processo constitucional 19 paginas

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RESUMOS DE PROCESSO 
CONSTITUCIONAL 
 
Material de apoio à disciplina de 
Processo Constitucional - Faculdade 
de Direito da Universidade São Judas 
Tadeu 
 
 
Prof. Dr. Fernando Guilherme Bruno Fº 
fgbruno@uol.com.br 
 
 
 
APRESENTAÇÃO 
 
Car@s coleg@s 
 
Os resumos que se seguem refletem o conteúdo das aulas de Processo 
Constitucional, inclusive buscando respeitar, tanto quanto possível, a 
sequência dos elementos mais importantes dentre aqueles abordados em sala 
de aula, a linguagem adotada e até os exemplos. Portanto, e como exposto 
na ementa, constituem material de apoio, que não prescindem da bibliografia 
indicada, das anotações e dos exercícios realizados. 
O objetivo é dar um panorama geral do que chamamos de “fenômeno 
constitucional” no Brasil e no mundo, tanto no direito quanto igualmente em 
nossa vida política, econômica e cultural, neste módulo, daquilo que isso 
repercute (i) na organização de normas processuais voltadas a concretizar os 
direitos fundamentais e em especial (ii) na defesa dos princípios e regras 
constitucionalmente estabelecidos, no âmbito jurisdicional. Consideramos, 
portanto, que @s alun@s já se apropriaram minimamente do conteúdo tanto 
da organização do Estado quanto dos direitos humanos, a partir das 
disciplinas de teoria geral da Constituição (inclusive interpretação 
constitucional) no primeiro ciclo, direitos fundamentais (e aqui também a 
noção de garantias) e direito constitucional no segundo ciclo, tudo 
respeitando as diretrizes curriculares determinadas pelo Conselho Nacional 
de Educação (Resolução CNE/CES 09 de 2004), a grade curricular da 
Faculdade de Direito e os planos de ensino. 
O conteúdo desses resumos é aquele considerado estratégico; qual seja, 
busca-se descrever o que de mais estruturante há para compreensão da 
Constituição, de sua interpretação e aplicação, pelo conjunto dos alunos. 
Certas especificidades são deixadas de lado propositalmente, mas podem ser 
esclarecidas e expostas individualmente, a quem o desejar. Portanto, as 
dimensões de cada módulo irão variar, em decorrência da natureza mais ou 
menos fundamental à compreensão global, conforme definido, e não 
adotamos a sequência de qualquer das obras da bibliografia indicada. Estas 
são plataformas a serem adaptadas pelo professor, tendo em vista o contexto 
político, histórico e institucional do país. 
Em certas passagens foi reservado um espaço para anotações d@s alun@s, 
de forma a inserir observações para melhor fixação, dúvidas, relações com 
outros tópicos da matéria, etc. 
 
SUMÁRIO (observado o plano de aulas) 
1. Introdução. 
1.1. Direitos e garantias 
1.2. Garantias constitucionais do processo 
2. Os remédios constitucionais 
2.1. “Habeas-corpus” 
2.2. “Habeas-data” 
2.3. Mandado de Injunção 
2.4. Mandado de segurança 
2.4.1. O MS coletivo 
2.5. Ação popular 
2.5.1. Peculiaridades da AP 
3. Controle de constitucionalidade: aspectos gerais 
4. Controle difuso 
4.1.Recurso extraordinário 
5. Controle concentrado 
5.1.Ação direta de inconstitucionalidade 
5.1.1. O “amicus curiae” 
5.1.2. Julgamento e seus efeitos 
5.2. Ação declaratória de constitucionalidade 
5.3. Arguição de descumprimento de preceito fundamental 
5.4. Controle perante as constituições estaduais 
6. Súmula vinculante 
 
 
 
 
 
 
 
 
1. Introdução. 
 
 Nosso percurso pelo estudo da Constituição, até agora, se ateve essencialmente ao 
texto e seus desdobramentos quanto aos direitos fundamentais e à organização do Estado 
brasileiro. É claro que sempre pontuamos a necessidade de também refletir sobre as 
formas de concretizar tudo isso na vida da sociedade, de forma a assegurar, assim, a 
supremacia da Constituição, e mais ainda, como sistematizado por Canotilho, a 
implementação do “plano” por ela apontado. 
 É nesse sentido que interessa, no primeiro momento, compreender o sentido das 
garantias constitucionais, gestadas historicamente no mesmo processo que trouxe, 
consolidou e diversificou os direitos fundamentais, e por isso com eles se confundem. No 
segundo momento cuidaremos do controle de constitucionalidade, que igualmente tem a 
função de garantir a efetividade da Constituição, mas por vias mais amplas, por vezes, 
inclusive, se entrelaçando com as demandas instauradas no uso de remédios 
constitucionais pelos indivíduos e pelos grupos sociais.1 
 
