ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO 
 
TEORIA DO ESTADO E CONCEITOS BÁSICOS DE ECONOMIA DO 
SETOR PÚBLICO 
 
INTRODUÇÃO 
 
Esta primeira unidade da disciplina de Economia e Gestão do Setor Público 
tem o objetivo de apresentar, de forma panorâmica, pois não é o foco do 
nosso curso, as razões da criação do Estado e da sua forma de 
administração através de um governo, isto é, esclarecendo o conceito de 
Estado-Nação através da sua forma povo, território e governo. 
 
Já na segunda parte desta unidade, veremos as principais teorias das 
finanças públicas, ou seja, estudaremos e analisaremos os principais 
instrumentos utilizados pelo Estado e seu governo para regular a economia 
de tal forma que venha a buscar o bem-estar econômico e social daquele 
Estado. 
 
Na última parte, iremos rever essas teorias e conceitos, porém, pela ótica 
do Estado brasileiro, que utilizou esses instrumentos para construir o 
mercado interno e sua industrialização, por consequência, o mercado de 
trabalho e sua urbanização. 
 
1. ESTADO, PODER E GOVERNO 
 
A compreensão da formulação do Estado-Nação tal como se coloca 
atualmente é fundamental para o entendimento sobre os pilares da 
organização da sociedade moderna. A origem desta estrutura de Estado e 
forma de organização encontra-se no Iluminismo, consolidada nas obras de 
Hobbes (Leviatã) e Montesquieu, sobre Estado absoluto e tripartição de 
poderes, respectivamente. 
 
O objetivo desta unidade é elucidar as origens históricas e os conceitos 
principais na formação do Estado moderno, bem como as suas 
conectividades com a política, o poder e o governo. Para tanto, esta aula 
está dividida em seis seções, conforme segue. 
 
1.1 Dois pontos de vista: sociológico e jurídico 
 
Justamente por ser elemento central na organização da sociedade, as 
teorias de Estado são múltiplas. Os dois pontos de vista principais são o de 
natureza jurídica e sociológica. A abordagem jurídica tem como foco 
principal a formulação e a manutenção dos três grupos de direitos 
fundamentais: 
 
1) direitos civis: igualdade e liberdade; 
 
2) direitos políticos: manutenção de um Estado de Direito (democracia); 
 
3) direitos sociais: saúde, educação e assistência social. 
 
Já a abordagem sociológica se concentra nas definições do Estado como 
elemento organizador da sociedade como um todo e não somente de 
direitos e obrigações dos indivíduos. 
 
1.1.1 Marxismo e funcionalismo 
 
No caso das teorias sociológicas sobre o Estado, há duas vertentes que se 
destacam: o marxismo, fundado basicamente no princípio de que é a 
infraestrutura, isto é, a forma como os homens se organizam para 
produzir e distribuir a riqueza é que determina a superestrutura jurídica, 
política e social. Importante recordar que, por um princípio de dialética, 
Marx esclarece que, depois de formadas, a infra e a superestrutura podem 
se influenciar e se alterar em ordem invertida. Já no caso da vertente 
funcionalista de Hobbes, a base é a tripartição de poderes, isto é, a divisão 
do poder antes absoluto em três: executivo, judiciário e legislativo. Esta 
divisão está feita de forma funcional, de acordo com o que se defende ser 
as funções do Estado: a capacidade de manter a ordem pública; defender 
seus membros uns dos outros (administrar a justiça) e defender seu 
território e seu povo de terceiros. 
 
De forma esquemática, tem-se que: 
 
 
 
1.2 Estado e sociedade 
 
Para se compreender a relação entre Estado e sociedade, é fundamental 
entender o homem como “animal político por natureza”1. Isso quer dizer 
que os problemas políticos derivam da necessidade do homem de viver em 
sociedade. A etimologia da palavra política nos revela este sentido: do 
grego polis, significa vida em comum. 
 
Assim, pode-se definir política de pelo menos duas formas: 
 
1) a organização social que procura atender à necessidade natural de 
convivência dos seres humanos; 
 
 
1 1DALLARI, Dalmo de Abreu. O que é participação política? São Paulo: Brasiliense, 1984. 
2) toda ação humana que produza algum efeito sobre a organização, 
funcionamento e os objetivos de uma sociedade. 
 
Ou, ainda, como definiu Bobbio (1987, p. 64), “é a arte por meio da qual os 
homens se associam com o objetivo de instaurar, cultivar e conservar entre 
si a vida social”. Em sendo assim, Estado e sociedade se articulam por meio 
da política e, portanto, surge a necessidade de se estabelecer formas de 
essa articulação ocorrer sem coerção ou qualquer outro mecanismo que 
considere o interesse das minorias em detrimento dos demais. 
 
Importante ressaltar que no Estado-Nação moderno a família ainda 
continua como o embrião político da sociedade que está dividida em 
classes sociais, como trabalhadores, empresários, sindicatos e governo, em 
que cada um busca os seus interesses e tenta otimizar o seu bem-estar 
econômico e social. Sendo assim, a sociedade deve se articular para cobrar 
do Estado seus direitos. 
 
1.2.1 Governantes e governados 
 
Para caracterizarmos a diferença entre governantes e governados, é 
importante recuperar a definição de Estado e diferenciá-lo de governo: 
 
a) Estado: ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um 
povo situado em um território; 
 
b) governo: sistema pelo qual está organizada a administração de um 
país. 
 
Assim, os elementos constitutivos clássicos do Estado-Nação são a 
existência de um povo, residente em um território demarcado e organizado 
politicamente sob um governo. 
 
Essa definição se estabeleceu no mesmo momento histórico em que as 
declarações dos direitos americanos e franceses influenciavam de forma 
geral a instauração do princípio de que o governo é para o indivíduo, e não 
o indivíduo para o governo, influenciando todas as constituições no período 
posterior. 
 
1.2.2 O processo de formação e constituição do Estado moderno 
 
O processo que definiu o nome Estado vem desde os romanos, com a 
nomenclatura Status Rei Publicae, sendo utilizada a palavra Status como 
uma situação e estado dos contextos. Em Maquiavel (1513), temos o texto 
da sua obra mais conhecida, O príncipe, iniciando da seguinte forma: 
“Todos os estados...”. Jean Bodin (1576) escreve Da República, e Hobbes 
(1600) usa civitas nas obras latinas e common wealth (riqueza comum) nas 
obras inglesas. 
 
No entanto, o interesse nesta aula não é datar a origem e a formação do 
Estado, mas sim compreendê-lo enquanto um ordenamento político que 
veio substituir o ordenamento anterior. 
 
Assim, convencionou-se a utilização do termo Estado para designar o 
contrato social, isto é, um denominador dentro dos tipos de sociedades 
que se organizaram diante de um poder soberano que será exercido pelo 
próprio Estado. Ou, ainda conforme Bobbio (1987, p. 73), 
 
(...) o Estado, entendido como ordenamento político de uma comunidade, 
nasce da dissolução da comunidade primitiva fundada sobre os laços de 
parentesco e da formação de comunidades mais amplas derivadas da união 
de vários grupos familiares por razões de sobrevivência interna (o sustento) 
e externa (a defesa). 
 
 
 
1.3 Os três aspectos fundamentais do poder 
 
Para melhor entendimento dos aspectos fundamentais do poder do Estado, 
é importante definir poder como o fato de possuir a força, a autorização ou 
a moral para exercer influência e poder de decisão sobre algo. Da 
etimologia da palavra, temos do grego a palavra kratos, que significa força 
e/ou potência e a palavra arché, que significa autoridade. Assim nascem os 
nomes das formas de governo: 
 
• aristocracia: nobres que detêm o poder por herança; 
 
• democracia: governo do povo e para o povo; 
 
• oclocracia:governo e poder pela multidão, plebe; 
 
• monarquia: chefe de Estado tem título de rei/rainha; 
 
• oligarquia: poder exercido por um grupo do mesmo partido, classe ou 
família; 
 
• fisiocracia: poder de um grupo restrito de proprietários de terras; • 
burocracia: administração com cargos definidos e estáveis; 
 
• poliarquia: a soberania reside numa coletividade ampla; 
 
• escarquia: poder exercido por um vice-rei. 
 
Os conceitos listados acima são formas pelas quais o poder pode ser 
exercido. No entanto, a filosofia política apresenta o poder sob três aspectos 
fundamentais: 
 
a) substancialista: tem a sua expressão mais concreta no poder militar, 
psicológico, domínio econômico e outros; 
 
b) subjetivista: poder exercido por meio de leis que conduzem a vida e a 
conduta dos cidadãos; 
 
c) relacional: poder exercido por meio da influência, em que um ator induz 
outros atores a agirem de um modo que, em caso contrário, não agiriam; 
conhecido como pacto social. 
 
 
 
1.4 As formas do poder e o poder político 
 
Abordamos até aqui os conceitos de Estado e suas relações com os 
conceitos de política e poder. Agora, trataremos de diferenciar o poder 
político de todas as outras formas que pode assumir. Em princípio, há três 
tipos de poder: 
 
a) paterno (pai sobre filhos) → natural; 
 
b) senhorial ou despótico (tirano/senhor sobre escravos) → delito; 
 
c) político (governante sobre governados) → contrato. 
 
É importante ressaltar que, para alguns autores2, o uso da força física é a 
condição necessária para a definição do poder político, mas não a condição 
suficiente. Por exemplo, o que diferencia os poderes político e religioso é o 
exercício da força, uma vez que o Estado tem exclusividade deste direito 
sobre um determinado território, ou seja, summa potestas3. 
 
Jean Bodin define Estado como um governo justo de muitas famílias e 
daquilo que lhes é comum, com poder soberano, absoluto (obediência ao 
poder coativo) e perpétuo (não submetido a outras leis). Já Max Weber 
afirmava que a força física legítima é o fio condutor da ação do sistema 
político. 
 
1.4.1 As três formas de poder 
 
Temos entre as formas de poder: 
 
a) poder político (exclusividade da força — meios e fins); 
 
b) poder econômico (dada escassez que condiciona o comportamento dos 
trabalhadores que não têm emprego — salário baixo) e: 
 
c) poder ideológico, que é aquele que se vale da posse de certas formas de 
saber, doutrinas, conhecimentos, às vezes apenas de informações, ou de 
códigos de conduta para exercer uma influência sobre o comportamento 
alheio e induzir os membros do grupo a realizar ou não uma ação. 
 
 
2 Ver Bobbio, 1987. 
3 Expressão que vem do latim e significa “poder supremo”. 
1.5 O Estado representativo 
 
O Estado representativo é a formação de uma vontade coletiva, regido pela 
regra da maioria, em que indivíduo não é pelo Estado, mas o Estado é pelo 
indivíduo. Ou, ainda, nas palavras de Bobbio (1987, p. 117), 
 
O pressuposto ético da representação dos indivíduos considerados 
singularmente e não por grupos de interesse, é o reconhecimento da 
igualdade natural dos homens. Cada homem conta por si mesmo e não 
enquanto membro deste ou daquele grupo particular. 
 
Essa definição nos remete para o conceito de democracia como sendo a 
forma mais acabada que se tem de Estado representativo, sendo definida 
como uma forma de governo do povo, para o povo e pelo povo, 
caracterizada por: 
 
• soberania do povo: voto direto, secreto e universal; 
 
• limitação dos poderes; 
 
• prevalência da vontade da maioria; 
 
• elenco de direitos e garantias fundamentais; 
 
• temporalidade da representação no poder; 
 
• primado da lei sobre a vontade. 
 
Hoje a definição de democracia se amplia para incluir a justiça social, além 
de aspectos políticos. Mas dada a extensão desse tema, dedicaremos a 
próxima seção à discussão sobre esse papel do Estado. 
 
1.5.1 Uma breve discussão sobre o papel do Estado 
 
A partir da luta da classe burguesa contra os vínculos feudais e por sua 
própria emancipação, 
 
(...) a sociedade civil, como esfera das relações econômicas que obedecem 
a leis naturais e superiores às leis positivas (segundo a doutrina 
fisiocrática), ou enquanto regulada por uma racionalidade espontânea (o 
mercado ou a mão invisível de Adam Smith), pretende destacar-se do 
abraço mortal do Estado, o poder econômico é claramente diferenciado do 
poder político e ao fim deste processo o ‘não-Estado’ se afirma como 
superior ao Estado, tanto na doutrina dos economistas clássicos quanto na 
doutrina marxiana, embora com sinal axiológico oposto (Bobbio, 1987, 
p.123). 
 
No bojo da ideia figurada de abraço mortal do Estado, nascem as discussões 
sobre o papel e o tamanho do Estado, das quais se destacam Estado 
mínimo, em oposição ao Welfare State4, e fim do Estado. 
 
Desde logo, o que se nota é uma discussão sobre qual é a crise que 
enfrenta o Estado: qual é a natureza dessa crise? Seria somente a questão 
de esta organização não conseguir atender às demandas da sociedade? Ou 
ainda, essa mesma sociedade teria uma concepção de que o Estado seria 
um mal necessário, uma vez que a sua ausência representaria o caos? 
 
Para responder a essas inquietudes há, diversas vertentes. Bobbio nos 
indica como identificá-las: 
 
Quando a sociedade civil sob a forma de sociedade de livre mercado avança 
a pretensão de restringir os poderes do Estado ao máximo necessário, o 
Estado como mal necessário assume a figura do Estado mínimo, figura que 
se torna o denominador comum de todas as maiores expressões do 
pensamento liberal (Bobbio, 1987, p. 129). 
 
 
 
Esse tipo de pensamento é aceito quando se tem a ótica de que o papel do 
Estado é perverso e cheio de vícios, em que o mercado passa a ter todas as 
condições de ofertar o bem-estar econômico e social sem os males do 
Estado. Porém, temos que refletir sobre o momento em que o mercado não 
oferece as soluções esperadas e temos que recorrer ao Estado como 
solução para os problemas vigentes. 
 
2. TEORIA DAS FINANÇAS PÚBLICAS 
 
Nesta aula, iremos ver os principais conceitos e teorias sobre as finanças 
públicas. Para isso, iremos contextualizar, sempre que possível, as 
ferramentas apresentadas e evidenciar os problemas para tal discussão. 
Para começar, podemos colocar algumas questões, como: a) Qual é a 
racionalidade para a existência do Estado e de um governo?; b) Quais são 
os objetivos da política fiscal?; e c) Por que, historicamente e até pouco 
tempo, o gasto público tendeu a aumentar como proporção do PIB, na 
maioria dos países? 
 
4 Welfare State refere-se ao Estado de bem-estar social criado no pós-guerra e caracterizado 
pela forte participação do Estado nos mecanismos de proteção social e intervenção na 
economia. 
 
