Acordão 413 2013

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.380/2012-4 
 
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GRUPO I – CLASSE V – Plenário 
TC 009.380/2012-4 
Natureza: Relatório de Auditoria 
Entidade: Instituto Puericultura e Pediatria Martagão Gesteira, vinculado 
à Universidade Federal do Rio de Janeiro 
Responsável: Edimilson Ramos Migowski Carvalho (767.962.057-15) 
Advogado constituído nos autos: não há. 
 
SUMÁRIO: AUDITORIA DE 
CONFORMIDADE. HOSPITAIS 
UNIVERSITÁRIOS. AVALIAÇÃO DE 
CONTROLES INTERNOS. DETERMINAÇÕES 
E RECOMENDAÇÕES. ARQUIVAMENTO. 
 
 
RELATÓRIO 
 
Cuida-se de auditoria de conformidade com o fim de avaliar os controles internos na área 
de licitações e contratos do Instituto Puericultura e Pediatria Martagão Gesteira (IPPMG), vinculado à 
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). O presente trabalho integra Fiscalização de 
Orientação Centralizada (FOC) realizada pelo corpo técnico do Tribunal em 24 Hospitais 
Universitários, distribuídos por 19 Estados da Federação. 
2. Reproduzo, a seguir, com os ajustes de forma que julgo pertinentes, o relatório elaborado 
pela equipe encarregada dos trabalhos, em que constam os principais achados, conclusões e 
encaminhamentos sugeridos (peças 32): 
“APRESENTAÇÃO 
1. A presente auditoria consiste na avaliação de controles internos na área de licitações e 
contratos do Instituto de Puericultura e Pediatria Martagão Gesteira- IPPMG/UFRJ, e representa 
uma das 24 auditorias que compõem a Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC) - Hospitais 
Universitários. Essa FOC abrangeu as Secretarias de Controle Externo de AL, AM, BA, CE, ES, 
GO, MA, MG (três trabalhos), MS, MT, PA, PB (dois trabalhos), PE, PR, RJ (dois trabalhos), RN, 
RS, SC, SE, além da 6ª Secex, sob coordenação conjunta da Secretaria de Planejamento e 
Procedimentos (Adplan) e da Secretaria Adjunta de Supervisão e Suporte (Adsup). Cada trabalho 
será apreciado individualmente e os resultados serão consolidados no âmbito do TC 009.067/2012-
4. 
2. A avaliação de controles internos visa a avaliar o grau em que o controle interno de 
organizações, programas e atividades governamentais assegura, de forma razoável, que, na 
consecução de suas missões, objetivos e metas, os princípios constitucionais da administração 
pública sejam obedecidos; as operações sejam executadas com eficiência, eficácia e efetividade, de 
maneira ordenada, ética e econômica e em conformidade com as leis e os regulamentos aplicáveis; 
as informações e os registros produzidos sejam íntegros, confiáveis e estejam disponíveis para 
apoiar o processo decisório e para o cumprimento das obrigações de prestar contas; e os recursos, 
bens e ativos públicos sejam protegidos de maneira adequada contra desperdício, perda, mau uso, 
dano, utilização não autorizada ou apropriação indevida. 
3. A responsabilidade por conceber, implantar, manter e monitorar controles internos 
para assegurar os objetivos acima mencionados é da administração do órgão ou entidade pública, 
 
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cabendo à auditoria interna ou ao órgão de controle interno da entidade avaliar a qualidade 
desses processos. 
 
INTRODUÇÃO 
 
Deliberação 
4. O Acórdão 636/2012 – TCU (Plenário) – autorizou a realização de auditoria nos 
hospitais universitários com ênfase nos controles administrativos da área de licitações e contratos. 
Visão geral do objeto 
5. O Complexo Hospitalar da UFRJ é constituído por 9 unidades, dentre as quais está o 
IPPMG. Esse Complexo Hospitalar está inserido no Centro de Ciências da Saúde, que compõe a 
Estrutura Média da UFRJ (artigos 16, 17 e 53 do Estatuto da UFRJ) – Peça 1, p. 2-3. Segundo 
informado pela Auditoria Interna (mesmo documento, p. 1), não há um organograma oficial da 
UFRJ. 
6. Parte das licitações e contratações que atendem ao IPPMG são promovidas pelo 
próprio Instituto e parte pela UFRJ. Nos casos em que os contratos são celebrados pela 
Universidade, o IPPMG é apenas uma das várias unidades gestoras atendidas por esses contratos, 
cabendo informar que a UFRJ conta com cerca de 60 unidades gestoras. 
7. O IPPMG não possui um órgão de auditoria interna em sua estrutura. Os trabalhos de 
auditoria nesta Unidade são promovidos pela Auditoria Interna da UFRJ. O último relatório de 
auditoria no IPPMG apresentado à equipe refere-se ao exercício de 2009. 
Objetivo e escopo 
8. O objetivo desta auditoria foi a avaliação dos controles internos do IPPMG referentes 
à área de licitações e contratos. 
9. Foram examinados, por amostra, contratos e processos de aquisição relativos aos 
exercícios de 2011 e 2012, sendo que estes exames limitaram-se aos procedimentos adotados nas 
contratações e aquisições, compreendendo a segregação das funções envolvidas nesses 
procedimentos. Examinaram-se documentalmente apenas os contratos celebrados pelo próprio 
IPPMG, totalizando 14, e ainda 50 processos de aquisição. Foi solicitada também a relação de 
todos os contratos celebrados pela UFRJ em que o IPPMG era umas das unidades atendidas, 
verificando-se que nos exercícios considerados estes contratos totalizaram 24, os quais não foram 
examinados documentalmente, em razão da pouca expressividade da participação do IPPMG, e da 
dificuldade de delimitar exatamente esta participação. Ademais, o exame destes contratos 
extrapolaria o escopo da presente auditoria, por envolver diversas unidades gestoras da UFRJ, e o 
exame para ser válido teria que ser realizado de forma global. 
Metodologia utilizada e limitações inerentes à auditoria 
10. Nos parágrafos a seguir, descreveremos os métodos empregados para a coleta, 
tratamento e análise dos dados necessários à avaliação prevista no objetivo e escopo da auditoria. 
Cabe destacar que, por ser uma FOC, os procedimentos e papéis de trabalho foram padronizados 
para aplicação por todas as equipes das secretarias executoras, de maneira a permitir a 
identificação de situações semelhantes e facilitar a consolidação dos resultados no relatório das 
unidades orientadoras (Adplan/Adsup). 
11. Para avaliação dos aspectos relacionados ao ambiente interno organizacional 
(incluindo a atuação da auditoria interna) e às atividades de controle, foram desenvolvidos 
 
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questionários de avaliação de controle interno (QACI), com vistas a verificar o atendimento dos 
critérios da auditoria, resumidos ao final desta seção, os quais foram aplicados junto aos gestores 
e/ou servidores das áreas envolvidas, mediante entrevista, sendo as respostas confirmadas por 
meio de exame documental ou observação direta. 
12. Além disso, para testar os controles no nível dos processos, foram elaborados 
procedimentos de auditoria, consistentes em roteiros para verificação de itens em amostras de 
processos de licitação, de contratação direta realizados nos exercícios de 2010 e 2011, e de 
contratos vigentes nesse período, aplicados mediante exame documental. A análise dos resultados 
baseou-se na quantificação das falhas encontradas em relação à amostra de processos 
examinados, cuja seleção está descrita a seguir. 
13. O IPPMG realizou, no período de 3/1/2011 a 30/3/2012, cerca de 1500 processos de 
aquisição. Foi selecionada para análise uma amostra de 50 destes processos de aquisição, todos 
com valor acima de R$10.000.00. Desta amostragem, 7 foram por dispensa de licitação (14% da 
amostra), 5 por termo de ajuste (10%) e 38 por adesão a Atas de Registro de Preço de outros 
órgãos federais (76%). 
14. Os contratos de prestação de serviços celebrados pelo próprio IPPMG foram 
analisados em sua totalidade, ou seja, 14 referentes aos exercícios de 2011 e2012. O valor total 
desses contratos foi de R$ 410.146,76. Desses contratos, 11 foram celebrados mediante dispensa de 
licitação com fundamento na emergência (art. 24, IV, Lei 8.666/93) e 3 com fundamento no valor 
(art. 24, II, da Lei 8666/93). 
15. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do 
Tribunal de Contas da União (Portaria-TCU 280/2010). Contudo, ocorreram limitações 
significativas aos exames realizados. As restrições que limitaram os exames estão descritas a 
seguir. 
16. No período examinado não ocorreram licitações no órgão auditado. Conforme já 
relatado, o IPPMG efetua suas aquisições mediante adesão a atas de registro de preços de outros 
órgãos federais (76% dos processos examinados), utilizando-se nas demais aquisições do recurso 
da dispensa por emergência ou valor, e ainda do termo de ajuste (que será melhor detalhado mais 
adiante). 
17. Quanto aos contratos, houve uma limitação quantitativa, pois apenas 14 foram 
celebrados pelo próprio IPPMG no período examinado. 
 Critérios da auditoria: 
18. O Acórdão 636/2012 – TCU – Plenário ao definir o enfoque do trabalho na área de 
licitações e contratos, delimitou o objeto de controle. Nesse contexto, para fins de avaliação, foram 
escolhidos dois componentes do sistema de controle interno, quais sejam: ambiente interno – 
naquilo que impacta a área de licitações e contratos – e atividades de controle abrangendo as 
categorias de objetivos operacionais e de conformidade relacionados aos processos da área 
avaliada. 
19. Em auditorias de avaliação de controles internos, os critérios são tipicamente baseados 
em bom senso e boas práticas administrativas. A seguir, fazemos referência aos conceitos contidos 
nas normas da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai), do 
Government Accountability Office (GAO) e do Coso – Committee of Sponsoring Organizations of 
the Treadway Commission (Comitê das Organizações Patrocinadoras) que refletem o que se espera 
dos componentes que serão avaliados. Além disso, foram analisados neste trabalho os controles 
legais relativos à área de licitações e contratos, ou seja, aqueles que, dada a sua importância, 
foram positivados pela lei 8.666/93. 
 