1.1.Direitos e garantias de direitos 
Não é fácil apartar os “direitos” das respectivas “garantias”, pois a evolução de 
uns e de outras é concomitante, estas buscando agregar aplicabilidade política e jurídica 
àquelas. É o que se observa com a evolução, igualmente parelha, entre direitos e 
democracia2. O objetivo final é e sempre será concretizar a Constituição, tornando-a parte 
inafastável da vida material e cotidiana. 
De qualquer maneira, são fenômenos que podem comportar estudos em separado, 
e adotaremos a reflexão de José Afonso da Silva3 para sintetizar as garantias da seguinte 
maneira: 
a) Garantias gerais, como a própria separação de poderes, o Estado Democrático de Direito 
e o princípio republicano, bases de toda limitação aos abusos do poder políticos; e 
b) Garantias especiais, voltadas mais especificamente aos direitos fundamentais, dentre as 
quais pode-se destacar 
 
1 Acompanhe as ações que recentemente tramitaram no STF versando sobre o cumprimento- ou não- 
de pena após a decisão em segunda instância e isso ficará muito claro. 
2 O tema é polêmico, principalmente em face de exceções onde os direitos sociais- e apenas eles, como 
educação e saúde- evoluíram em regimes não democráticos pelos critérios clássicos (vide o regime 
cubano entre as décadas de 1960 e 1980). 
3 Curso de direito constitucional positivo, p. 186 a 189 e 412 e ss, 
b.1) o princípio da legalidade, o qual pode ainda ser observado sob o aspecto da 
“legalidade absoluta”, onde a Constituição determina que todos os aspectos daquele 
determinado direito serão disciplinados e detalhados exclusivamente pela lei em sentido 
formal (“a lei estabelecerá”, “a lei regulará”, etc.) ou, enquanto “legalidade relativa”, com 
certa margem para que a lei estabeleça as diretrizes de aplicação, mas restando aos 
regulamentos- decretos, resoluções, etc.- certa discricionariedade (“nos termos da lei”, 
“nos limites da lei”, etc.); 
b.2) a estabilidade dos direitos, que se traduzem nas fórmulas do “direito adquirido”, do 
“ato jurídico perfeito” e da “coisa julgada”4, e vocacionadas especialmente a impedir o 
uso casuístico- e portanto abusivo- da parte do poder legislativo; 
b.3) Os chamados “remédios”, também constitucionalmente estabelecidos, e que buscam 
reparar de maneira pontual, administrativa ou judicialmente, eventuais violações a 
direitos fundamentais (ou a prevenir que ocorram), dentre os quais se destacam o direito 
de petição5,o “habeas corpus”, o “habeas data”, o mandado de injunção, a ação popular e 
o mandado de segurança6. Estes todos são desenvolvidos por leis específicas7, e presentes 
em vários outros dispositivos esparsos, tanto no plano constitucional quanto no plano 
legal. 
 Como se depreende, garantias são instrumentos através dos quais se assegura o 
exercício dos direitos, mas nem sempre é possível encartar dispositivos constitucionais (e 
mesmo legais) categoricamente em um ou outro grupo. A liberdade de culto (art. 5º, inciso 
VI) costuma ser tratada como autônoma, mas é evidente que se presta também à garantia 
da liberdade de crença (mesmo inciso); o mesmo vale para a liberdade de reunião, a qual, 
além de suas característicaspróprias, também reforçam as possibilidades de que se 
concretize a liberdade de expressão. Por fim, algumas garantias se destinam a conter 
abusos na limitação legítima de alguns direitos, como é o caso de todas as garantias de 
segurança pessoal àqueles que têm sua liberdade diminuída no âmbito penal (art. 5º, 
incisos XLVI a L). 
 
 
4 Art. 5º, inciso XXXVI da CF. 
5 Que não trataremos nesta apostila, por questão sistemática. 
6 Art. 5º, incisos XXXIV, LXVIII, LXXII, LXXI e LXIX da CF 
7 Lei 12.016/09 (mandado de segurança), Lei 13.300/16 (mandado de injunção), Lei 9507/97 (habeas-
data), Lei 4717/65 (ação popular) e, quanto ao habeas-corpus, vários dispositivos esparsos na própria 
CF, no CPP e até nos regimentos internos dos tribunais. 
1.2.Garantias constitucionais do processo8. 
 Nosso curso não se equivale àqueles relacionados ao processo civil ao penal, 
mas antes se apoia neles, posto que muitos de seus dispositivos lhe são fonte subsidiária. 
Assim, para o desenvolvimento de nosso raciocínio, é relevante uma disposição 
sistemática acerca das garantias – constitucionais- para que se aplique adequadamente o 
devido processo legal (due process of law). 
 O primeiro conceito importante, em nossa percepção, é a do juiz natural, ou seja, 
a noção de que demandas submetidas à jurisdição sejam processadas e julgadas perante 
aquela autoridade previamente estabelecida pela legislação processual como apta e 
determinada. Isso é fundamental tanto para evitar o abuso de se determinar um juízo de 
interesse de uma das partes (o “juízo de exceção”), quanto, sobretudo, para afastar a 
jurisdição, também no mesmo sentido, mais propensa a praticar excessos9 . A tradução 
constitucional disso está no artigo 5º, quando preleciona no inciso XXXVII que “não 
haverá juízo ou tribunal de exceção”, e bem assim, no inciso LIII, o qual determina que 
“ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente”. Tal 
princípio comporta modulações, tanto no que se refere à prerrogativa de foro em face de 
alguns agentes públicos10, como, principalmente, da possibilidade de federalização da 
apuração de certos feitos11, mas tudo, evidentemente, com fundamento na própria 
Constituição. 
 Com igual importância, anotamos o princípio do contraditório e da ampla defesa, 
tendo como grande referência o mesmo artigo 5º, inciso LV (“aos litigantes, em processo 
judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e 
ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”), com derivações ainda mais 
amplas no nosso ordenamento constitucional e infraconstitucional. Trata-se também de 
idéia antiga, ao menos desde o surgimento do estado moderno, no sentido de buscar, tanto 
quanto possível, a “verdade material” alinhada com a “verdade processual”, e, portanto, 
da racionalidade nas decisões12. Entretanto, seu sentido originário é no sentido de 
equiparar acusação e defesa, como derivação do princípio republicano; em outras 
palavras, não se trata aqui de privilegiar um ou outro- a defesa, por exemplo-, mas sim de 
 
