Estudo da competitividade da indústria brasileira política de comércio exterior política de exportação e competitividade da indústria brasileira

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Ministério da Ciência e Tecnologia - MCT
Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP
Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico - PADCT
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE
DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
_____________________________________________________________________________________________
POLÍTICA DE COMÉRCIO EXTERIOR: POLÍTICA DE
EXPORTAÇÃO E COMPETITIVIDADE DA
INDÚSTRIA BRASILEIRA
Nota Técnica Temática do Bloco
"Condicionantes Internacionais da Competitividade"
O conteúdo deste documento é de
exclusiva responsabilidade da equipe
técnica do Consórcio. Não representa a
opinião do Governo Federal.
Campinas, 1993
Documento elaborado pela FUNCEX (Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior).
A Comissão de Coordenação - formada por Luciano G. Coutinho (IE/UNICAMP), João Carlos Ferraz (IEI/UFRJ), Abílio dos Santos
(FDC) e Pedro da Motta Veiga (FUNCEX) - considera que o conteúdo deste documento está coerente com o Estudo da Competitividade da Indústria
Brasileira (ECIB), incorpora contribuições obtidas nos workshops e servirá como subsídio para as Notas Técnicas Finais de síntese do Estudo.
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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CONSÓRCIO
Comissão de Coordenação
INSTITUTO DE ECONOMIA/UNICAMP
INSTITUTO DE ECONOMIA INDUSTRIAL/UFRJ
FUNDAÇÃO DOM CABRAL
FUNDAÇÃO CENTRO DE ESTUDOS DO COMÉRCIO EXTERIOR
Instituições Associadas
SCIENCE POLICY RESEARCH UNIT - SPRU/SUSSEX UNIVERSITY
INSTITUTO DE ESTUDOS PARA O DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL - IEDI
NÚCLEO DE POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO EM CIÊNCIA E TECNOLOGIA - NACIT/UFBA
DEPARTAMENTO DE POLÍTICA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA - IG/UNICAMP
INSTITUTO EQUATORIAL DE CULTURA CONTEMPORÂNEA
Instituições Subcontratadas
INSTITUTO BRASILEIRO DE OPINIÃO PÚBLICA E ESTATÍSTICA - IBOPE
ERNST & YOUNG, SOTEC
COOPERS & LYBRAND BIEDERMANN, BORDASCH
Instituição Gestora
FUNDAÇÃO ECONOMIA DE CAMPINAS - FECAMP
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EQUIPE DE COORDENAÇÃO TÉCNICA
Coordenação Geral: Luciano G. Coutinho (UNICAMP-IE)
João Carlos Ferraz (UFRJ-IEI)
Coordenação Internacional: José Eduardo Cassiolato (SPRU)
Coordenação Executiva: Ana Lucia Gonçalves da Silva (UNICAMP-IE)
Maria Carolina Capistrano (UFRJ-IEI)
Coord. Análise dos Fatores Sistêmicos: Mario Luiz Possas (UNICAMP-IE)
Apoio Coord. Anál. Fatores Sistêmicos: Mariano F. Laplane (UNICAMP-IE)
João E. M. P. Furtado (UNESP; UNICAMP-IE)
Coordenação Análise da Indústria: Lia Haguenauer (UFRJ-IEI)
David Kupfer (UFRJ-IEI)
Apoio Coord. Análise da Indústria: Anibal Wanderley (UFRJ-IEI)
Coordenação de Eventos: Gianna Sagázio (FDC)
Contratado por:
Ministério da Ciência e Tecnologia - MCT
Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP
Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico - PADCT
COMISSÃO DE SUPERVISÃO
O Estudo foi supervisionado por uma Comissão formada por:
João Camilo Penna - Presidente Júlio Fusaro Mourão (BNDES)
Lourival Carmo Mônaco (FINEP) - Vice-Presidente Lauro Fiúza Júnior (CIC)
Afonso Carlos Corrêa Fleury (USP) Mauro Marcondes Rodrigues (BNDES)
Aílton Barcelos Fernandes (MICT) Nelson Back (UFSC)
Aldo Sani (RIOCELL) Oskar Klingl (MCT)
Antonio dos Santos Maciel Neto (MICT) Paulo Bastos Tigre (UFRJ)
Eduardo Gondim de Vasconcellos (USP) Paulo Diedrichsen Villares (VILLARES)
Frederico Reis de Araújo (MCT) Paulo de Tarso Paixão (DIEESE)
Guilherme Emrich (BIOBRÁS) Renato Kasinsky (COFAP)
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José Paulo Silveira (MCT) Wilson Suzigan (UNICAMP)
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SUM`RIO
RESUMO-EXECUTIVO .......................................... 1
1. TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS: A POLÍTICA DE EXPORTAÇÃO EM
PAÍSES SELECIONADOS ................................... 29
1.1. Regime de Comércio e Políticas de Exportação: Análi-
se de Alguns Casos ................................ 29
1.2. Os Sistemas de Financiamento às Exportações na OCDE 39
2. DIAGNÓSTICO DA POLÍTICA BRASILEIRA DE EXPORTAÇÕES ...... 50
2.2. Antecedentes ...................................... 50
2.2. Política Cambial .................................. 54
2.3. Financiamento às Exportações ...................... 59
2.3.1. O sistema brasileiro de financiamento às ex-
 portações .................................. 61
2.3.2. O sistema de seguro de crédito às exportações 68
2.4. Tratamento Tributário das Exportações ............. 71
2.4.1. Principais instrumentos fiscais de apoio às
 exportações: uma descrição ................. 72
2.4.2. Os limites da política brasileira de desone-
 ração fiscal às exportações ................ 79
2.5. O Quadro Institucional ............................ 81
2.6. Os Sistemas de Incentivo às Exportações no Mercosul 85
3. PROPOSIÇÕES: DIRETRIZES E INSTRUMENTOS PARA UMA POLÍTICA
DE PROMOÇÃO ÃS EXPORTAÇÕES ............................. 90
3.1. Política Cambial .................................. 91
3.2. Financiamento e Seguro de Crédito às Exportações .. 93
3.3. Tratamento Tributário das Exportações ............. 99
3.4. Quadro Institucional da Política de Exportação .... 100
3.5. Políticas de Exportação no Mercosul ............... 105
3.6. Instrumentos Não-Tarifários de Proteção ........... 110
4. INDICADORES ............................................ 116
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ANEXO 1 - ARGUMENTOS TEÓRICOS PARA UMA POLÍTICA DE
 EXPORTAÇÃO ...................................... 119
ANEXO 2 - POLÍTICA INDUSTRIAL: CLASSIFICAÇÃO SEGUNDO
 OBJETIVOS E INSTRUMENTOS ....................... 127
BIBLIOGRAFIA ............................................... 132
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RESUMO EXECUTIVO
INTRODU˙ˆO
O trabalho pretende analisar a contribuição de uma política
de apoio às exportações à estratégia de aumento da
competitividade da indústria brasileira. Neste sentido, seu
objetivo é definir as diretrizes e identificar os mecanismos
prioritários de uma política de exportação que, levando em conta
os compromissos assumidos pelo Brasil no GATT e no Mercosul,
produza efeitos positivos sobre a estrutura de oferta e sobre a
dinâmica de investimentos.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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1. TEND˚NCIAS INTERNACIONAIS: POL˝TICA DE EXPORTA˙ˆO EM PA˝SES
SELECIONADOS
Das políticas de exportação analisadas no trabalho, emergem
duas características fundamentais: (i) independentemente do nível
de desenvolvimento econômico, a política se apóia em dois eixos -
um de promoção comercial e outro de acesso preferencial aos
financiamentos e seguro às exportações; (ii) dependendo do nível
de desenvolvimento econômico, observa-se a existência de dois
tipos de ação, com sentidos opostos. Os países em desenvolvimento
buscam reduzir distorções de preços relativos, causadas pela
proteção doméstica e por fatores sistêmicos (taxação) que afetam
seu potencial exportador, enquanto os países desenvolvidos -
especificamente na área agrícola - impõem distorções que alteram
artificialmente as condições de concorrência nos mercados
internacionais de produtos agrícolas. Enquanto no caso dos PEDs a
liberalização comercial tende a restringir o uso de mecanismos
compensatórios - que se concentram em isenção de impostos e em
acesso a financiamento -, no caso dos PDs, as práticas
distorsivas geradas pela política agrícola sobrevivem,
independente das mudanças introduzidas na política industrial e
de exportação daqueles países.