2.1 As falhas de mercado 
 
Para tentar responder a primeira pergunta através dos fundamentos 
econômicos sobre a presença do Estado, temos as falhas de mercado, isto 
é, o mercado por si só não gera bem-estar econômico e social. Na teoria 
tradicional do bem-estar social – welfare economic’s –, temos os mercados 
competitivos, em que a alocação de recursos gera um maior grau de 
satisfação para uma parte dos agentes e reduzido para outra parte. Tem-se, 
nesses mercados, o Ótimo de Pareto, que versa sobre: “para um ganhador 
tem-se um perdedor”. 
 
Há o Pareto Eficiente com máxima eficiência quando temos os 
pressupostos: a) a não-existência de progresso técnico; b) ambiente de 
concorrência perfeita atomizado; c) informações simétricas; d) Estado 
mínimo. Sabe-seque as falhas de mercado impedem o Ótimo de Pareto 
devido à: 
 
a) existência de bens públicos; 
 
b) existência das falhas de competição ou a existência de monopólios; 
 
c) existência de externalidades; 
 
d) existência de mercados incompletos; 
 
e) existência de informações assimétricas. 
 
Não podemos esquecer que existem a desigualdade social, a concentração 
de renda, o desemprego, a corrupção, a inflação, além de estruturas 
dualistas, entre outros problemas econômicos e sociais. 
 
2.1.1 Bens públicos 
 
Os bens públicos são aqueles cujo consumo é socializado para toda a 
população. Esses bens são também conhecidos como bens não-rivais e 
podem ser divididos em: a) bens tangíveis, como ruas; e b) bens 
intangíveis, como leis. 
 
Os bens públicos seguem o princípio da não-exclusão. Por exemplo, o 
comércio não pode ocorrer sem que haja o direito de propriedade que 
depende da aplicação do princípio de exclusão. Esses tipos de bens públicos 
têm, em contrapartida, a cobrança de impostos da sociedade, mas, em 
alguns casos, há os agentes caronas, que são aqueles que não pagam os 
impostos, porém, utilizam o serviço público e, sendo assim, há a cobrança 
compulsória de impostos. 
 
2.1.1.1 Existência de monopólios naturais 
 
Existem, em toda economia, setores com retornos crescentes de escala, isto 
é, quanto maior a produção, menor será o custo da mesma. Um bom 
exemplo é o setor de energia elétrica, pois, dado um custo fixo elevado, 
será mais racional ter uma empresa no setor de energia elétrica, para a 
redução dos custos. 
 
O governo passa a ter um papel de regulador. 
 
2.1.1.2 Externalidades 
 
As externalidades são resultados das ações de alguns agentes que têm 
impacto direto ou indireto na sociedade. Elas podem ser positivas, como 
elevação da educação da sociedade, ou negativas, como a poluição dos rios 
e/ou a elevação do desmatamento. 
 
2.1.1.3 Os mercados incompletos 
 
Podemos definir um mercado incompleto quando este apresenta um bem ou 
serviço que não é ofertado mesmo com o seu custo de produção sendo 
menor que o preço de venda. Geralmente isso se dá devido à falta de 
infraestrutura, que pode ser solucionada por financiamentos de longo prazo. 
No Brasil, temos o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 
(BNDES), além de outros bancos. Porém, o BNDES tem um papel mais 
focado em financiar infraestruturas para a produção no longo prazo. 
 
2.1.1.4 Informações assimétricas 
 
Existem, nas economias, as informações incorretas ou imperfeitas, que são 
conhecidas nas teorias econômicas como informações assimétricas. As 
informações assimétricas podem causar um estado de mal econômico ao 
fazerem as pessoas tomarem decisões erradas. 
 
Um bom exemplo de informações assimétricas são os balanços de empresas 
que apresentam lucros e levam vários agentes a comprar as suas ações na 
bolsa, mas, na verdade, essas empresas estão insolventes, prejudicando as 
decisões dos agentes econômicos e destruindo parte ou toda a riqueza 
acumulada pelos mesmos. 
 
Geralmente, elas são causadas por indivíduos com o objetivo de levar a 
melhor no mercado, seja praticando o exemplo acima ou concentrando a 
informação. Portanto, é dever do Estado tornar a informação um bem 
público e socializá-la para o maior bem-estar econômico e social. Sendo 
assim, é papel do Estado: 
 
a) fiscalizar todos os setores produtivos, inclusive o setor privado, e 
acompanhar a produção dos bens e serviços, além de verificar várias 
informações, entre elas o tamanho/quantidade/peso dos produtos ofertados 
pelo mesmo; 
 
b) exigir a publicação de balanços contábeis das empresas; 
 
c) implantar e implementar políticas públicas de combate à exclusão digital. 
 
Manutenção do pleno emprego e estabilidade da moeda 
 
É papel do Estado implementar políticas públicas através de investimentos, 
corte de impostos ou gastos do governo para retomar o crescimento da 
demanda efetiva e o PIB e fazer a manutenção do pleno emprego e da 
estabilidade de preços. 
 
2.1.1.5 Os objetivos da política fiscal e as funções do governo 
 
Dentro da política econômica, há os instrumentos de política fiscal, como os 
impostos (T), que possibilitam a arrecadação, e os gastos do governo (G), 
que possibilitam o consumo do governo. Ao tratar dessas duas variáveis, 
temos algumas questões: a) Quais bens públicos e quantidades ofertar dos 
mesmos?; b) Qual será a contribuição de cada cidadão?; c) Qual região 
deve receber investimentos do governo?5 
 
Para resolver essas questões e outras, temos, dentro da política fiscal, 
várias funções, e as principais são: 
 
a) a função alocativa, que cuida da produção e da provisão de bens e 
serviços públicos; 
 
b) a função distributiva, que tem o papel de distribuir a renda de forma 
mais equitativa; 
 
c) a função estabilizadora, que busca reduzir as flutuações no nível de 
produto (PIB) e emprego. 
 
Em uma situação de insuficiência ou excesso de demanda agregada, 
teremos uma política fiscal expansionista através da elevação dos gastos do 
governo e, por consequência, a elevação do consumo (C) e do investimento 
(I), que, por sua vez, elevará a renda (Y) e o consumo (C) e os 
investimentos privados (I), resultando em um ciclo de crescimento 
econômico. 
 
 
 
2.1.1.6 Senhoriagem: uma forma de financiamento do governo 
 
A senhoriagem é uma forma de financiamento do Estado devido a ele ter o 
poder em lei sobre a emissão de moeda ou papel-moeda oficial, leia-se o 
Real. Sendo assim, a emissão de papel-moeda é uma forma de obter 
receita para o Tesouro Nacional, isto é, o governo, ao gastar mais do que 
arrecada e não ter saldo positivo de recursos monetários para pagar, irá 
emitir moeda para honrar a dívida em questão. Para melhor entendimento, 
veja o cálculo abaixo: 
 
5 As eleições mostram não apenas quais bens públicos devem ser considerados prioritários, 
como o quanto os indivíduos estarão dispostos a contribuir sob a forma de impostos para o 
financiamento da oferta de bens públicos. Temos também, em algumas cidades brasileiras, 
os Orçamentos Participativos. 
 
 
 
sendo: 
 
 
 
 
 
 
 
Isso significa para o governo que ele pode se financiar de graça e sem 
colocação de títulos públicos, a emissão de moeda para acompanhar a 
demanda por moeda. Porém, há a corrosão do valor da moeda ou o 
aumento da inflação. 
 
Observação: [BT – BT- (1 + π)] 
 
Fluxo associado à variação do valor real da base monetária é: 
 
a) função direta do ↑ PIB e inversa da mudança de π, o que significa que o 
termo da variação real da base monetária pode ter um valor negativo se o 
PIB estiver crescendo pouco e a inflação aumentar. 
 
Observação 1: a base monetária pode ser definida a qualquer t, supondo 
perfeita previsão da inflação (π). 
 
Observação 2: em uma economia com o PIB constante, o aumento da 
inflação (π) leva a uma queda da base monetária (B) e ao aumento do 
imposto inflacionário. A receita da senhoriagem vai variar para mais ou para 
menos em função da importância relativa de cada um desses dois 
fenômenos. 
 
Observação 3: supondo que o PIB seja constante e estável e a 
senhoriagem igual ao imposto inflacionário, o valor deste em função da 
inflação segue então um padrão de tipo curva de Laffer. Isto é, com a 
inflação igual a zero, não há imposto inflacionário, mas se a inflação tender 
ao infinito, a receita de senhoriagem pode tender a zero, já que a erosão da 
base de incidência dos impostos – a base monetária, que tenderia a 
desaparecer – predominaria sobre o efeito de aumento da “alíquota” 
associado à maior inflação. Em algum ponto intermediário, portanto,há 
uma certa taxa de inflação “de equilíbrio” que maximiza a “receita” do 
imposto inflacionário (Giambiagi, 2000, p. 36-7). 
 
2.2 A teoria da tributação 
 
Os principais aspectos da teoria da tributação são: 
 
a) o conceito da equidade, ou seja, a ideia de que a distribuição do ônus 
tributário deve ser equitativa entre os diversos indivíduos de uma 
sociedade; 
 
b) o conceito da progressividade, isto é, o princípio de que deve-se tributar 
mais quem tem uma renda mais alta; 
 
c) o conceito da neutralidade, pelo qual os impostos devem ser tais que 
minimizem os possíveis impactos negativos da tributação sobre a eficiência 
econômica; 
 
d) o conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributário deve ser 
de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o 
governo. O movimento social atual coloca que as notas fiscais devem 
explicitar todos os impostos. 
 
2.2.1 A curva de Laffer 
 
A curva de Laffer versa sobre a relação entre a alíquota de impostos (T) e a 
receita arrecadada (R) pelo governo. O principal objetivo dessa curva é 
demonstrar que existe um ponto máximo para otimizar a arrecadação, onde 
temos os princípios: 
 
a) se T = 0, a receita = 0; 
 
b) se T = 100%, a receita = 0. 
 
Há uma alíquota que maximiza a receita. 
 
 
 
Observação: no lado direito da curva, percebe-se que o aumento de T leva 
a uma evasão ou desestímulo das atividades formais que superam o 
aumento da alíquota, gerando uma perda de receita (R). 
 
2.2.2 Algumas características de um “sistema tributário ideal” 
 
São elas: 
 
a) cada cidadão deve pagar uma contribuição justa; 
 
b) a cobrança de impostos deve onerar pessoas com maior capacidade de 
pagamentos; 
 
c) o sistema tributário deve interferir ao mínimo na alocação de recursos 
para não causar ineficiência econômica. Um bom exemplo é a guerra de 
impostos nos Estados; 
 
d) a administração do sistema tributário deve ser eficiente e minimizar os 
custos de fiscalização da arrecadação. 
 
2.2.3 Conceitos de equidade e progressividade 
 
Como definir uma contribuição justa: 
 
1) Princípio do benefício: impostos específicos 
 
A contribuição deve ser igual ao benefício gerado pelo consumo do bem 
público. Por exemplo, será uma eterna discussão o mesmo reajuste das 
aposentadorias para contribuintes e não-contribuintes. 
 
2) Princípio da capacidade de pagamento: deve ser regra geral para 
toda sociedade 
 
Ônus tributário deve levar em conta as equidades horizontal e vertical: a) 
mesma capacidade de pagamento paga o mesmo nível de impostos; e b) as 
contribuições dos indivíduos devem diferenciar-se conforme suas diversas 
capacidades de pagamento. 
 
Questão: qual é o melhor critério para definir a base de cálculo dos 
impostos? Fluxo de renda ou consumo ou estoque de riqueza? 
 
3) Conceito da neutralidade 
 
Se considerarmos a renda como Y e a arrecadação via impostos como T, 
temos: 
 
 
 
4) Conceito de simplicidade 
 
Relaciona-se com a facilidade de operacionalização da cobrança de tributos: 
 
a) imposto de fácil entendimento para quem tiver que pagá-lo; 
 
b) cobrança, arrecadação e processos de fiscalização não devem 
representar custos administrativos elevados para o governo. 
 
Questão: em quem recai a maior parte dos impostos? 
 
a) Quanto mais elástica a curva de demanda e menos elástica a curva de 
oferta, maior parcela dos impostos recai sobre os produtores. 
 
b) Quanto menos elástica a curva de demanda e mais elástica a curva de 
oferta, maior será o ônus tributário para os consumidores. 
 
Quanto mais inelástico, menos será possível escapar do aumento de T. 
 
Observação: as bases de evidência dos impostos são a renda, o patrimônio 
e o consumo. 
 
2.2.4 Os impostos “em cascata” 
 
São os impostos cumulativos, fato que distorce os preços relativos. Dentro 
do contexto da internacionalização e da globalização, temos os tributos que 
partem do princípio origem versus o princípio de destino. 
 
Observação: prejudica os produtos com um maior número de etapas de 
produção e distribuição, resultando em distorções produtivas. 
 
2.2.5 Impostos sobre o Valor Adicionado (IVA) 
 
São os impostos que não incidem nas várias etapas produtivas de forma 
acumulada, mas sim, e somente, no valor adicionado, caracterizando-se 
como neutros. Isso significa que evita a bitributação e leva em conta: 
 
a) conceito de neutralidade; 
 
b) não afeta a competitividade de uma indústria; 
 
c) arrecadação de impostos no estágio pré-varejista; 
 
d) caráter autofiscalizador → IVA pelo crédito fiscal; 
 
e) possibilidade de isentar bem de produção. 
 
3. CONCEITOS BÁSICOS: O CASO DO BRASIL 
 
A economia brasileira é um laboratório sobre as teorias das finanças 
públicas. Para darmos início aos estudos desta aula, temos que rever alguns 
conceitos e fontes de dados como: 
 
a) governo são as três esferas, menos as empresas estatais. Já o setor 
público são as três esferas mais estatais; 
 
b) governo central é composto pelo governo federal, INSS e o Banco 
Central do Brasil. 
 
É importante sabermos quais são as estruturas dos governos para 
podermos entender quais são os instrumentos de cada esfera e sua 
composição, além do resultado fiscal agregado e desagregado por esfera, 
por exemplo, o conceito das Necessidades de Financiamento do Setor 
Público. 
 
3.1 O conceito de Necessidade de Financiamento do Setor Público 
(NFSP) 
 
A Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) é o resultado da 
diferença entre as despesas e as receitas do governo. Ver Secretaria da 
Receita Federal (SFR), que gera a receita do governo federal; Secretaria do 
Tesouro Regional (STN), que consolida os dados da receita e da execução 
da despesa do Tesouro Nacional; e do INSS, que tem o levantamento das 
receitas e despesas referentes à Previdência Social da responsabilidade 
desse mesmo órgão. A Secretaria de Política Econômica (SPE) divulga uma 
estatística que consolida essas informações e apresenta um quadro 
relativamente desagregado das receitas e das despesas do governo central. 
Recentemente, a STN é quem passou a divulgar mensalmente esses dados, 
incluindo o resultado do INSS. Adicionalmente, a Secretaria Especial de 
Controle das Empresas Estatais (SEST) acompanha a execução financeira 
das empresas federais. 
 