8 Para debater a existência- ou não- do duplo grau de jurisdição como uma dessas garantias, veja 
Alexandre de MORAES (Direito constitucional, p. 87-89) 
9 Sem ingressar no mérito dos debates, mas observem o quanto isso é objeto de questionamento no 
âmbito da chamada “Operação Lava-Jato”. 
10 Art. 53, §1º; art. 102, inciso I, além de dispositivos das constituições estaduais. 
11 Art. 109, º 5º da CF. 
12 Vide, mais adiante, o instituto do “amicus curiae”, vocacionado diretamente a isso. 
impedir que haja vantagens a um dos pólos da ação. É nesse sentido igualmente a 
inadmissibilidade de provas ilícitas- inciso LVI do mesmo art. 5º- enquanto forma de 
limitar a que o uso do poder se espalhe pelo processo e o contamine. 
 Por fim, mas também com grande relevância e reforçando aquilo que poderia 
ser chamado de “função social do processo” (sua importância para a democracia e os 
direitos fundamentais), encontramos o dispositivo estampado no inciso LXXVIII, qual 
seja, “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do 
processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”. Aqui vale o brocardo 
no sentido de que “a justiça que tarda não é justiça”, e também a anotação de que esse 
enunciado já estava previsto na Convenção Americana de Direitos Humanos antes mesmo 
de sua positivação no direito constitucional brasileiro. Aplicações concretas desse 
princípio nas reformas e alterações da legislação infraconstitucional processual podem 
ser conferidas com os professores das disciplinas respectivas ou, como síntese, em Pedro 
Lenza13. 
 
Anotações: 
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13 Direito constitucional esquematizado, p. 1236- 1239. 
2. Remédios constitucionais 
 Conforme já tangenciado acima, remédios constitucionais são medidas 
incisivas e pontuais, voltadas a fazer cessar ações ilegais ou abusivas e que interfiram na 
esfera individual ou coletiva, que cerceiem ou coloquem em risco direitos fundamentais, 
nas suas mais variadas categorias, inclusive de forma preventiva e até mesmo, em muitas 
situações, em benefício de pessoas jurídicas. Ainda que as garantias sejam um traço 
marcante do constitucionalismo, os remédios evoluíram ao longo do tempo, inclusive de 
forma diversa, por vezes mais detalhada ou com institutos diferentes, em cada Estado14. 
Servem como limitação à atuação dos agentes públicos, inclusive quando a legislação não 
for por si só suficiente para tanto, e por isso a referência, em alguns casos, à ilegalidade 
ou à abusividade como ensejadoras de sua utilização. 
 Nos deteremos nos instrumentos do “habeas-corpus”, “habeas-data”, mandado 
de injunção, mandado de segurança e ação popular, mas não resta dúvida de que a ação 
civil pública (Lei 7347/85) também cumpre um papel de proteção aos direitos coletivos 
e difusos, porém deixaremos seu estudo para outras disciplinas, mesmo reconhecendo que 
também possui certa natureza de “remédio”, o mesmo valendo para o já citado “direito 
de petição”. 
 
