorções reduz-se drasticamente. Uma política cambial "neutra" é, pois, adequada para o quadro atual. Sem dúvida, com uma recuperação futura do crescimento, a tendência à redução do saldo comercial fará da taxa de câmbio real uma variável crítica. Ultrapassando a polarização simplista entre regimes livres e administrados, não resta dúvida de que todo país administra de alguma forma sua taxa de câmbio. Em países com restrição cambial forte, não há muita escolha para além da definição, pela autoridade monetária, de uma regra de administração do câmbio. O principal requisito desta regra é que ela reduza a instabilidade cambial e crie, para a atividade de comércio exterior, um marco de previsibilidade necessário ao planejamento dos negócios internacionais. Adicionalmente, ele deve sinalizar a diretriz de transferir gradualmente para o mercado a formação das taxas. 3.2. Financiamento e Seguro de CrØdito às Exportaçıes Um novo sistema de financiamento deverá apoiar-se nas tendências à segmentação do mercado, suprindo as carências em atividades específicas. De maneira geral, as diretrizes que norteiam a proposta aqui apresentada são: - a ênfase à institucionalização de instrumentos de gerência de riscos (seguro/garantias) e, em conseqüência, a exclusão da idéia de financiamentos às exportações somente justificáveis à luz de argumentospolíticos; - a participação reduzida do componente de subsídio implícito às exportações, através de um mecanismo de equalização 13 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX de taxas de juros aplicável a uma lista restrita de produtos, complementar àquela dos elegíveis no FINAMEX; - a necessidade de um funding relativamente autônomo frente às dotações orçamentárias, que teriam papel complementar ao aporte de recursos através dos mecanismos a serem criados. Os atrasos acumulados pelo governo no pagamento da equalização de taxas de juros, o colapso do FINEX e a ineficácia do seguro de crédito gerenciado pelo IRB revelam a inconveniência de se apoiar o sistema fundamentalmente em recursos orçamentários. Estas diretrizes podem se materializar através de uma das seguintes alternativas institucionais: - a criação de um Fundo de Garantia e/ou de Financiamento, autônomo do ponto de vista técnico e administrativo e gerenciado por um Conselho reunindo bancos estatais, estrangeiros, nacionais privados, representantes do setor de máquinas e equipamentos e do Fenaseg; ou - a criação de um Banco do Comércio Exterior, sob controle direto do Governo Federal, através do Ministério da Fazenda. Neste caso, aproveitar-se-ia o know-how técnico acumulado no âmbito do Governo Federal, através do Banco do Brasil, BACEN, BNDES/FINAME. A conveniência da privatização do Banco poderia ser avaliada em um prazo a ser determinado. Por não ter os ônus políticos vinculados à criação de um banco estatal e por atender aos requisitos acima mencionados, propõe-se a instituição de um Fundo, que poderia ser localizado no Banco do Brasil. Uma segunda questão refere-se às funções institucionais que tal Fundo desempenharia: ele absorveria o PROEX e agregaria outras funções (seguros e garantias) ao sistema ou apenas desempenharia funções não preenchidas hoje pelos mecanismos já existentes? Os argumentos a favor da tese da "absorção" baseiam- 14 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX se na idéia de que ela permite maior coordenação das ações na área de financiamento às exportações. Para atender a este requisito, sem incorrer em custos significativos de implementação, a localização do Fundo em um banco estatal operador de linhas oficiais de crédito seria uma solução adequada. Assim, por exemplo, poder-se-ia trabalhar com a idéia de um Fundo localizado no Banco do Brasil responsável pelo gerenciamento da linha PROEX e dos mecanismos de seguro ao financiamento a serem criados. Uma Diretoria Executiva profissionalizada conduziria a rotina de atividades do Fundo, prestando contas a uma Junta de Administração composta pelo Presidente do banco, representantes dos setores financeiro e da indústria, bem como do Ministério da Fazenda e BACEN, do MICT e de empresas cotistas, associadas ao Fundo. A capitalização do Fundo seria feita a partir dos recursos do PROEX, do retorno dos financiamentos do FINEX e do aporte de recursos gerados pela associação voluntária de empresas (nacionais e multinacionais) cujos produtos são considerados elegíveis para financiamento. No período de capitalização dever- se-ia prever algum volume de recursos complementares, oriundos do Tesouro e, em especial, da receita fiscal adicional gerada pela implementação da reforma tarifária na política de importação. A captação de recursos a longo prazo poderá ser feita através de mecanismos já existentes, tanto no mercado