À exceção da política agrícola, porém, observa-se tendência
de convergência na eleição de instrumentos prioritários de uma
política de exportação - com a redução do peso de incentivos com
componente de subsídios à formação de preços de exportação.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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2. DIAGNÓSTICO DA SITUA˙ˆO BRASILEIRA
2.1. Política Cambial
A década de 80 assistiu a uma gradativa deterioração do
regime cambial e da regra de minidesvalorizações, violada em
função seja de crises cambiais, seja da prioridade concedida às
políticas antiinflacionárias. Por outro lado, a própria
aceleração inflacionária reduz a capacidade de uma regra de pós-
fixação para manter a estabilidade da taxa de câmbio real. Este
aspecto explicou o elevado desalinhamento da taxa de câmbio real
no fim dos anos 80, enquanto as mudanças nas regras de gestão do
câmbio durante os vários experimentos de estabilização a que a
economia nacional foi submetida explicam o aumento da
volatilidade da taxa.
Há, na avaliação da experiência de administração do câmbio
do Governo Collor e continuada no atual Governo, mais aspectos
positivos do que negativos. De uma maneira geral, pode-se
apresentar como dado positivo o fato de o novo regime ter
transferido para o mercado parte das funções de formação da taxa
e ter reduzido os níveis elevados de desalinhamento e de
volatilidade da taxa de câmbio real que se verificavam até 1991.
2.2. Financiamento às Exportaçıes
Um dos instrumentos de política mais eficazes adotados pelo
Brasil em sua estratégia de diversificação de exportações, a
partir do final dos anos 60, foi o financiamento às exportações.
Considerado razoavelmente abrangente e adequado às necessidades
operacionais das empresas, este sistema foi, a partir do final
dos 80, objeto de alguns questionamentos e discussões que
apontavam para a conveniência de uma reavaliação de sua
sistemática.
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O Governo Collor lançou uma proposta de reorganização geral
do sistema, em torno da criação de um banco privado de comércio
exterior. A proposta não foi adiante e a recomposição do sistema
tem-se operado ao longo de eixos bastante diversos daquele
pretendido pelo Governo Collor no início de seu mandato. Tal
recomposição se dá ao longo de diferentes eixos e com
velocidades também bastante diferenciadas, mas as mudanças
convergem para sancionar uma segmentação do mercado de
financiamento às exportações, priorizando a expansão dos
mecanismos privados para o financiamento de bens de ciclo curto e
concentrando os instrumentos oficiais no apoio às vendas externas
de produtos de ciclo mais longo.
Difundem-se, ao amparo das novas regulamentações do BACEN,
os mecanismos de crédito de novo tipo (export notes, commercial
papers e mecanismos de securitizações de exportações), podendo-se
prever um significativo potencial de crescimento deste segmento
de mercado e de instrumentos privados, como o forfaiting e os
financiamentos privados diretos ao comprador, caso se continue
avançando na flexibilização das regras de utilização de tais
instrumentos.
No que diz respeito a bens de capital, a volta do Estado ao
financiamento às exportações se deu através da montagem do
Programa de Financiamento às Exportações de Máquinas e
Equipamentos (FINAMEX), que marca o ingresso do sistema
BNDES/FINAME no financiamento nas exportações.
Finalmente, com a instituição, pela Lei 8187, de junho de
1991, do Programa de Financiamento às Exportações (PROEX), o
Governo Federal definiu as novas condições para a retomada do
programa de financiamento às exportações complementar ao FINAMEX,
bem como do programa de equalização da taxa de juros.
O atual sistema brasileiro de financiamento à exportação
difere daqueles adotados pelos países desenvolvidos, nossos
concorrentes, principalmente nos seguintes pontos:
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- utiliza preponderantemente recursos do Governo, através do
Orçamento Geral da União, o que o torna absolutamente instável e
impróprio para operações de médio e longo prazos. As negociações
das operações que demandam prazo maior da fabricação e de
financiamento, como bens de capital sob encomenda e serviços de
engenharia, ficam prejudicados, pois dada a inexistência de um
orçamento governamental plurianual, não tem o sistema meios de
garantir ao exportador financiamento cujo período de desembolso
abranja mais de um exercíciofinanceiro;
- as operações, independentemente do prazo (curto, médio e
longo), têm, basicamente, como fonte de financiamento o PROEX,
que utiliza exclusivamente recursos orçamentários;
- as exportações a prazo que apresentam melhor liquidez,
principalmente as destinadas aos países desenvolvidos, tendem a
ser financiadas pelos bancos comerciais, por serem de menor
risco. Não obstante, a falta de regras mais claras no tocante a
buyers credit, principalmente operações de forfaiting, tende a
pressionar o PROEX, para onde são canalizadas as operações de
maior risco comercial (não-pagamento) ou político
(inconversibilidade, moratória, etc.) com importante volume que
poderia ser absorvido pelo mercado, aliviando a pressão sobre os
recursos públicos;
- não oferece aos exportadores ou aos investidores proteção
alguma em relação aos riscos inerentes às vendas a prazo: a) não
pagamento, inconversibilidade da moeda, moratória (instrumentos
de garantia, como o bid bond, performance bond, refundment bond,
retentions bond); b) riscos de câmbio (seguro de câmbio); c)
direito de regresso, total ou parcial, contra o exportador
(seguro de crédito).
Com a crescente "privatização" dos mecanismos de
financiamento às exportações, no Brasil e no mundo, aumenta a
importância do sistema de gerenciamento do risco das operações
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(seguro/garantias). Parte da gestão de risco pode se viabilizar
em nosso mecanismo de financiamento, especialmente quando o país
importador for da OCDE. No entanto, para uma parcela das
exportações de produtos de ciclo longo não isenta de riscos
comerciais e/ou políticos, a participação oficial é de grande
relevância.
2.3. Tratamento TributÆrio das Exportaçıes
Na exportação, a prática internacional em matéria tributária
pauta-se pela aplicação do princípio da desoneração fiscal dos
bens vendidos no mercado externo. A renúncia fiscal implícita
nesta prática é considerada amplamente compensada pelas
ampliações do nível de renda e emprego, pela receita cambial
produzida pelo aumento das exportações e pelas externalidades
positivas que estas geram.
No Brasil, a carga tributária não-isenta continua sendo
bastante expressiva, uma vez que a desoneração se aplica apenas:
a) ao ICMS que incide sobre produtos manufaturados, limitada a
isenção à capacidade de recuperação do tributo que incidiu sobre
os insumos utilizados na sua produção; b) ao IPI incidente sobre
manufaturados; c) ao PIS/FINSOCIAL na exportação de
manufaturados, sem direito, porém, a retroagir.