3.1.1 Principais conceitos 
 
a) Desempenho de caixa → as despesas são consideradas nas estatísticas 
no período em que são de fato pagas. 
 
b) Desempenho de competência → está associado ao período em que a 
despesa é gerada, mesmo que não tenha sido paga. 
 
Se a previdência social no presente (momento t) = R$ 128 bi, mas R$ 64 bi 
(50%) serão pagos no futuro (momento t + 1), quer dizer que no período t: 
 
i) NFSP caixa = R$ 64 bi; 
 
ii) NFSP competência = R$ 128 bi; 
 
Observação: no Brasil, a NFSP é apurada pelo conceito de caixa, exceto 
despesas de juros, que são consideradas como competência. 
 
Procura-se evitar que, se o governo emitir títulos de prazo mais longo, com 
pagamentos concentrados no tempo, o déficit seja artificialmente baixo 
durante algum tempo e depois “estoure” no momento do vencimento. Ao 
apropriar os juros pelo conceito de competência, o Banco Central do Brasil 
torna a despesa de juros mais regular ao longo do tempo – a não ser que a 
taxa de juros mude muito de um mês para outro. O critério de competência 
para o cálculo dos juros é consistente com a apuração da dívida do setor 
público junto ao Sistema Financeiro (Giambiagi, 2008). 
 
Observação: no cálculo das contas nacionais, o IBGE utiliza o conceito de 
competência para todas as despesas, e não apenas para as financeiras.c) Acima da linha: são as estatísticas fiscais desagregadas, que 
apresentam as variáveis de receita e de despesa. 
 
d) Abaixo da linha: são as estatísticas que medem apenas a dimensão do 
desequilíbrio através da variação do endividamento público, sem que se 
saiba ao certo se este mudou por motivos ligados à receita ou à despesa. 
 
No Brasil, utiliza-se o conceito da NFSP abaixo da linha, a partir das 
alterações no valor do endividamento público. A razão da escolha desse 
critério é que, se o cotejo de receitas e despesas é diferente da variação do 
endividamento, o mais provável não é que a estatística da dívida pública 
esteja errada, e sim que algum item talvez não tenha sido corretamente 
apurado pelas estatísticas desagregadas, gerando, porém, na prática, uma 
variação do endividamento. Por exemplo, ao fazermos uma viagem e 
sacarmos dinheiro (R$) na véspera de sair de férias: 
 
1º) dia após dia calculamos a despesa através de grandes itens: 
 
i) alimentação; 
 
ii) passeios. 
 
2º) No final das férias, temos: 
 
i) Σ gastos diários de cada linha de despesa; 
 
ii) Σ gastos totais. 
 
No meio da viagem, o R$ acabou, e aí passa-se a utilizar o cartão de 
crédito, e, ao voltar para casa, somaremos as despesas diárias menos a 
receita, e faremos uma linha de subtração para o cálculo da diferença. 
Vamos considerar esse método como A. 
 
O resultado deveria ser igual ao valor da conta a ser paga com o cartão de 
crédito, já que este nada mais é do que uma forma de financiamento, que 
aqui iremos denominar de método B. 
 
Quando fazemos o levantamento dessas viagens, as contas não fecham, 
pois as pequenas despesas são omitidas e outras maiores podem ser 
esquecidas. Isto posto, a diferença verdadeira entre receitas e despesas não 
é o resultado da comparação entre a receita e a estatística das despesas 
acima da linha de subtração, ou seja, o método A, e sim o saldo do 
cartão de crédito, o método B, já que o turista em geral não apura de forma 
totalmente precisa como gastou seu dinheiro, mas sabe perfeitamente qual 
é o montante da sua dívida no cartão de crédito. 
 
Embora a NFSP seja trabalho do Banco Central do Brasil (BCB), a Secretaria 
de Políticas Econômicas (SPE) tem um levantamento acima da linha das 
contas do governo central, e a Secretaria de Empresas Estatais (SEST), das 
contas das empresas estatais federais. Já para os estados e municípios e 
suas empresas estatais, só tem abaixo da linha, apurado pelo BCB. Como 
é possível que se conheça o valor do desequilíbrio dessas unidades, sem 
que se saiba o que acontece com a receita e com a despesa dessas 
unidades? Vamos responder a partir de um exemplo. 
 
Exemplo 
 
Um jovem estagiário que recebe remuneração mais uma mesada dos pais e 
que tem gastos com alimentação, vestuários e entretenimentos, cuja 
mesada é uma variável para complementar seus gastos. Os pais desse 
jovem podem não saber quanto ele ganha no estágio – sua receita – e não 
ter a menor ideia de como o seu filho usa o dinheiro – sua despesa. 
Entretanto, sabem perfeitamente qual é o valor da mesada que pagam todo 
mês ao filho, para atender às despesas complementares não cobertas pela 
remuneração do estágio. Essa mesada = déficit do jovem. 
 
De forma análoga, as autoridades, mesmo não tendo ciência certa das 
receitas e despesas dos estados e municípios e de suas empresas, 
acompanham a evolução dos passivos dessas unidades junto ao sistema 
financeiro público e privado. Sabe-se o valor do resultado abaixo da linha 
dessas esferas, mesmo não conhecendo os acima da linha 
(Giambiagi, 2008). 
 
3.2 Necessidade de Financiamento do Setor Público conceito 
nominal (NFSP cn) 
 
Com a inflação (π) controlada, temos despesas (G) menos receita (T), como 
o resultado da NFSP cn, em que a taxa de juros nominal é a base de 
remuneração do estoque da dívida pública. 
 
NFSP cn = G – T + i B 
 
Sendo: 
 
G = gasto não-financeiro; T = arrecadação não-financeira; B = estoque da 
dívida pública; i = taxa de juros nominal, que inclui a correção monetária. 
 
Lembrete: a dívida é um conceito de estoque. Já o PIB é uma variável de 
fluxo. 
 
Quadro: Necessidade de Financiamento do Setor Público — Conceito 
nominal 
 
Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim, Seção Finanças Públicas (BCB 
Boletim/F. Públ.). Unidade: R$ (milhões). Comentário: Quadro: 
Necessidades de Financiamento do Setor Público – com desvalorização 
cambial sobre estoque da dívida mobiliária interna. Atualizado em: 31 de 
janeiro de 2008. 
 
3.3 Necessidade de Financiamento do Setor Público Operacional 
(NFSP co) 
 
Em um contexto com elevada inflação (π), o resultado nominal não 
apresenta fundamentos, passando a ter a necessidade de eliminar a 
inflação, isto é, trabalhar com a taxa de juros real, ou seja, subtraindo da 
taxa de juros nominal a inflação, para chegar ao resultado operacional. 
 
Observação: o que se deseja medir com o cálculo do resultado fiscal é o 
seu impacto sobre a demanda agregada. 
 
Lembrete: se do resultado nominal subtraímos o componente de 
atualização monetária da dívida, chegamos ao resultado operacional, como 
podemos ver abaixo. 
 
 
 
Sendo: G = gasto não-financeiro; T = arrecadação não-financeira; B = 
estoque da dívida pública; r = taxa de juros real, que exclui a inflação. 
 
Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público 
Operacional 
 
Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim, Seção Finanças Públicas (BCB 
Boletim/F. Públ.). Periodicidade: anual. Unidade: R$ (milhões). 
Comentário: Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público – 
com desvalorização cambial sobre estoque da dívida mobiliária interna. 
Atualizado em: 27 de fevereiro de 2008. 
 
3.4 Necessidade de Financiamento do Setor Público Primário (NFSP 
cp) 
 
O conceito primário desconta a despesa com juros reais do valor das 
necessidades operacionais de financiamento. Se essa subtração der um 
resultado negativo, a explicação é que os juros reais são maiores que as 
necessidades de financiamento no conceito operacional, ou seja, que, não 
fosse o pagamento de juros, haveria um superávit operacional. Isso 
significa que o resultado primário é superavitário, ou seja, que a receita é 
maior do que as despesas não-financeiras. Durante parte dos anos 1980 e 
1990, o setor público gerou superávits primários inferiores, porém, à 
despesa de juros, dando origem a déficits operacionais em quase todos os 
anos. 
 
NFSP cp = G – T 
 
Sendo: G = gasto não-financeiro; T = arrecadação não-financeira. 
 
Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público Primário 
Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim, Seção Finanças Públicas (BCB 
Boletim/F. Públ.). Periodicidade: anual. Unidade: R$ (milhões). 
Comentário: Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público – 
com desvalorização cambial sobre estoque da dívida mobiliária interna. 
Atualizado em: 31 de janeiro de 2008. 
 
3.5 Poupança do governo e o déficit público 
 
Como comentado anteriormente, a necessidade de financiamento do setor 
público, que aqui será tratada como do governo (NFG), pode ser positiva, 
representando uma dívida, ou negativa, representando uma poupança. A 
NFG pode ser descrita da seguinte forma: 
 
 
 
Sendo: 
1) CG o consumo do governo; 
2) JG os juros pagos pelo governo; 
3) IG os investimentos realizados pelo governo; 
4) T os impostos que o governo cobra e que formam a sua receita. 
 
 
 
Observação: nota-se que, ao existir um déficit, não significa que a 
poupança seja negativa, mas que a poupança seja menor que o 
investimento (S < I) do governo. 
 
3.6 Outras óticas sobre as Necessidades de Financiamento do Setor 
Público (NFSP) 
 
A NFSP corresponde àvariação do endividamento do setor público não-
financeiro junto ao sistema financeiro e ao setor privado, doméstico ou não. 
Já sobre a questão de endividamento, devemos entender o conceito de 
dívida líquida do setor público como os créditos junto ao setor privado 
doméstico ou as reservas internacionais em poder do BCB mais resto do 
mundo. 
 
Nessa definição, a base monetária é entendida como uma forma de dívida, 
a qual, porém, tem a característica de que não rende juros. Nota-se que, 
como o déficit refere-se ao setor público não financeiro, exclui o resultado 
dos bancos oficiais – a não ser que estes exijam uma capitalização com 
recursos do Tesouro, tais como o BB ou BNDES (Giambiagi, 2000, p. 74). 
 
Nesse ponto, é necessário fazer o esclarecimento de que esse critério de 
apuração da dívida pública trata como ativos – para chegar ao conceito de 
dívida pública – apenas os de caráter financeiro e não comuta a existência 
de ativos reais, que poderiam ser descontados da dívida financeira, para 
definir um conceito mais próximo do que seria o patrimônio líquido do 
setor público. É isso que explica o porquê de as privatizações não terem 
sido consideradas como receita para efeito da apuração do déficit público – 
exceção feita ao tratamento conferido à parte da venda das empresas de 
telefonia, tratadas como concessão e computadas como uma outra receita 
qualquer. 
 
Observação: quando a privatização é utilizada para abater dívida pública, 
não há impacto sobre as NFSP, e o valor de variação da Dívida Líquida do 
Setor Público (DLSP), ceteris paribus, é negativo. 
 
Impacto somente sobre DLSP, que é estoque, e não sobre NFSP, que é 
fluxo. 
 
Se os recursos da receita da venda de uma estatal são gastos, por sua vez, 
as NFSP são pressionadas, pois as privatizações não são receitas e a 
despesa afeta o déficit, mas o efeito disso sobre a dívida é compensado pela 
privatização e o resultado é que a dívida fica constante, apesar de se 
verificar um déficit. Outros ajustes afetam a dívida sem estarem ligados a 
um déficit, por exemplo, a capitalização do Banco do Brasil no governo FHC 
para cobrir prejuízos na ordem de 1% PIB. 
 
A capitalização fez aumentar a dívida registrada, mas não exerceu nenhum 
impacto sobre a demanda agregada, o que fez o governo interpretar que o 
fato não representava um déficit público, mas apenas o registro de uma 
dívida associada a déficits antigos e não assumidos no seu devido momento 
— leia-se esqueletos ou passivos ocultos, que implicam aumentar a 
DLSP, e não NFSP. 
 
Lembrete: quando há uma desvalorização cambial e o governo tem dívida 
contratada em moeda estrangeira, o valor da dívida pública expressa na 
moeda nacional aumenta (ΔDLSP6 > 0), mesmo que as contas públicas 
estejam em equilíbrio (NFSP = 0). 
 
O saldo líquido acumulado das privatizações e outros ajustes representam 
um ajuste patrimonial líquido. A dívida resultante dos déficits medidos pela 
NFSP é denominada de dívida fiscal. Portanto, o cálculo das NFSP, isto é, o 
déficit público acima da linha, é obtido como resíduo. Sendo assim, 
temos: 
 
NFSP = ΔDLSP + Privatizações – outros ajustes patrimoniais 
 
Para obter esse resultado, é preciso: 
 
a) conhecer a ΔDLSP, em função dos dados informados ao BCB pelo sistema 
financeiro; 
 
b) a receita de privatização do período, quando existir; 
 
c) a existência de outros ajustes patrimoniais. 
 
Lembrete: obtidas as NFSP menos as despesas com os juros da dívida 
pública, temos o resultado primário ou NFSP cp. 
 
3.7 Resultado do governo central 
 
Sobre as contas acima da linha do governo central, existem três conceitos 
relevantes: 
 
a) Execução financeira do tesouro, que é a captação de receita efetiva e 
repassada ao Tesouro Nacional e não a receita via Documentos de 
Arrecadação da Receita Federal (DARFS) → guia de recolhimento via 
calendário de impostos, pois as DARFS diminuem a dívida líquida do 
governo central, mesmo que ainda não tenha sido repassada ao tesouro. 
 
6 Variação da dívida líquida do setor público. 
 
Observação: essa diferença pode ser expressiva quando há muitos 
pagamentos de tributos feitos no final do mês. 
 
b) A contabilização da despesa não-financeira toma como conceito relevante 
para efeito das necessidades de financiamento o pagamento efetivo 
(caixa), isto é, o registro da etapa de pagamento, mediante saque na conta 
do Tesouro Nacional (TN). 
 
Na contabilidade da execução financeira, uma liquidação financeira a 
cargo de um ministério é rotulada como despesa, mesmo da conta do TN. 
Já na contabilidade das necessidades de financiamento, os recursos só 
são computados como gasto quando o Ministério de fato transfere os 
mesmos para a conta de quem é beneficiado pelo pagamento. A 
contabilização dos encargos – despesa financeira – nas necessidades de 
financiamento é feita pelo critério de competência, enquanto a execução 
financeira do TN computa-os pelo critério de caixa. 
 
c) Necessidades de financiamento do governo central = são as NFTN7 
mais as receitas e despesas do INSS e o déficit primário do BCB, que são as 
despesas administrativas. 
 
Com tudo isso e descontando o gasto com juros, tem-se o resultado das 
necessidades primárias de financiamento, sendo o resultado negativo e 
igual ao superávit primário acima da linha. 
 