doméstico como no internacional: a) em cruzeiros - Export Notes - Debêntures com correção cambial - Recursos próprios do Banco do Brasil, presumível administrador do Fundo - Disponibilidade dos Fundos de Pensão - Disponibilidades das Companhias de Seguro de Vida 15 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX - Recursos do PIS/PASEP b) em dólares - Linhas de agências oficiais de crédito e organismos internacionais - Captação no mercado de securities: Bonus, Floating/Fixed Rate Notes, CD, etc. - Venda de cambiais à Forfait. A gestão do Fundo deve-se caracterizar por uma política operacional de extremo pragmatismo comercial, tanto no que se refere à captação e aplicação de recursos, quanto à administração de seu portfólio. Através da utilização dos novos mecanismos de mercado e da "aproximação" com o mercado internacional de capitais, ele buscaria maximizar oportunidades e reduzir riscos inerentes às suas operações. Num primeiro momento, as atividades de financiamento deveriam se limitar à lista de produtos elegíveis pelo PROEX acrescida de bens e serviços de alto conteúdo tecnológico, sem restrições quanto à origem do capital das empresas. Estes produtos e serviços seriam passíveis de se beneficiar também do mecanismo de equalização de taxas de juros, em condições tais que o exportador e o banco financiador tenham incentivos para utilizar o mecanismo. Observe-se que tal restrição se justifica à luz das preocupações com a estabilidade e com a rentabilidade, que - já se viu - terão papel central na alavancagem de recursos e na ampliação do funding do mecanismo proposto. Os riscos inerentes à exportação a prazo, não-pagamento e inconversibilidade de moeda deverão ser administrados com flexibilidade. Tendo como pressuposto básico a participação do exportador no risco, o Fundo poderá emitir garantias, mediante o recebimento de del credere em escala de valores proporcionais ao risco, cobrindo parte substancial do crédito. 16 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX A combinação desses mecanismos com o uso mais intensivo de novos e de tradicionais instrumentos de mercado para exportações de bens de ciclo curto de produção e com a ampliação do financiamento no escopo dos CCR - em função da melhoria da posição financeira de vários países-membros da ALADI - fornece o quadro de referência básico para o apoio financeiro às exportações brasileiras. A seletividade dos mecanismos oficiais materializar-se-ia na definição dos produtos elegíveis para financiamento e para equalização, bem como nos critérios para concessão de seguros e garantias. 3.3. Tratamento TributÆrio das Exportaçıes A proposta na área tributária deste trabalho contempla as seguintes prioridades: Em relaçªo ao IPI : - não tributar veículos, embarcações e aeronaves utilizados no comércio internacional de cargas e passageiros; - admitir ou consolidar a suspensão do tributo nas vendas internas para: . depósito em entreposto de exportação,quando a mercadoria for adquirida por trading, por empresas de engenharia ou de serviços com obras no exterior, ou por empresas industriais ou comerciais, para fins de exportação; . empresa industrial com contrato externo de revisão, recondicionamento e manutenção de motores, máquinas, veículos e embarcações; 17 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX . estaleiro de construção naval, com contrato de exportação; - tornar operacional o drawback verde-amarelo, já regulamentado. Em relaçªo ao ICMS : - isenção do imposto para os semimanufaturados; - os créditos acumulados decorrentes de exportações, não suscetíveis de utilização pelo exportador, poderiam ser repassados a outros contribuintes por transferência, ou negociados como títulos; - convalidação e ampliação do convênio CONFAZ que permite a venda a tradings para fins de exportação, com depósito em entreposto aduaneiro. Inclui as aquisições realizadas por empresas de engenharia e de serviços, com contratos no exterior, bem como empresas de manutenção e revisão de motores, máquinas e veículos e estaleiros navais; - negociar a isenção parcial do ICMS que incide sobre as contas de gás, energia e telecomunicações. Por estar o tributo embutido nas respectivas contas, o processo mais prático seria registrar um crédito correspondente à proporção média verificada em um número determinado de meses anteriores entre vendas internas e exportações das empresas. Em relaçªo a outras taxas : - extinção do ATP (Adicional de Tarifa Portuária) e do AFRMM (Adicional de Frete para a Renovação da Marinha Mercante). 