No entanto, o problema mais crítico na parte tributária do
comércio exterior brasileiro repousa no ICMS. Na importação, ele
onera bens de capital e insumos críticos, seja pela alíquota em
si, seja, principalmente, pelo seu efeito cascata.
Na exportação, a Constituição de 1988 apenas garantiu sua
isenção para os produtos manufaturados, mesmo assim gerando
incertezas quanto à manutenção do crédito relativo aos insumos
empregados na industrialização. O setor primário é taxado, bem
como os produtos denominados semimanufaturados. Trata-se de um
forte desestímulo à produção e à exportação, não somente pelo
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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efeito da elevação do preço gerado pela imposição do ICMS de 13%,
mas também porque a transferência aos governos estaduais da
função tributária na exportação de produtos semimanufaturados
introduz um elemento de imprevisibilidade de regras na atividade
de comércio exterior.
Os problemas em relação ao ICMS não se limitam ao conceito
de produtos semimanufaturados e à sua taxação. Há ainda a questão
dos créditos acumulados no setor de produção de manufaturados. O
imposto incide em etapas sucessivas do processo produtivo e a
isenção é feita na própria escrita fiscal. A maneira de
compensar o crédito acumulado na compra de partes e materiais
seria ou na escrita ou a devolução fiscal, caso, ao final do
período, a empresa ficasse com saldo fiscal. No passado, alguns
Estados mais fortes devolviam os créditos em dinheiro. Hoje, essa
prática não é mais adotada, restando apenas a da escrita fiscal
que, mesmo assim, é dificultada em algumas unidades da Federação.
2.4. O Quadro Institucional
O Governo Collor fez as seguintes modificações no quadro
institucional do comércio exterior:
- extinção do CONCEX. Hoje, cada órgão do governo pode
baixar normas sem levar em consideração a política global. A ação
didática de fortalecimento da ação externa, pelo entrosamento de
agentes públicos e privados, não passa por uma decisão colegiada
de visão estratégica e por uma ação tática coordenada. De certa
forma, retrocede-se ao sistema vigente na década de 50, em que
prevalecem posições de órgãos específicos e visões setoriais.
Essa realidade institucional é absolutamente antagônica ao quadro
externo em construção;
- a extinção da CACEX, transferindo para o Banco do Brasil
suas agências. Foi montada uma nova estrutura hierárquica
burocratizada, sem recursos e sem flexibilidade operacional. O
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Departamento de Comércio Exterior criado no governo anterior
substituiu a CACEX e subordinava-se à Secretaria Nacional de
Economia. No novo governo, criou-se uma Secretaria Nacional do
Comércio Exterior no organograma do novo Ministério da Indústria,
Comércio e Turismo. À SNCE subordinou-se o Departamento Técnico
de Tarifas, o Departamento Técnico de Intercâmbio Comercial e o
Departamento de Planejamento e Política Comercial.
Assim, aos deslocamentos sucessivos da estrutura de gestão
do comércio exterior no organograma da área econômica do
Governo, soma-se a redução da capacidade de coordenação e de
execução de políticas e a deterioração dos sistema de geração e
difusão de informações sobre comércio exterior. Ao mesmo tempo, o
sistema de promoção comercial do Ministério das Relações
Exteriores não logrou se reorganizar e - como todo o setor
público - debate-se com problemas crônicos de falta de recursos
financeiros e humanos.
2.5. Os Sistemas de Incentivo às Exportaçıes no Mercosul
O cronograma de harmonização adotado pelos países-membros do
Mercosul na reunião realizada em Las Leñas, em junho de 1992,
prevê, como uma das metas prioritárias do período de transição, a
identificação de assimetrias existentes na gestão de mecanismos e
instrumentos de apoio às exportações em vigor nos quatro países.
Esse levantamento de assimetrias deve preceder o processo de
harmonização e a definição de diretrizes de convergência para as
políticas nacionais nesta área. As atuais políticas de incentivo
às exportações dos países do Mercosul apresentam semelhanças
marcantes.
Cabe focalizar os incentivos associados a impostos indiretos
incidentes sobre produtos exportados, uma vez que estes
constituemo segmento relevante das políticas de incentivo às
exportações dos países do Mercosul. Neste caso, a simetria das
políticas dos quatro países é expressiva; a discrepância reside
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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na inexistência, nos casos brasileiro e paraguaio, do reembolso
por conta de impostos pagos nas etapas anteriores do processo
produtivo de um bem exportado.
Também no tocante às políticas de financiamento às
exportações, há semelhanças entre a atuação governamental nos
países do Mercosul. Assim, os Bancos Centrais do Brasil, da
Argentina e do Uruguai administraram, ao longo da década de 80,
diretamente ou através de outros agentes financeiros, programas
de financiamento à atividade exportadora em condições favoráveis
de juros. Tais programas compreendiam operações diretas de
financiamento, o redesconto de operações realizadas pelo sistema
financeiro e, no caso brasileiro, o mecanismo de equalização de
taxas de juros.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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3. PROPOSI˙ÕES: DIRE TRIZES E INSTRUMENTOS PARA UMA POL˝TICA DE
PROMO˙ˆO ÀS EXPORTA˙ÕES
As limitações que envolvem a definição de uma política de
corte setorial (coordinated targeting) fizeram com que este
documento, partindo dos argumentos favoráveis à promoção de
exportações, optasse por recomendações de caráter horizontal e de
política de exportações, que assumem um perfil de intervenção do
gênero "neutra-cautelosa". Restringindo seus objetivos à
compensação de distorções dos mercados externo e interno e sendo
mais realista que as outras opções, em termos do atendimento às
restrições que o país enfrenta, este estilo de política
apresenta, ainda, a vantagem de ser compatível com quaisquer
outras medidas de targeting que venham a ser sugeridas com a
conclusão deste projeto.
Genericamente, as medidas voltadas para a compensação de
distorções internas, sejam associadas aos efeitos de outras
linhas de intervenção estatal ou articuladas à manipulação de
instrumentos macroeconômicos seriam: (a) a desoneraçªo tributÆria
dos produtos exportados, de modo a promover a competitividade-
preço das mercadorias nacionais; e (b) a manutençªo de um regime
de câmbio real estÆvel , garantindo que esse fator não provoque
elevação dos preços dos produtos locais no mercado externo e
conceda, ao agente privado, um horizonte mínimo de planejamento
de suas atividades.
As medidas destinadas a compensar falhas de mercado e a
atuação de governos estrangeiros sobre suas próprias exportações,
constituindo uma política de exportações em sentido mais restrito
seriam: (a) o aperfeiçoamento e efetivação do sistema de
financiamento às exportaçıes (pós-embarque), incluindo a provisão
de seguros e garantias, compensando falhas internacionalmente
reconhecidas nos mercados financeiro e de seguros internacionais
e a atuação dos governos estrangeiros nessas áreas; e (b) a
reestruturação de um arcabouço institucional de difusªo de
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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informaçıes e de marketing dos produtos nacionais, para compensar
as "falhas" de mercado associadas à difusão de informações e a
intervenção dos governos estrangeiros nessas áreas.
Ainda com o objetivo de compensar a atuação dos governos
estrangeiros sobre as suas exportações, a proposta de política
apresentada incluirá recomendações acerca da gestão dos chamados
"modernos" instrumentos de proteção à indústria local contra
práticas desleais de comércio: os códigos anti-dumping e anti-
subsídios e de medidas compensatórias .
O escopo de cada um dos conjuntos de medidas de política de
exportação, quando cabível, será detalhado a seguir.