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20. O ambiente interno é moldado pela história e cultura da organização e, por sua vez, 
reflete, de maneira explícita ou não, a maneira como os negócios nela são conduzidos. É o 
chamado tom da organização, refletindo a cultura de riscos e a forma como eles são encarados e 
gerenciados, influenciando a consciência de controle das pessoas. O ambiente interno é a base, o 
alicerce para todos os outros componentes do sistema de controle interno, provendo disciplina e 
estrutura. É ele que proporciona a atmosfera na qual as pessoas conduzem cotidianamente suas 
atividades e executam suas responsabilidades. 
21. Os principais elementos que compõem o ambiente interno, objetos de avaliação da 
auditoria, são os seguintes: 
a) integridade e valores éticos - todas as pessoas, desde o mais alto dirigente ao funcionário 
de menor hierarquia, devem ser estimuladas a agir com integridade e ética. A alta administração 
deve dar exemplo e enfatizar a todos os colaboradores o que deles é esperado em termos de 
integridade e valores éticos. Códigos de conduta devem ser formalizados e comunicados a todos 
dentro da organização. Ações disciplinares para não conformidades devem ser estabelecidas, 
comunicadas e gerenciadas consistentemente; 
b) filosofia da direção e estilo gerencial - a filosofia da direção e o estilo gerencial adotado 
para conduzir os negócios da organização marcam o nível de risco em que esta opera, afetando o 
controle interno. Atitudes pouco prudentes na condução dos negócios e desconsideração de 
aspectos relacionados ao controle ou às boas práticas administrativas degeneram o ambiente 
interno e indicam riscos de controle; 
c) estrutura organizacional e de governança (com destaque para a auditoria interna) - a 
estrutura organizacional de uma entidade fornece a base para o planejamento, execução, controle 
e monitoramento das atividades. Envolve a determinação das principais áreas de autoridade e 
responsabilidade, e as suas linhas de subordinação, juntamente com procedimentos efetivos para 
monitorar resultados (prestações de contas), devem ser estabelecidas de forma a favorecer o 
cumprimento da missão e o alcance dos objetivos da organização, bem como o gerenciamento dos 
riscos e a eficácia dos controles. 
d) políticas e práticas de recursos humanos – políticas e práticas para contratar, capacitar, 
orientar, avaliar, promover, recompensar, disciplinar e demitir funcionários devem ser 
estabelecidas e comunicadas de modo claro, uma vez que as pessoas constituem o mais valioso 
ativo de qualquer instituição. 
22. As atividades de controle consistem em políticas e procedimentos adotados e de fato 
executados, para atuar sobre os riscos, de maneira a contribuir para que os objetivos da 
organização sejam alcançados dentro dos padrões estabelecidos. Elas incluem uma gama de 
controles preventivos e detectivos, dentre os quais foram analisados os seguintes: 
a) formalização de procedimentos – todas as atividades importantes devem ser documentadas 
de forma completa e precisa a fim de que seja fácil rastrear as informações desde o momento de 
autorização até a conclusão; 
b) supervisão direta – acompanhamento do trabalho delegado pelo superior hierárquico. 
Inclui atividades de comunicação de atribuições, revisão e aprovação de trabalhos, bem como de 
orientação e treinamento do pessoal supervisionado para o desempenho das atribuições; 
c) segregação de funções – princípio básico de controle interno essencial para a sua 
efetividade. Consiste na separação de atribuições ou responsabilidades entre diferentes pessoas, 
especialmente as funções ou atividades-chave de autorização, execução, atesto/aprovação, registro 
e revisão ou auditoria; 
 
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d) controles gerenciais/acompanhamento da atividade – avaliações periódicas para 
assegurar que operações, processos e atividades cumprem com regulamentos, políticas, 
procedimentos ou outros requisitos em vigor; 
e) revisões independentes – revisão de atos ou operações por um terceiro, não envolvido na 
sua execução; 
f) prevenção de fraudes e conluios – controle preventivo para evitar a ocorrência de eventos 
que possam levar ao não atingimento dos objetivos da atividade; 
g) rotatividade de funções – controle complementar à segregação de funções impedindo que 
a mesma pessoa seja responsável por atividades sensíveis por período indeterminado de tempo; 
h) procedimentos de autorização e aprovação – a finalidade da autorização é assegurar que 
apenas os atos administrativos os quais a administração tem intenção de realizar sejam iniciados. 
A aprovação por um superior, de forma manual ou eletrônica, implica que ele validou o ato e 
assegurou a conformidade com as políticas e os procedimentos estabelecidos pela organização; 
i) controle de acesso a recursos e registros – os ativos críticos da organização devem ser 
protegidos contra desperdício, perda, mau uso, dano, utilização não autorizada ou apropriação 
indevida. 
Benefícios estimados da fiscalização 
23. Os benefícios potenciais diretos resultantes da apreciação deste trabalho relacionam-se 
ao incremento da economia, eficiência, eficácia e efetividade do Instituto de Puericultura e 
Pediatria Martagão Gesteira, mais especificamente no que diz respeito ao aperfeiçoamento da 
gestão de riscos e de controles internos. 
DEFICIÊNCIAS CONSTATADASA1. Deficiências no elemento ‘Integridade e valores éticos’ 
a) Falta de criação formal de comissão de ética, 
b) Falta de divulgação e promoção da ética 
c) Inexistência de gestão de ética 
Situação encontrada (Peça 25): 
24. A entidade não criou formalmente uma comissão de ética ou equivalente, nos termos 
previstos nos Decretos 1.171/94 e 6.029/2007. Além disso, não divulga internamente nem 
disponibiliza na sua intranet o Código de Ética do Servidor Público. Já o ritual solene previsto no 
art. 15 do Decreto 6.029/2007, nos atos de posse, investidura em função ou celebração de 
contratos de trabalho, ocorre sob a responsabilidade da Reitoria da UFRJ, por intermédio da Pró-
Reitoria de Pessoal – PR4. 
25. O IPPMG não instituiu um código em complemento ao Código de Ética Profissional do 
Servidor Público, mas conta com duas comissões de ética permanentes: 1°) Comissão de Ética em 
Pesquisa, nomeada por Portaria da UFRJ – obrigatória para avaliação e liberação dos projetos de 
pesquisa que tramitam no Instituto; 2°) Comissão de Ética Médica – obrigatória para o 
acompanhamento do exercício profissional da medicina, cujo processo de escolha é gerenciado 
pelo Conselho Regional de Medicina do Estado do Rio de Janeiro. 
26. A página do IPPMG na internet possui um link para sua Ouvidoria: 
http://www.ippmg.org.br/conteudo/ouvidoria.asp. Entretanto, para viabilizar uma denúncia, é 
obrigatório o preenchimento pelo denunciante dos campos ‘nome completo’, ‘cidade’, ‘UF’, ‘e-
mail’ e ‘telefone’. O IPPMG esclareceu que tanto a Ouvidoria da UFRJ como a Ouvidoria do 
 
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IPPMG possuem mecanismos de proteção à identidade do denunciante: a primeira classifica a 
denúncia como manifestação, identificada por número, e a segunda encaminha impresso próprio 
para o setor onde o denunciado desempenha suas atividades ou a situação denunciada ocorreu, 
para as devidas apurações, e observando o sigilo da identidade do denunciante, se este assim o 
desejar (Peça 26). 
Riscos e efeitos: 
27. Inexistência de medidas coercitivas com força suficiente para impedir atos antiéticos, 
com possibilidade de danos à imagem da entidade e eventualmente prejuízos financeiros. 
 