3.4. Quadro Institucional da Política de Exportaçªo O Setor Pœblico 18 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX Considerando que não será possível retornar aos controles administrativos e que o atual sistema institucional é inadequado em termos de sistema decisório, de instrumentos de coordenação e de função executiva, propõe-se a seguinte organização institucional para o comércio exterior: - estabelecimento de um colegiado, como mecanismo de orientação e compatibilização entre os diferentes setores do governo, e deste com o setor privado. É importante a perfeita compreensão do papel que tem o comércio exterior, de modo a formar a base de uma conscientização administrativa e política, adaptada à nova relação entre a economia nacional e a economia mundial. O colegiado deveria ser presidido pelo Ministro da Fazenda e integrado por dirigentes de unidades que têm participação na gestão do comércio exterior e por representantes do setor privado; - reforço institucional da Secretaria Nacional do Comércio Exterior, composta por quatro unidades departamentais: Departamento de Política Comercial - com atribuições de órgão de orientação, coordenação e implementação das políticas de exportação e de importação de produtos e serviços. Departamento de Operaçıes Aduaneiras - com as atribuições específicas dos serviços aduaneiros. Departamento de Informaçªo Comercial - com as atribuições de um centro de informações e estatísticas. Deve absorver, para divulgar, todo o instrumento de informação comercial e tarifária de outros países e ser o centro de apuração das estatísticas do comércio exterior. Mais ainda, seria a unidade responsável pela verificação a posteriori das operações de exportações e de importações. 19 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX Departamento de Tarifas - com as atribuições atuais da CPA, mas dotado de capacidade técnica e institucional para gerenciar os modernos instrumentos de proteção. Os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil e a eliminação dos mecanismos de controle administrativo das importações reduzem drasticamente a margem de utilização da política comercial com objetivos de política industrial, em contraste com a tradição brasileira do período de substituição de importações. Este dado, aliado ao fato de que os principais instrumentos de política de exportação envolvem o câmbio, mecanismos de financiamento e o manejo da tributação, sugere a necessidade de cuidadosa avaliação acerca da localização institucional da Secretaria Nacional de Comércio Exterior, analisando as vantagens e desvantagens das opções existentes: mantê-la no Ministério da Indústria, Comércio e Turismo ou alocá- la ao Ministério da Fazenda. Os critérios de capacidade de coordenação e de enforcement das medidas adotadas deveriam orientar a análise. O Setor Empresarial Em matéria de comércio exterior, há um grande e disperso número de entidades empresariais com variedade de objetivos e modos de ação, o que pode ser considerado natural e até mesmo defensável. Contudo, será pouco aceitável um ajustamento na estrutura governamental sem que haja uma contrapartida empresarial. Mesmo porque o governo precisa, para se fortalecer, concentrar-se mais na formulação e execução da política e controles necessários, transferindo para o setor privado parte das funções em que hoje atua: treinamento de recursos humanos, promoção comercial, estudos específicos, etc. Por outro lado, torna-se imprescindível reforçar a presença negocial do empresariado a nível internacional. A proposta em pauta contempla a transformação da AEB em Centro Brasileiro de Comércio Exterior, com Conselhos integrados 20 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX por entidades nacionais, estaduais e setoriais, como forma de compatibilizar interesses e objetivos. A proposta repousa na viabilidade de recursos, sendo mais lógico o seguinte esquema de funding: com base em acordo entre Governo e o setor empresarial, seria pago pelas empresas para formação da receita do Centro, 0,5% do valor FOB da importação. Estes recursos privados custeariam as despesas do Centro e do sistema de promoção do comércio exterior, hoje de responsabilidade do Governo. 3.5. Políticas de Exportaçªo no Mercosul A convergência observada entre as políticas de incentivo às exportações dos países do Mercosul sugere que a questão da harmonização dessas políticas não deverá enfrentar dificuldades de maior monta. Isto será tanto mais verdade se for definido, desde o início, o âmbito dessas políticas a partir do entendimento de que os incentivos às exportações devem estar restritos às vendas a terceiros países, não se aplicando portanto, em nenhum caso, ao comércio exterior do Mercosul. Tal delimitação constitui uma decorrência natural do próprio processode integração e aparece como contrapartida à eliminação de barreiras tarifárias e não-tarifárias no comércio entre os países do mercado comum. Neste sentido, os incentivos fiscais e financeiros