3.1. Política Cambial
O desafio principal na área de política cambial consiste
hoje menos em inovar em direção à unificação das taxas e dos
mercados e mais em definir e consolidar uma regra de gestão que,
mantendo as características estruturais do regime cambial vigente
- flutuação da taxa e conversibilidade restrita - assegure uma
evolução estável da taxa de câmbio real ao longo de uma
trajetória de redução da defasagem atualmente acumulada.
Absorvida a defasagem, a opção por um câmbio administrado, por
meio da fixaçªo de intervalos relativamente estreitos para a
flutuaçªo, pode ser uma meta adequada .
A introdução de inovações institucionais na área cambial e
financeira internacional deve-se subordinar a este objetivo de
política, tanto mais que medidas de liberalização dos fluxos
financeiros internacionais podem instabilizar a evolução da taxa
de câmbio real e comprometer toda a estratégia de transição na
área comercial.
Na fase atual, a gestão cambial assume relevância
primordial, condicionando a sustentabilidade de toda a estratégia
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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de transição entre regimes de comércio. Por isto mesmo, o
pragmatismo deve ser a regra e não se deve atribuir à taxa de
câmbio funções que não lhe cabe desempenhar. Na medida em que não
se cogita de incentivos fiscais e creditícios nas exportações, a
capacidade do câmbio para "carregar" distorções reduz-se
drasticamente. Uma política cambial "neutra" é, pois, adequada
para o quadro atual. Sem dúvida, com uma recuperação futura do
crescimento, a tendência à redução do saldo comercial fará da
taxa de câmbio real uma variável crítica.
Ultrapassando a polarização simplista entre regimes livres e
administrados, não resta dúvida de que todo país administra de
alguma forma sua taxa de câmbio. Em países com restrição cambial
forte, não há muita escolha para além da definição, pela
autoridade monetária, de uma regra de administração do câmbio. O
principal requisito desta regra é que ela reduza a instabilidade
cambial e crie, para a atividade de comércio exterior, um marco
de previsibilidade necessário ao planejamento dos negócios
internacionais. Adicionalmente, ele deve sinalizar a diretriz de
transferir gradualmente para o mercado a formação das taxas.
3.2. Financiamento e Seguro de CrØdito às Exportaçıes
Um novo sistema de financiamento deverá apoiar-se nas
tendências à segmentação do mercado, suprindo as carências em
atividades específicas. De maneira geral, as diretrizes que
norteiam a proposta aqui apresentada são:
- a ênfase à institucionalização de instrumentos de gerência
de riscos (seguro/garantias) e, em conseqüência, a exclusão da
idéia de financiamentos às exportações somente justificáveis à
luz de argumentospolíticos;
- a participação reduzida do componente de subsídio
implícito às exportações, através de um mecanismo de equalização
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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de taxas de juros aplicável a uma lista restrita de produtos,
complementar àquela dos elegíveis no FINAMEX;
- a necessidade de um funding relativamente autônomo frente
às dotações orçamentárias, que teriam papel complementar ao
aporte de recursos através dos mecanismos a serem criados. Os
atrasos acumulados pelo governo no pagamento da equalização de
taxas de juros, o colapso do FINEX e a ineficácia do seguro de
crédito gerenciado pelo IRB revelam a inconveniência de se apoiar
o sistema fundamentalmente em recursos orçamentários.
Estas diretrizes podem se materializar através de uma das
seguintes alternativas institucionais:
- a criação de um Fundo de Garantia e/ou de Financiamento,
autônomo do ponto de vista técnico e administrativo e gerenciado
por um Conselho reunindo bancos estatais, estrangeiros, nacionais
privados, representantes do setor de máquinas e equipamentos e do
Fenaseg; ou
- a criação de um Banco do Comércio Exterior, sob controle
direto do Governo Federal, através do Ministério da Fazenda.
Neste caso, aproveitar-se-ia o know-how técnico acumulado no
âmbito do Governo Federal, através do Banco do Brasil, BACEN,
BNDES/FINAME. A conveniência da privatização do Banco poderia ser
avaliada em um prazo a ser determinado.
Por não ter os ônus políticos vinculados à criação de um
banco estatal e por atender aos requisitos acima mencionados,
propõe-se a instituição de um Fundo, que poderia ser localizado
no Banco do Brasil.
Uma segunda questão refere-se às funções institucionais que
tal Fundo desempenharia: ele absorveria o PROEX e agregaria
outras funções (seguros e garantias) ao sistema ou apenas
desempenharia funções não preenchidas hoje pelos mecanismos já
existentes? Os argumentos a favor da tese da "absorção" baseiam-
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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se na idéia de que ela permite maior coordenação das ações na
área de financiamento às exportações. Para atender a este
requisito, sem incorrer em custos significativos de
implementação, a localização do Fundo em um banco estatal
operador de linhas oficiais de crédito seria uma solução
adequada.
Assim, por exemplo, poder-se-ia trabalhar com a idéia de um
Fundo localizado no Banco do Brasil responsável pelo
gerenciamento da linha PROEX e dos mecanismos de seguro ao
financiamento a serem criados. Uma Diretoria Executiva
profissionalizada conduziria a rotina de atividades do Fundo,
prestando contas a uma Junta de Administração composta pelo
Presidente do banco, representantes dos setores financeiro e da
indústria, bem como do Ministério da Fazenda e BACEN, do MICT e
de empresas cotistas, associadas ao Fundo.
A capitalização do Fundo seria feita a partir dos recursos
do PROEX, do retorno dos financiamentos do FINEX e do aporte de
recursos gerados pela associação voluntária de empresas
(nacionais e multinacionais) cujos produtos são considerados
elegíveis para financiamento. No período de capitalização dever-
se-ia prever algum volume de recursos complementares, oriundos do
Tesouro e, em especial, da receita fiscal adicional gerada pela
implementação da reforma tarifária na política de importação.
A captação de recursos a longo prazo poderá ser feita
através de mecanismos já existentes, tanto no mercado doméstico
como no internacional:
a) em cruzeiros
- Export Notes
- Debêntures com correção cambial
- Recursos próprios do Banco do Brasil, presumível
administrador do Fundo
- Disponibilidade dos Fundos de Pensão
- Disponibilidades das Companhias de Seguro de Vida
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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- Recursos do PIS/PASEP
b) em dólares
- Linhas de agências oficiais de crédito e organismos
internacionais
- Captação no mercado de securities: Bonus, Floating/Fixed
Rate Notes, CD, etc.
- Venda de cambiais à Forfait.
A gestão do Fundo deve-se caracterizar por uma política
operacional de extremo pragmatismo comercial, tanto no que se
refere à captação e aplicação de recursos, quanto à administração
de seu portfólio. Através da utilização dos novos mecanismos de
mercado e da "aproximação" com o mercado internacional de
capitais, ele buscaria maximizar oportunidades e reduzir riscos
inerentes às suas operações.
Num primeiro momento, as atividades de financiamento
deveriam se limitar à lista de produtos elegíveis pelo PROEX
acrescida de bens e serviços de alto conteúdo tecnológico, sem
restrições quanto à origem do capital das empresas. Estes
produtos e serviços seriam passíveis de se beneficiar também do
mecanismo de equalização de taxas de juros, em condições tais que
o exportador e o banco financiador tenham incentivos para
utilizar o mecanismo. Observe-se que tal restrição se justifica à
luz das preocupações com a estabilidade e com a rentabilidade,
que - já se viu - terão papel central na alavancagem de recursos
e na ampliação do funding do mecanismo proposto.