2.1.“Habeas corpus” 
 A origem do “habeas corpus” (ou HC, como denominaremos doravante) precede 
inclusive a do constitucionalismo, remontando à antiguidade clássica (Roma) e ao período 
medieval. A partir do estado moderno foi vocacionado à defesa da liberdade de 
locomoção (ir, vir e permanecer em espaços públicos, conf. art. 5º, XV), e tem, portanto 
natureza de ação constitucional penal, na medida em que busca coibir excessos no 
cerceamento à liberdade da pessoa física. Portanto, ainda que no caso de ação penal, mas 
se o procedimento não conduzir à possibilidade ou efetividade das penas de detenção ou 
reclusão (e tão só multa ou restrição de direitos, por exemplo), não é cabível o HC15 
 Seu enunciado encontra-se no mesmo art. 5º, inciso LXVIII (“conceder-se-
á ‘habeas corpus’ sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou 
coação em sua liberdadede locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder”), além de 
outras referências esparsas, como regras de competências (artigo 102, incisos I e II, por 
 
14 Para quem tiver interesse , vale uma pesquisa acerca do “recurso de amparo” no direito espanhol e 
em outros países de cultura espanhola. 
15 Conforme súmulas 693 e 694 do STF. 
exemplo), mas com destaque para o artigo art.142, o qual estabelece, em seu § 2º, que 
“não caberá ‘habeas corpus’ em relação a punições disciplinares militares”. Estas, no 
presente, se limitam ao máximo de 30 dias de detenção16 e se referem ao afastamento do 
HC no que tange ao mérito, mas não à forma (por exemplo, medida aplicada quando cabia 
outra menos rigorosa). 
 No HC teremos, de um lado, o paciente, sempre uma pessoa física, ou seja, 
aquele que sofreu ou está na iminência de sofrer o cerceamento à sua locomoção, e, de 
outro, a autoridade coatora, de regra um agente público, ou remotamente, um particular 
que exerça atividade concedida ou autorizada pelo poder público (por exemplo, o 
dirigente de um hospital). Entretanto, pode ser proposto em benefício do direito de 
outrem, quando então há distinção entre o impetrante (aquele que promove o pedido) e o 
paciente. Ademais, do ponto de vista processual são afastadas a cobrança de custas e 
inúmeras outras formalidades, como a exigência de representação por advogado ou os 
requisitos que poderiam conduzir à inépcia da petição inicial, inclusive podendo-se 
apreciar pedido não explicitamente formulado. Cabível até é a concessão do HC de ofício 
pelo juiz ou tribunal, sem que seja requerido (art. 654, § 2º do CPP) 
 Os efeitos podem ser aqueles liberatórios (quando já consumada a ilegalidade 
ou abuso) e ainda preventivos (quando se está na iminência de consumar), o que veremos 
logo adiante e que implica, se deferido, na expedição do chamado “salvo conduto”, 
enquanto decisão apta a evitar a prisão ou outro constrangimento em face do paciente. 
Ainda que ausente da legislação (em especial do CPP), já se consolidou a possibilidade 
de liminar em HC, a qual, evidentemente, não tem caráter satisfativo, pendente portanto 
a decisão de mérito. De outra parte, a regra é que não se aceite o HC em substituição aos 
recursos previstos na legislação processual, como a apelação ou o recurso em sentido 
estrito, salvo em situações excepcionais, como por exemplo, sentença ou acórdão 
prolatado por autoridade manifestamente incompetente. Mesmo em tais hipóteses, o HC 
é impetrado sem prejuízo e em paralelo ao recurso, mas há circunstâncias admitidas em 
que a substituição é integral, como é o caso da interposição de HC em lugar do recurso 
ordinário, quanto ao STJ e ao STF17. 
 O julgamento do HC deve sempre ser prioridade na pauta de juízes e 
tribunais, como estipulado pelo art. 664 do CPP. 
 