às exportações internas ao Mercosul deverão ser suspensos em 1994, simultaneamente à extinção daquelas barreiras e à implementação da tarifa externa comum. Cabe reconhecer, no entanto, que não é possível congelar os sistemas de incentivo às exportações no seu formato atual. Há que admitir também a possibilidade de que mudanças futuras, se introduzidas de forma descoordenada e em contexto adverso, venham a comprometer a compatibilidade alcançada após o processo de enxugamento dos mecanismos de incentivo ocorrido no final dos 21 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX anos 80. Por isso, cabe estabelecer um marco de restrições dentro do qual as diferentes políticas nacionais poderão exercer sua autonomia sem comprometer a compatibilidade alcançada. Desta forma, a estratégia de harmonização proposta abre mão de definir uma política comum de incentivo às exportações, mas pretende estabelecer os limites das políticas nacionais. Neste sentido, caberia restringir as políticas de incentivo às exportações dos países do Mercosul a: (i) incentivos fiscais que tenham como justificativa o princípio de que não se exportam impostos; (ii) incentivos financeiros que assegurem às exportações condições de financiamento compatíveis com as vigentes no mercado internacional; e, possivelmente, (iii) incentivos associados ao desenvolvimento de regiões menos desenvolvidas. Destas, a terceira linha de atuação é a de natureza mais problemática, não no que diz respeito estritamente às exportações mas porque os incentivos às exportações se articulam aí a conjuntos mais amplos de estímulos ao desenvolvimento regional. 3.6. Instrumentos Nªo-TarifÆrios de Proteçªo Ao lado de uma política de incentivo às exportações e de um gerenciamento pragmático da taxa de câmbio real, a institucionalização dos modernos instrumentos não-tarifários de proteção constitui um importante fator de sustentabilidade do processo de liberalização comercial em curso no Brasil. O abandono, em 1990, dos mecanismos formais e informais de controle administrativo das importações suscitou o interesse "pela aplicação, no Brasil, de um útil instrumento na regulação de importações: aos Códigos anti-dumping e anti-subsídios e de 22 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX medidas compensatórias do GATT"1 , incorporados à legislação nacional - sob uma forma que praticamente transcreve os códigos do GATT - desde 1987 e regulamentados posteriormente por decretos e resoluções do então Conselho de Política Aduaneira (hoje Departamento Técnico de Tarifas, do MICT). A aplicação destes Códigos, no Brasil, é incipiente, o que se reflete no número de ações anti-dumping e anti-subsídios iniciadas no país, nas carências técnicas, financeiras e institucionais do órgão encarregado de gerenciar estes instrumentos (o DTT) e, finalmente, na inexistência de uma "interpretação econômica brasileira" dos Códigos (Naidin, 1993). Por outro lado, o setor privado tende a identificar nos Códigos o instrumento capaz de substituir os mecanismos nacionais de controle administrativo das importações desativados em 1990, desconsiderando o fato de que a aplicação de direitos anti- dumping e anti-subsídios exige o cumprimento de um detalhado "ritual administrativo" que exige a comprovação não só da existência do dumping ou subsídios, mas ainda de que estas práticas estejam causando dano à indústria nacional" (Naidin, 1993). No Brasil, o atual DTT logrou resistir a uma utilização abusiva destes instrumentos, mas a sua ação carece de legitimidade devido às suas reconhecidas necessidades técnicas, financeiras e institucionais que não são satisfeitas por falta de recursos. Habilitar o órgão responsável pelo gerenciamento tarifário e de instrumentos não-tarifários aparece, portanto, como a recomendação básica neste ponto, a fim de conferir à DTT credibilidade e eficiência. 1 NAIDIN, L. (1993) Reforma Comercial e Aplicação dos Códigos Anti-dumping e de Subsídios e Direitos Compensatórios no Brasil. Revista Brasileira de Comércio Exterior, 35 (no prelo). 23 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX Em termos de diretriz de política comercial para orientar o uso destes instrumentos, a "interpretação econômica brasileira" deve estar voltada para "não permitir a obstrução do processo de ajustamento estrutural do parque industrial brasileiro, em nome do qual se vem implantando a reforma da política comercial brasileira há quase uma década" (Naidin, 1993). Não se trata aí de uma postura ingênua, mas da constatação de que em um processo de liberalização comercial que se iniciou há apenas alguns anos e que - inclusive por razões macroeconômicas - somente aos poucos começa a influenciar o comportamento estratégico dos agentes domésticos, um uso protecionista