Os riscos inerentes à exportação a prazo, não-pagamento e
inconversibilidade de moeda deverão ser administrados com
flexibilidade. Tendo como pressuposto básico a participação do
exportador no risco, o Fundo poderá emitir garantias, mediante o
recebimento de del credere em escala de valores proporcionais ao
risco, cobrindo parte substancial do crédito.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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A combinação desses mecanismos com o uso mais intensivo de
novos e de tradicionais instrumentos de mercado para exportações
de bens de ciclo curto de produção e com a ampliação do
financiamento no escopo dos CCR - em função da melhoria da
posição financeira de vários países-membros da ALADI - fornece o
quadro de referência básico para o apoio financeiro às
exportações brasileiras.
A seletividade dos mecanismos oficiais materializar-se-ia na
definição dos produtos elegíveis para financiamento e para
equalização, bem como nos critérios para concessão de seguros e
garantias.
3.3. Tratamento TributÆrio das Exportaçıes
A proposta na área tributária deste trabalho contempla as
seguintes prioridades:
Em relaçªo ao IPI :
- não tributar veículos, embarcações e aeronaves utilizados
no comércio internacional de cargas e passageiros;
- admitir ou consolidar a suspensão do tributo nas vendas
internas para:
. depósito em entreposto de exportação,quando a
mercadoria for adquirida por trading, por empresas de
engenharia ou de serviços com obras no exterior, ou por
empresas industriais ou comerciais, para fins de
exportação;
. empresa industrial com contrato externo de revisão,
recondicionamento e manutenção de motores, máquinas,
veículos e embarcações;
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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. estaleiro de construção naval, com contrato de
exportação;
- tornar operacional o drawback verde-amarelo, já
regulamentado.
Em relaçªo ao ICMS :
- isenção do imposto para os semimanufaturados;
- os créditos acumulados decorrentes de exportações, não
suscetíveis de utilização pelo exportador, poderiam ser
repassados a outros contribuintes por transferência, ou
negociados como títulos;
- convalidação e ampliação do convênio CONFAZ que permite a
venda a tradings para fins de exportação, com depósito em
entreposto aduaneiro. Inclui as aquisições realizadas por
empresas de engenharia e de serviços, com contratos no exterior,
bem como empresas de manutenção e revisão de motores, máquinas e
veículos e estaleiros navais;
- negociar a isenção parcial do ICMS que incide sobre as
contas de gás, energia e telecomunicações. Por estar o tributo
embutido nas respectivas contas, o processo mais prático seria
registrar um crédito correspondente à proporção média verificada
em um número determinado de meses anteriores entre vendas
internas e exportações das empresas.
Em relaçªo a outras taxas :
- extinção do ATP (Adicional de Tarifa Portuária) e do AFRMM
(Adicional de Frete para a Renovação da Marinha Mercante).
3.4. Quadro Institucional da Política de Exportaçªo
O Setor Pœblico
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Considerando que não será possível retornar aos controles
administrativos e que o atual sistema institucional é inadequado
em termos de sistema decisório, de instrumentos de coordenação e
de função executiva, propõe-se a seguinte organização
institucional para o comércio exterior:
- estabelecimento de um colegiado, como mecanismo de
orientação e compatibilização entre os diferentes setores do
governo, e deste com o setor privado. É importante a perfeita
compreensão do papel que tem o comércio exterior, de modo a
formar a base de uma conscientização administrativa e política,
adaptada à nova relação entre a economia nacional e a economia
mundial. O colegiado deveria ser presidido pelo Ministro da
Fazenda e integrado por dirigentes de unidades que têm
participação na gestão do comércio exterior e por representantes
do setor privado;
- reforço institucional da Secretaria Nacional do Comércio
Exterior, composta por quatro unidades departamentais:
Departamento de Política Comercial - com atribuições de
órgão de orientação, coordenação e implementação das políticas de
exportação e de importação de produtos e serviços.
Departamento de Operaçıes Aduaneiras - com as atribuições
específicas dos serviços aduaneiros.
Departamento de Informaçªo Comercial - com as atribuições de
um centro de informações e estatísticas. Deve absorver, para
divulgar, todo o instrumento de informação comercial e tarifária
de outros países e ser o centro de apuração das estatísticas do
comércio exterior. Mais ainda, seria a unidade responsável pela
verificação a posteriori das operações de exportações e de
importações.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Departamento de Tarifas - com as atribuições atuais da CPA,
mas dotado de capacidade técnica e institucional para gerenciar
os modernos instrumentos de proteção.
Os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil e a
eliminação dos mecanismos de controle administrativo das
importações reduzem drasticamente a margem de utilização da
política comercial com objetivos de política industrial, em
contraste com a tradição brasileira do período de substituição de
importações. Este dado, aliado ao fato de que os principais
instrumentos de política de exportação envolvem o câmbio,
mecanismos de financiamento e o manejo da tributação, sugere a
necessidade de cuidadosa avaliação acerca da localização
institucional da Secretaria Nacional de Comércio Exterior,
analisando as vantagens e desvantagens das opções existentes:
mantê-la no Ministério da Indústria, Comércio e Turismo ou alocá-
la ao Ministério da Fazenda. Os critérios de capacidade de
coordenação e de enforcement das medidas adotadas deveriam
orientar a análise.
O Setor Empresarial
Em matéria de comércio exterior, há um grande e disperso
número de entidades empresariais com variedade de objetivos e
modos de ação, o que pode ser considerado natural e até mesmo
defensável. Contudo, será pouco aceitável um ajustamento na
estrutura governamental sem que haja uma contrapartida
empresarial. Mesmo porque o governo precisa, para se fortalecer,
concentrar-se mais na formulação e execução da política e
controles necessários, transferindo para o setor privado parte
das funções em que hoje atua: treinamento de recursos humanos,
promoção comercial, estudos específicos, etc. Por outro lado,
torna-se imprescindível reforçar a presença negocial do
empresariado a nível internacional.
A proposta em pauta contempla a transformação da AEB em
Centro Brasileiro de Comércio Exterior, com Conselhos integrados
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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por entidades nacionais, estaduais e setoriais, como forma de
compatibilizar interesses e objetivos.
A proposta repousa na viabilidade de recursos, sendo mais
lógico o seguinte esquema de funding: com base em acordo entre
Governo e o setor empresarial, seria pago pelas empresas para
formação da receita do Centro, 0,5% do valor FOB da importação.
Estes recursos privados custeariam as despesas do Centro e do
sistema de promoção do comércio exterior, hoje de
responsabilidade do Governo.
3.5. Políticas de Exportaçªo no Mercosul
A convergência observada entre as políticas de incentivo às
exportações dos países do Mercosul sugere que a questão da
harmonização dessas políticas não deverá enfrentar dificuldades
de maior monta. Isto será tanto mais verdade se for definido,
desde o início, o âmbito dessas políticas a partir do
entendimento de que os incentivos às exportações devem estar
restritos às vendas a terceiros países, não se aplicando
portanto, em nenhum caso, ao comércio exterior do Mercosul. Tal
delimitação constitui uma decorrência natural do próprio processode integração e aparece como contrapartida à eliminação de
barreiras tarifárias e não-tarifárias no comércio entre os países
do mercado comum. Neste sentido, os incentivos fiscais e
financeiros às exportações internas ao Mercosul deverão ser
suspensos em 1994, simultaneamente à extinção daquelas barreiras
e à implementação da tarifa externa comum.
Cabe reconhecer, no entanto, que não é possível congelar os
sistemas de incentivo às exportações no seu formato atual. Há que
admitir também a possibilidade de que mudanças futuras, se
introduzidas de forma descoordenada e em contexto adverso, venham
a comprometer a compatibilidade alcançada após o processo de
enxugamento dos mecanismos de incentivo ocorrido no final dos
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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anos 80. Por isso, cabe estabelecer um marco de restrições dentro
do qual as diferentes políticas nacionais poderão exercer sua
autonomia sem comprometer a compatibilidade alcançada.