Causa: 
 28. Possível desconhecimento, por parte do corpo dirigente da entidade, da 
obrigatoriedade imposta pela legislação e da importância da gestão de ética. Esse 
desconhecimento pode ser em parte devido ao fato de o gestor e parte de sua diretoria serem 
profissionais da área médica, sem amplo domínio da legislação que rege a administração pública. 
Proposta de encaminhamento: 
29. Determinar que o IPPMG apresente, no prazo de 60 (sessenta dias), plano de ação 
para criação formal de comissão de ética, e para divulgação e promoção de efetiva gestão da ética, 
nos termos dos Decretos nº 1.171/94 e 6.029/2007. 
A2. Deficiências no elemento ‘Políticas e práticas de recursos humanos’ 
a) Deficiência no quantitativo de pessoal; 
b) Funcionários extraquadro em situação irregular e precária; 
c) Qualificação inadequada do pessoal extraquadro para desenvolver atividades 
administrativas; 
d) O encaminhamento de dados sobre necessidade de pessoal terceirizado no IPPMG é feito 
para a Pró-Reitoria de Gestão e Governança – PR6/UFRJ, que é a responsável pela contratação, e 
nem sempre as necessidades são plenamente atendidas; 
e) Não são definidas as competências necessárias para o desempenho das funções chave da 
área de suprimento e aquisições, em razão da grande carência de pessoal no IPPMG: o ingresso 
de profissionais concursados de nível médio não atendeu à demanda institucional, e não há 
ingresso de profissionais de nível superior há muitos anos; 
f) Não é adotada rotina de levantamento dos antecedentes dos servidores antes de os mesmos 
assumirem funções chave na área de suprimento e aquisições; 
g) Não existe programa de capacitação para a área de suprimento e aquisições, incluindo a 
de licitações e contratos. Além disso, a Divisão de Logística e Finanças do IPPMG trabalha com 
um número reduzido de servidores do RJU, sendo parte da força de trabalho composta por pessoal 
extraquadro, os quais não podem participar de cursos promovidos pela Divisão de 
Desenvolvimento/PR4/UFRJ; 
h) Nos procedimentos de avaliação de desempenho, não há previsão das ações a serem 
adotadas pela chefia em casos de baixa produtividade. 
Situação encontrada: 
30. O IPPMG conta atualmente com 751 profissionais, dos quais 456 são estatutários, 185 
extraquadro e 110 são terceirizados (Peça 23). 
 
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31. Em acordo firmado com o Ministério Público do Trabalho em 19/11/2008, a UFRJ 
comprometeu-se, até o prazo de 31/1/2009, a deixar de obter mão de obra subordinada e não 
eventual por intermédio de cooperativas para sua atividade–fim, bem como para atividade-meio 
que implicasse subordinação, e a não firmar contratos ou termos aditivos com cooperativas para 
as mesmas finalidades. 
32. Os profissionais extraquadro existentes no IPPMG são justamente os oriundos das 
antigas cooperativas, os quais continuaram a trabalhar junto aos hospitais universitários em 
situação irregular, como se fossem autônomos, sem nenhum contrato de trabalho, inclusive sem 
recolhimento de FGTS. Segundo informado por gestores do IPPMG, parte dos profissionais 
extraquadro, que hoje atuam na área administrativa do hospital, não possuem qualificação 
adequada e não podem participar de cursos promovidos pela Divisão de Desenvolvimento/PR-
4/UFRJ. 
33. De acordo com os dados colhidos durante a auditoria, a principal deficiência no 
IPPMG situa-se na área de pessoal, pela qualificação inadequada de parte do efetivo extraquadro, 
bem como pela necessidade de mais 140 funcionários para atender à atual demanda, segundo 
estimativas do DRH em maio/2012 (Peça 24). Se considerarmos ainda a necessidade de se 
substituir o pessoal extraquadro por servidores regularmente contratados, esse montante 
alcançaria 325. 
34. Não há perspectiva de solução a curto prazo para esse problema, tendo em vista que o 
Governo Federal, no momento, impõe restrições à contratação de novos servidores, inviabilizando 
assim tanto o reforço do quadro de pessoal, quanto a regularização do efetivo extraquadro. A 
Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares, recentemente criada por lei, pode ser uma solução 
para a carência de pessoal, porém ainda vai levar um tempo até que esteja em pleno 
funcionamento. 
Riscos e efeitos: 
35. Possibilidade de falhas na condução de processos licitatórios, na fiscalização da 
execução de contratos, no gerenciamento de estoques do almoxarifado. Essas falhas podem levar a 
aquisições com sobrepreço, a perdas de estoque e a irregularidades na execução de contratos por 
fiscalização inadequada. 
Causa: 
36. Gestão precária de recursos humanos pelo Governo Federal, restringindo a realização 
de concursos públicos para recrutamento de pessoal. A restrição a concursos públicos no nível 
federal tem como uma de suas consequências a permanência do pessoal extraquadro junto aos 
hospitais, efetivo este que o IPPMG alega não poder dispensar, apesar das deficiências de 
qualificação e de sua situação irregular e precária. 
 
Proposta de encaminhamento: 
37. A proposta de encaminhamento para este item será tratada no Relatório de 
Consolidação. 
 
A3. Deficiências no elemento ‘Filosofia de direção e estilo gerencial’ 
38. Não foram constatadas deficiências. 
Situação encontrada: 
 
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39. Conforme já relatado anteriormente,o IPPMG não realizou licitações no período 
examinado. 
40. A área de suprimentos e aquisições realiza levantamentos periódicos de estoque para 
fins de novas aquisições. Esse levantamento é feito bimestralmente, junto aos chefes de cada um 
dos quatro estoques: almoxarifado propriamente, farmácia, laboratório e cozinha. As aquisições 
podem ser bimestrais (para os produtos mais caros), quadrimestrais ou semestrais (para os 
produtos mais baratos). 
41. Não são emitidos relatórios sobre número e valores, absolutos e percentuais, de tipo de 
licitações em relação ao total. Essa prática não parece ser relevante no caso examinado, 
considerando-se que a UG é de pequeno porte. Ademais, conforme também já relatado, a maioria 
das aquisições é feita mediante adesão a atas de registro de preços de outros órgãos federais, 
sendo também utilizada a cotação eletrônica no comprasnet para aquisições de até R$ 8.000,00. 
 
A4. Deficiência no elemento ‘Estrutura organizacional e de governança’ 
a) quadro de pessoal insuficiente para atender adequadamente às demandas; 
b) pessoal extraquadro não pode participar de programas de treinamento. 
 
Situação encontrada: 
42. A área de suprimento e aquisições no IPPMG é gerenciada pela Divisão de Logística e 
Finanças, diretamente subordinada à Diretoria Adjunta de Atividades Administrativas, que por sua 
vez é diretamente subordinada à Direção Geral do Instituto. A Divisão de Logística e Finanças tem 
sob sua subordinação 6 setores: Faturamento, Almoxarifado, Aquisição, Financeiro, Contratos e 
Patrimônio. A composição de pessoal desses setores é a constante da tabela abaixo: 
 
 CONCURSADO EXTRAQUADRO TOTAL 
FATURAMENTO 1 5 6 
ALMOXARIFADO 6 5 11 
AQUISIÇÃO 4 4 8 
FINANCEIRA 1 3 4 
CONTRATOS 1 1 2 
PATRIMÔNIO 1 - 1 
 
 43. Percebe-se, pelo quadro acima, que mais da metade do efetivo desses setores é 
composto por pessoal extraquadro, os quais se encontram em situação irregular e precária, 
conforme já mencionado. Temos assim que a estrutura de pessoal atualmente disponível não atende 
às demandas do órgão quantitativamente, pois consoante informação da tabela à Peça 24, em 
maio/2012 havia carência de 5 almoxarifes e 2 armazenistas. Como agravante, temos a 
impossibilidade de participação do pessoal extraquadro nos cursos de treinamento promovidos 
pela Divisão de Desenvolvimento/PR4/UFRJ, comprometendo qualitativamente esse efetivo, que 
representa mais da metade do pessoal lotado nos setores subordinados à Divisão de Logística e 
Finanças. 
 Riscos e efeitos: 
44. Possibilidade de falhas na condução de processos licitatórios, na fiscalização da 
execução de contratos, no gerenciamento de estoques do almoxarifado, e de não observância de 
segregação de funções em procedimentos críticos. Essas falhas podem levar a aquisições com 
 
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sobrepreço, a perdas e desvio de estoque, e a irregularidades na execução de contratos por 
fiscalização inadequada. 
Causa: 
45. Gestão precária de recursos humanos pelo Governo Federal, restringindo a realização 
de concursos públicos para recrutamento de pessoal. A restrição a concursos públicos no nível 
federal tem como uma de suas consequências a permanência do pessoal extraquadro junto aos 
hospitais, efetivo este que o IPPMG alega não poder dispensar, apesar das deficiências de 
qualificação e de sua situação irregular e precária. 
Proposta de encaminhamento: 
46. A proposta de encaminhamento para este item será tratada no Relatório de 
Consolidação. 
 