dos Códigos do GATT distorceria a estrutura tarifária legada pela atual reforma e sinalizaria - nos planos doméstico e externo - uma regressão na trajetória de política comercial. Finalmente e de forma complementar a estas diretrizes, caberia propor o início de uma discussão sobre o estabelecimento de um código brasileiro de salvaguardas, a ser posteriormente consolidado, juntamente com os dois outros códigos já citados, em uma Lei de Comércio. A possibilidade de que medidas de salvaguardas sejam usadas com o objetivo de adiar o ajustamento estrutural da indústria também existe, especialmente em um país de forte tradição protecionista, como o Brasil. No entanto, a importância de um tal instrumento em um processo de reestruturação industrial pactuado entre o Governo (BNDES) e o setor empresarial não pode ser subestimada, se se entender que: - a introdução de medidas de salvaguarda deve ser altamente seletiva e temporária com cláusulas de phase out, de forma a reduzir os custos econômicos e sociais da reestruturação, mas evitando retardar o processo de ajuste estrutural da indústria; 24 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX - o uso de mecanismos deve ser transparente interna e externamente, propondo-se a supervisão do GATT para a solução de eventuais controvérsias com outros países, geradas pela aplicação do Código; e - o mecanismo de salvaguardadeve ser discutido e negociado no âmbito do Mercosul, para que não se crie uma nova assimetria entre os parceiros na área de política comercial. O eventual estabelecimento de um Código de Salvaguardas reforça o argumento da necessidade de capacitação do órgão encarregado de gerenciá-lo. Mais uma vez, trata-se de evitar que o Código seja invocado por demandas de proteção ad hoc e de assegurar uma análise eficiente e em prazos razoáveis dos pleitos apresentados. 25 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX QUADRO-RESUMO ------------------------------------------------------------------------------------------------------ ------ AÇÕES/DIRETRIZES DE POLÍTICA AGENTE/ATOR EXEC. LEG. JUD. EMP. TRAB. ONGs ACAD. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ ------ 1. Câmbio 1.1. Estabilidade da taxa real em nível compatível c/uma política de apoio às exportações - BACEN, Min.Fazenda e CMN X 2. Financiamento e Seguro de Crédito 2.1. Criação de um Fundo autônomo de fi- nanciamento e seguro - adoção da medida: CMN, BACEN Min.Fazenda,MICT,IRB e Legislativo X X - execução: Bco.Brasil e membros do Conselho do Fundo (MF, MICT, BACEN, BB, AEB e Febraban) X X 2.2. Criação de condições favoráveis ao uso do forfaiting e outros instru- mentos de financiamento privados, acompanhando tendência do mercado - BACEN, Min.Fazenda, MICT X 2.3. Uso do Proex na equalização de taxa de juros, em lista ampliada - adoção da medida: CMN, BACEN, Min.Fazenda, MICT X - execução: Bco.Brasil X 3. Tratamento Tributário das Exportações 3.1. Isenções diversas de IPI - Min.Fazenda (Dep.Receita Federal), MICT X - Legislativo X 3.2. Operacionalização do drawback verde- amarelo - Min.Fazenda (DRF) e MICT (DTIC) X 3.3. Isenção do ICMS p/semimanufaturados - CONFAZ, Min.Fazenda e MICT X 3.4. Autorização p/repasse de créditos acumulados na exportação (ICMS) - CONFAZ, Min.fazenda, MICT X - Legislativo X 3.5. Consolidação/ampliação do convênio CONFAZ: vendas a tradings p/exporta- ção, c/depósito em entreposto adua- neiro - CONFAZ, Min.Fazenda e MICT X 3.6. Isenção parcial do ICMS sobre tari- fas públicas - CONFAZ, Min.Fazenda, MICT e concessionárias de serviços pú- 26 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX blicos X 3.7. Extinção do ATP e do AFRMM - Min.Fazenda, Min.Transportes, MICT X - Legislativo X ------------------------------------------------------------------------------------------------------ ------ AÇÕES/DIRETRIZES DE POLÍTICA AGENTE/ATOR EXEC. LEG. JUD. EMP. TRAB. ONGs ACAD. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ ------ 4. Estrutura Institucional 4.1. Setor Público - Instituição colegiado de alto nível X X (Min.Fazenda, MICT, BACEN,MRE, Min. Transportes, Min. do Planejamento, Febraban, AEB, Legislativo) - Reforço institucional da SNCE X X (Min.Fazenda, MICT e Legislativo) 4.2. Setor Privado - Reorganização institucional X X (AEB, ABECE, Funcex, CNI) 5. Política de Exportação no Mercosul 5.1. Não aplicação de incentivos no co- mércio intra-regional - Min.Fazenda, MICT, BACEN,CONFAZ e órgãos correspondentes nos demais países do Mercosul X 5.2. Mecanismo de financiamento (fundo comum ou agência multinacional) - Min.Fazenda, MICT, BACEN, CMN, bancos comerciais e corresponden- tes nos demais países do Mercosul X 5.3. Harmonização de políticas de promo- ção regional (ZPE,Zonas Francas,etc.) - CMN, Min.Fazenda (inclusive