INTRODUÇÃO 
 
Nesta unidade, estudaremos o sistema tributário brasileiro e o sistema 
federativo e seus movimentos de descentralização de recursos e serviços 
públicos. Nosso objetivo é ver, de forma panorâmica, como o sistema 
tributário foi criado no Brasil, perceber quais as eram as bases econômicas 
para a tributação e como as mesmas foram evoluindo no tempo. Fica nítido 
o quanto somos uma nação jovem, pois foi a partir dos anos 1960 que 
nosso sistema tributário passou a compreender a complexidade das 
relações econômicas em curso. 
 
Já no segundo ponto, veremos como o arranjo das três esferas públicas, 
governo federal, estadual e municipal, trabalham desde a função de 
tributação à prestação de serviços, ou seja, temos impostos cobrados por 
esferas, e a menor esfera sempre recebe repasses da maior. Esse debate 
vai da centralização de recursos, o que confere maior poder econômico aos 
governo federal, à descentralização dos mesmos, em que as esferas 
subnacionais (estados e municípios) caminham por uma maior participação 
nas receitas tributárias e autonomia local. 
 
4. O SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO 
 
O sistema tributário brasileiro tem características interessantes, pois 
sempre houve a discussão sobre o objetivo da busca por um sistema 
 
7 NFTN: Necessidade de Financiamento do Tesouro Nacional. 
tributário ideal, porém, poucos avanços foram realizados, e hoje temos a 
tão solicitada reforma tributária. 
 
Entretanto, nosso objetivo aqui é ver os principais conceitos de um sistema 
tributário e sua característica no Brasil, sendo esse um país industrializado e 
que possui várias classes sociais e estratos de renda, constituindo a famosa 
pirâmide social. 
 
Para sistematizar o que estamos falando, é importante sabermos como se 
dá a divisão da renda, cujas formas são: 
 
a) funcional, que é a quantidade da renda privada que assumirá a forma de 
salários, lucros, juros e aluguéis; 
 
b) pessoal, que é o percentual da renda (%Y) que ficará com cada percentil8 
da população; 
 
c) regional, que sistematiza a forma como se distribuem os recursos 
orçamentários entre as unidades federativas (UF) e municípios; 
 
d) pública e privada, em que temos o governo tributando o setor privado 
para sabermos qual parte será do governo; 
 
e) federal,isto é, o corte federativo que sistematiza como a tributação se 
distribui entre a União, o Estado e os municípios, na questão contribuição e 
necessidades locais. 
 
Lembrete: o sistema tributário é relevante para determinar a 
competitividade interna do país. 
 
4.1 Breve histórico do sistema tributário brasileiro 
 
Segundo Giambiagi (2001), no império, dois terços das receitas públicas 
vinham dos impostos sobre a importação. A partir da Constituição de 1891, 
introduziu-se o regime de separação de fontes tributárias. Com a 
Constituição de 1934, passaram a predominar os impostos sobre produtos. 
Os estados dotados de competência limitavam as alíquotas interestaduais 
em 10%. A maior fonte de receitas estaduais vinha do imposto de vendas e 
consignações. Nos municípios havia os impostos sobre a indústria e as 
profissões, e o imposto predial. Já na esfera federal, havia o imposto de 
importação, e, a partir dos anos 1930, o imposto sobre o consumo. 
 
No período 1946 a 1966, as bases da tributação passaram a ser domésticas 
devido ao Processo de Substituição de Importações, PSI ou MSI, pois os 
municípios passaram a ter mais dois impostos, como o selo municipal e 
sobre a indústria e as profissões. Em segundo lugar, institucionalizou-se um 
sistema de transferência de imposto. 
 
 
8 Percentil: é uma posição relativa de uma observação quando comparada com outros 
valores; por exemplo, se um estudante acerta 65% de um teste, mas cuja nota é o 20º 
percentil, significa que somente 20% tiveram nota pior e 80% foram melhor. 
Lembrete: em 1956, a criação do imposto sobre o consumo representou os 
primeiros passos em direção à tributação sobre o valor adicionado (IVA). 
 
4.1.1 A reforma dos anos 1960 
 
A economia brasileira iniciou seu processo de industrialização de forma 
tardia. Sabe-se que todo processo de industrialização é seguido por um 
processo de urbanização e construção do mercado interno, dando início ao 
movimento do fluxo circular. Antes da industrialização, a economia 
brasileira dependia da atividade de produtor e exportador de café, cuja base 
de tributação eram as exportações e a importação. 
 
Com o processo de industrialização em andamento e a criação de vários 
setores, além da agricultura e do comércio, como serviços e os subsetores 
derivados da industrialização, a economia interna foi ganhando uma matriz 
produtiva complexa e, junto a ela, a crescente urbanização também é 
acompanhada de várias demandas sociais, como educação, saúde, 
habitação, segurança, entre outras, além de uma infraestrutura para dar 
condições de investimento ao setor privado, como telecomunicações, 
transportes, energia, entre outros. 
 
Portanto, a reforma tributária nos anos de 1960 tinha o objetivo de 
aumentar a receita do Estado diante de tal complexidade, solucionar o 
problema do déficit fiscal gerado até aquele momento e possibilitar a 
continuidade do estímulo ao crescimento econômico interno. 
 
Observação: em 1967, o Brasil já tinha um dos sistemas mais modernos 
devido a priorizar o IVA e não o imposto em cascata. 
 
Foram criados o IPI (federal) e o ICM (estadual), depois ICMS. Esses 
impostos tinham o caráter não-cumulativo. Conforme Giambiagi (2001, p. 
243), 
 
O ICM foi definido como um imposto de alíquota uniforme, não interferindo, 
portanto, na alocação de recursos e investimento, favorecendo a 
desoneração das exportações e dificultando a competição entre estados da 
federação. No caso do IPI, a diferenciação de alíquotas foi estabelecida 
segundo critérios inversos à essencialidade dos bens, permitindo uma maior 
utilização do imposto como instrumento de política econômica e social. 
 
A reformulação do sistema tributário brasileiro foi dividida em 5 pontos, 
sendo 4 categorias de impostos e um meio de receita extra: 
 
1) a tributação sobre o comércio exterior: a tributação estadual passou para 
a esfera federal devido ao seu caráter de política econômica; 
 
2) a tributação sobre o patrimônio e a renda: o somatório do Imposto 
Predial e Territorial Urbano (IPTU) como municipal, o Imposto de 
Transferência de Bens Imóveis (ITBI) como estadual e o Imposto Territorial 
Rural (ITR) e o Imposto de Renda (IR) como federais; 
 
3) a tributação sobre a produção e a circulação: além do IPI e do ICMS, o 
Imposto sobre Serviço de Transportes e Comunicação (ISTC) e o Imposto 
sobre Operações Financeiras (IOF), ambos federais, e o Imposto sobre 
Serviços (ISS), que é municipal, todos em substituição aos impostos sobre 
indústrias e profissões; 
 
4) impostos únicos: Imposto sobre Energia Elétrica (IUEE), sobre 
combustíveis e lubrificantes (IUCL) e sobre minerais (IUM), todos federais; 
 
5) receitas extraorçamentárias: criação de fundos para implantar ações 
pontuais, como as contribuições do empregador para o FGTS e as 
contribuições para a Previdência Social. 
 
Os impostos centralizam-se no governo central devido a essa instância de 
governo ser responsável pelo crescimento econômico. O Fundo de 
Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios 
(FPM) tiveram o papel de compensar a perda de capacidade tributária das 
esferas subnacionais, principalmente das regiões norte e nordeste do país. 
 
O IR, além de não ser usado na sua plenitude e potencial de receita, 
apresentava distorções, como: a) inexistência da tributação antecipada dos 
rendimentos dos profissionais liberais e locadores de imóveis, o que 
configurava um tratamento desigual relativamente aos assalariados; e b) a 
defasagem entre o período – base de imposto e o momento de seu 
pagamento, ou de sua restituição, em que há inflação elevada. 
 
A criação do PIS9/PASEP10 em 1975 significou uma saída da deterioração da 
receita devido aos incentivos fiscais e uma ampliação de recursos para 
financiamento extraorçamentários. Sendo assim, o PIS/PASEP passou a ser 
fonte de recursos para investimentos de longo prazo canalizados via 
BNDES, cujo problema foi estender a sua arrecadação ao faturamento das 
instituições produtivas (fator gerador), representando um retrocesso do 
sistema devido a caracterizar uma tributação em cascata e não via imposto 
sobre o valor adicionado (IVA). 
 
4.2 Regime de incidência cumulativa 
 
4.2.1 Base de cálculo 
 
A base de cálculo da contribuição para o PIS/PASEP e COFINS, no regime de 
incidência cumulativa, é o faturamento mensal, que corresponde à receita 
bruta, assim entendida a totalidade das receitas auferidas pela pessoa 
jurídica, sendo irrelevantes o tipo de atividade por ela exercida e a 
classificação contábil adotada para as receitas (Lei nº 9.718, de 1998, art. 
3º). 
 
Para fins de determinação da base de cálculo, podem ser excluídos do 
faturamento, quando o tenham integrado, os valores (Lei nº 9.718, de 
 
9 PIS: Programa de Integração Social. 
10 PASEP: fundo único do programa de formação do patrimônio do servidor público. 
1998, art. 3º, 2º, com alterações da MP 2.158–35/2001; IN SRF nº 247, de 
2002, art. 23): 
 
a) das receitas isentas ou não alcançadas pela incidência da contribuição ou 
sujeitas à alíquota 0 (zero); 
 
b) das vendas canceladas; 
 
c) dos descontos incondicionais concedidos; 
 
d) do IPI; 
 
e) do ICMS, quando destacado em nota fiscal e cobrado pelo vendedor dos 
bens ou prestador dos serviços na condição de substituto tributário; 
 
f) das reversões de provisões; 
 
g) das recuperações de créditos baixados como perdas, que não 
representem ingresso de novas receitas; 
 
h) dos resultados positivos da avaliação de investimentos pelo valor do 
patrimônio líquido; 
 
i) dos lucros e dividendos derivadosde investimentos avaliados pelo custo 
de aquisição, que tenham sido computados como receita; 
 
j) das receitas não-operacionais, decorrentes da venda de bens do ativo 
permanente. 
 
As alíquotas da contribuição para o PIS / PASEP e da COFINS, no regime de 
incidência cumulativa, são, respectivamente, de sessenta e cinco 
centésimos por cento (0,65%) e de três por cento (3%). 
 
A apuração e o pagamento da contribuição para o PIS/ PASEP e da COFINS 
serão efetuados mensalmente de forma centralizada, pelo estabelecimento 
matriz da pessoa jurídica. O pagamento deverá ser efetuado até o último 
dia útil da primeira quinzena do mês subsequente ao de ocorrência do fato 
gerador. O pagamento da contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS, com 
a incidência cumulativa, será efetuado sob os códigos da receita 8109 e 
2172. 
 
4.3 Carga tributária brasileira 
 
A carga tributária representa a soma de todos os impostos cobrados pelas 
diferentes esferas públicas municipal, estadual e federal, sobre a renda 
nacional ou sobre o Produto Interno Bruto (PIB). 
 
Nos anos 1950, a carga tributária era de aproximadamente 18,7%; nos 
anos 1960, era 25%, e, nos anos 1980, era 26,5%. Já no período de 1990 
em diante, a carga tributária passou a subir para 29%, até alcançar, no ano 
de 2006, o valor de 34,12% do PIB nacional. 
 
Carga tributária total 
 
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Sistema de Contas 
Nacionais Referência 2000 (IBGE/SCN 2000 Anual). Periodicidade: anual. 
Unidade: (% PIB). Comentário: Fonte: para 1990-1999: sistema de 
contas nacionais referência 1985. Para definição da variável: Contas 
nacionais – conceitos. Atualizado em: 07 de novembro de 2008. 
 
Podemos ver em Giambiagi (2001) um grande esforço para medir a 
participação do governo federal na carga tributária, como também uma 
comparação entre os anos 1991-1999 para ver a variação de alíquota, além 
da criação dos novos impostos, ou seja, um esforço para avaliar a 
composição da receita tributária. Podemos observar, na tabela abaixo, que 
há uma forte concentração da arrecadação no imposto retido na fonte, e no 
gráfico, a elevação da carga tributária entre o período de 1990-2005, de 
12,76% para 16,2%. 
 
Carga tributária federal 
 
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Sistema de Contas 
Nacionais Referência 2000 (IBGE/SCN 2000 Anual). Periodicidade: anual. 
Unidade: (% PIB). Comentário: Fonte: para 1990-1999: sistema de 
contas nacionais referência 1985. para definição da variável: Contas 
nacionais – conceitos. Atualizado em: 27 de novembro de 2007. 
 
Ao olhar os gráficos, percebemos o crescimento da tributação brasileira via 
aumento da carga tributária. Para uma análise mais rigorosa, para 
sabermos como isso ocorre, é necessário olhar a composição da receita 
tributária dentro de um período. Aqui vamos ver isso de 1999 a 2006, 
quando alguns impostos crescem mais de 50% como porcentagem de 
arrecadação do PIB brasileiro, como o Imposto de Renda (IR), além da 
COFINS e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). 
 
Composição da receita tributária (% PIB) 
 
 
 
4.4 A distribuição da receita tributária por níveis de governo 
 
A questão da receita do governo é objeto de várias discussões, tanto na 
questão da carga tributária como em pontos da Lei de Responsabilidade 
Fiscal (LRF) que veremos mais adiante. 
 
A receita do governo está dividida em Receita Tributária Bruta (RTB) e 
Receita Tributária Disponível (RTD); para a União e as Unidades 
Federativas, a RTB é maior que a RTD, e para os municípios, a RTB é menor 
que a RTD devido a receber repasses orçamentários das duas outras 
esferas. 
 
Olhando para os municípios, na questão da composição da receita, o IPTU 
representa, sem as transferências federais e estaduais, 25% da receita 
arrecadada pelas prefeituras. O IPTU é considerado um imposto 
progressivo, pois paga mais IPTU quem tem uma maior riqueza em imóveis 
mais valorizados que estão em função de: 
 
a) localização → áreas mais nobres; 
 
b) posição → imóveis de frente e de andares mais elevados; 
 
c) idade → valor de imposto tende a decrescer em função da maior 
antiguidade do imóvel. 
 
Valor do imposto está em função do valor de mercado do imóvel. 
 
4.5 Repasses orçamentários 
 
Na questão da arrecadação, como visto, há os impostos que são federais 
(IR, IPI, Importação e IOF), os impostos estaduais (ICMS, IPVA, Energia 
Elétrica, entre outros) e impostos municipais (ISS e IPTU). Do total 
arrecadado, os estados e municípios recebem repasses dos impostos 
arrecadados pela esfera federal, como também a esfera estadual faz 
repasses para os municípios. Esses repasses são conhecidos como Fundo de 
Participação Estadual (FPE) e Fundo de Participação Municipal (FPM). 
 
Esses fundos carregam consigo um debate na centralização de recursos do 
governo federal e o exercício no poder econômico ao fazer os repasses via 
FPE e FPM. 
 