A5. Deficiências na Auditoria Interna 
a) estrutura de pessoal insuficiente para a demanda; 
b) deficiência no monitoramento do cumprimento de suas recomendações, bem como das 
recomendações/determinações do TCU e CGU; 
c) perfis de acesso inadequados a sistemas informatizados, para o exercício das atribuições 
da Auditoria Interna. 
Situação encontrada: 
47. De acordo com o art. 4° do Capítulo II do Regimento da Auditoria Interna da UFRJ, 
aprovado na Resolução n° 12/2004 do Conselho Universitário, a subordinação da Auditoria 
Interna da UFRJ é diretamente ao Reitor, o que em tese lhe garante a autonomia desejável para o 
desenvolvimento de suas incumbências. Não existe auditoria interna dentro da estrutura do 
IPPMG, tampouco um setor da Auditoria Interna voltado para os 9 hospitais da UFRJ (Peça 22, p. 
1). 
48. Verificou-se que os trabalhos da Auditoria Interna são planejados anualmente, sem 
prejuízo de apuração de denúncias apresentadas ao longo do exercício. Essas denúncias podem 
acarretar modificações nas auditorias planejadas (Peça 22, p. 3 e 6). 
49. Todo ano é incluída uma unidade hospitalar no planejamento de auditoria, escolhida 
aleatoriamente entre as 9 unidades hospitalares da UFRJ. Na ocorrência de denúncia envolvendo 
alguma dessas unidades hospitalares, essa passa a ter prioridade, podendo, em casos mais graves, 
substituir alguma auditoria já planejada (Peça 22, p. 6). 
50. Quanto às amostras selecionadas, em caso de denúncia as amostras são direcionadas 
para o objeto denunciado. Nas auditorias de conformidade, são feitas análises sistêmicas (SIAFI, 
SIAFI Gerencial e SIAPE), para verificação da utilização da verba pública nas contratações de 
bens e serviços e consistência das rubricas de pessoal. 
51. A Auditoria Interna da UFRJ não conta com estrutura de pessoal adequada para 
realizar o monitoramento de processos licitatórios e contratações diretas, tampouco da execução 
dos contratos, não somente nos hospitais, mas em todas as 56 UGs que compõem a Universidade. 
O quadro atual é de 9 servidores e mais 3 em processo de recrutamento, totalizando 12 servidores 
com formação em Administração, Contabilidade, História, Letras e Direito. Para compor sua 
estrutura organizacional, a Auditoria Interna considera necessária a inclusão em seu efetivo de 
mais 2 administradores, 2 economistas e 3 contadores. 
 
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.380/2012-4 
 
10 
 
52. Todos os servidores do quadro permanente estão inseridos em programas de 
capacitação, havendo planejamento de no mínimo um curso de capacitação anual por servidor. Os 
futuros servidores a ingressarem na Auditoria Interna serão capacitados em cursos de licitações e 
contratos e auditoria governamental (Peça 22, p. 4-5). 
53. As recomendações e determinações do TCU e CGU são encaminhadas às unidades 
gestoras da UFRJ, com prazos estabelecidos para seu atendimento. Entretanto, conforme já 
mencionado, a auditoria interna não conta com efetivo suficiente para monitoramento do 
cumprimento das recomendações e determinações, nem com sistema informatizado adequado para 
auxiliar nesse acompanhamento. 
54. Quanto às recomendações da própria Auditoria Interna, as UGs auditadas em 2011 
apresentaram, ainda que intempestivamente, as ações implementadas em resposta às 
recomendações. 
55. O fornecimento de informações atualizadas e tempestivas, pelos gestores da UFRJ, 
acerca das ações adotadas para o correto cumprimento das recomendações expedidas pela CGU 
fica comprometido em função dos prazos exíguos fixados pelo controle interno. 
56. Quanto às recomendações e determinações exaradas pelo Tribunal de Contas da 
União, a Auditoria Interna declara que a UFRJ as atendeu parcialmente. 
57. As últimas recomendações e determinações feitas pela Auditoria Interna ao IPPMG 
constam de relatório de auditoria realizada naquele Instituto em 2009, não tendo havido o 
monitoramento do cumprimento dessas recomendações e determinações. 
58. Embora a Auditoria Interna da UFRJ não tenha poder coercitivo junto aos gestores 
para cumprimento de suas recomendações,observa-se que em sua maioria elas são acolhidas, com 
as devidas justificativas para o atendimento parcial ou quando há total discordância da 
recomendação. 
Riscos e efeitos: 
59. Ineficiência do controle, uma vez que as recomendações/determinações feitas não são 
adequadamente monitoradas. 
Causa: 
60. Política de contratação do governo federal; efetivo de pessoal do setor insuficiente 
frente à demanda de trabalho; não valorização da auditoria interna, em termos de carreira e 
financeiros. 
 
Proposta de encaminhamento: 
61. Determinar à UFRJ que, no prazo de 90 dias: 
a) conceda aos servidores de sua Auditoria Interna perfis de acesso a sistemas 
informatizados da Administração Pública Federal, com extensão suficiente ao adequado exercício 
de suas atribuições; 
b) defina, em conjunto com sua Auditoria Interna, a lotação ideal do setor e adote as medidas 
dentro de sua esfera de competência para o suprimento dessa lotação. 
62. Quanto às propostas de determinação envolvendo os Ministérios do Planejamento e da 
Educação, serão tratadas no relatório de consolidação (Processo 009.067/2012-4). 
 
A6. Deficiências na formalização de procedimentos 
 
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.380/2012-4 
 
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a) falta de pessoal qualificado para condução de processos licitatórios; 
b) treinamento insuficiente para utilização do sistema de controle de estoque (MV2000); 
c) controle insuficiente de vencimento de validade de produtos; 
d) pessoal extraquadro, sem qualificação e treinamento adequados, lotado em setores 
críticos. 
Situação encontrada: 
63. Não foram apresentados normas e manuais orientadores das licitações, sendo a Lei nº 
8666/1993 a própria referência. É importante esclarecer que no período examinado (janeiro de 
2011 a março de 2012) não ocorreram licitações no IPPMG. As aquisições foram feitas em sua 
maioria por adesão a ata de registro de preços de outros órgãos federais, e também por meio de 
cotação eletrônica, dispensa de licitação e termo de ajuste de contas. 
64. A própria Direção do Instituto declarou que não dispunha, até pouco tempo, de pessoal 
qualificado para a condução de licitações. A designação de pregoeiros e respectiva equipe de 
apoio foi feita pela primeira vez no âmbito do IPPMG por intermédio da Portaria 04157, do atual 
Diretor do IPPMG, datada de 14/6/2011 (Peça 27). Desde então os funcionários nomeados vem 
passando por processo de treinamento, e o primeiro Pregão do Instituto estava previsto para 
24/5/2012. A Direção da Unidade e os setores envolvidos reconhecem que o Pregão é a 
modalidade mais interessante para controle de aquisições e estoque. 
65. As contratações diretas ocorridas no período examinado se fundamentaram em 
dispensa de licitação com base no art. 24, II ou IV, da Lei n° 8.666/1993. Verificou-se também a 
prática pelo Instituto do que eles próprios denominam Termo de Ajuste de Contas, que é o 
pagamento pela prestação de serviço continuado indispensável ao hospital, como o fornecimento 
de gases hospitalares, sem formalização de contrato, com fundamento no parágrafo único do art. 
59 da Lei 8666/1993. Quanto ao Termo de Ajuste de Contas, trata-se de uma forma de aquisição 
irregular, uma vez que o art. 59 da Lei 8.666/1993 refere-se a situações excepcionais, e não a um 
procedimento continuado, como ocorre no IPPMG. Essa irregularidade, entretanto, será tratada 
destacadamente deste processo, via representação, conforme previsto no art. 237, V, e 246 do 
RITCU. 
66. O IPPMG conta com manual de fiscalização de contratos (Peça 28), e a execução dos 
contratos celebrados pela UFRJ é acompanhada mensalmente por meio do preenchimento de um 
formulário pelo fiscal do contrato junto a cada Unidade Gestora atendida. 
67. A maioria dos medicamentos fica sob a responsabilidade da Farmácia do Instituto, e os 
controles de movimentação nesse setor, tanto físico quanto informatizado, pareceram satisfatórios. 
Já no Almoxarifado foram feitos testes com alguns produtos selecionados aleatoriamente, em visita 
ao setor, que revelaram inconsistência entre valores constantes no sistema informatizado (MV 
2000) e o estoque físico, bem como controle deficiente de vencimento de validade dos produtos. 
Aparentemente esse sistema (MV2000) conta com recursos não plenamente dominados pela equipe 
daquele setor, o que indica uma necessidade de treinamento para melhor uso do sistema. Cumpre 
observar que o Almoxarifado é composto por 11 funcionários, sendo 5 extraquadro, os quais não 
podem participar dos cursos de treinamento promovidos pela PR-4. 
68. Quanto às irregularidades configuradas pela realização de aquisição por dispensa de 
licitação sem amparo legal, serão tratadas de forma destacada deste processo, via representação. 
Riscos e efeitos: 
 
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.380/2012-4 
 
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a) sobrecarga do estoque, visto que no processo de adesão a atas de registro de preços de 
outros órgãos federais, algumas vezes o Instituto é levado a fazer aquisições em quantidade 
superior às suas reais necessidades, como condição para efetivar o negócio; 
b) a inexistência de ata de registro de preços própria compromete o planejamento das 
aquisições; 
c) execução de serviços e de despesa sem cobertura contratual, e dispensa indevida de 
licitação. 
Causa: 
a) insuficiência de treinamento e capacitação de pessoal; 
b) restrições de treinamento e qualificação do pessoal extraquadro; 
c) estabelecimento inadequado de rotinas de controle. 
 
