Conceito de Federalismo

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FEDERALISMO 
Federação = conceito normativo e não pré-constitucional (modelo varia cf. o estabelecido na constituição - arts. 1º e 18, dentre outros, da CF, embora apresente características gerais próprias de todas as ordens estatais federais) - união de várias ordens estatais e ordens jurídicas, que atuam coordenadamente, na forma das competências estatais entre elas repartidas - unidade política sem supressão das peculiaridades de cada membro, que possui poder estatal próprio, porém limitado, não derivado da Federação, senão por ela reconhecido).
Doutrina = união ou associação de Estados que perdem sua soberania em favor de um poder central, mas mantêm uma autonomia política limitada, e tem por base uma constituição (pacto federativo) que determina o âmbito de atuação de cada uma e do próprio Estado Federal.
não se confunde com Estado unitário (estado unitário descentralizado administrativamente (a tomada de decisões políticas é centralizado no governo nacional, mas há descentralização da execução das decisões políticas já tomadas - criam-se pessoas para em nome do governo nacional (longa manus) executar e administrar as deliberações deste) ou o estado unitário descentralizado administrativa e politicamente (há não só a descentralização da execução da decisão política já tomada como também é conferida às pessoas que atuam em nome do governo nacional uma certa autonomia (política) para, no momento da execução de decisões já tomadas, deliberar sobre a melhor forma de executá-las), pq na Federação coexistem vários centros produtores de decisão; nem com Confederação, pq esta consiste em uma associação de Estados soberanos com base em tratado internacional. 
Em certos casos práticos - México, Brasil, Áustria (1920) -, o Estado federal não nasceu de uma associação (do múltiplo para a unidade), mas de uma unidade que se fracionou (da unidade para o múltiplo), em virtude de administração, ato essencialmente subordinado à unidade do foco, ou de desagregação.
pressupõe a existência de normas de configuração (condição de existência = descentralização política (simetria ou não), autonomia e participação política (art. 60, III, da CF e senado federal); normas de manutenção (sistema constitucional de crises e vedações constitucionais - arts. 5º, caput, I, XV e XLI, 19, 150, II, V e VI, a, 151 e 152, da CF) e normas de indissolubilidade (a indissolubilidade do vínculo federativo (cláusula pétrea) tem a finalidade de garantir unidade política e decorre de necessidade descentralizadora, não se reconhecendo, porém, direito de secessão� - art. 34, I, da CF).
tais normas têm status constitucional (nessa parte, imutáveis - art. 60, § 4º, I, da CF) 
a amplitude da concentração ou distribuição de atribuições caracteriza o tipo de organização federal (quando se observar uma maior concentração de atribuições no ente central, estaremos diante do modelo centrípeto (ou centralizador); quando se observar uma maior distribuição de atribuições para os estados-membros, estaremos diante de um modelo centrífugo (ou descentralizador)
inexistência de hierarquia entre os entes federativos que atuam em âmbitos geográficos previamente estabelecidos (arts. 19 e 150, VI, a, da CF)
conflitos com substrato político entre os entes federativos são resolvidos pelo Tribunal da Federação (arts. 36, II e III, e 102, I, f, da CF)
Raul Machado Horta - “se a concepção do constituinte inclinar-se pelo fortalecimento do poder federal, teremos o federalismo centrípeto, que George Scelle chamou de federalismo por agregação ou associação; se, ao contrário, a concepção fixar-se na preservação do poder estadual emergirá o federalismo centrífugo ou por segregação, consoante a terminologia do internacionalista francês. Pode ainda o constituinte federal modelar sua concepção federal pelo equilíbrio entre as forças contraditórias da unidade e da diversidade, do localismo e do centralismo, concebendo o federalismo de cooperação, o federalismo de equilíbrio entre a União soberana e os Estados-membros autônomos”
Classificação:
 critério da formação histórica ou origem = federalismo por agregação (os Estados independentes ou soberanos resolvem abrir mão de parcela de sua soberania para agregar-se entre si e formarem um novo Estado, agora Federativo, passando a ser, entre si, autônomos - EUA, Alemanha e Suíça) ou por desagregação (a Federação surge a partir de um Estado unitário que resolve descentralizar-se - Brasil);