No que diz respeito à extrema centralização do sistema, vale ressaltar a 
perda de autonomia dos estados e municípios, não apenas no que diz 
respeito à queda do volume de recursos transferidos pela União, mas 
também à imposição de vinculações desses recursos e à interferência na 
geração e normatização dos recursos próprios destes governos. O pequeno 
raio de manobra quanto a ganhos de eficiência na arrecadação de tributos 
próprios, assim como a pouca flexibilidade na formulação das despesas 
trouxe grande dependência dessas unidades em relação às transferências 
federais (Giambiagi, 2001, p. 252–3). 
 
Na década de 1960, o governo federal, através da ditadura militar e com 
maior poder centralizador, conseguia reduzir os repasses. Porém, no final 
dos anos 1970, os repasses para os FPE e FPM foram de 6% para 9%. Já 
em 1983, elevou para 13,5%, e para 16% de 1985 em diante devido à 
questão de legitimação da ditadura através do poder econômico. 
 
A questão dos repasses traz uma ótica de perda do poder de arrecadar da 
União, cuja preferência de estados e municípios por recursos transferidos 
resultou na omissão do governo federal no processo de concepção do novo 
sistema tributário, em que 21,5% do IPI e 22,5% do IR tinham que ser 
repassados. 
 
Foi introduzida uma partilha adicional de IPI, cabendo aos estados 10% da 
arrecadação do imposto, repartido em proporção às respectivas exportações 
de produtos manufaturados. Desse total, 25% são entregues pelos estados 
a seus municípios. 
 
A perda de recursos disponíveis da União, decorrente da expansão das 
transferências, bem como da eliminação de cinco impostos, cujas bases 
foram incorporadas à do ICM dando origem ao ICMS, requereria ajustes, o 
mais óbvio dos quais – e compatível com o objetivo de fortalecer a 
Federação – era a descentralização de encargos. A Constituição de 1988, 
entretanto, não previu os meios legais e financeiros, para que se 
desenvolvesse um processo ordenado de descentralização de encargos. 
Além disso, a seguridade social e a educação, áreas de atuação 
governamental 
 
onde há maior volume de atividades descentralizáveis, foram contempladas 
com garantia de disponibilidade de recursos no nível federal (Giambiagi, 
2001, p. 254). 
 
Observação: o problema foi a falta de articulação entre os recursos 
arrecadados e as despesas com os encargos, resultando na deterioração da 
tributação, bem como dos serviços públicos. 
 
4.5.1 Os anos 1980: a Constituição de 1988 e a criação dos impostos 
não-transferíveis 
 
A Constituição de 1988 é um marco dentro da democracia brasileira. No 
lado fiscal, ela ampliou o grau de autonomia dos estados e municípios — 
leia-se a descentralização dos recursos da União. Porém, as transferências 
tributárias não foramacompanhadas por descentralização dos encargos, 
resultando na queda da receita tributária disponível da União. 
 
Com a elevação de parte do IPI e IR para o FPE e FPM, a União elevou 
alguns impostos e criou novos tributos, mesmo cumulativos, para recompor 
sua receita. Entre eles: a) Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); 
b) FINSOCIAL / COFINS; e c) criação IPMF / CPMF. 
 
4.6 Sistema tributário: problemas e desafios 
 
Um dos debates recentes tem sido a questão do nível de bem-estar 
econômico e social de um país. No lado fiscal, a questão que se segue é o 
tamanho da carga tributária de um país e o retorno em bem-estar que essa 
carga tributária traz em contrapartida. 
 
O problema no Brasil não é a questão de sua carga tributária ser elevada 
(34,1% em 2006), mas sim o não-retorno dessa cobrança nas formas de 
bons sistemas de saúde, educação, segurança, entre outros, pois, na 
Suécia, conforme Giambiagi (2001, p. 261), a carga tributária chega a 
51,4% do PIB, entretanto, esse país consegue levar para a população os 
benefícios econômicos e sociais que justificam esse percentual cobrado. 
 
Um outro debate em questão, além do percentual da taxa cobrada em 
relação ao PIB, é a base de cobrança dos impostos. Por exemplo, no Brasil, 
a maior parte da arrecadação via impostos vem da cobrança do ICMS, ou 
seja, a produção e circulação de mercadorias são as atividades mais 
oneradas. Um outro ponto é a característica do imposto, no caso do ICMS: 
ele é regressivo, quem ganha menos paga mais, fato que, no campo social, 
eleva a desigualdade e, no campo econômico, prejudica a competitividade. 
Ao olhar os casos internacionais, percebe-se que há sistemas tributários, 
cuja maior base de arrecadação é a renda, como nos EUA e no Japão. 
Sendo assim, temos que olhar três pontos no sistema tributário para 
verificar a sua eficiência: 
 
a) taxação sobre a produção, a circulação e a renda; 
 
b) baixa equidade com a cobrança de impostos regressivos; 
 
c) competitividade. 
 
Observação: ao fazer a abertura econômica da economia brasileira e 
formar o bloco do MERCOSUL, há a percepção generalizada do impacto dos 
tributos sobre a competitividade econômica. Deve-se haver a harmonização 
tributária para evitar a bitributação. 
 
4.6.1 Reforma tributária: alguns debates e pautas em andamento 
 
O sistema tributário é um elemento crucial para dentro dos plano produtivo 
e social, podendo ser benéfico ou causar distorções no sistema econômico. 
Dentro do contexto de globalização e formação de blocos econômicos 
regionais, esse é um tema relevante, pois trata da competitividade dos 
países, fato que exige uma reformulação gradual do sistema devido às 
mudanças nos preços relativos e do sistema produtivo. 
 
Entre as propostas, temos o Imposto Único, em que um único imposto faria 
o trabalho da arrecadação. Porém, há contradições: a) facilita a sonegação, 
pois não apresenta características como o IR e IPI são na fonte, o que não 
avança muito; b) princípio de progressividade: sendo único, não permite 
alíquotas diferenciadas; e c) competitividade: o imposto único é cumulativo 
ou “em cascata” devido à soma de todos os impostos na cadeia produtiva. 
 
Observação: o Brasil é o único país do mundo em que o maior tributo 
arrecadado na economia (o ICMS) é regido por leis subnacionais. 
 
Uma outra pauta de discussão é a busca pela harmonização e evitar a 
guerra fiscal entre os estados que vem transformando o ICMS em 
instrumento de localização industrial, além de reduzir a responsabilidade 
fiscal com a queda da receita e elevação de gastos. 
 
No caso da tributação interestadual, a ideia é a adoção do princípio de 
destino, cuja tributação passa a ser no local consumido e não na sua 
origem. Isso pode resultar na desoneração das exportações. Solução: 
número mais reduzido de impostos, não único, que incida de forma nacional 
e uniforme sobre: a) o consumo; b) a renda; c) a propriedade. 
 
O debate sobre a reforma tributária deve-se pautar pela garantia de uma 
arrecadação compatível com as NFSP e a competitividade dos produtos 
nacionais, através: a) da alteração do ICMS (Legislação Nacional Única e 
Arrecadação Estadual11); b) a eliminação dos impostos acumulativos; e c) a 
formação de um super com a soma do IVA mais o Imposto sobre Vendas 
e Varejo (IVV), cujo comércio eletrônico prescinde a etapa varejista. 
 
Tem que ser uma reforma gradual que contemple: 
 
1) harmonização tributária; 
 
2) preservação da autonomia federal; 
 
3) responsabilidade fiscal; 
 
4) substituir aos poucos as contribuições sociais. 
 
5. O SISTEMA FEDERATIVO E DESCENTRALIZAÇÃO 
 
O sistema federativo brasileiro tem a estrutura de três esferas; é composta 
por uma esfera federal, 27 estaduais e 5.564 municipais. O Brasil é um país 
continental, divido em cinco regiões (norte, nordeste, centro-oeste, sudeste 
e sul), e cada uma delas exerce seu poder junto à esfera federal por 
recursos orçamentários. 
 
É dentro desse contexto que temos a questão da centralização versus a 
descentralização, isto é, o poder de decisão da esfera federal e das esferas 
subnacionais (estados e municípios). Porém, o que é melhor? Centralizar ou 
descentralizar? 
 
Para responder essas questões, temos que fundamentar através da teoria 
econômica para podermos embasar de forma coerente e eficiente a melhor 
forma de implantar e implementar as políticas públicas. 
 
Descentralizar é determinar qual esfera de governo pode administrar de 
forma mais eficiente os impostos, os gastos, as transferências, a regulação 
e outras funções públicas. 
 
Dentro dos fundamentos teóricos e as razões da descentralização, temos: 
 
a) Fatores econômicos, que cuidam da alocação de recursos mais eficientes, 
que é o principal objetivo da descentralização. 
 
Então temos dentro da descentralização a função alocativa, cujos bens e 
serviços públicos espalhados pelo país devem ser fornecidos pelo governo 
central, e aqueles limitados geograficamente devem ser de responsabilidade 
dos estados e municípios, em que 
 
 
11 São 27 legislações diferentes. 
(...) a oferta dos serviços públicos como administração, controle do trânsito 
e manutenção de parques e jardins, que beneficiam principalmente à 
população local, deveria ser financiada pela cobrança de impostos locais, de 
forma a garantir que o eleitorado se envolva no processo de 
descentralização. Havendo uma superposição entre as esferas 
governamentais no fornecimento de alguns serviços públicos, como os 
associados à saúde e à educação, seu financiamento deveria ocorrer em 
parte a partir das transferências do governo central (Giambiagi, 2001, p. 
307). 
 
b) Fatores culturais, políticos e institucionais, em que temos a 
descentralização como um instrumento de maior integração social, em que 
se busca o envolvimento dos cidadãos nos rumos do desenvolvimento local 
e da comunidade. Por exemplo, o Orçamento Participativo em algumas 
cidades brasileiras que tem o objetivo de determinar o orçamento em 
função das necessidades locais e, ao mesmo tempo, dar transparência nas 
ações governamentais. 
 
Observação: a experiência internacional demonstra que a descentralização 
surgiu para contrapor sistemas centralizadores de poder e recursos fiscais 
no nível de governo federal, buscando dar maior autonomia aos estados e 
municípios, elevando a participação política e econômica dessas duas 
esferas, além de fortalecer a governabilidade e as instituições políticas. 
 
c) Fatores geográficos, que contextualizam o Brasil como um país 
continental, o que leva a descentralização a gerar ganhos de eficiência ao 
atender às demandas de certo tipo de bense serviços públicos por parte da 
população local. Mesmo em cidades, o caso da implantação e 
implementação de subprefeituras têm esse objetivo e fundamento. 
 
Observação: as cidades que ofertarem melhores sistemas de educação, 
saúde, saneamento básico, entre outras políticas públicas voltadas para a 
manutenção do bem-estar econômico e social serão os locais com maiores 
possibilidades de receber investimentos internos e externos dentro do 
contexto globalização. 
 
5.1 Modelos de descentralização 
 
A descentralização possui dois modelos, sendo eles: 
 
a) o modelo do principal agente, o contrato entre governo central, estados e 
municípios, em que primeiro faz transferências e as esferas subnacionais 
ofertam bens e serviços públicos; 
 
b) o modelo da eleição pública, cuja participação cidadã pelo voto controla o 
desempenho político na geração de bens e serviços. 
 
Há críticas aos modelos de descentralização, devido à mesma possibilitar à 
autonomia subnacional que, diante de problemas nacionais, possa não 
perseguir os mesmos objetivos da esfera federal. 
 
Exemplo: o Instituto do Coração (INCOR) não pode ser financiado com 
recursos descentralizados, pois a oferta seria insuficiente para toda a 
população. 
 
Diante das controvérsias, há, em alguns casos, a centralização, que permite 
as economias de escala e melhor coordenação do setor público para atingir 
seus objetivos nacionais. Ao fazer uma simulação com os conceitos 
apresentados, temos: 
 
a) na função alocativa ao melhorar na provisão e alocação de recursos, que, 
por sua vez, melhora o bem-estar local, poderá acarretar em migrações 
para a cidade em questão, elevando os seus custos em infraestrutura para 
a prefeitura local; 
 
b) na função distributiva podemos ter o mesmo movimento apontado no 
item “a”, em que a implementação de programas de transferência de renda 
também pode resultar em migrações e elevação dos custos sociais para a 
prefeitura local. 
 
Quando uma região é mais generosa que outra, há forte migração de 
famílias com baixa renda, tornando os programas redistributivos custosos e 
insustentáveis para os municípios. 
 
Observação: no Brasil, as regiões têm diferentes capacidades de 
arrecadação prévia de recursos. Sendo assim, a descentralização favorece 
municípios com forte base econômica e, ao mesmo tempo, favorece 
municípios com uma base fraca para receber mais transferências para 
ofertar mais bens e serviços públicos, igualando às outras regiões; 
 
c) na função estabilizadora temos a autonomia subnacional não alinhada 
aos objetivos nacionais que podem prejudicar os objetivos de estabilização 
econômica do governo federal. 
 
Observação: a descentralização pode não ser eficiente quando recai sobre 
locais sem a capacidade técnica mínima para operar os recursos e implantar 
a metodologia exigida pelo projeto em questão. 
 
Entretanto, há fatores positivos pelo fato de a descentralização levar a 
concorrência entre as esferas de governo de forma vertical e horizontal, 
podendo tornar a alocação de recursos mais eficiente e equitativa via 
apresentação de projetos por incentivos, transferências, além de 
investimentos públicos e privados, resultando em uma maior eficiência do 
sistema econômico. 
 
5.2 A descentralização: alguns casos na América Latina 
 
A descentralização segue uma trajetória histórica por sistemas que foram 
criados a partir da interferência das classes dominantes nacionais, como 
forma de independência econômica e política das metrópoles – espanhola 
ou portuguesa –, diferentemente do caso típico norte-americano, em que 
houve um movimento de união de unidades autônomas já existentes. 
 
Os movimentos de descentralização devem ser estudados como a maior 
participação das esferas subnacionais na geração e alocação de recursos e 
na execução de políticas públicas/despesas públicas que variam de país 
para país devido às estruturas institucional, política e econômica de cada 
um. 
 
Em linhas gerais, na América Latina, o processo de descentralização, desde 
1980, esteve estreitamente associado ao objetivo mais amplo de reforma 
do Estado e ao processo de redemocratização. 
 
A maioria dos países latino-americanos utilizou a combinação dos modelos 
de descentralização, como o do principal agente (esferas com baixa 
capacidade econômica) e da eleição pública local (esferas com elevada 
capacidade econômica). Entre os casos mais importantes de 
descentralização na América Latina, além do Brasil, temos a Argentina e a 
Colômbia. Na maioria dos casos, a relevância dos processos de 
descentralização está diretamente associada: a) à extensão territorial do 
país; e b) à diversidade regional, em termos econômicos. 
 