 
16 Veja, quanto ao Exército, o Decreto 4346/2002, art. 24, § único. 
17 Veja análise mais detalhada em Alexandre de MORAES (Direito constitucional, p. 146-147) 
2.1.1. HC preventivo 
 Como anotado acima, também cabe HC quando o paciente se achar 
ameaçado de sofrer constrangimento à sua liberdade de locomoção em face de ilegalidade 
ou abuso de poder. Aqui, entretanto, é importante ressaltar que as causas (ilegalidade ou 
abuso) ganham ainda mais peso para se concluir quanto às consequências 
(constrangimento), posto que estas ainda não se concretizaram. Portanto, o garantismo, 
no que aplicável aos entendimentos mais restritivos quanto à prisão, deve ser ponderado 
de forma diferente, afim, justamente, de são se banalizar o instrumento (HC). 
 A ameaça, então, deve ser iminente, direta e atual, e o risco palpável ou 
razoável. Não por acaso uma análise sistemática do CPP (artigos 647 e ss.) mostra o 
acento adotado para os casos de HC liberatório (paciente preso), mas, sem evidentemente, 
afastar a hipótese daquele que pode, repetimos, de maneira direta sofrer as consequências 
de uma investigação ou ação penal. Assim, ganha ainda mais relevo as questões da 
ilegalidade dos atos já praticados (contrariedade expressa à lei ou à Constituição) ou da 
sua abusividade (usurpação de funções, ameaças ainda que veladas, 
desproporcionalidade, arbitrariedades, excessos ou desvios de finalidade). Em outras 
palavras, a simples instauração do inquérito, ou da ação penal, se não presentes esses 
requisitos, são insuficientes para o HC preventico. 
 Por outro lado, risco há mesmo quando a autoridade coatora ainda não se 
posicionou, mas pode, eventualmente, fazê-lo em detrimento da liberdade de locomoção. 
Uma situação clássica é a das CPIs (comissões parlamentares de inquérito) onde a 
convocação se dirige a certo depoente, sem que fique claro, pela própria natureza da 
investigação, se ali ele comparecerá como testemunha, ou eventual investigado. Em tais 
situações, há a possibilidade de ser compelido a se auto-incriminar em virtude dos fatos 
apurados, e portanto cabível o HC preventivo para que permaneça calado. 
Anotações: 
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 2.2.“Habeas data” 
 O instituto do “Habeas data” (ou HD) tem por finalidade a proteção aos 
dados e informações individuais- seu conhecimento ou veracidade- quando recolhidos e 
sistematizados de forma indevida, ou, conforme o texto constitucional (art. 5º, inciso 
LXXII) “ a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do 
impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou 
de caráter público; [e eventualmente] b) para a retificação de dados, quando não se prefira 
fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo”. Sua regulamentação consta na 
lei 9507/97, além de regras dispersas na própria Constituição (novamente o art. 102, 
inciso I) e nos regimentos dos tribunais. A lei, por sinal, acabou inovando em alguns 
pontos, quando, por exemplo admite como objeto do HD a inserção de explicação ou 
contestação dos dados, sem que sejam suprimidos ou retificados (art. 3º, § 2º). 
 O primeiro ponto relevante acerca do HD prende-se a contra quem pode ele 
ser impetrado. Como já se apontado no texto constitucional, não se restringe o cabimento 
apenas aos órgãos públicos, mas sim a quaisquer outros (inclusive privados) que 
sistematizem e disponibilizem informações acerca do impetrante, ou, na letra do art. 1º, 
parágrafo único da lei, “considera-se de caráter público todo registro ou banco de dados 
contendo informações que sejam ou que possam ser transmitidas a terceiros ou que não 
sejam de uso privativo do órgão ou entidade produtora ou depositária das informações”. 
Nessa linha, portanto, também entidades privadas (SERASA, SPC, proteção ao 
consumidor, “Telecheque” e assemelhados) estão na mira do HD. 
 Trata-se de ação constitucional civil, e gratuita tal como o HC, mas que 
pressupõe a negativa do detentor dos dados em fornece-los ou retificá-los quando assim 
for requerido pelo interessado (pessoa física ou jurídica, mas sempre em nome próprio18), 
e independente do motivo por este alegado. Seu procedimento, após a petição inicial, 
compreende apenas a análise de documentos, com contestação do órgão coator, 
manifestação do Ministério Público e sentença, tendo o julgamento prioridade na pauta 
respectiva, só suplantada pelo HC e pelo Mandado de Segurança. Tal sentença,de regra, 
terá efeito apenas devolutivo, o que significa que a execução (com disponibilização dos 
dados, sua retificação ou anotação) deva se dar de imediato. 
 Outra questão interessante refere-se à relação entre o HD e a Lei de acesso à 
informação (ou LAI, nº 10.257/11), a qual, por sua vez, regulamenta os artigos 5º, inciso 
 
18 Alexandre de MORAES (Direito constitucional, p. 153) anota a possibilidade de que o instrumento seja 
utilizado pelos herdeiros, quando já falecido o titular. 
XXXIII, e 37, § 3º da Constituição. Não se trata de confundir a natureza da informação 
requerida: naquele- HD- trata-se exclusivamente de dados pertinentes ao próprio 
impetrante, enquanto esta- a LAI_ regula as informações de “interesse coletivo ou geral”, 
ainda que a primeira parte do inciso XXXIII também faça referência ao “interesse 
particular”, mas uma interpretação sistemática da lei demonstra sua vocação para a 
primeira modalidade. Entretanto, a discussão fica mais complexa quando se prende a 
eventuais dados sigilosos, cuja tipificação é dada pela LAI nos artigos 23 e ss.. Isso 
porque a jurisprudência anterior à LAI era no sentido de não ser possível a alegação de 
sigilo quando a informação fosse requerida pelo interessado e apenas a ele pertinente. De 
fato, ao que tudo indica, a LAI reafirmou isso, seja em virtude de que (i) o elenco de 
situações passíveis de apor sigilo estão longe de aderirem a dados pessoais, e (ii) ao 
regular aquelas de “interesse particular (artigo 31) o faz no sentido de proteger o indivíduo 
quanto à sua honra, imagem e privacidade, e não de vedar a ele próprio seus interesses, 
conforme garantidos pelo HD. 
 2.3. Mandado de Injunção 
 O mandado de injunção (MI) é um instrumento com aplicabilidade ainda mais 
definida do que os anteriores. Com efeito, e nos termos do art. 5º, inciso LXXI da 
Constituição, “conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma 
regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das 
prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania”. Estamos diante, 
portanto, de dispositivos constitucionais de eficácia limitada19, onde a interpretação, por 
mais larga que seja, não é suficiente para a exigibilidade do direito, a qual demanda 
regulamentação, ou por lei, ou por ato normativo, seja quando há referência expressa da 
Constituição, ou mesmo pelas condições necessárias à sua implementação20. 
 Doutrina e jurisprudência foram construindo, ao longo dos anos- e por vezes com 
mudanças bruscas- as questões processuais pertinentes ao MI, como legitimidade de 
parte, efeitos do julgamento, etc., tendo como única base positiva as regras de 
competência (art.102, I, “q” quanto ao STF, art. 104, I “a” quanto ao STJ e 125 quanto 
ao TJs) e a legislação do mandado de segurança como fonte subsidiária. Parte 
considerável disso acabou consolidado, ou superado, com a edição da Lei 13.300/2016. 
 