Proposta de encaminhamento: 
69. Recomendar ao IPPMG que identifique as necessidades de treinamento de seu pessoal 
efetivo para fins de realização de cursos de capacitação. 
 
A7. Deficiências na supervisão direta 
70. Não foram constatadas deficiências 
Situação encontrada: 
71. Com base nas entrevistas realizadas com servidores de diversos setores do Instituto, é 
possível depreender que as funções e responsabilidades estão atribuídas com clareza suficiente, e a 
revisão do trabalho ao longo de seu fluxo é feita regularmente. 
72. Como exemplo, cabe a descrição do fluxograma da aquisição de material de consumo 
regular. O Almoxarifado controla o estoque e informa à Divisão de Logística, que gera sugestão de 
compra ao Almoxarifado, o qual critica a sugestão e encaminha o pedido ao Setor de Compras. O 
Setor de Compras pesquisa as ofertas mais vantajosas, procura preferencialmente adesão a 
Pregões de outros órgãos federais, abre o processo de compra e o encaminha à Divisão de 
Logística, que analisa e avalia o processo e o encaminha à Direção para autorização da compra. 
Percebe-se nessa descrição sucinta a segregação de funções em uma área crítica (compras), e a 
possibilidade de revisão por setores diferentes nas várias etapas do processo. 
73. Em suma, não foram identificadas deficiências relevantes quanto ao aspecto da 
supervisão direta. 
A8. Deficiências na execução dos controles legais. 
a) cotações eletrônicas ou pesquisas de preço em processos de dispensa de licitação sem o 
mínimo de três cotações válidas; 
b) ausência de parecer jurídico atestando a legalidade da dispensa de licitação. 
Situação encontrada: 
74. Não existem servidores comissionados no quadro do IPPMG, o qual compõe-se de 
estatutários, terceirizados e extraquadro. Até recentemente não havia comissão permanente de 
licitação, sendo que a primeira Portaria designando pregoeiros e equipe de apoio data de 14 de 
junho de 2011 – Portaria 04157. Pelo fato de não haver servidores comissionados, ou seja, de livre 
 
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.380/2012-4 
 
13 
 
nomeação e exoneração, a composiçãode quaisquer comissões recairá sobre os servidores 
estatutários. 
75. Quanto aos processos de aquisição por dispensa de licitação, algumas deficiências 
foram observadas na amostra examinada. Em regra não há um orçamento detalhado em planilhas, 
mas apenas cotação eletrônica ou pesquisa de preço que, na maioria dos casos examinados, não 
traz o mínimo de 3 propostas válidas. Em geral, as justificativas para escolha do fornecedor é o 
menor preço. Todavia, essa escolha é feita com base em apenas 2 cotações na maioria dos casos, 
aquém do número mínimo exigido em lei. 
76. Nenhum dos processos de dispensa de licitação examinados contém parecer jurídico 
atestando a legalidade da dispensa. A justificativa para dispensa por emergência fundamenta-se 
em dificuldades que teriam sido geradas a partir da edição da Portaria nº 4, de 29 de abril de 
2008, a qual obrigou o lançamento dos empenhos no SIAFI, bem como dos pagamentos (peça 29). 
Essa fundamentação não sustenta a adoção de dispensa por emergência nos exercícios examinados 
– 2011 e 2012 – , uma vez que o fato gerador alegado ocorreu há 4 anos. 
77. Vale ressaltar que o IPPMG celebrou apenas 14 contratos no período examinado, 
sendo o contrato de maior valor global o referente à engenharia clínica, no montante de 
R$96.000,00 (Peça 30). O fiscal de cada contrato é designado por Portaria da Direção do IPPMG. 
Não obstante o Instituto contar com um manual de fiscalização, conforme já mencionado, não 
existe um modelo adotado pelo IPPMG para que os fiscais preencham com as ocorrências relativas 
à execução contratual. 
78. Não foi verificada a celebração de Termos Aditivos aos contratos firmados no período 
examinado. 
79. Quanto às irregularidades configuradas pela ausência do mínimo de três cotações 
válidas nos processos de dispensa de licitação, bem como pela ausência de parecer jurídico 
atestando a legalidade da dispensa de licitação, serão tratadas de forma destacada deste processo, 
via representação. 
Riscos e efeitos: 
a) dispensa de licitação sem a devida fundamentação legal; 
b) direcionamento do fornecedor; 
c) fiscalização contratual deficiente. 
Causa: 
a) Pregoeiros e equipe de apoio designados apenas no ano passado; 
b) falta da rotina de encaminhamento dos processos de dispensa de licitação à Consultoria 
Jurídica da UFRJ; 
c) ausência de roteiro estabelecido para fiscalização dos contratos (check list). 
 
Proposta de encaminhamento: 
1°) Recomendar à UFRJ que envide esforços para que os pareceres jurídicos, referentes a 
processos de interesse do IPPMG, de competência de sua Procuradoria Federal, sejam elaborados 
tempestivamente; 
2°) Recomendar ao IPPMG que adote roteiro padronizado para fiscalização de seus 
contratos (check list). 
A9. Ausência de segregação de funções 
 
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.380/2012-4 
 
14 
 
80. Não foram verificadas deficiências neste item. 
Situação encontrada: 
81. O resultado da nossa observação indica que, no âmbito do IPPMG, há uma adequada 
segregação de funções e atividades de autorização, aprovação, execução, controle e registro de 
operações. 
A10. Deficiência nos controles gerenciais/acompanhamento da atividade 
a) ausência de Pregões conduzidos pelo próprio IPPMG 
Situação encontrada: 
82. Conforme já relatado no item A3, existe um planejamento de aquisição, de acordo com 
o qual são realizados levantamentos de estoque para definir as novas aquisições. Esses 
levantamentos são feitos bimestralmente, e as aquisições podem ser bimestrais (para os produtos 
mais caros), quadrimestrais ou semestrais (para os produtos mais baratos). 
83. Constatou-se que algumas aquisições são feitas por dispensa de licitação, 
fundamentada na emergência (14% da amostra). Entretanto, essas contratações emergenciais não 
se devem a uma falta de planejamento, mas à ausência de processos licitatórios que, segundo o 
Instituto, era consequência da falta de pessoal qualificado para sua condução até bem 
recentemente. A primeira equipe de pregoeiros foi constituída somente em 2011, com previsão da 
realização do primeiro pregão para 24 de maio de 2012. 
84. Até o momento da execução da presente auditoria, percebeu-se que o maior problema 
na área de planejamento e controle de atividade deve-se à ausência de pregões conduzidos pelo 
próprio IPPMG, que permitiriam ao Instituto ter suas próprias atas de registro de preços e assim 
planejar melhor suas aquisições. Quando o IPPMG adere a atas de outros órgãos, algumas vezes 
ele é obrigado a adquirir quantidades maiores que o desejável, como condição de efetivação da 
compra, sobrecarregando seu estoque e potencializando o risco de perda por vencimento de 
validade. 
85. Quanto à irregularidade configurada pela ausência de processos licitatórios, será 
tratada de forma destacada deste processo, via representação. 
Riscos e efeitos: 
a) sobrecarga do estoque, visto que no processo de adesão a atas de registro de preços de 
outros órgãos federais, algumas vezes o Instituto é levado a fazer aquisições em quantidade 
superior às suas reais necessidades, como condição para efetivar o negócio; 
b) a inexistência de ata de registro de preços própria compromete o planejamento das 
aquisições; 
c) execução de serviços e de despesa sem cobertura contratual, e dispensa indevida de 
licitação. 
d) Perda de material por vencimento de validade. 
Causa: 
a) Pregoeiros e equipe de apoio designados apenas no ano passado; 
 
A11. Deficiências nas revisões independentes 
86. Não foram detectadas deficiências nessa área. 
Situação encontrada: 
 
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.380/2012-4 
 
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87. As cotações são feitas pelo setor de compras e rotineiramente revisadas na Divisão de 
Logística e Finanças. No caso específico de medicamentos, essa cotações podem também ser 
revisadas pela Farmácia. 
88. É oportuno mencionar que boa parte das cotações de preço são realizadas no ambiente 
Comprasnet, o que garante uma ampla divulgação e, consequentemente, oportunidade de ofertas 
vantajosas para a administração. 
A12. Deficiências/ausência de controles preventivos de fraudes e conluios 
 
89. Não foram detectadas deficiências neste item. 
Situação encontrada: 
90. Uma vez que, até o momento da execução da auditoria, o IPPMG não realizava 
licitações, não houve espaço para a ocorrências das deficiências tratadas nesse item. 
A13. Deficiências na rotatividade de funções 
91. Não foram constatadas deficiências neste item. 
Situação encontrada: 
92. Não existe orientação formal no IPPMG para evitar que uma mesma pessoa 
permaneça, por um período de tempo prolongado, como responsável por atividades passíveis de 
irregularidades. Entretanto, o Diretor do Instituto é eleito pelos próprios funcionários a cada 
quatro anos, e cada Diretor eleito nomeia por portaria sua equipe. Com essa sistemática, fica 
atenuado o risco representado pela ausência de rotatividade de funções. 
 