 critério do modo de divisão das atribuições (competências) entre os entes federativos = federalismo dual (separação rígida de atribuições entre as unidades federativas, sem previsão de atuações conjuntas ou interpenetração entre elas) e federalismo cooperativo (com origem no século XX e o surgimento do Estado providencia ou do bem estar social – as atribuições são exercidas de modo comum ou concorrente, o que estabelece uma aproximação entre as unidades federativas que agem em conjunto – há o risco de esse modelo gerar um “federalismo de fachada”, com o fortalecimento do órgão central (com sobreposição da União) em detrimento dos demais entes federativos (federalismo de subordinação);
 critério - fatores variados, tais como cultura, desenvolvimento e língua = federalismo simétrico (quando há homogeneidade de cultura e desenvolvimento das unidades federativas - EUA) e federalismo assimétrico (quando há diversidade de língua e cultura - Suíça (quatro diferentes grupos étnicos - cantões) e Canadá (país bilíngue e multicultural) - no Brasil, o constituinte tratou de modo idêntico os estados-membros (p.ex. representação no Senado - art. 46, §§ 1º e 3º, da CRFB - independentemente do tamanho ou desenvolvimento - e não confere tratamento diferenciado aos municípios);
 federalismo orgânico = o Estado é considerado como um organismo e busca-se sustentar a manutenção do todo em detrimento da parte (os estados-membros aparecem como simples reflexos do poder central);
federalismo de integração = modelo em que prepondera o governo central sobre os demais entes (André Ramos Tavares: “no extremo, o federalismo de integração será um federalismo meramente formal, cuja forte assimetria entre poderes distribuídos entre as entidades componentes da federação o aproxima de um Estado unitário descentralizado, com forte e ampla dependência, por parte das unidades federativas, em relação ao Governo da União federal”;
federalismo equilíbrio = traduz a ideia de que os entes federativos devem ser manter em harmonia, reforçando-se as instituições (André Ramos Tavares - “isso pode ser alcançado pelo estabelecimento de regiões de desenvolvimento (entre os Estados) e de regiões metropolitanas (entre os municípios), concessão de benefícios, além de redistribuição de rendas” - p.ex. arts. 43, 25, § 3º, 151, I, e 157 a 159 da CRFB);
federalismo de segundo grau - sg. Manuel Gonçalves Ferreira Filho, há uma tríplice estrutura do Estado brasileiro (diferente dos EUA em que a estrutura é dual), ou seja, três ordens, quais sejam, a da União (ordem central), a dos Estados (ordens regionais) e a dos Municípios (ordens locais), com a ressalva de que os Municípios, no exercício de sua capacidade de auto-organização, devem observar dois graus, a constituição federal e a constituição estadual (Brasil é uma federação de segundo grau) - há quem vislumbre quatro ordens jurídicas = a nacional, a federal, a estadual e a municipal (o DF ocupa posição peculiar, pq titula competências estaduais e municipais (art. 32).
Características básicas:
(1) a Constituição como base jurídica� (via de regra, rígida, para garantir a distribuição de competências entre os entes autônomos e certa estabilidade institucional);
(2) descentralização política (a constituição prevê núcleos de poder político que se traduz na autonomia do ente federativo - poder exercido em nome próprio e não por delegação) e soberania do Estado federal (art. 1º, I, da CF)
(3) inexistência de direito de secessão (princípio da indissolubilidade do vínculo federativo - arts. 2º, 34, I, e 60,§ 4º, da CF);
(4) possibilidade de intervenção para manutenção do equilíbrio federativo (art. 34 e ss. da CF); 
(5) nacionalidade única dos cidadãos dos Estados q. aderem à Federação (art. 12 da CF) - além de idioma oficial, com ressalvas (arts. 13 e 210, § 2º, da CF), e símbolos nacionais; 
(6) repartição constitucional de competências entre U, E, DF e M (art. 21 a 24; 25, § 2º e 30 da CF) (garante a autonomia dos entes federativos e o equilíbrio da federação); 
(7) cada ente federativo possui esfera comp. tributária que lhe garante renda própria - embora possa participar da arrecadação de outros entes em um sistema de repartição de receitas direta ou por meio de participação de fundos (complementa a técnica de divisão horizontal de competências e reforça a autonomia pq permite a complementação de recursos necessários para o desempenho de suas atribuições (renda mínima), independentemente de implemento de condições - arts. 157 a 162, da CF);
(8) poder de auto-organização dos E, DF e M - autonomia constitucional limitada (art. 25 e 29 da CF e art. do ADCT); 
(9) participação dos Estados no Poder Legislativo Federal, de forma de permitir-se a ingerência de sua vontade na formação da legislação nacional/federal (art. 46, CF); 
(10) possibilidade de criação ou modificação territorial de Estados, dependendo da concordância da população afetada� (art. 18 da CF); e 
(11) existência de um órgão de cúpula do P Jud para interpretação e proteção da CF (art. 102, CF).