Desta forma, a estratégia de harmonização proposta abre mão
de definir uma política comum de incentivo às exportações, mas
pretende estabelecer os limites das políticas nacionais.
Neste sentido, caberia restringir as políticas de incentivo
às exportações dos países do Mercosul a: (i) incentivos fiscais
que tenham como justificativa o princípio de que não se exportam
impostos; (ii) incentivos financeiros que assegurem às
exportações condições de financiamento compatíveis com as
vigentes no mercado internacional; e, possivelmente, (iii)
incentivos associados ao desenvolvimento de regiões menos
desenvolvidas. Destas, a terceira linha de atuação é a de
natureza mais problemática, não no que diz respeito estritamente
às exportações mas porque os incentivos às exportações se
articulam aí a conjuntos mais amplos de estímulos ao
desenvolvimento regional.
3.6. Instrumentos Nªo-TarifÆrios de Proteçªo
Ao lado de uma política de incentivo às exportações e de um
gerenciamento pragmático da taxa de câmbio real, a
institucionalização dos modernos instrumentos não-tarifários de
proteção constitui um importante fator de sustentabilidade do
processo de liberalização comercial em curso no Brasil.
O abandono, em 1990, dos mecanismos formais e informais de
controle administrativo das importações suscitou o interesse
"pela aplicação, no Brasil, de um útil instrumento na regulação
de importações: aos Códigos anti-dumping e anti-subsídios e de
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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medidas compensatórias do GATT"1 , incorporados à legislação
nacional - sob uma forma que praticamente transcreve os códigos
do GATT - desde 1987 e regulamentados posteriormente por decretos
e resoluções do então Conselho de Política Aduaneira (hoje
Departamento Técnico de Tarifas, do MICT).
A aplicação destes Códigos, no Brasil, é incipiente, o que
se reflete no número de ações anti-dumping e anti-subsídios
iniciadas no país, nas carências técnicas, financeiras e
institucionais do órgão encarregado de gerenciar estes
instrumentos (o DTT) e, finalmente, na inexistência de uma
"interpretação econômica brasileira" dos Códigos (Naidin, 1993).
Por outro lado, o setor privado tende a identificar nos
Códigos o instrumento capaz de substituir os mecanismos nacionais
de controle administrativo das importações desativados em 1990,
desconsiderando o fato de que a aplicação de direitos anti-
dumping e anti-subsídios exige o cumprimento de um detalhado
"ritual administrativo" que exige a comprovação não só da
existência do dumping ou subsídios, mas ainda de que estas
práticas estejam causando dano à indústria nacional" (Naidin,
1993).
No Brasil, o atual DTT logrou resistir a uma utilização
abusiva destes instrumentos, mas a sua ação carece de
legitimidade devido às suas reconhecidas necessidades técnicas,
financeiras e institucionais que não são satisfeitas por falta de
recursos.
Habilitar o órgão responsável pelo gerenciamento tarifário e
de instrumentos não-tarifários aparece, portanto, como a
recomendação básica neste ponto, a fim de conferir à DTT
credibilidade e eficiência.
 
1 NAIDIN, L. (1993) Reforma Comercial e Aplicação dos Códigos Anti-dumping e de Subsídios e
Direitos Compensatórios no Brasil. Revista Brasileira de Comércio Exterior, 35
(no prelo).
23
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Em termos de diretriz de política comercial para orientar o
uso destes instrumentos, a "interpretação econômica brasileira"
deve estar voltada para "não permitir a obstrução do processo de
ajustamento estrutural do parque industrial brasileiro, em nome
do qual se vem implantando a reforma da política comercial
brasileira há quase uma década" (Naidin, 1993).
Não se trata aí de uma postura ingênua, mas da constatação
de que em um processo de liberalização comercial que se iniciou
há apenas alguns anos e que - inclusive por razões
macroeconômicas - somente aos poucos começa a influenciar o
comportamento estratégico dos agentes domésticos, um uso
protecionista dos Códigos do GATT distorceria a estrutura
tarifária legada pela atual reforma e sinalizaria - nos planos
doméstico e externo - uma regressão na trajetória de política
comercial.
Finalmente e de forma complementar a estas diretrizes,
caberia propor o início de uma discussão sobre o estabelecimento
de um código brasileiro de salvaguardas, a ser posteriormente
consolidado, juntamente com os dois outros códigos já citados, em
uma Lei de Comércio.
A possibilidade de que medidas de salvaguardas sejam usadas
com o objetivo de adiar o ajustamento estrutural da indústria
também existe, especialmente em um país de forte tradição
protecionista, como o Brasil. No entanto, a importância de um tal
instrumento em um processo de reestruturação industrial pactuado
entre o Governo (BNDES) e o setor empresarial não pode ser
subestimada, se se entender que:
- a introdução de medidas de salvaguarda deve ser altamente
seletiva e temporária com cláusulas de phase out, de forma a
reduzir os custos econômicos e sociais da reestruturação, mas
evitando retardar o processo de ajuste estrutural da indústria;
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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- o uso de mecanismos deve ser transparente interna e
externamente, propondo-se a supervisão do GATT para a solução de
eventuais controvérsias com outros países, geradas pela aplicação
do Código; e
- o mecanismo de salvaguardadeve ser discutido e negociado
no âmbito do Mercosul, para que não se crie uma nova assimetria
entre os parceiros na área de política comercial.
O eventual estabelecimento de um Código de Salvaguardas
reforça o argumento da necessidade de capacitação do órgão
encarregado de gerenciá-lo. Mais uma vez, trata-se de evitar que
o Código seja invocado por demandas de proteção ad hoc e de
assegurar uma análise eficiente e em prazos razoáveis dos pleitos
apresentados.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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QUADRO-RESUMO
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AÇÕES/DIRETRIZES DE POLÍTICA AGENTE/ATOR
 EXEC. LEG. JUD. EMP. TRAB. ONGs
ACAD.
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------
1. Câmbio
 1.1. Estabilidade da taxa real em nível
 compatível c/uma política de apoio
 às exportações
 - BACEN, Min.Fazenda e CMN X
2. Financiamento e Seguro de Crédito
 2.1. Criação de um Fundo autônomo de fi-
 nanciamento e seguro
 - adoção da medida: CMN, BACEN
 Min.Fazenda,MICT,IRB e Legislativo X X
 - execução: Bco.Brasil e membros do
 Conselho do Fundo (MF, MICT,
 BACEN, BB, AEB e Febraban) X X
 2.2. Criação de condições favoráveis ao
 uso do forfaiting e outros instru-
 mentos de financiamento privados,
 acompanhando tendência do mercado
 - BACEN, Min.Fazenda, MICT X
 2.3. Uso do Proex na equalização de taxa
 de juros, em lista ampliada
 - adoção da medida: CMN, BACEN,
 Min.Fazenda, MICT X
 - execução: Bco.Brasil X
3. Tratamento Tributário das Exportações
 3.1. Isenções diversas de IPI
 - Min.Fazenda (Dep.Receita Federal),
 MICT X
 - Legislativo X
 3.2. Operacionalização do drawback verde-
 amarelo
 - Min.Fazenda (DRF) e MICT (DTIC) X
 3.3. Isenção do ICMS p/semimanufaturados
 - CONFAZ, Min.Fazenda e MICT X
 3.4. Autorização p/repasse de créditos
 acumulados na exportação (ICMS)
 - CONFAZ, Min.fazenda, MICT X
 - Legislativo X
 3.5. Consolidação/ampliação do convênio
 CONFAZ: vendas a tradings p/exporta-
 ção, c/depósito em entreposto adua-
 neiro
 - CONFAZ, Min.Fazenda e MICT X
 3.6. Isenção parcial do ICMS sobre tari-
 fas públicas
 - CONFAZ, Min.Fazenda, MICT e
 concessionárias de serviços pú-
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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 blicos X
 3.7. Extinção do ATP e do AFRMM
 - Min.Fazenda, Min.Transportes, MICT X
 - Legislativo X
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AÇÕES/DIRETRIZES DE POLÍTICA AGENTE/ATOR
 EXEC. LEG. JUD. EMP. TRAB. ONGs
ACAD.