Na Argentina, como no Brasil, também temos três níveis ou esferas de 
governo, sendo eles o governo central, as províncias e os municípios, que 
são organizados pelas províncias às quais pertencem (Constituição Federal 
não condiciona essas esferas). 
 
A educação primária e a secundária são responsabilidades das províncias, 
enquanto a educação superior é do governo central. A saúde é 
responsabilidade das três esferas que prestam serviços através de hospitais 
públicos. A previdência social é do governo central, mas as províncias 
contam com caixas previdenciários para os funcionários provinciais e 
municipais. 
 
Observação: o regime municipal varia de acordo com as diferentes 
províncias que, em sua maioria, reconhecem a autonomia de seus 
municípios, que têm liberdade para estabelecer e administrar seus próprios 
impostos. Tanto o governo central quanto as províncias são responsáveis 
pela regulação em setores de infraestrutura – como transportes, portos e 
fornecimento de água potável. Já os serviços de iluminação pública, 
limpeza, conservação de ruas, praças e parques são prestados e 
regulamentados pelos municípios. 
 
Ao olhar os gastos das três esferas públicas da Argentina (governo central, 
províncias e municípios), percebe-se que houve uma queda dos gastos 
públicos no governo central e um aumento nas esferas subnacionais entre 
1983 e 1992. 
 
 
 
 
 
Cabe ao governo central legislar, arrecadar e fiscalizar os impostos mais 
modernos e com maior capacidade de arrecadação sobre o valor agregado e 
sobre a renda. As províncias são responsáveis pelos impostos sobre vendas, 
selos e sobre posse de imóveis e automóveis. Ainda que os impostos sobre 
propriedade de imóveis e automóveis tenham bases territoriais definidas, o 
mesmo não ocorre no caso dos outros tributos. A capacidade tributária dos 
municípios, por sua vez, depende da delegação das províncias, que, em 
alguns casos, reconhecendo a autonomia dos municípios, transfere para 
estes a arrecadação do imposto predial e de propriedade de automóveis. 
 
Apenas 20% do total da arrecadação tributária total é de arrecadação 
exclusiva das províncias. Isto aponta para uma significativa concentração da 
arrecadação dos principais impostos no governo federal. A repartição das 
receitas arrecadadas pelo governo central com as províncias ocorre através 
de transferências – reguladas pelo regime federal de co-participação de 
impostos, tradicionalmente sujeito à instabilidade de regras. As províncias, 
por sua vez, executam transferências para os municípios, com mecanismos 
de co-participação similares aos do governo central. Vale ressaltar que, 
grande parte das transferências intergovernamentais não tem uma 
vinculação direta com qualquer tipo de gasto, o que ocorria em 1983 
(Giambiagi, 2001, p. 315). 
 
Devido à flexibilidade de criação e alteração de trans ferências, as 
províncias são cooptadas para a adoção de ações de interesse nacional. 
Mesmo com um sistema que viabiliza economias de escala e baixa guerrafiscal, a limitação se constitui na grande dependência das províncias por 
transferências. Em 1992, 54% dos gastos das províncias foram financiados 
por transferências do governo federal, em que o endividamento externo 
depende de autorização do governo central, e o endividamento interno 
depende de constituições provinciais. Na verdade, ocorreu uma 
descentralização dos gastos, mas não das receitas tributárias, o que gera 
uma maior dependência das províncias e municípios. 
 
Na Colômbia também temos três esferas, sendo o governo central, 
departamental (estadual) e o municipal. A descentralização iniciou em 
1986, com as eleições diretas para prefeito e com a Constituinte de 1991, 
que implementou a eleição direta para governador. 
 
Os municípios são responsáveis pela educação primária e secundária, 
recebendo assistência técnica e financeira dos departamentos e se 
utilizando de recursos próprios para o financiamento dos seus gastos 
correntes e de capital. O governo central é responsável pela folha de 
pagamento da educação. Os departamentos são responsáveis pelos gastos 
com saúde, de forma direta ou através de entidades privadas, e transferem 
parte dos recursos tributários para os municípios; entretanto, os 
departamentos delegam alguns serviços de saúde, principalmente 
preventivos, aos municípios. Além disso, cabem a esta esfera de governo os 
gastos com saneamento básico e ambiental. 
 
 
 
 Observação: a maior participação dos municípios foi devido ao aumento 
das transferências das outras esferas. As transferências para os 
departamentos são condicionadas. 
 
 
 
 
Olhando os gráficos, percebemos que o governo central centraliza os 
recursos. Percebe-se que houve um aumento no financiamento dos gastos 
municipais com recursos próprios e quase 50% desses recursos são gerados 
pela tributação sobre a indústria e o comércio. No caso dos departamentos, 
a principal fonte são os tributos específicos sobre o consumo. Os municípios 
têm financiamento com recursos próprios mais autonomia de decisão e 
despesas sem vinculação, e na receita podem somente estabelecer 
alíquotas. 
 
Como já estudamos, o Brasil é composto por uma federação com 26 
estados, um Distrito Federal e 5.564 municípios, sendo essa uma reação ao 
centralismo do império. O governo militar, com a Constituição de 1967, 
buscou a centralização, porém, a crise econômica e política no início dos 
anos 1980 deu às esferas subnacionais condições para descentralizar. 
 
A motivação política é clara a partir da Constituição de 1988, não sendo um 
movimento de governo central, mas sim de estados e municípios. O 
principal desafio é conciliar o máximo de descentralização com uma 
adequada capacidade de redução das desigualdades regionais. 
 
Antes da Constituição de 1988, as emendas constitucionais já aumentavam 
os fundos de participação estadual e municipal (FPE e FPM). Mesmo com o 
aumento das transferências do governo federal e estadual, alguns 
municípios têm buscado o aumento da arrecadação própria, o que mostra a 
busca por eficiência nessas esferas. 
 
Gasto Público e Falhas de Governo 
 
INTRODUÇÃO 
 
Nesta aula, estudaremos o papel do Estado brasileiro na questão da 
manutenção dos direitos sociais a partir da renda e dos serviços básicos a 
sua população, isto é, ver como está organizado o sistema de seguridade 
social brasileiro. Após esse tópico, iremos estudar alguns pontos sobre as 
falhas de governo através dos novos conceitos, como a questão do 
accountability. Em seguida, veremos como a teoria econômica vem 
desenvolvendo instrumentos para poder avaliar as questões políticas e sua 
eficiência no campo econômico, em que agentes conhecidos como rent 
seeking tentam a todo momento tornar relações impessoais em pessoais, 
gerando custos de oportunidade para indivíduos e para a economia de um 
país. 
 
6. SEGURIDADE SOCIAL 
 
Estudaremos agora a questão da seguridade social no Brasil. Para isso, 
precisamos saber o conceito sobre esse ponto e entender alguns de seus 
aspectos, como: a) por que existe a previdência social?; e b) Quais as suas 
funções? 
 
Dentro da seguridade social, temos três programas governamentais 
bastante próximos; são eles: saúde, assistência social e previdência social. 
É na Constituição de 1988 que passamos a ter a novidade da seguridade 
social dessa forma, em que temos: 
 
Artigo 194. Seguridade social: é o conjunto integrado de ações de 
iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os 
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. 
 
Artigo 195. Define-se que o financiamento será feito por toda a sociedade, 
por meio de recursos da União, estados, Distrito Federal e dos municípios. 
 
Observação: há as contribuições sociais dos empregadores e empregados 
com base na folha de salários, lucro e faturamento, caracterizando uma 
perene busca por maiores recursos. 
 
6.1 A agregação dos programas sociais 
 
Existem controvérsias sobre a agregação desses programas, colocando a 
problemática que à sua agregação é adequada. Sendo assim, vamos ver o 
conceito de cada um: 
 
a) Previdência Social é um seguro social através de um fluxo continuado de 
pagamentos aos indivíduos que passam a ter redução ou perda da 
capacidade laboral (velhice). O benefício é a contrapartida compulsória 
durante a vida ativa; 
 
b) saúde é caracterizada pelo bem-estar físico e mental dos indivíduos de 
forma universal que deve ser financiada por algum tributo. Dada essa 
característica, a relação entre os pagamentos feitos e os serviços utilizados 
não é direta; 
 
c) assistência social refere-se aos programas de cunho distributivo, seja em 
recursos e/ou espécie. Sua função é transferir renda dos grupos mais ricos 
para os menos privilegiados. Tendo em vista seu objetivo, não deve haver 
vínculo entre as contribuições efetuadas e os benefícios recebidos, visto que 
cada um está relacionado a grupos diferentes, cujo ônus deve recair entre 
os mais ricos. 
 
Observação: há contradição entre os recursos de cada programa que são 
utilizados sob a rubrica de seguridade social. 
 
6.2 Sistemas previdenciários 
 
Há, dentro dos sistemas previdenciários, dois regimes, um de repartição e 
outro de capitalização. Antes de explicarmos os dois, leia a definição abaixo 
sobre taxa de retorno da previdência: 
 
Taxa de retorno da previdência social é aquela que iguala os valores 
presentes do fluxo de contribuições (vida ativa) e do fluxo de benefícios 
(inatividade). 
 
a) Regime de repartição 
 
É um regime cujas contribuições dos trabalhadores em um determinado 
período são utilizadas no mesmo período para o pagamento dos inativos. 
Temos a equação: 
 
1 + r = (1 + w)(1 + n), onde: 
 
r = taxa de retorno implícito na repartição; 
w = taxa de crescimento salarial dado pelo crescimento da economia; 
n = taxa de crescimento populacional. 
 
Percebe-se que a equação acima coloca esse regime em função de fatores 
econômicos, fatores demográficos e fatores do progresso tecnológico. 
 
b) Regime de capitalização 
 
É um regime cujas contribuições, de cada indivíduo, são aplicadas e 
capitalizadas a cada período, visando a formar um fundo que custeará sua 
própria aposentadoria quando passar para a inatividade. 
 
Dentro do sistema previdenciário, devem existir os parâmetros 
previdenciários básicos, como a expectativa de vida, a alíquota de 
contribuição, a taxa de juros e a duração da vida ativa. Um outro ponto é a 
questão de o benefício se igualar ao valor das contribuições para não haver 
no futuro o problema do não-pagamento das pessoas que contribuíram em 
toda a sua vida ativa, isto é, trabalhando. 
 
Observação: o regime de capitalizaçãofoi deixado de lado devido ao 
regime de repartição apresentar uma maior rentabilidade após a Segunda 
Guerra Mundial e o mercado financeiro não estar preparado para as opções 
existentes hoje. 
 
6.3 Distribuição intergeracional e intrageracional 
 
Dá-se o nome de distribuição intergeracional às transferências de recursos 
realizadas entre cidadãos de diferentes gerações, e de distribuição 
intrageracional às transferências entre cidadãos de uma mesma geração. 
Isso é importante porque permite que pessoas da mesma geração tenham 
as mesmas condições, como expectativa de vida, taxa de juros vigente, 
entre outras. Pode-se inferir que, se indivíduos de gerações diferentes 
obtêm taxas de retorno diferenciadas, então ex post a previdência gera 
distribuição intergeracional. Conforme Afonso (2004, p. 386-7): 
 
Brown e Brown elencam evidências da correlação positiva entre renda e 
expectativa de vida. Este fato provavelmente se deve às melhores 
condições de vida usufruídas pelas pessoas mais ricas (particularmente 
usufruto dos serviços de saúde) e pelo maior acesso de que dispõem às 
informações sobre hábitos e alimentação mais favoráveis a uma maior 
expectativa de vida. Dada tal característica, um regime de repartição pode 
punir (premiar) aqueles com menor (maior) expectativa de vida. Isso 
implicaria que sistemas previdenciários poderiam distribuir renda dos mais 
pobres para os mais ricos, dentro de uma mesma geração, dado que o fluxo 
de benefícios desse segundo grupo se prolonga por um período maior. Esse 
fato configuraria a existência de distribuição intrageracional, dado que, com 
um mesmo conjunto de regrar de contribuição e de pagamento de 
benefícios, a taxa de retorno do grupo com maior expectativa de vida, da 
mesma corte, será mais elevada. 
 
6.3.1 Sistemas previdenciários e suas faces 
 
O Regime Geral da Previdência Social (RGPS) do INSS apresenta as 
seguintes características: 
 
a) previdência rural após 1988; 
 
b) redução da idade mínima para 60 anos (homens) e 55 anos (mulheres); 
 
c) cônjuges passaram a ter direito ao benefício mínimo de 0,5 SM para 1 
SM. 
 
O RGPS passou a ser um regime de garantia dos direitos do cidadão, pois 
passa a ter um compromisso com a manutenção das necessidades 
humanas. Por exemplo, o salário-maternidade é um pagamento realizado 
pelo INSS por 120 dias e representa privilégio intrageracional. 
 
Salário fixo = valor integral da remuneração. 
 
Salário variável = média salarial dos seis meses anteriores. 
 
Quem recebe acima do Ministro do STF será limitado a R$ 12.720,00. 
 
No Brasil, coexistem, no início do século XXI, três sistemas: 
 
a) RGPS do INSS com benefícios dos empregados do setor privado, das 
áreas urbana e rural; 
 
b) Regime Jurídico Único (RJU) para funcionários públicos estatutários; 
 
c) Regime Previdenciário dos Militares (RPM) para os cidadãos que exercem 
as atividades militares. 
 
É bom lembrar que os dois últimos mantêm um regime do século XVIII. 
 
Uma das origens de tais diferenças deve ser buscada na história. Deve-se 
ter em mente que na última década do século XIX, quando os sistemas de 
previdência dos funcionários públicos começaram a surgir, o Brasil era um 
país cuja economia era baseada nas exportações de produtos agrícolas, de 
incipiente desenvolvimento econômico, com limitada urbanização e recém 
saído de um regime escravocrata. Portanto as categorias com vínculo 
profissional mais claramente estabelecido eram os empregados do setor 
público, a quem inicialmente a previdência social beneficiou, por meio de 
condições inacessíveis aos trabalhadores do setor privado. Esses privilégios 
enraizaram-se fortemente e foram, em grande parte, mantidos no sistema 
previdenciário até o início do século XXI. Tais benesses, associadas à 
progressiva incorporação de benefícios de cunho assistencial, 
particularmente após a Constituição de 1988, são uma parte importante da 
explicação para as dificuldades de equacionamento das contas da 
previdência nos últimos anos (Afonso, 2004, p. 388). 
 
A existência de regras diferenciadas na Previdência Social pode gerar 
distribuição intrageracional. Se esta se der no sentido correto, dos grupos 
mais ricos para os mais pobres, a previdência tem características 
progressivas. Se o oposto ocorrer, ou seja, o sentido for o incorreto, então 
a previdência tem características regressivas. 
 
Observação 1: mulheres têm maior expectativa de vida do que os 
homens, e dentro de uma distribuição intrageracional, temos transferência 
de renda do sexo masculino para o sexo feminino. 
 