A14. Deficiências nos controles de acesso a recursos e registros 
93. Não foram verificadas deficiências neste item. 
Situação encontrada: 
94. O acesso a recursos e registros críticos, como o acesso físico aos estoques do 
Almoxarifado e da Farmácia, são restritos aos funcionários dos respectivos setores e a pessoas 
devidamente autorizadas. Igualmente, o acesso aos sistemas informatizados de gerenciamento de 
estoques é identificado pela senha individual de cada funcionário. Da mesma foram, são 
concedidos perfis diferentes de acesso, conforme as responsabilidades e as atribuições de cada 
funcionário. De maneira geral, pode-se concluir que o acesso físico e informatizado a setorescríticos do IPPMG é adequadamente protegido e controlado. 
 
A15. Deficiência nos procedimentos de autorização e aprovação 
95. A amostra examinada consistiu de 50 processos de aquisição, relativos ao período de 
janeiro/2011 a março/2012, no valor total de R$1.306.670,09 (um milhão trezentos e seis mil, 
seiscentos e setenta reais e nove centavos), dentre os quais 7 de dispensa de licitação, no montante 
de R$ 133.197,43 (10,19% do total da amostra), e 5 Termos de Ajuste de Contas, no montante de 
R$144.610,24 (11,07% do total da amostra). Foram também examinados 14 contratos celebrados 
pelo IPPMG no mesmo período, no valor total de R$ 410.146,76. 
96. As deficiências encontradas e respectivos percentuais sobre a amostra encontram-se na 
tabela abaixo. 
 
 
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.380/2012-4 
 
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DEFICIÊNCIAS ENCONTRADAS 
licitações Dispensa contratos 
Nº % Nº % Nº % 
Pareces técnicos e/ou jurídicos 
inadequados ou inconsistentes ou 
incoerentes. 
50 100% 7 100% 14 100 
Cotação eletrônica ou pesquisa de 
preços feita de forma irregular. 
50 100% 7 100% 13 92,9 
Aquisição de objetos comuns sem 
utilização de pregão eletrônico sem 
justificativas. 
12 24% 7 100% NA NA 
Ausência de motivação expressa e 
adequada para a realização da 
contratação por dispensa ou 
inexigibilidade. 
12 24% 7 100% NA NA 
Ausência de justificativa para a 
contratação por dispensa ou 
inexigibilidade. 
1 2% 0 0% 0 0 
Ausência de justificativa adequada 
para a escolha do fornecedor nas 
contratações por dispensa ou 
inexigibilidade. 
5 10% 0 0% NA NA 
Fiscalização/acompanhamento dos 
contratos inadequados ou 
insuficientes. 
NA NA NA NA 2 14,3 
 
BOAS PRÁTICAS 
97. O setor de farmácia do IPPMG, um dos 4 estoques do Hospital, opera seu estoque 
separando fisicamente a parte com vencimento mais próximo em uma parte chamada de estoque de 
dispensação. A dispensação é que atende aos pedidos que chegam no dia a dia. Ao separar os 
produtos com vencimento próximo para entrega aos solicitantes, minimiza-se a possibilidade de 
perda, bem como diminui-se a necessidade de trânsito pelo estoque bruto, preservando-se sua 
organização e controle. 
98. Por se tratar de um hospital infantil, em que muitas das dosagens prescritas são 
pequenas, inferiores à unidade padrão, alguns medicamentos (comprimidos, soluções, etc.), são 
fracionados no próprio estoque de dispensação. A farmácia encaminha apenas a fração prescrita 
ao solicitante, guardando o restante do medicamento em condições para outros pacientes, evitando 
o desperdício. 
CONCLUSÃO 
99. A avaliação realizada abrangeu aspectos essenciais do componente ambiente interno e 
das atividades de controle da área de licitações e contratos. As conclusões da equipe restringem-se 
aos elementos avaliados do ambiente interno e às atividades de controle relacionadas aos 
processos licitatórios e aos contratos examinados. 
100. A equipe avaliou como inadequado, deficiente ou insatisfatório os seguintes aspectos 
examinados, devido às deficiências indicadas: 
 
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.380/2012-4 
 
17 
 
1°) O elemento integridade e valores éticos tem um tratamento deficiente por parte do 
IPPMG, uma vez que não foi criada Comissão de Ética, nem instituída gestão da ética, com sua 
promoção e divulgação (item A1) ; 
2°) Os elementos políticas e práticas de recursos humanos e estrutura organizacional e de 
governança apresentaram deficiências relacionadas ao quantitativo e qualificação de pessoal, bem 
como à promoção de capacitação. O primeiro desses elementos apresentou ainda deficiência na 
avaliação de desempenho (itens A2 e A4); 
3º) O elemento auditoria interna apresentou deficiências no quantitativo de pessoal, no 
monitoramento de recomendações e determinações da própria auditoria interna, bem como da 
CGU e do TCU, e também quanto aos perfis de acesso a sistemas informatizados (item A5); 
4º) O elemento formalização de procedimentos apresentou deficiências na qualificação do 
pessoal e no controle de validade de estoque do almoxarifado (item A6); 
5º) O elemento execução dos controles legais apresentou deficiências nos processos de 
dispensa de licitação e na elaboração de pareceres jurídicos, bem como no instrumental para 
fiscalização de contratos (item A8); 
6º) O elemento controles gerenciais/acompanhamento de atividades apresentou deficiências 
quanto à realização de licitações (item A10). 
101. Os benefícios potenciais diretos resultantes da apreciação deste trabalho relacionam-se 
ao incremento da economia, eficiência, eficácia e efetividade do Instituto de Puericultura e 
Pediatria Martagão Gesteira, mais especificamente no que diz respeito ao aperfeiçoamento da 
gestão de riscos e de controles internos. 
102. Em atendimento à oitiva promovida por esta Secretaria, o gestor do IPPMG não 
apresentou nenhuma observação ao relatório a ele encaminhado, e informou em 12/6/2012 o 
seguinte: ‘Hoje ocorreu o nosso primeiro pregão. Foi bem legal e tudo correu bem. A estimativa 
inicial é que tenhamos economizados, para os cofres do IPPMG, um valor considerável, algo em 
torno de 25 a 30%’ (Peça 31). 
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 
103. Ante o exposto propomos, com base no art. 43, I, da lei 8.443/1992, bem como no art. 
250, II e III do Regimento Interno deste Tribunal: 
I) Determinar que o IPPMG apresente, no prazo de 60 (sessenta dias), plano de ação para 
criação formal de comissão de ética, e para divulgação e promoção de efetiva gestão da ética, nos 
termos dos Decretos nº 1.171/97 e 6.029/2007; 
II) Recomendar ao IPPMG que: 
II.1) identifique as necessidades de treinamento de seu pessoal efetivo para fins de realização 
de cursos de capacitação; 
II.2) adote roteiro padronizado para fiscalização de seus contratos (check list); 
III) Recomendar à UFRJ que: 
a) conceda aos servidores de sua Auditoria Interna perfis de acesso a sistemas 
informatizados da Administração Pública Federal, com extensão suficiente ao adequado exercício 
de suas atribuições; 
b) defina, em conjunto com sua Auditoria Interna, a lotação ideal do setor e adote as medidas 
dentro de sua esfera de competência para o suprimento dessa lotação; 
 
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.380/2012-4 
 
18 
 
c) envide esforços para que os pareceres jurídicos, referentes a processos de interesse do 
IPPMG, de competência de sua Procuradoria Federal, sejam elaborados tempestivamente.” 
 