19Relembrem a classificação em Teoria da Constituição. 
20 Pensemos, por exemplo, no direito expresso no art. 5º, inciso L (“às presidiárias serão asseguradas 
condições para que possam permanecer com seus filhos durante o período de amamentação”). 
 Ali encontramos então a definição de que não basta a existência da norma 
regulamentadora, pois ela há de ser suficiente para o exercício do direito 
constitucionalmente previsto (mora legislativa parcial, art. 2º “caput” e parágrafo único). 
Da mesma forma, cristaliza o entendimento quanto à possibilidade de MI coletivo, 
inclusive elencando quais as entidades que serão aceitas como substitutas processuais 
(artigos 12 e 13), e, ao mesmo tempo, admite que sejam dados efeitos “erga omnes”, para 
além das partes, mesmo no MI individual. 
 Porém, o ponto mais polêmico desde sempre foi quanto ao conteúdo da 
decisão21, haja vista que o instrumento traz embutido a possibilidade de que o judiciário 
“crie” o direito, adotando as atribuições de outro poder (o legislativo ou o executivo, 
quando a regulamentação dependa apenas de decreto ou portaria). A Lei 13.300 (art. 8º) 
descarta a hipótese de que seja apenas dada ciência ao outro poder da existência da mora, 
e adota a posição de que se (i) estabeleça prazo para supressão da lacuna, e então, caso 
este não seja cumprido (ou não tenha sido em outro MI) (ii) deva o judiciário estabelecer 
as condições em que se dará o exercício do direito. De outra parte, e indo além das 
posições anteriores à ela, a Lei 13.300 determinou, de forma muito interessante (artigo 
11) que caso ocorra a definição judicial no âmbito do MI e o advento posterior de norma 
regulamentadora, prevalecerá aquela que for mais favorável ao impetrante. 
 Por fim, permanece a convivência em nosso ordenamento entre o MI e a ADIO- 
ação direta de inconstitucionalidade por omissão, que veremos mais adiante. Desde já 
adiantamos que a estipulação de dois instrumentos medidas diferentes não chega a 
constituir qualquer redundância, posto que a vocação de uma (o MI) é essencialmente 
para viabilizar o direito subjetivo de um indivíduo ou grupo, ainda que os efeitos possam 
ser ampliados, ao passo que a outra (ADIO) foi instituída como forma de controle 
concentrado, e, portanto, sempre com efeitos “erga omnes”, ou vinculantes à toda 
administração pública e também aos particulares. 
 
 
 
 
 