Observação 2: a Previdência Social engloba um conjunto de programas 
que oferecem, além das aposentadorias, pensões para dependentes, 
aposentadorias por invalidez e outros benefícios que não apresentam 
vinculação com contribuições anteriores. 
 
6.4 Um breve panorama sobre a seguridade social brasileira: O 
RGPS e outros benefícios 
 
No Brasil existe uma grande discussão sobre o Regime Geral de Previdência 
Social (RGPS) e se o mesmo é superavitário ou deficitário devido a 
apresentar um cunho distributivo, lembrando que seguridade social e RGPS 
são duas coisas diferentes, isto é, o RGPS faz parte da seguridade social, e 
não o inverso. 
 
Conforme Afonso (2004), apenas 10,2% dos trabalhadores agrícolas 
contribui para a Previdência. Já entre os trabalhadores não-agrícolas, 
apenas 50,4% contribuem. Devido à elevada informalidade no mercado de 
trabalho, também há um elevado gasto com benefícios, porém, a receita 
não acompanha a mesma, resultado no déficit no RGPS. 
 
Arrecadação líquida x Despesa com benefícios (acumulada no mês 
de novembro de cada ano, em milhões de nov/2005 - INPC) 
 
 
A baixa taxa de contribuição para o INSS tem sido um dos problemas 
colocados nas discussões sobre esse tema, pois temos uma baixa taxa de 
receita e elevada taxa de pagamentos. Conforme dados do INSS (2008), 
em 2007, foram mais de quatro milhões de benefícios concedidos, sendo 
75,6% na área urbana e 24,4% na área rural. No mesmo ano de 2007, 
foram gastos R$ 2,5 bilhões com benefícios, sendo R$ 2,1 bilhões na área 
urbana e 380 mil na área rural. 
 
As reformas nesse campo realizadas em 1998 e em 2003 podem ser 
pesquisadas no sítio do INSS12. Um dos principais pontos em discussão é o 
pagamento do benefício aos cidadãos não-contribuintes, sendo essa uma 
discussão que vai além do econômico pelo fato de o Estado ser o 
responsável por garantir os meios necessários para que todos os cidadãos 
 
12 Ver em www.inss.gov.br. 
tenham como realizar as suas necessidades básicas; a distribuição de renda 
através da Previdência é uma delas. 
 
Tabela 1 A.1 – Quantidade de benefícios concedidos, por clientela, 
segundo os grupos de espécies – 2005/2007 
 
 
 
Tabela 2 A.2 – Valor de benefícios concedidos, por clientela, 
segundo os grupos de espécies – 2005/2007 
 
 
 
7. FINANÇAS PÚBLICAS, DEMOCRACIA E ACCOUNTABILITY 
 
Nesta aula, estudaremos a relação entre política e técnica, duas forças 
dentro da gestão pública atual, em que há a necessidade de pessoas 
qualificadas para desempenhar papéis que necessitam do conhecimento da 
complexidade do Estado moderno face à accountability democrática, isto é, 
há a necessidade de romper a dicotomia entre a eficiência econômica e 
democracia. 
 
7.1 Accountability: governo, democracia e eficiência econômica 
 
A palavra accountability13 vem sendo muito utilizada dentro dos governos 
atuais. Ao olharmos a construção dessa palavra, percebe-se que o account 
vem de conta, que sugere confiança, e o ability, a questão da habilidade, 
isto é, os políticos passam a ter que incorporaro papel da confiança e da 
habilidade técnica em executar as propostas colocadas em seus planos de 
governo. Supõe que política e economia são lógicas compatíveis, que a 
política e seus burocratas e técnicos têm práticas eficientes com decisões 
racionais e técnicas a todo momento. 
 
Os pensadores econômicos Keynes, Schumpeter e Buchamam já 
separavam, em suas obras, os homens técnicos dos homens políticos dentro 
do governo. Tem-se constatado nas democracias contemporâneas a 
emergência de policymakers ou fazedores de política que ampliam a 
qualidade de suas decisões com habilidades, virtudes técnicas e políticas e 
capacidade de negociação e articulação dos interesses pessoais. 
 
Existem duas falácias sobre esse ponto: a) reserva dos assuntos técnicos à 
burocracia e eliminar os controles democráticos sobre as decisões públicas; 
e b) enxergar a política democrática como mero resultado do jogo eleitoral. 
Sobre o primeiro ponto, a experiência internacional demonstra que, quanto 
maior a participação dos cidadãos, melhor a política pública. Já sobre o 
segundo ponto, temos que colocar a discussão e formação de opiniões em 
escolas, empresas e famílias. 
 
7.2 Accountability e democracia 
 
Dentro do contexto que estamos trabalhando, a democracia passa a ter dois 
tipos: a) majoritária, em que o poder é mais concentrado, em que há o 
menor veto e que decide de forma mais rápida; e b) consociativa, em que o 
poder é mais dividido. A questão aqui é saber qual dos dois é mais eficiente, 
isto é, discutir pouco e decidir rápido ou discutir muito e decidir com a 
maioria? Essa é uma questão complexa, mas todo cidadão deve pensar no 
tipo de contrato social em que estamos inseridos, pois uma sociedade 
regida por contratos representa a forma de se reduzir as incertezas. 
 
Observação: Douglass North, o principal teórico do neoinstitucionalismo na 
economia, buscou entender o desempenho econômico de diferentes países 
 
13 Accountability é a responsabilidade política dos governantes e sua responsabilidade 
sobre as finanças públicas. 
através da história, chegando à conclusão de que o comportamento humano 
é mais complexo do que imagina a visão neoclássica, que considera todos 
os agentes econômicos racionais, cujo peso das instituições, ou seja, das 
regras formais e informais, mesmo não sendo eficientes economicamente, 
reduzem a incerteza e os custos de transação. 
 
A accountability democrática vem sendo tratada como uma das reformas do 
Estado ao buscar eliminar a corrupção e o clientelismo e gerar a eficiência 
na alocação dos recursos públicos. 
 
Normas institucionais, valores culturais e história local Democracia 
e accountability 
 
Conforme Abracio e Loureiro (2004), há três ideais: 
 
a) o governo deve encanar da vontade do povo, que se torna a principal 
fonte da soberania → processo eleitoral; 
 
b) os governantes devem prestar contas ao povo, responsabilizando-se 
perante ele, pelos atos e omissões cometidos no exercício do poder → 
controle institucional; 
 
c) o Estado deve ser regido por regras que delimitem seu campo de atuação 
em prol da defesa de direitos básicos de todos os cidadãos → regras 
estatais intertemporais. 
 
Quadro – Accountability e democracia 
 
 
Temos dois tipos de accountability: a) accountability vertical, em que os 
cidadãos votam em seus representantes; e b) accountability horizontal, em 
que há a fiscalização mútua entre os poderes. 
 
Lembrete: a democratização do Poder Público deve ir além do voto. 
 
Quadro – Accountability e seus instrumentos 
 
 
8. CORRUPÇÃO E PRODUÇÃO DE BENS PÚBLICOS 
 
Esta aula tem o objetivo de discutir sobre uma das falhas de governo 
conhecida como corrupção e que tem efeitos perversos sobre o desempenho 
econômico dos governos e das esferas públicas em todo o mundo. Como 
veremos, a corrupção transforma as relações impessoais em relações 
pessoais, refutando um dos pressupostos básicos da produção realizada 
pelo Estado, isto é, tornando o bem público privado. 
 
8.1 A teoria econômica da corrupção: os rent seeking 
 
Na teoria econômica, a corrupção é tratada dentro da teoria dos caçadores 
de renda, conhecidos como rent seeking, sendo esses os agentes 
econômicos que buscam lucros positivos a longo prazo, dentro de um 
contexto com regras e falhas institucionais, em que o lucro pode ser 
maximizado com ou sem regras e as transferências de recursos podem ser 
feitas dentro da sociedade e garantir formas de privilégios. 
 
Os rent seeking, através de lobbing, podem aprovar o exercício de uma 
atividade monopolista, cujo resultado é o excedente que representa a perda 
de bem-estar dos consumidores e da sociedade. Outro ponto é analisar uma 
economia fechada com barreiras e protecionismo, havendo uma 
transferência de recursos dos consumidores para os produtores domésticos. 
Mas será que esses produtores empregaram recursos para a manutenção 
desse protecionismo? 
 
Em alguns casos, sabemos que sim. Como funcionam essas atividades 
dentro de uma democracia? Através de subsídios, isenções, alocações 
orçamentárias, com grupos de pressão como sindicatos, partidos políticos, 
entre outros. A questão que deve ser discutida é se do ponto de vista 
normativo isso é legítimo ou não, devendo ser tratado pela ótica política da 
democracia. 
 
Voltando para a ótica econômica, sabe-se que há um elevado custo de 
oportunidade onde se tem talentos alocados em atividades improdutivas 
(lobbing), e que geram as transferências de renda dentro da sociedade, não 
consideradas perfeitas, tendendo a penalizar os talentos em atividades 
produtivas. 
 
Outra discussão interessante é o conceito sobre o Ótimo de Pareto; ao 
acharmos uma forma de melhorarmos a situação de algumas pessoas sem 
prejudicar ninguém, teremos uma alocação ineficiente de Pareto, mas se 
não for possível encontrar nenhuma melhoria de Pareto, a alocação será 
eficiente de Pareto, que dá base ao teorema da teoria econômica do bem-
estar. 
 
8.1.1 Primeiro teorema da teoria econômica do bem-estar 
 
Garante que um mercado competitivo irá esgotar todos os ganhos de 
trocas, isto é, uma alocação de equilíbrio será alcançada por um conjunto 
de mercados competitivos, resultando na Eficiência de Pareto. 
 
A quebra do teorema da teoria econômica do bem-estar se dá sobre as 
ações dos agentes rent seeking que utilizam a assimetria ou informação 
imperfeita para atingir seus objetivos pessoais, levando a distribuição de 
renda a premiar o poder da influência e não o mérito, a capacidade ou a 
necessidade dos cidadãos. Em uma sociedade dividida em grupos 
competitivos que buscam transferir renda, o resultado será o Pareto 
inferior, em que os custos da atividade de rent seeking superam os 
benefícios privados obtidos por alguns grupos. Conforme Silva (2004, p. 
128): 
 
A alocação de recursos e talentos entre atividades caçadoras de renda e 
atividades produtivas é determinada por instituições econômicas, políticas e 
sociais que geram um sistema de incentivos. As regras do jogo formam os 
payoffs14 e, confrontando-se com esses, os indivíduos e grupos tomam suas 
decisões. Essas regras, inclusive, podem obrigar racionalmente os agentes a 
exercer as atividades caçadoras de renda. 
 
Todos os agentes, se puderem, caçam renda dentro e fora da lei, caso não 
haja nenhuma consideração de restrição moral e legal que imponha algum 
custo à ação. Agentes caçadores de renda corruptos, stricto sensu, refere-
se ao fato de que agem fora da lei. 
 
Dentro da discussão dos rent seeking, temos três possibilidades de 
controle; são elas: a) minimizar a regulamentação e buscar um desenho 
institucional que iniba as oportunidades decaçar renda ilegalmente; b) 
impor um sistema de crime e castigo que aumente o risco da ação corrupta; 
e c) criar um sistema de incentivos para uma cultura organizacional dentro 
da máquina pública que valore negativamente a corrupção (ética do mérito 
e da correção). 
 
8.2 Teoria econômica da propina 
 
 
14 Payoff: conjunto de resultados possíveis de um jogo, resultante da interação entre as 
estratégias dos jogadores. 
Existe um conflito inerente ao bem público e ao mercado em que o suborno 
e a propina formam um sistema de corrupção gerado pelos caçadores de 
renda stricto sensu. No mercado competitivo, as relações são impessoais e 
visam a maximizar a função de utilidade de cada indivíduo. A corrupção e a 
propina eliminam as trocas puras, gerando um sistema fraudulento. 
 
Definição: propina é o meio financeiro de se transformar relações 
impessoais em pessoais, geralmente visando à transferência de renda ilegal 
dentro da sociedade, ou a simples apropriação indevida de recursos de 
terceiros ou a garantia de tratamento diferenciado. 
 
A corrupção política é resultado da ação dos agentes públicos e os políticos 
como Homus Economicus. Os políticos têm como objetivo principal a 
eleição, a reeleição e a obtenção de um fluxo de renda. O mercado político 
não é perfeito, e os eleitores não possuem controle total sobre as ações de 
seus escolhidos. Ademais, existe muita assimetria de informação, e o 
próprio processo de negociação política gera espaço para o pagamento de 
serviços de representação de interesse de lobbies (Silva, 2004, p. 129). 
 
8.2.1 O trade-off entre a obtenção de propinas e a possibilidade de 
reeleição 
 
Para um político em atividade, existe um trade-off, isto é, uma troca, entre 
obter propina e a sua reeleição devido ao primeiro causar uma imagem 
negativa para conseguir o segundo. Caso fique claro à base eleitoral de um 
vereador, deputado, senador, governante, entre outros, que ele mais 
defende o interesse de alguns grupos de pressão do que os interesses mais 
genéricos das bases que o elegeram, aumentará a possibilidade de que o 
mesmo não se reeleja; por outro lado, a propina implícita à representação 
dos lobbies pode compensar, na margem, a perda da eleição seguinte. 
Sendo assim, o controle sobre a propina dependerá: 
 
a) da restrição moral de cada político; 
 
b) do interesse público com relação ao comportamento político 
(responsabilidade). 
 
A solução para o problema da propina está, dentro desse ponto de vista, na 
avaliação do sistema de payoff (incentivos) que o conjunto de instituições 
gera na sociedade e que influencia a ação dos políticos, burocratas e 
clientes em geral, além da imposição de sistemas de punição. 
 
8.2.2 A relação entre eficiência, crescimento, desenvolvimento e 
corrupção 
 
Este item tem sido muito importante nos tempos atuais devido ao fato de a 
corrupção estar inserida no setor privado de forma acentuada, seja na 
maquiagem de balanços contábeis, entre outras atividades, cujo suborno 
corre pela cadeia produtiva até impactar na eficiência do sistema 
econômico, seja quando o Estado é capturado por interesses privados e por 
desvio de verbas públicas. Sendo assim, o papel das várias instituições 
diante dos sistemas de corrupção tem importância para impedir os males 
econômicos que estão por trás de atividades ilícitas que vêm acompanhadas 
por crises no sistema econômico. 
 
Há alguns argumentos básicos que sustentam que a corrupção aparece com 
maior vigor quando: a) as instituições geram excesso de regulamentação e 
de centralização estatal; e b) as instituições políticas não estão sob controle 
da maior parte da sociedade. 
 
Esses argumentos são válidos, porém, limitados, por estarem dentro do raio 
da esfera pública, ou seja, versam sobre quanto maior o Estado, maior será 
a corrupção; mas estamos diante uma desregulamentação da economia 
mundial: a crise econômica em 2008, nos Estados Unidos, e que se espalha 
pelo mundo, é resultado dessa queda do monitoramento e 
acompanhamento das atividades econômicas pelo Estado. 
 