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
4. Estrutura Institucional
 4.1. Setor Público
 - Instituição colegiado de alto nível X X
 (Min.Fazenda, MICT, BACEN,MRE, Min.
 Transportes, Min. do Planejamento,
 Febraban, AEB, Legislativo)
 - Reforço institucional da SNCE X X
 (Min.Fazenda, MICT e Legislativo)
 4.2. Setor Privado
 - Reorganização institucional X X
 (AEB, ABECE, Funcex, CNI)
5. Política de Exportação no Mercosul
 5.1. Não aplicação de incentivos no co-
 mércio intra-regional
 - Min.Fazenda, MICT, BACEN,CONFAZ e
 órgãos correspondentes nos demais
 países do Mercosul X
 5.2. Mecanismo de financiamento (fundo
 comum ou agência multinacional)
 - Min.Fazenda, MICT, BACEN, CMN,
 bancos comerciais e corresponden-
 tes nos demais países do Mercosul X
 5.3. Harmonização de políticas de promo-
 ção regional (ZPE,Zonas Francas,etc.)
 - CMN, Min.Fazenda (inclusive DRF),
 MICT, órgãos gestores das políticas
 (autoridade de ZPEs, órgãos regio-
 nais) e entidades empresariais dos
 quatro países X X
6. Instrumentos Não-Tarifários de Proteção
 6.1. Reforço institucional do DTT/MICT, p/
 aplicação efetiva dos Códigos anti-
 dumping e anti-subsídios
 - Min.Fazenda, MICT, MRE X
 6.2. Elaboração e implantação de um Códi-
 go de Salvaguardas
 - adoção: Min.Fazenda, MICT, MRE e
 Legislativo e órgãos corresponden-
 tes nos demais países do Mercosul X X
 - execução: DTT/MICT X
------------------------------------------------------------------------------------------------------
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Legenda: EXEC. - Executivo
 LEG. - Legislativo
 JUD. - Judiciário
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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 EMP. - Empresas e Entidades Empresariais
 TRAB. - Trabalhadores e Sindicatos
 ONGs - Organizações Não-Governamentais
 ACAD. - Academia
Nota: Em caso de coluna em branco, leia-se "sem recomendação".
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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4. INDICADORES
4.1. Indicadores de Desempenho Comercial
A disponibilidade de informações com periodicidade e desagregação
adequadas são essenciais para a construção dos indicadoresmais relevantes do
desempenho comercial brasileiro no mercado mundial.
ComØrcio Exterior Brasileiro
Exportações: taxa de crescimento anual por produtos e por país/região de
destino
- índices de preço e quantidade por agregados e por país/região de
destino;
- taxa de crescimento anual dos mercados de importação de produtos
brasileiros (por país/região de destino);
- market share das exportações brasileiras (a 4 dígitos FIBGE) no
mundo e principais países/regiões de destino;
- indicadores de fontes de crescimento das exportações (análise de
constant market share) para agregados de produtos;
- indicadores de taxa de câmbio real e real efetiva, da relação
câmbio/salário, de relação entre preços domésticos e externos e de
custos unitários de mão-de-obra;
- indicadores de vantagens comparativas reveladas (a 2 e 4 dígitos -
FIBGE) das exportações brasileiras.
Importações: taxa de crescimento anual por produtos e por país/região de
origem
- índices de preço e quantidade por agregados e por país/região de
destino;
- índices de penetração do mercado doméstico pelas importações (a 2 e
4 dígitos - FIBGE);
- tarifa média nominal e proteção efetiva pro produto (a 4 dígitos -
FIBGE).
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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ComØrcio Internacional
- exportações e importações dos principais países/regiões por setores
e por origem/destino - a partir da base de dados GATT/ITC e da base
CHELEM/CEPII.
- taxa de crescimento anual das exportações e importações de
países/regiões selecionadas por setores e por origem/destino.
- indicadores de participação do comércio intra-regional no comércio
total da CEE, NAFTA, Ásia Oriental e MERCOSUL.
- indicadores de especialização internacional e de vantagens
comparativas reveladas de países/regiões selecionados - base de
dados CHELEM/CEPII.
- base de dados da UNCTAD sobre barreiras não-tarifárias em uso nos
diferentes países, por produtos e tipos de instrumentos.
- indicadores qualitativos e quantitativos de tendências de política
comercial nos principais países desenvolvidos e em desenvolvimento,
a partir dos dados das publicações geradas pelo Trade Policy Review
Mechanism, do GATT: uso efetivo de medidas não-tarifárias nas
importações, mecanismos de incentivo às exportações, níveis médios
(e outras medidas disponíveis) de tarifas por setores.
4.2. Indicadores de Competitividade SistŒmica
Os indicadores para o monitoramento dos impactos da política de promoção
de exportações sobre a competitividade sistêmica estão relacionados à política
cambial, à tributação e ao sistema de financiamento e de seguro de crédito às
exportações. Os indicadores relativos à política cambial e à tributação são
apontados nas Notas Técnicas Temáticas dos Blocos de Condicionantes
Macroeconômicos e Político-Institucionais, respectivamente.
Os indicadores para o monitoramento do sistema de financiamento e de
seguro de crédito às exportações são:
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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- relação volume de crédito/valor das exportações (total e para produtos
de ciclo longo);
- custo de financiamento de exportações no Brasil e em outros países
selecionados.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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1. TEND˚NCIAS INTERNACIONAIS: A POL˝TICA DE EXPORTA˙ˆO EM PA˝SES
SELECIONADOS
1.1. Regime de ComØrcio e Políticas de Exportaçªo: AnÆlise de
Alguns Casos
Analisar as principais características da política comercial
sempre foi uma questão controversa, tanto em países desenvolvidos
(PDs) quanto em desenvolvimento (PEDs). Não é fortuito que, na
primeira edição do Handbook of International Economics (Jones &
Kenen, 1984), o tema política comercial tenha sido tratado de
forma dicotômica - voltado para países desenvolvidos ou em
desenvolvimento.
Krueger (1984), ao discutir a questão da política comercial
nos países em desenvolvimento, associa-a ao processo de
industrialização e crescimento, explorando as políticas de
promoção de exportação (PE) ou substituição de importação (SI)
como alternativas de ação. Em oposição, para os países
desenvolvidos, Baldwin (1984) estuda três grandes questões de
política comercial: a determinação dos níveis de proteção, os
efeitos da liberalização das importações e os propósitos de
medidas específicas (não-tarifárias) que coibam as importações.
No caso dos países em desenvolvimento , o objetivo da
política comercial - e, em especial, da política de exportações -
seria reduzir o viés anti-exportador gerado pelas distorções de
preços relativos derivadas da estratégia de substituição de
importações. Krueger (1990) analisa as grandes tendências das
políticas comerciais dos países em desenvolvimento e conclui que
"o período anterior a 1980 pode ser dividido, grosso modo, em
duas partes: o período que durou até 1965, quando os países em
desenvolvimento como um todo se fecharam em relação à economia
internacional; e o período pós-1965, quando gradualmente
começaram a reintegrar as suas economias ao cenário internacional
e a adotar estratégias de crescimento menos dependentes da
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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substituição de importações. Em alguns casos, o movimento em
direção a uma maior integração à economia internacional, no final
dos anos 60 e início dos 70, foi resultado das correções dos
erros passados: ajustamentos periódicos das taxas de câmbio e
medidas mais com base em preço que em regulações burocráticas ad-
hoc".