3. O titular da Secex-RJ acompanhou parcialmente as conclusões do relatório acima, nos 
termos do despacho acostado à peça 34, a seguir reproduzido: 
“Manifesto-me parcialmente de acordo com a proposta formulada no relatório de auditoria 
(doc 48.694.277-1), a qual contou com a anuência do titular da SEC-RJ/D3 (doc 48.702.438-4). 
Inicialmente, cabe tecer considerações sobre o item A2. Deficiências no elemento “Políticas 
e práticas de recursos humanos”, especialmente sobre a alegada “deficiência no quantitativo de 
pessoal”. 
A equipe de auditoria registra que, segundo estimativas da Diretoria de Recursos Humanos - 
DRH, haveria necessidade de mais 140 funcionários para atender à atual demanda. Analisando a 
mencionada estimativa, observa-se que ela relaciona cargos cuja atividade corresponde a serviços 
terceirizáveis, como copeiros, cozinheiros, porteiros, recepcionistas etc. 
Além disso, e principalmente, não há menção, na estimativa, a estudo ou diagnóstico que lhe 
tenha dado origem. É imprescindível que seja feito mapeamento das atividades e estudo que 
indique as reais necessidades de pessoal, bem como identificação dosserviços que podem ou 
devem ser terceirizados. Sem isso, não é razoável que se solicite aumento de lotação da unidade, 
muito menos que o Tribunal se posicione sobre esses números. 
Em relação ao item A5. Deficiências na Auditoria Interna, discordo do concluído no item 
47. A subordinação da Auditoria Interna da UFRJ diretamente ao Reitor não lhe garante, em tese, 
a autonomia desejável para o desenvolvimento de suas incumbências, ao contrário do colocado 
pela equipe. Além disso, essa situação contraria o art. 15 do Decreto 3.591/2000, que estabelece 
que: “A auditoria interna vincula-se ao conselho de administração ou a órgão de atribuições 
equivalentes.” Registre-se que a UFRJ possui o Conselho Universitário, ao qual deveria se 
subordinar a Auditoria interna. 
Deixo de propor, no entanto, encaminhamento sobre esse ponto, em virtude de o assunto 
estar sendo tratado também no processo 009.378/2012-0, que trata de auditoria operacional 
(Fiscalização 423/2012) no Hospital Clementino Fraga Filho - HUCFF, no âmbito da mesma FOC 
de que trata este processo. 
Pelo mesmo motivo, proponho desconsiderar as propostas contidas nos itens III, ‘a’ e ‘b’, 
ambas relacionadas à Auditoria Interna da UFRJ, unificando o encaminhamento sobre o tema no 
processo 009.378/2012-0. Registre-se que a auditoria realizada naquele processo também abordou 
a auditoria interna da UFRJ, já que o HUCFF também é vinculado àquela universidade. 
Assim, encaminho os autos ao Relator, Ex.mo Ministro José Jorge, manifestando 
concordância com a proposta de encaminhamento, exceto quanto aos itens itens III, ‘a’ e ‘b’, bem 
como propondo, adicionalmente: 
- determinar à Secex-RJ que monitore o cumprimento da determinação proposta; 
- arquivar o processo.” 
 
 É o relatório. 
 
 
VOTO 
 
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.380/2012-4 
 
19 
 
 
Cuida-se de auditoria realizada no Instituto Puericultura e Pediatria Martagão Gesteira 
(IPPMG), uma das nove unidades que compõem o Complexo Hospitalar da Universidade Federal do 
Rio de Janeiro (UFRJ), para avaliar os controles internos de sua área de licitações e contratos. 
2. Esta auditoria, como as demais realizadas nos diversos hospitais universitários em 
cumprimento ao Acórdão n.º 636/2012-Plenário, originou-se quando esta Casa teve ciência, por meio 
de reportagem televisiva, de esquema de fraude a licitações conduzidas no âmbito do próprio IPPMG, 
que espelhou, para a sociedade, a participação ativa, nessa má prática, de empresas privadas. 
3. Dentre outros fatores que propiciam casos da espécie, pode-se ressaltar a precariedade ou 
mesmo a ausência de medidas tendentes a robustecer os controles administrativos internos nos órgãos 
públicos, o que resulta em ambiente organizacional favorável à ocorrência de tais práticas 
inescrupulosas. 
4. Nesse contexto insere-se o presente trabalho, uma tentativa de verificar a existência de 
fragilidades nos controles internos da área de licitação e contratos do IPPMG, que contribuíram para a 
prática de ilegalidades. 
5. Com esse desiderato, foi adotado, como paradigma, o modelo estrutural desenvolvido pelo 
Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comission, conhecido como Coso, que 
delineia as características essenciais de um eficaz sistema de controle interno. Tais características 
podem ser assim sintetizadas: (a) fixação de objetivos (estratégicos, operacionais, de comunicação e de 
conformidade); (b) objetos de controle (nível da organização ou de partes dela e nível de atividades) e 
(c) os meios para o atingimento dos objetivos, denominados componentes (ambiente interno; fixação 
de objetivos; identificação de eventos; avaliação de riscos; resposta a risco; atividades de controle; 
informações e comunicações e monitoramento). 
6. Para fins desta avaliação, considerando que o objeto do controle já foi definido (área de 
licitação e contrato), foram selecionados para verificação dois dos componentes dos meios para o 
atingimento dos objetivos, a saber: ambiente interno, naquilo que impacta a área de licitações e 
contratos; e atividades de controle, abrangendo as categorias de objetivos operacionais e de 
conformidade relacionados aos processos da área avaliada. Além disso, foram analisados também os 
controles legais relativos à área de licitações e contratos, que foram positivados pela Lei nº 
8.666/1993. 
7. Informaram os auditores desta Casa que o IPPMG não possui auditoria interna própria, 
sendo que amostras de seus processos de compras são incluídas em trabalhos realizados pela auditoria 
interna da UFRJ. 
8. Com relação às contratações efetuadas para atender às necessidades do hospital, noticiaram 
que apenas parte delas é realizada diretamente pelo IPPMG. Isso porque há contratações que são 
realizadas pela UFRJ para todas as unidades gestoras da entidade, caso em que o hospital é apenas uma 
das várias unidades atendidas por esses contratos. 
9. No que tange aos processos conduzidos pelo IPPMG, verificou-se que, no período de 
3/1/2011 a 30/3/2012, foram efetuadas aproximadamente 1500 aquisições. Em nenhuma oportunidade 
foi instaurado procedimento licitatório propriamente dito, vez que as contratações foram feitas 
mediante adesão a atas de registro de preços de outros órgãos federais (76% dos casos), dispensa de 
licitação em razão do baixo valor do objeto ou de emergência (art. 24, incisos II e IV, da Lei 
8.666/1993), ou ainda por “termos de ajuste de contas”, decorrentes de interpretação errônea do 
parágrafo único do art. 59 da Lei 8.666/1993 por parte dos gestores, a ser apurada em representação 
formulada pela equipe de auditoria. 
 
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.380/2012-4 
 
20 
 
10. Isso dito, adentrando no ambiente interno, tem-se que sua estrutura, conforme 
conceituado pela Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai) e pelo 
próprio Coso, é “moldado pela história e cultura da organização e, por sua vez, reflete, de maneira 
explícita ou não, a maneira como os negócios nela são conduzidos. É o chamado tom da organização, 
refletindo a cultura de riscos e a forma como eles são encarados e gerenciados, influenciando a 
consciência de controle das pessoas. O ambiente interno é a base, o alicerce para todos os outros 
componentes do sistema de controle interno, provendo disciplina e estrutura. É ele que proporciona a 
atmosfera na qual as pessoas conduzem cotidianamente suas atividades e executam suas 
responsabilidades”. 
11. Segundo apontam, o ambiente interno é resultante da interação de vários elementos, a 
saber, integridade e valores éticos; filosofia da direção e estilo gerencial; estrutura organizacional e de 
governança; e políticas e práticas de recursos humanos. Nesse particular, foram observadas algumas 
deficiências no hospital auditado, o que fragiliza a segurança do ambiente organizacional da 
instituição. 
12. Por exemplo, no tocante ao elemento “integridade e valores éticos”, constatou-se a 
ausência de efetiva gestão da ética, uma vez que não foi formalmente constituída uma comissão para 
cuidar do tema, bem como a falta de efetiva divulgação e promoção da ética na instituição. 
13. Quanto a esse quesito, revela-se imperioso definir exatamente a conduta esperada, em 
termos de integridade e valores éticos, de todas as pessoas integrantes da instituição, motivo por que 
códigos de conduta devem ser formalizados e comunicados à toda organização e ações disciplinares, 
para as não conformidades, devem ser estabelecidas, comunicadas e gerenciadas consistentemente. De 
outra forma, pode grassar o sentimento da impunidade. 
14. Em relação ao elemento “políticas e práticas de recursos humanos”, foram constatadas,em 
essência, (a) carência no quantitativo de recursos humanos; (b) qualificação inadequada do pessoal 
extraquadro para desempenhar atividades administrativas; e (c) ausência de programa de capacitação 
para a área de suprimento e aquisições, incluindo a de licitações e contratos. 
15. Nesse particular, o entrave principal apontado pela equipe de auditoria consiste na carência 
de pessoal, mormente pelas dificuldades impostas pelo Poder Executivo para a contratação de novos 
servidores. Segundo indicam, essa situação tem inviabilizado o desligamento de funcionários oriundos 
de cooperativas, considerados extraquadros, pois poria em risco a operacionalização do hospital. 
Ocorre que, como esses funcionários não são dos quadros do IPPMG, eles estão impedidos de 
participar de eventuais treinamentos ofertados pela entidade, dificultando a melhoria dos serviços 
prestados. 
16. Embora concorde com o posicionamento externado pelo Secretário da Secex-RJ, no 
sentido de que não foram apresentadas estimativas confiáveis acerca da real necessidade de recursos 
humanos do hospital, vejo que essa constatação tem se repetido nas diversas auditorias até então 
realizadas no âmbito dessa FOC, motivo por que não considero de todo desarrazoado o 
posicionamento da equipe de auditoria. A despeito disso, tendo em vista que o assunto remete a caráter 
estrutural da política atinente aos hospitais universitários, deixo para tecer maiores comentários sobre o 
tema no relatório consolidado dessa auditoria. 
20. Quanto ao elemento “estrutura organizacional e de governança”, detectou-se que a maioria 
dos trabalhadores lotados nos setores de faturamento, financeiro e contratos são extraquadro. Como já 
dito acima, tais colaboradores estão impedidos de participar de treinamentos, o que afeta 
qualitativamente os trabalhos desenvolvidos nessas áreas. Como bem pontuou a equipe de auditoria, a 
permanência dessa situação favorece a ocorrência de “falhas na condução de processos licitatórios, na 
 