DRF), MICT, órgãos gestores das políticas (autoridade de ZPEs, órgãos regio- nais) e entidades empresariais dos quatro países X X 6. Instrumentos Não-Tarifários de Proteção 6.1. Reforço institucional do DTT/MICT, p/ aplicação efetiva dos Códigos anti- dumping e anti-subsídios - Min.Fazenda, MICT, MRE X 6.2. Elaboração e implantação de um Códi- go de Salvaguardas - adoção: Min.Fazenda, MICT, MRE e Legislativo e órgãos corresponden- tes nos demais países do Mercosul X X - execução: DTT/MICT X ------------------------------------------------------------------------------------------------------ ------ Legenda: EXEC. - Executivo LEG. - Legislativo JUD. - Judiciário 27 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX EMP. - Empresas e Entidades Empresariais TRAB. - Trabalhadores e Sindicatos ONGs - Organizações Não-Governamentais ACAD. - Academia Nota: Em caso de coluna em branco, leia-se "sem recomendação". 28 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX 4. INDICADORES 4.1. Indicadores de Desempenho Comercial A disponibilidade de informações com periodicidade e desagregação adequadas são essenciais para a construção dos indicadoresmais relevantes do desempenho comercial brasileiro no mercado mundial. ComØrcio Exterior Brasileiro Exportações: taxa de crescimento anual por produtos e por país/região de destino - índices de preço e quantidade por agregados e por país/região de destino; - taxa de crescimento anual dos mercados de importação de produtos brasileiros (por país/região de destino); - market share das exportações brasileiras (a 4 dígitos FIBGE) no mundo e principais países/regiões de destino; - indicadores de fontes de crescimento das exportações (análise de constant market share) para agregados de produtos; - indicadores de taxa de câmbio real e real efetiva, da relação câmbio/salário, de relação entre preços domésticos e externos e de custos unitários de mão-de-obra; - indicadores de vantagens comparativas reveladas (a 2 e 4 dígitos - FIBGE) das exportações brasileiras. Importações: taxa de crescimento anual por produtos e por país/região de origem - índices de preço e quantidade por agregados e por país/região de destino; - índices de penetração do mercado doméstico pelas importações (a 2 e 4 dígitos - FIBGE); - tarifa média nominal e proteção efetiva pro produto (a 4 dígitos - FIBGE). 29 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX ComØrcio Internacional - exportações e importações dos principais países/regiões por setores e por origem/destino - a partir da base de dados GATT/ITC e da base CHELEM/CEPII. - taxa de crescimento anual das exportações e importações de países/regiões selecionadas por setores e por origem/destino. - indicadores de participação do comércio intra-regional no comércio total da CEE, NAFTA, Ásia Oriental e MERCOSUL. - indicadores de especialização internacional e de vantagens comparativas reveladas de países/regiões selecionados - base de dados CHELEM/CEPII. - base de dados da UNCTAD sobre barreiras não-tarifárias em uso nos diferentes países, por produtos e tipos de instrumentos. - indicadores qualitativos e quantitativos de tendências de política comercial nos principais países desenvolvidos e em desenvolvimento, a partir dos dados das publicações geradas pelo Trade Policy Review Mechanism, do GATT: uso efetivo de medidas não-tarifárias nas importações, mecanismos de incentivo às exportações, níveis médios (e outras medidas disponíveis) de tarifas por setores. 4.2. Indicadores de Competitividade SistŒmica Os indicadores para o monitoramento dos impactos da política de promoção de exportações sobre a competitividade sistêmica estão relacionados à política cambial, à tributação e ao sistema de financiamento e de seguro de crédito às exportações. Os indicadores relativos à política cambial e à tributação são apontados nas Notas Técnicas Temáticas dos Blocos de Condicionantes Macroeconômicos e Político-Institucionais, respectivamente. Os indicadores para o monitoramento do sistema de financiamento e de seguro de crédito às exportações são: 30 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX - relação volume de crédito/valor das exportações (total e para produtos de ciclo longo); - custo de financiamento de exportações no Brasil e em outros países selecionados. 