Para Krueger (1990), a tendência mais relevante para os
países em desenvolvimento, no tocante à administração da política
comercial nos anos 80, foi o recurso ao ajuste cambial em
resposta às dificuldades do balanço de pagamentos, o que permitiu
a adoção de regimes de comércio e de pagamentos menos
intervencionistas. A evolução dos regimes de comércio ao longo
dos anos 80 também foi função das características internas de
cada país e do impacto das transformações globais, condicionadas
pelas políticas adotadas pelas autoridades econômicas de cada
país.
Analisando a experiência de vários países, Krueger (1990)
classificou-as em seis grandes grupos: 1) aqueles que
experimentaram crescimento econômico e cujo regime de comércio
orientado para fora permitiu fazer rápidos ajustamentos; 2)
aqueles que estavam em processo de reforma do regime de comércio
no começo dos anos 80; 3) aqueles afetados severamente pela crise
da dívida externa e que fizeram reformas de comércio apropriadas;4) países fortemente afetados pela evolução da economia
internacional e que não conseguiram implementar reformas
apropriadas; 5) os países exportadores de petróleo; 6) países
que, dado o grau de evicção do cenário internacional, mantiveram
o seu curso de ação política.
Esta classificação permite estabelecer um critério para
analisar as experiências de política comercial adotadas pelos
países em desenvolvimento, ainda que não esgote a multiplicidade
dos casos existentes. Para efeito de análise, interessa conhecer
os instrumentos de política utilizados pelos países dos três
primeiros grupos por estarem estes em um nítido movimento de
33
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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transformação de regime de comércio. Exatamente por estarem estes
países vivendo um movimento em direção a regime de comércio "mais
abertos", torna-se importante agregar à análise as políticas dos
países desenvolvidos, a fim de ressaltar contrastes e semelhanças
entre as políticas comerciais implementadas no período recente
por PDs e PEDs.
A análise das tendências internacionais das políticas de
exportação leva a uma primeira constatação geral: na medida em
que os países caminham em direção a uma economia mais aberta,
diminui a importância de medidas que reduzam as distorções de
preços relativos, ganhando ênfase as medidas voltadas para
reduzir ou suprir falhas de mercado (e de informação) e/ou
orientadas por critérios de targeting setorial - recorrendo neste
caso, principalmente, a instrumentos típicos de política
industrial.
No primeiro grupo - países com regime de comércio orientado
para ora e que fizeram ajustes rápidos - estariam os conhecidos
"Tigres Asiáticos", sendo a Coréia do Sul e Cingapura exemplos
paradigmáticos. No caso da CorØia do Sul, as medidas
governamentais que afetam as exportações se concentram em três
áreas: (i) medidas que reduzem as distorções de preços relativos
e o viés anti-exportador; (ii) medidas para compensar market
failures nas funções de crédito e de informação; e (iii) medidas
visando abrir espaço para uma reestruturação industrial e, por
esta via, para mudanças na estrutura de exportações. Estas
medidas substituem instrumentos de targeting setorial
tradicionalmente usados pela Coréia.
Na primeira área, ressalta o sistema de drawback coreano,
que foi instituído em 1975 e prevê a isenção e/ou restituição das
tarifas e taxas internas impostas aos materiais usados na
produção de bens exportáveis. O sistema implementado é único,
quando comparado aos de outros países, porque existe um
recolhimento inicial dos tributos e uma emissão posterior de um
certificado - como uma "carta de crédito" - no valor a ser
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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ressarcido pelo governo com base no uso de coeficientes de
insumo/produto. Todas as exportações são elegíveis nesse sistema,
inclusive as "exportações indiretas". A automaticidade do sistema
permite uma generalização ao longo da cadeia produtiva dando um
status de livre comércio neutro para as atividades exportadoras.
Para lidar com as questões relativas à falta de informação
sobre comércio exterior e à pouca disponibilidade de capital para
financiar as atividades de exportação, o governo coreano montou
um sistema de promoção comercial, para solucionar o primeiro
problema, e instituiu um sistema de financiamento e seguro às
exportações, para lidar com o segundo.
Este sistema de financiamento e garantia se caracteriza, de
um lado, pela oferta de financiamento pós-embarque para bens
industriais, equipamentos de transporte e equipamentos óticos, em
condições compatíveis com as diretrizes da OCDE, inclusive para
navios. Em 1991, os empréstimos nesta rubrica atingiram
aproximadamente US$ 2,4 bilhões. Por outro lado, o sistema também
oferece, por meio de instituições financeiras, crédito para
atender à demanda por financiamento de pré-embarque. A partir de
1988, o acesso das grandes firmas ao sistema vem sendo
restringido nessas duas linhas de financiamento e o Banco da
Coréia desconta mais de 50% dos créditos a uma taxa de 7% ao ano,
comparada à média de 10% do mercado. Dado o baixo nível de
inflação, o subsídio implícito às atividades exportadoras é
pequeno, o que torna este tipo de financiamento um dos principais
produtos do sistema financeiro coreano.
Acoplado ao financiamento existe um sistema de seguro de
crédito que atende às exportações de bens e serviços de
construção. O que não pode ser coberto pela corporação estatal de
seguro coreano é assegurado pelo orçamento do Governo. As
condições dos contratos de seguro variam caso a caso, em função
do risco-país.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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A promoção comercial das exportações coreanas é feita por
uma agência para-governamental, com um orçamento aproximado de
cerca de US$ 50 milhões/ano - financiados totalmente pelo Estado
-, e a principal atividade nesta área consiste em coletar e
disseminar informações sobre produtos e mercados, identificar
oportunidades comerciais, etc.
Quanto ao terceiro tipo de medidas - não específico da
política de exportações -, após um período de forte
intervencionismo na esfera econômica, o Estado coreano, a partir
de meados dos anos 80, decidiu estabelecer um fundo de
desenvolvimento industrial com dois objetivos: (i) incentivar a
especialização e o investimento em setores onde a Coréia
realmente tenha vantagens comparativas; e (ii) promover o ajuste
estrutural em indústrias problemáticas.
Cingapura constitui um caso típico de economia onde vigem as
condições de livre comércio, com tarifas da ordem de 5% e que,
portanto, não adota medidas para reduzir distorções. Sua política
de exportação direciona-se para suprir falhas de informação e
tender parcialmente às necessidades de financiamento às
exportações. Ademais, o Estado busca afetar o padrão de produção,
mediante a isenção de impostos para promover o estabelecimento de
indústrias, graduar as indústrias existentes, incentivar pesquisa
e desenvolvimento de produtos. Para disseminar as informações
sobre oportunidades de exportação, existe uma agência - o
Singapore Trade Development Board - que capta e difunde tais
informações.
O governo de Cingapura estabeleceu um sistema de
financiamento para as atividades de pré-embarque com o objetivo
de melhorar as condições de acesso dos exportadores ao
financiamento de curto prazo. O volume desses financiamentos é
reduzido, visto que não atinge a 3% dos empréstimos dos bancos
comerciais. Um fato a mencionar é que o governo não oferece
nenhum sistema de seguro de crédito aos exportadores, cuja
cobertura cabe às instituições financeiras privadas ou empresas
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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