2121 Veja a compilação de Pedro Lenza (Direito constitucional esquematizado, p. 1254-1257) e a crítica de 
José Afonso da Silva (Curso de direito constitucional positivo, p. 448-452) 
Anotações: 
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 2.4.Mandado de Segurança 
 O mandado de segurança é um remédio já consolidado de há muito no direito 
constitucional brasileiro, pelo menos desde a Constituição de 1946 e sua posterior 
regulamentação pela então vigente Lei 1533/51, adquirindo larga utilização no combate 
às ilegalidades e abusividades. No presente tanto a modalidade individual quanto a 
coletiva são regulados pela Lei 12016/09, na linha do previsto na Constituição federal em 
seu art. 5º, incisos LXIX e LXX: 
“ LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não 
amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou 
abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de 
atribuições do Poder Público; 
 LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: 
 a) partido político com representação no Congresso Nacional; 
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e 
em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou 
associados”. 
 Os grifos colocados orientarão alguns dos elementos que descreveremos a 
seguir. 
 Com efeito, o que vale, com peculiaridades, para todos os remédios, se trata 
tanto de proteção contra ilegalidades quanto, com maior relevância, para as 
interpretações- da lei ou da Constituição- que manifestamente sejam desequilibradas ou 
excessivas, não racionais e nem ponderadas, ou que claramente distorçam as finalidades 
perseguidas pela lei.Aqui encontraremos então o abuso de poder22. 
 Como se observa, em seguida o texto constitucional equipara tanto o agente 
público quanto aquele que exerce atividade por concessão, permissão ou autorização do 
poder público, o que (art. 1º, §§ 1º e 2º da Lei 12016), de um lado, abrange até mesmo o 
dirigente partidário ou sindical, porém de outro exclui os atos de gestão comercial, 
especialmente das empresas estatais e concessionárias. 
 Por fim, há a noção de “direito líquido e certo”, e a lei não define (nem deveria, 
nem poderia de maneira razoável), mas apenas afasta, pela leitura do art. 5º (i) os atos dos 
quais caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independente de caução, (ii) a 
decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo e (iii) a decisão judicial 
transitada em julgado23. Valem então as concepções de que “direito líquido e certo” é 
aquele que pode ser demonstrado de plano, sem a necessidade de mais nenhuma prova 
que não a documental. Obviamente que ao juízo cabe examinar a pertinência da alegação, 
mas o sentido da “direito líquido e certo” é justamente o de afastar a carência da ação de 
imediato, se presentes ao menos os pressupostos processuais24. 
 Já na dimensão exclusivamente legal, encontramos uma série de regras 
processuais que também, em sua maioria, ou repetem a legislação anterior ou consolidam 
posições, dentre as quais destacamos: 
a) o prazo para exercício do MS é de 120 dias contados da ciência do ato impugnado, 
lapso este com natureza decadencial – não se suspende ou se interrompe. Obviamente 
que, passado esse prazo, a ilegalidade ou abusividade ainda podem ser alegadas, mas com 
o rito processual diferente (ordinário); 
b) A liminar é um pedido franqueado ao requerente, se presentes os requisitos da 
plausibilidade do direito (“fumus boni iuris”) e também da ameaça de seu perecimento, 
se houver demora na prestação jurisdicional (“periculum in mora”). Entretanto, por regra 
expressa da lei, não se permite o seu deferimento (e sequer de tutela antecipada) quando 
o MS tiver por objeto a (i) compensação de créditos tributários, a (ii) entrega de 
mercadorias e bens provenientes do exterior, a (iii) reclassificação ou equiparação de 
 
22 Não se trata de mera divergência, ou um sentimento de injustiça (ver André Ramos Tavares, Curso de 
direito constitucional, p. 615-616). 
23 Também na legislação antiga quanto na atual essas vedações devem ser lidadas de maneira relativa, 
dado o caráter de ação constitucional do MS. Assim, a desistência expressa do recurso administrativo 
viabiliza a utilização do remédio. 
24 Luiz Alberto D. Araújo e Vidal Serrano Nunes Jr. (Curso de direito constitucional, p. 222-224) 
servidores públicos e a (iv) concessão de aumento ou a extensão de vantagens ou 
pagamento de qualquer natureza (art.7º, § 2º); 
c) Tal como no regime anterior, a autoridade coatora não se caracteriza como ré, mas 
sim a pessoa jurídica a qual está vinculada. Mesmo por isso, (i) ela-a autoridade- não 
oferece contestação, mas sim informações quanto ao ato impugnado e (ii) deve ser 
notificado também o órgão responsável pela representação judicial da pessoa jurídica, o 
qual, para, se quiser, ingressar no feito e expor as razões que entender convenientes. 
d) O processo terá prioridade no julgamento, só cedendo para o HC, porém isso 
apenas quando houver deferimento da liminar (e esta não tiver sido revogada por decisão 
de tribunal “ad quem”. 
 Tanto quanto no HC, é possível falar-se em MS preventivo, e com os mesmos 
requisitos de iminência e risco concreto de ato ilegal ou abusivo. Aqui, porém, surge a 
questão do ato omissivo, ou seja, o fundado receio de que a autoridade não pratique o ato, 
e quando então residiria nisso arbitrariedade. E, mais ainda, também se exige que esse 
risco possa se demonstrar documentalmente. 
 A competência é dada pelo vínculo da autoridade coatora a órgão federal, 
estadual ou municipal. Para algumas delas, concorre a prerrogativa de foro dos artigos 
102, inciso I, 105 inciso I, 108 inciso I 
 