31 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX 1. TEND˚NCIAS INTERNACIONAIS: A POL˝TICA DE EXPORTA˙ˆO EM PA˝SES SELECIONADOS 1.1. Regime de ComØrcio e Políticas de Exportaçªo: AnÆlise de Alguns Casos Analisar as principais características da política comercial sempre foi uma questão controversa, tanto em países desenvolvidos (PDs) quanto em desenvolvimento (PEDs). Não é fortuito que, na primeira edição do Handbook of International Economics (Jones & Kenen, 1984), o tema política comercial tenha sido tratado de forma dicotômica - voltado para países desenvolvidos ou em desenvolvimento. Krueger (1984), ao discutir a questão da política comercial nos países em desenvolvimento, associa-a ao processo de industrialização e crescimento, explorando as políticas de promoção de exportação (PE) ou substituição de importação (SI) como alternativas de ação. Em oposição, para os países desenvolvidos, Baldwin (1984) estuda três grandes questões de política comercial: a determinação dos níveis de proteção, os efeitos da liberalização das importações e os propósitos de medidas específicas (não-tarifárias) que coibam as importações. No caso dos países em desenvolvimento , o objetivo da política comercial - e, em especial, da política de exportações - seria reduzir o viés anti-exportador gerado pelas distorções de preços relativos derivadas da estratégia de substituição de importações. Krueger (1990) analisa as grandes tendências das políticas comerciais dos países em desenvolvimento e conclui que "o período anterior a 1980 pode ser dividido, grosso modo, em duas partes: o período que durou até 1965, quando os países em desenvolvimento como um todo se fecharam em relação à economia internacional; e o período pós-1965, quando gradualmente começaram a reintegrar as suas economias ao cenário internacional e a adotar estratégias de crescimento menos dependentes da 32 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX substituição de importações. Em alguns casos, o movimento em direção a uma maior integração à economia internacional, no final dos anos 60 e início dos 70, foi resultado das correções dos erros passados: ajustamentos periódicos das taxas de câmbio e medidas mais com base em preço que em regulações burocráticas ad- hoc". Para Krueger (1990), a tendência mais relevante para os países em desenvolvimento, no tocante à administração da política comercial nos anos 80, foi o recurso ao ajuste cambial em resposta às dificuldades do balanço de pagamentos, o que permitiu a adoção de regimes de comércio e de pagamentos menos intervencionistas. A evolução dos regimes de comércio ao longo dos anos 80 também foi função das características internas de cada país e do impacto das transformações globais, condicionadas pelas políticas adotadas pelas autoridades econômicas de cada país. Analisando a experiência de vários países, Krueger (1990) classificou-as em seis grandes grupos: 1) aqueles que experimentaram crescimento econômico e cujo regime de comércio orientado para fora permitiu fazer rápidos ajustamentos; 2) aqueles que estavam em processo de reforma do regime de comércio no começo dos anos 80; 3) aqueles afetados severamente pela crise da dívida externa e que fizeram reformas de comércio apropriadas;4) países fortemente afetados pela evolução da economia internacional e que não conseguiram implementar reformas apropriadas; 5) os países exportadores de petróleo; 6) países que, dado o grau de evicção do cenário internacional, mantiveram o seu curso de ação política. Esta classificação permite estabelecer um critério para analisar as experiências de política comercial adotadas pelos países em desenvolvimento, ainda que não esgote a multiplicidade dos casos existentes. Para efeito de análise, interessa conhecer os instrumentos de política utilizados pelos países dos três primeiros grupos por estarem estes em um nítido movimento de 33 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX transformação de regime de comércio. Exatamente por estarem estes países vivendo um movimento em direção a regime de comércio "mais abertos", torna-se importante agregar à análise as políticas dos países desenvolvidos, a fim de ressaltar contrastes e semelhanças entre as políticas comerciais implementadas no período recente por PDs e PEDs. A análise das tendências internacionais das políticas de exportação leva a uma primeira constatação geral: na medida em que os países caminham em direção a uma economia mais aberta, diminui a importância de medidas que reduzam as distorções de preços relativos, ganhando ênfase as medidas voltadas para reduzir ou suprir falhas de mercado (e de informação) e/ou orientadas por critérios de targeting setorial - recorrendo neste caso, principalmente, a instrumentos típicos de política industrial. No primeiro grupo - países com regime de comércio orientado para ora e que fizeram ajustes rápidos - estariam os conhecidos "Tigres Asiáticos", sendo a Coréia do Sul e Cingapura exemplos paradigmáticos. No caso da CorØia do Sul, as medidas governamentais que afetam as exportações se concentram em três áreas: (i) medidas que reduzem as distorções de preços relativos e o viés anti-exportador; (ii) medidas para compensar market failures nas funções