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21 
 
fiscalização da execução de contratos, no gerenciamento de estoques do almoxarifado, e de não 
observância de segregação de funções em procedimentos críticos.” 
21. Como frisado pela Intosai, a estrutura organizacional de uma entidade fornece a base para 
o planejamento, execução, controle e monitoramento das atividades. Envolve a determinação das 
principais áreas de autoridade e responsabilidade e as suas linhas de subordinação, juntamente com 
procedimentos efetivos para monitorar resultados (prestações de contas), e deve ser estabelecida de 
forma a favorecer o cumprimento da missão e o alcance dos objetivos da organização, bem como o 
gerenciamento dos riscos e a eficácia dos controles. 
22. Dessa forma, sem efetivo adequado e devidamente capacitado, além do prejuízo à 
celeridade das atividades desenvolvidas nas áreas acima mencionadas, elas se tornam vulneráveis. 
23. Por fim, relativamente à Auditoria Interna verificou-se, no geral, insuficiência de pessoal e 
deficiência no monitoramento do cumprimento de suas recomendações, bem como de 
recomendações/determinações do TCU e da CGU. 
24. Na UFRJ, a auditoria interna é o órgão vinculado diretamente ao Reitor, na forma da 
Resolução n.º 12/2004 do Conselho Universitário. É composta por apenas nove servidores efetivos 
para atuar em toda a extensão da universidade, formada por 56 unidades gestoras. 
25. Tal conjuntura resulta na realização de trabalhos pontuais, reativos, com amostras 
pequenas, contribuindo muito pouco para a gestão, favorecendo a ineficácia do controle, com a não 
detecção de atos irregulares, mormente na área de licitações e contratos. 
26. A causa primária para a situação, como alegado, é a dificuldade contratação de mão de 
obra, dada a dificuldade de abrir novas vagas, ante a política governamental de redução da máquina 
pública, com a limitação de novas contratações. 
27. Ainda quanto a esse ponto, concordo com o Secretário da Secex-RJ quando pondera que a 
Auditoria Interna deve estar vinculada ao Conselho Universitário da entidade, nos termos do art. 15 do 
Decreto 3.591/2000, e não à Reitoria. Ademais, acolho sua proposta de retirar as determinações 
propostas pela equipe de fiscalização à UFRJ no tocante à Auditoria Interna para tratá-las, de forma 
unificada, no TC 009.378/2012-0, que cuida de auditoria realizada no Hospital Clementino Fraga 
Filho, também vinculado à mesma universidade. 
28. As atividades de controle, conforme conceituado pela Intosai e pelo Coso, consistem em 
políticas e procedimentos adotados e de fato executados, para atuar sobre os riscos, de maneira a 
contribuir para que os objetivos da organização sejam alcançados dentro dos padrões estabelecidos. 
Elas incluem uma gama de controles preventivos e detectivos, a saber: formalização de procedimentos, 
supervisão direta, segregação de funções, controles gerenciais/acompanhamento da atividade, revisões 
independentes, prevenção de fraudes e conluios, rotatividade de funções, procedimentos de autorização 
e aprovação e controle de acesso a recursos e registros. 
29. Nesse quesito, também se verificaram algumas fragilidades, a seguir descritas. 
30. Quanto à formalização de procedimentos, notou-se a insuficiência do treinamento 
conferido para utilização do sistema de controle de estoque e a presença de pessoais extraquadro, sem 
a qualificação devida, em setores críticos do hospital. 
31. Mais uma vez, a causa relatada é a carência de recursos humanos, aliada à baixa 
qualificação do pessoal disponível. 
32. Verificou-se, também, deficiência na execução de controles legais, consubstanciada na 
ausência de três cotações válidas, mediante cotação eletrônica ou pesquisa de preço, para subsidiar os 
 
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processos de dispensa de licitação, assim como na falta de parecer jurídico atestando a legalidade da 
contratação direta. 
33. Como boa prática adotada no hospital, a equipe de auditoria destacou o controle de estoque 
efetuado no setor de farmácia do IPPMG, um dos quatro estoques do hospital. Conforme relatado, o 
controle permite efetuar a distribuição, de forma prioritária, dos medicamentos cujos prazos de 
vencimento se avizinham. Assim, consegue-se minimizar o desperdício de fármacos em razão de sua 
inutilização pelo decurso de seu período de validade. 
34. Diante de todas essas fragilidades, é importante que a entidade auditada reveja algumas de 
suas práticas e adote outras que permitam zelar pela boa e regular condução dos interesses públicos 
sob sua tutela, a fim de que ocorrência como aquelas anteriormente verificadas não se repitam. 
35. Em face de tais considerações, acolho, com pequenas alterações, o encaminhamento 
proposto pela unidade técnica e VOTO por que seja adotado o Acórdão que ora submeto à apreciação 
deste Colegiado. 
 TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 6 de março de 2013. 
 
 
 
 
JOSÉ JORGE 
Relator 
 
 
 
 
 
 
 
ACÓRDÃO Nº 413/2013 – TCU – Plenário 
 
1. Processo nº TC 009.380/2012-4. 
2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria 
3. Responsável: Edimilson Ramos Migowski Carvalho (767.962.057-15). 
4. Entidade: Instituto Puericultura e Pediatria Martagão Gesteira, vinculado à Universidade Federal do 
Rio de Janeiro 
5. Relator: Ministro José Jorge. 
6. Representante do Ministério Público: não atuou. 
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - RJ (Secex-RJ). 
8. Advogado constituído nos autos: não há. 
 
9. Acórdão: 
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria que objetivou avaliar os controlesinternos na área de licitações e contratos do Instituto Puericultura e Pediatria Martagão Gesteira 
(IPPMG), vinculado à Universidade Federal do Rio de Janeiro. 
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do 
Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em: 
 
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23 
 
9.1. com fulcro no art. 250, II, do Regimento Interno, determinar ao Instituto Puericultura e 
Pediatria Martagão Gesteira que apresente, no prazo de 60 (sessenta) dias, plano de ação para criação 
formal de comissão de ética, e para divulgação e promoção de efetiva gestão da ética, nos termos dos 
Decretos nº 1.171/97 e 6.029/2007; 
9.2. com fulcro no art. 250, III, do Regimento Interno, recomendar ao Instituto Puericultura 
e Pediatria Martagão Gesteira que: 
9.2.1. identifique as necessidades de treinamento de seu pessoal efetivo para fins de 
realização de cursos de capacitação; 
9.2.2. adote roteiro padronizado para fiscalização de seus contratos (check list); 
9.3. com fulcro no art. 250, III, do Regimento Interno, recomendar à Universidade Federal 
do Rio de Janeiro que envide esforços para que os pareceres jurídicos, referentes a processos de 
interesse do IPPMG, de competência de sua Procuradoria Federal, sejam elaborados tempestivamente. 
9.4. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam, 
ao Puericultura e Pediatria Martagão Gesteira e à Universidade Federal do Rio de Janeiro, para 
subsídio à implementação das deliberações acima; 
9.5. determinar à Secex-RJ que monitore o cumprimento da determinação contida no item 
9.1 deste Acórdão; e 
9.6. arquivar os presentes autos. 
 
10. Ata n° 7/2013 – Plenário. 
11. Data da Sessão: 6/3/2013 – Ordinária. 
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0413-07/13-P. 
13. Especificação do quorum: 
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, 
Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge (Relator), José Múcio Monteiro e Ana Arraes. 
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti. 
 
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24 
 
 
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho. 
 
 
(Assinado Eletronicamente) 
AUGUSTO NARDES 
(Assinado Eletronicamente) 
JOSÉ JORGE 
Presidente Relator 
 
 
Fui presente: 
 
 
(Assinado Eletronicamente) 
LUCAS ROCHA FURTADO 
Procurador-Geral