 2.4.1. Mandado de Segurança coletivo 
 Como anotado assim, a Constituição reconhece a possibilidade de 
substituição processual na propositura de MS, inclusive já adiantando quem são os 
possíveis substitutos. 
 De outra parte, todas as regras da Lei 12016, quando pertinentes ao MS 
individual, o são também para o coletivo. Este, porém, recebe alguns complementos e 
outras tantas especificidades, que buscamos sistematizar da seguinte forma: 
a) O MS coletivo proposto por partido político não é aquele voltado apenas ao 
interesse de seus filiados, mas bem assim às finalidades partidárias, abrindo, portanto, um 
leque imenso de possibilidades; 
b) Já quanto aos demais substitutos (organização sindical, entidade de classe ou 
associação constituída há, no mínimo, um ano), a lei dispensa a autorização específica de 
todos ou de alguns dos filiados. Por outro lado, não há litispendência entre a ação coletiva 
e aquelas individuais movidas por cada integrante, portanto estes não se beneficiarão dos 
efeitos daquela, mas podem desistir de suas ações em até 30 dias após ciência da 
impetração do MS coletivo (art. 22, § 1º), assim aderindo à ele; 
c) Nessa modalidade, há a uma condicionante quanto á liminar (art. 22. § 2º), pois 
esta não poderá ser deferida antes de que seja ouvido o órgão ao qual se vincula a 
autoridade coatora, o qual deverá se manifestar em até 72 (setenta e duas) horas 
Anotações: 
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2.5.Ação popular 
 Mais do que qualquer outro remédio, a Ação Popular (ou AP) tem um sentido 
dúplice: se, de um lado, busca assegurar a concretização de direitos fundamentais (aqui 
aqueles coletivos e difusos) igualmente representa forma de intervenção do cidadão no 
âmbito da legalidade e também da possível imoralidade dos atos administrativos. Ou seja, 
é também uma forma de expressão da democracia direta, suprindo e aperfeiçoando a 
democracia representativa. Há precedentes em outros ordenamentos25, mas a disciplina 
adotada no Brasil é de fato peculiar. 
 Está prevista na CF (art. 5º LXXIII), sob o texto de que “qualquer cidadão é 
parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público 
ou de entidade de que o Estado participe26, à moralidade administrativa, ao meio ambiente 
e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de 
custas judiciais e do ônus da sucumbência”. Os trechos grifados realçam justamente a 
defesa de direitos fundamentais (que não individuais e sequer exclusivamente aqueles da 
 
25 Especialmente as “class actions” no direito norte-americano, que aliás vão além da AP 
26 Percebam aqui a possibilidade de se impetrar AP desde órgãos da administração direta até, 
eventualmente, concessionários ou quem maneje recursos públicos a qualquer título, como subvenções. 
categoria dos sociais econômicos e culturais) de âmbito coletivo ou difuso, a seremresguardados pela AP, inclusive os intangíveis, como o meio ambiente e o patrimônio 
histórico e cultural. 
 Sua regulamentação está contida na Lei 4717/65, e uma primeira 
consequência da análise entre normas constitucionais e infraconstitucionais é que são 
autores legítimos aqueles que estejam no gozo de seus direitos políticos (CF artigo 14, 
c/c artigo 15 especialmente incisos III e V), o que que afasta quem não detenha essa 
condição, ou por idade, ou mesmo por suspensão de tais direitos. 
 O fundamento é obter a invalidação dos atos administrativos27, que causem 
dano ao patrimônio público, em seu sentido mais amplo e mesmo que ainda não 
concretizado, seja por ilegalidade ou imoralidade administrativa28. O procedimento pode 
vir acompanhado da suspensão liminar do ato pretensamente lesivo e, além da possível 
anulação ao final (quando do trânsito em julgado da ação), também pode acarretar o 
ressarcimento dos danos, por parte das autoridades responsáveis ou eventuais 
beneficiários. A competência para processar e julgar a AP está vinculada à origem do ato 
(se federal, estadual ou municipal). 
 
 2.5.1.Peculiaridades da AP 
 O objeto da AP acaba por gerar certas especificidades de seu procedimento, 
dentre os quais destacamos: 
a) Tanto quanto o HC e o HD, a AP é gratuita, e aqui a questão é ainda mais 
relevante, pois, há dilação probatória (perícias, por exemplo). Mesmo por isso, 
tanto a Constituição quanto a lei específica realçam que, em caso de má-fé na 
propositura- o que não é tão incomum, dada a possibilidade de uso eleitoreiro- o 
impetrante possa sim ser condenado a arcar com as despesas, ou de sucumbência, 
ou de custas e emolumentos devidos ao poder judiciário; 
b) Os documentos que demonstrem a eventual ilicitude ou abusividade podem ser 
requeridos pelo impetrante, e quando, por qualquer motivo recusados pela 
administração pública e apontados na petição inicial, serão requisitos pelo juiz 
(art. 7º, I, “b” da Lei 4717/65); 
 
27 Revejam a distinção entre “atos normativos” e “atos administrativos” 
28 Revejam também a diferença entre “legalidade” e “moralidade administrativa”, estudada em Direito 
administrativo I 
c) Na AP cabe o requerimento e também o deferimento (se presentes os requisitos) 
de medida liminar, objetivando suspender a aplicabilidade do ato. Caso o autor 
venha a desistir da ação, esta poderá ter prosseguimento, por iniciativa do 
Ministério Público; 
d) A ação atinge a (s) pessoa(s) que detém o(s) cargo e que, nessa condição, produziu 
(iram) o ato administrativo. Assim, aquela (s) responde(m) por este, mesmo após 
não mais exercerem o cargo ou função, e não podem se socorrer, em nenhum 
momento dos mesmos recursos públicos (por exemplo, representação via 
advocacia pública) do ente ao qual estão vinculados. 
Anotações: 
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