de crédito e de informação; e (iii) medidas visando abrir espaço para uma reestruturação industrial e, por esta via, para mudanças na estrutura de exportações. Estas medidas substituem instrumentos de targeting setorial tradicionalmente usados pela Coréia. Na primeira área, ressalta o sistema de drawback coreano, que foi instituído em 1975 e prevê a isenção e/ou restituição das tarifas e taxas internas impostas aos materiais usados na produção de bens exportáveis. O sistema implementado é único, quando comparado aos de outros países, porque existe um recolhimento inicial dos tributos e uma emissão posterior de um certificado - como uma "carta de crédito" - no valor a ser 34 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX ressarcido pelo governo com base no uso de coeficientes de insumo/produto. Todas as exportações são elegíveis nesse sistema, inclusive as "exportações indiretas". A automaticidade do sistema permite uma generalização ao longo da cadeia produtiva dando um status de livre comércio neutro para as atividades exportadoras. Para lidar com as questões relativas à falta de informação sobre comércio exterior e à pouca disponibilidade de capital para financiar as atividades de exportação, o governo coreano montou um sistema de promoção comercial, para solucionar o primeiro problema, e instituiu um sistema de financiamento e seguro às exportações, para lidar com o segundo. Este sistema de financiamento e garantia se caracteriza, de um lado, pela oferta de financiamento pós-embarque para bens industriais, equipamentos de transporte e equipamentos óticos, em condições compatíveis com as diretrizes da OCDE, inclusive para navios. Em 1991, os empréstimos nesta rubrica atingiram aproximadamente US$ 2,4 bilhões. Por outro lado, o sistema também oferece, por meio de instituições financeiras, crédito para atender à demanda por financiamento de pré-embarque. A partir de 1988, o acesso das grandes firmas ao sistema vem sendo restringido nessas duas linhas de financiamento e o Banco da Coréia desconta mais de 50% dos créditos a uma taxa de 7% ao ano, comparada à média de 10% do mercado. Dado o baixo nível de inflação, o subsídio implícito às atividades exportadoras é pequeno, o que torna este tipo de financiamento um dos principais produtos do sistema financeiro coreano. Acoplado ao financiamento existe um sistema de seguro de crédito que atende às exportações de bens e serviços de construção. O que não pode ser coberto pela corporação estatal de seguro coreano é assegurado pelo orçamento do Governo. As condições dos contratos de seguro variam caso a caso, em função do risco-país. 35 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX A promoção comercial das exportações coreanas é feita por uma agência para-governamental, com um orçamento aproximado de cerca de US$ 50 milhões/ano - financiados totalmente pelo Estado -, e a principal atividade nesta área consiste em coletar e disseminar informações sobre produtos e mercados, identificar oportunidades comerciais, etc. Quanto ao terceiro tipo de medidas - não específico da política de exportações -, após um período de forte intervencionismo na esfera econômica, o Estado coreano, a partir de meados dos anos 80, decidiu estabelecer um fundo de desenvolvimento industrial com dois objetivos: (i) incentivar a especialização e o investimento em setores onde a Coréia realmente tenha vantagens comparativas; e (ii) promover o ajuste estrutural em indústrias problemáticas. Cingapura constitui um caso típico de economia onde vigem as condições de livre comércio, com tarifas da ordem de 5% e que, portanto, não adota medidas para reduzir distorções. Sua política de exportação direciona-se para suprir falhas de informação e tender parcialmente às necessidades de financiamento às exportações. Ademais, o Estado busca afetar o padrão de produção, mediante a isenção de impostos para promover o estabelecimento de indústrias, graduar as indústrias existentes, incentivar pesquisa e desenvolvimento de produtos. Para disseminar as informações sobre oportunidades de exportação, existe uma agência - o Singapore Trade Development Board - que capta e difunde tais informações. O governo de Cingapura estabeleceu um sistema de financiamento para as atividades de pré-embarque com o objetivo de melhorar as condições de acesso dos exportadores ao financiamento de curto prazo. O volume desses financiamentos é reduzido, visto que não atinge a 3% dos empréstimos dos bancos comerciais. Um fato a mencionar é que o governo não oferece nenhum sistema de seguro de crédito aos exportadores, cuja cobertura cabe às instituições financeiras privadas ou empresas 36 ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � �
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