Divisão de competências:
- critérios: predominância do interesse tutelado (geral, regional ou local), subsidiariedade (nenhuma atividade que pode ser exercida por um ente de atuação menos ampla deve ser exercida por um ente de atuação mais ampla - quanto menor o âmbito de atuação, maior o conhecimento sobre as reais necessidades da população) e cooperação (a defesa e o fomento de certos interesses reclamam os esforços de todos os entes federativos).
- espécies: 
(a) competências materiais (correspondem à materialização de uma atividade ou incumbência - tomar decisões e implementar medidas concretas - praticar atos concretos, que repercutem na realidade fática, tais como prestação de serviços, edificação de obras e exercício de poder de polícia) - podem ser: exclusivas (atribuídas a um ente com exclusão dos demais) ou comuns (atribuídas a todos os entes, que as exercem em nome próprio e não por delegação); 
Art. 21 - competências reconhecidas à União, que ora age em nome de toda a Federação (poderes de soberania), ora age como unidade federativa (autonomia), exercendo poderes que, por motivo de segurança ou eficiência, cabe ao governo central (interesse geral) (tb os arts. 177, 184 e 231 da CF)
Art. 25, § 2º, e assuntos não elencados como exclusivos da União ou dos Municípios nem que sejam comuns (§ 1º) - competências privativas dos Estados-membros
Art. 30, III a IX - competências privativas dos Municípios (tb. os arts. 144, § 8º, e 182 da CF)
Art. 32, § 1º - competências do Distrito Federal
Art. 23 - competências comuns - § único - lei complementar nacional disciplinará a cooperação entre os entes federativos para a realização desses objetivos comuns
se o critério da cooperação não vingar, o conflito entre os entes federativos deve ser resolvido pelo critério da preponderância dos interesses envolvidos (os mais amplos preferem aos mais restritos) - STF, AC-MC/RR n.º 1.255, Rel. Min, Celso de Mello, DJ 22/06/2006
(b) competências normativas (correspondem à formulação de normas gerais e abstratas) - podem ser: privativas (atribuídas a um ente federativo e delegáveis) ou concorrentes (atribuídas a mais de um ente federativo)
Art. 22 - competências da União - rol não exaustivo (art. 5º, VIII e XII, 32, § 4º, 48, 147, 148, 149, 153, 154 (residual), 163, 178, 194, § único, da CF, dentre outros) - § único - lei complementar federal poderá delegar a todos os Estados e ao DF (art. 19) competência para disciplinar questão específica - delegação revogável) 
Art. 25, §§ 1º e 3º - competências privativas dos Estados-membros (tb. arts. 18, § 4º, 27, §§ 2º e 4º, 128, §§ 4º e 5º, 145, 149, § 1º, 155, da CF)
Art. 32, § 1º - competências privativas do DF, ressalvado o art. 22, XVII (tb. art. 147) 
Art. 30, I, II, III e IV (na parte que corresponde à edição de leis) - competências privativas dos Municípios (tb. arts. 156 e 182, § 1º, da CF)
Art. 24 - competências concorrentes da União, dos Estados e do DF (não cabe delegação, rol exaustivo, inércia da União autoriza os Estados e o DF exercerem competência plena (temporária), superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia das normas gerais estaduais) e competência complementar dos Municípios quando houver interesse local (p.ex. coleta de lixo))
� Embora haja exceções a tal regra, como no art. 72 da Constituição soviética de 1977. A prática constitucional, porém, não confirmava a possibilidade de sua utilização, como demonstrou a reação vigorosa do poder central contra a proclamação de independência por parte de algumas Repúblicas integrantes da Federação.
� Essa característica não é particular ao Estado Federal, visto que o unitarismo também tem a Constituição como fundamento de existência. Diferencia-se, contudo, da Confederação, que tem por fundamento um tratado firmado entre as nações soberanas.
� � HYPERLINK "javascript:Detalhe(608);" �SF PDS 19/1999� e � HYPERLINK "javascript:Detalhe(100598);" �SF RQS 615/2011�, sobre a criação do Estado de Tapajós.