Na ótica econômica, o resultado da corrupção, em termos de custos, pode 
ser a redução do crescimento econômico, na medida em que favorece a 
alocação de recursos em atividades improdutivas, como também tem 
resultado em custos de transação desnecessários, pois as empresas e os 
investidores preferem investir em países em que o nível de corrupção é 
menor, dado que esses custos informais entram como fator de desconto no 
cálculo da rentabilidade dos projetos. A análise econômica enquadra os 
principais conceitos dessa análise de forma alocativa (eficiência) e 
normativa (justiça distributiva). 
 
Dica: o insight tem sido estudar as motivações dos agentes e tentar 
explicar por que eles podem, sob determinadas situações institucionais, 
formar grupos de interesse com estrutura clientelística para implementar 
ações de corrupção. 
 
8.2.3 A corrupção e o problema da produção de bens públicos e 
semipúblicos 
 
As falhas de governo, como a corrupção dentro da esfera pública, “dão 
brechas” para a entrada dos interesses individuais sobre o coletivo. Sendo 
assim, podemos elaborar algumas questões e buscar respostas técnicas 
para as mesmas, como: o Estado pode ter uma administração gerencial 
pura? A democracia gera transparência, que, por sua vez, reduz a 
corrupção? A autonomia burocrática do Estado em decidir questões (meios 
e fins) pode ser reduzida a um modelo privado? As escolhas públicas podem 
ser estritamente técnicas ou gerenciais? 
 
Essas respostas são complexas, pois o modelo privado de administração 
também carrega seus vícios e brechas, porém, as escolhas públicas estão 
caminhando próximas às decisões técnicas devido a uma maior participação 
política da maioria, por exemplo, os orçamentos participativos, dado que a 
elaboração e a gestão de um orçamento público é tanto um processo 
técnico (contábil e financeiro) quanto político, devendo ser sempre assim, 
no entanto, tomando o devido cuidado para não torná-lo alvo de ações 
individuais. 
 
8.2.4 Alguns pontos da public choice ou teoria da escolha pública15 
 
A public choice é uma corrente de pensamento que estuda a ciência política 
pela ótica econômica. Há dois pontos importantes nessa teoria: a) o 
paradoxo de Arrow, que coloca a impossibilidade de agregar ordenações de 
preferências no nível público, social ou coletivo; e b) o efeito dos rent 
seeking, como agentes parasitários que se organizam em grupos de 
pressão. 
 
Essa teoria coloca o seguinte problema: quais são os instrumentos 
econômicos para solucionar esse tipo de problema? Para tentar solucioná-lo, 
parte-se dos seguintes pontos: a) teoria da agência ou problema principal 
agente; e b) economia da informação. 
 
O primeiro ponto trata da relação entre a sociedade (principal16) e os 
burocratas (agente) — nesse caso, os seus representantes políticos dentro 
do Estado. Irá colocar que a falta de controle ou monitoramento do principal 
sobre o agente é um dos principais problemas. 
 
Já o segundo ponto trata da transparência de informações perfeitas ou 
simetria de informações que podem ser geradas e socializadas através das 
novas tecnologias vigentes como as tecnologias da informação e 
comunicação (TIC´s). Porém, no momento atual, os agentes têm mais 
informações que o principal e, na maior parte dos casos, a fiscalização 
sobre os agentes é cara ou impossível. Um dos encaminhamentos concretos 
tem sido a introdução de incentivos aos contratos, como leis que limitem ao 
máximo o poder discricionário do agente e observar, através de indicadores 
sócio-econômicos, a eficiência do processo. 
 
Planejamento e Gestão do SetorPúblico 
 
INTRODUÇÃO 
 
Nesta unidade, estudaremos o planejamento e a gestão do setor público 
começando pelos instrumentos criados recentemente que colocam aos 
gestores públicos o desafio de conciliar os projetos em fase de implantação 
com a implementação e a apresentação da prestação de contas e seus 
resultados. 
 
Já em um segundo momento, veremos como a questão de planejamento 
econômico público é antiga e se dá em qualquer organização de produção. 
Fica claro que estamos caminhando para uma sociedade mais justa, e a 
questão do orçamento tem que caminhar no mesmo sentido, isto é, tem 
que ter a participação e o acompanhamento de toda a sociedade através da 
criação de conselhos que possam discutir e monitorar os encaminhamentos 
dados, pois apenas a parceria entre o setor público, setor privado, a 
sociedade civil organizada e as comunidades pode amenizar conflitos e 
avançar sobre a melhoria do bem-estar econômico e social. 
 
 
15 Public choice ou economia constitucional. 
16 O principal é aquele que delega responsabilidade a um outro indivíduo, denominado 
agente, o qual age de acordo com seus objetivos privados. 
9. LEGISLAÇÃO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA 
 
A economia brasileira, como toda economia desenvolvida e com um Estado 
atuante, possui um modelo orçamentário, sendo este um conjunto de 
procedimentos padronizados que devem ser seguidos pelos entes da 
federação para poderem arrecadar suas receitas e efetuarem as suas 
despesas. 
 
Os modelos orçamentários são regidos por normas legais; no Brasil, temos: 
 
a) Lei nº 4.320 / 1964; 
 
b) Constituição Federal de 1988; 
 
c) Lei complementar nº 101 / 2000 (LRF). 
 
Observação: é tradição, no Brasil, associar planejamento ao orçamento. A 
Constituição Federal de 1988 inovou ao introduzir o Plano Plurianual (PPA) e 
a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). 
 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) impôs normas de Planejamento e 
Controle das Contas Públicas, estabelecendo critérios transparentes para a 
estima tiva da Receita e severos controles da Despesa Pública, definindo o 
conteúdo da Lei de Diretrizes orçamentárias (LDO), determinando 
modificações na elaboração do Orçamento Programa (Lei Orçamentária 
Anual — LOA) e em todo o processo de prestação de contas e fiscalização, 
buscando assegurar a transparência na gestão fiscal (Vignoli, 2004, p. 365). 
 
9.1 O orçamento programa 
 
A experiência brasileira em orçamento público pode ser dividida em três 
fases: 
 
a) orçamentação de planos: Plano de Metas (1956), cujo plano definido 
refletia-se no orçamento, o qual contemplava os recursos financeiros para a 
sua execução; 
 
b) planejamento – orçamento: Plano de Ação do governo Carvalho Pinto em 
SP (1959) detalhava os recursos necessários à execução do plano => 
correlação entre plano e orçamento em todas as áreas de competência do 
Estado. 
 
c) Orçamento Programa: é um documento em que são discriminados os 
recursos financeiros e de trabalho destinados à execução de programas, 
projetos e atividades característicos da ação governamental, classificados 
por categorias econômicas e por unidades orçamentárias, não podendo ser 
confundido com uma simples peça contábil em que são relacionadas as 
receitas e as despesas. 
 
Cumpre notar que, com a Lei nº 4.320/64, padronizou-se o modelo 
orçamentário para os três níveis de governo, introduzindo a classificação 
funcional-programática da despesa orçamentária, a qual combinava as 
seguintes classificações: 
 
a) institucional: apresentava a despesa classificada por órgão, com seu 
desdobramento em unidades orçamentárias; 
 
b) econômica: estabelecia a distinção entre orçamento corrente e 
orçamento de capital; 
 
c) funcional: reunia os créditos orçamentários segundo a natureza das 
funções de governo; 
 
d) por programas: vinculava as despesas aos resultados expressos em 
unidades físicas que se esperava alcançar; 
 
e) por objeto no nível de elementos: especificava a composição dos 
gastos necessários para cada programa, permitindo estabelecer o perfil dos 
gastos públicos (despesas de custeio e despesas de capital). 
 
Desde outubro de 1988, com a Lei nº 7.675, o Tribunal de Contas da União 
fiscaliza a aplicação dos recursos transferidos pela União aos estados e 
municípios, o que tornou obrigatório o que era facultativo, na medida em 
que deveria haver uma padronização, inclusive, do processo de prestação 
de contas. 
 
9.1.1 O novo modelo orçamentário com a Constituição de 1988 
 
O novo modelo orçamentário nasce com a pretensão dos constituintes em 
recuperar o papel do Legislativo dentro do orçamento, dado que na ditadura 
somente o Executivo operava. 
 
Para que se entenda o real significado das transformações trazidas pela 
Constituição de 1988, é necessário contextualizar o processo de unificação 
orçamentária da União ocorrido a partir de 1985. O arranjo institucional 
vigente excluía do orçamento aprovado pelo Legislativo, parcela significativa 
das despesas da União, como os encargos da dívida mobiliária federal, os 
gastos com subsídios e a quase totalidade das operações de crédito de 
responsabilidade do Tesouro Nacional, operações essas executadas pelo 
Banco Central do Brasil e Banco do Brasil por meio do Orçamento 
Monetário, que não era apreciado pelo Legislativo (Vignoli, 2004, p. 367). 
 
As principais medidas adotadas visando à unificação do Orçamento Geral da 
União foram: 
 
a) extinção da conta movimento17 do Banco do Brasil; 
 
b) criação da Secretaria do Tesouro Nacional e controle da dívida mobiliária 
federal pelo Ministério da Fazenda; 
 
 
17 A conta movimento foi um instrumento de emissão de moeda utilizado pelo Banco do 
Brasil através da emissão de créditos sem contrapartida nos débitos do seu balanço contábil. 
c) constar no Orçamento Geral da União (OGU) o Orçamento das Operações 
de Crédito. 
 
Observação: é obrigatório o Executivo enviar ao Congresso o Orçamento 
Fiscal, os orçamentos da seguridade social e os investimentos das empresas 
estatais. Caso estejam compatíveis com as metas, o Legislativo pode fazer 
emendas. 
 
9.1.1.1 Os três instrumentos do novo modelo orçamentário 
 
Os três instrumentos do novo modelo são: O Plano Plurianual (PPA), a Lei 
de Diretrizes Orçamentária (LDO) e a Lei de Orçamento Anual (LOA), que, 
juntos, melhoram a execução orçamentária. No início de uma gestão, 
trabalha-se com o PPA, a LDO e a LOA da gestão anterior, e o PPA tem 
validade por quatro anos seguidos, e a LDO e a LOA por um ano, conforme 
o cronograma abaixo. 
 
Cronograma do PPA, da LDO e da LOA 
 
 
Portanto, no primeiro ano de governo, opera-se com PPA, LDO e LOA da 
gestão anterior, lembrando que: 
 
a) o PPA é diferente do Orçamento Plurianual de Investimentos 
 
 
b) LOA deve dispor sobre a alocação dos recursos previstos na composição 
dos programas, projetos e atividades, explicitados de acordo com as 
diretrizes estabelecidas na LDO e em consonância com as prioridades do 
PPA. 
 
c) LDO é o elo entre PPA e LOA, pois define as metas e prioridades (PPA) e 
orienta a legislação tributária a aplicar os recursos (LOA). 
 
É um instrumento de execução de planos e programas, de realização de 
obras e serviços visando ao desenvolvimento da comunidade, devendo 
refletir o programa de governo explícito no PPA e na LDO. 
 
Assegura o Poder Legislativo no processo de planejamento público. 
 
9.2 A lei de responsabilidade fiscal 
 
Um fato importante é que a Constituição de 1988 não definiu o conteúdo 
das metas da LDO, fato corrigido com a criação da Lei de Responsabilidade 
Fiscal(LRF) que dá ênfase às questões de planejamento e controle, 
transparência e equilíbrio das contas e cumprimento de metas de resultados 
entre receitas e despesas. Conforme Vignoli (2004), a LRF pode ser 
analisada dividindo-a em quatro grandes blocos: 
 
1º) trata do planejamento técnico: definição do conceito de Receita 
Corrente Líquida (RCL), sendo essa a base de cálculo de todos os limites 
estabelecidos; anexo de metas fiscais na LDO, como NFSP conceito 
primário, e a NFSP conceito nominal, e montante da dívida pública; 
necessidade da previsão de receitas; na previsão na LOA da renúncia de 
receitas deve-se estabelecer medidas de compensação das mesmas, 
controlar despesas e definir tetos máximos com gastos em funcionalismo; 
 
2º) trata da dívida e do endividamento: a proibição de o Banco Central do 
Brasil emitir títulos da dívida pública a partir de dois anos da data de 
publicação da LRF; a proibição de estados e municípios rolarem as suas 
dívidas com a União; ao estabelecimento de novos prazos e novas 
condições para a realização e quitação de operações de crédito por 
Antecipação da Receita Orçamentária (ARO); 
 
3º) trata da gestão patrimonial (disponibilidades de caixa): a redação da 
inclusão de novos projetos na LOA sem que sejam adequadamente 
atendidos os projetos em andamento e ainda contempladas as despesas de 
conservação do patrimônio público; 
 
4º) trata da transparência, do controle e da fiscalização e ainda das 
disposições finais e transitórias: a obrigação de se incentivar a participação 
popular, como forma de dar transparência à gestão fiscal, durante os 
processos de elaboração e de discussão dos planos, LDO e LOA. 
 
A Lei de Responsabilidade Fiscal criou o vínculo entre PPA, LDO e LOA como 
forma de aprimorar a integração entre planejamento, programação e 
orçamento. Antes da LRF, havia a socialização da dívida para toda a nação; 
agora, os estados e municípios que saírem das metas sofrerão as 
consequências regionais da falta de recursos orçamentários. 
 
9.3 A integração entre o planejamento e o orçamento 
 
O PPA do período de 2000 a 2003 introduziu na administração pública 
federal a gestão por resultados, em que cada programa executado tem um 
gestor responsável que irá prestar contas dos recursos, das ações e dos 
resultados do objeto proposto no projeto inicial e no seu plano de trabalho. 
 
Há que se considerar ainda que não se dispõe, no setor público, de análises 
que demonstrem a qualidade dos gastos, bem como de um sistema de 
custos que determine, com rigor, quanto custa cada ação do governo, 
apesar de a legislação fazer claramente referência a isso (Vignoli, 2004, p. 
375). 
 
Para cada ação do governo, seja de inclusão social ou inclusão digital, cada 
programa passa a ter as funcionais programáticas para operar seu 
orçamento através das seguintes estruturas: 
 
a) função: é o maior nível de agregação; 
 
b) subfunção: visa a agregar determinado subconjunto de despesa do setor 
público; 
 
c) programa: é o instrumento de organização da ação governamental 
visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por 
indicadores estabelecidos no PPA; 
 
d) projeto: é o instrumento para alcançar o objetivo do programa; 
 
e) atividade: é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de 
um programa, envolvendo um conjunto de ações e operações que se 
realizam de modo contínuo e permanente; 
 
f) operações especiais: são despesas que não contribuem diretamente para 
o objeto, como fazer um debate nacional ou internacional. 
 
Gráfico: Vínculos entre PPA, LDO e LOA 
 
 
9.4 Execução orçamentária e financeira 
 
A execução orçamentária tem o objetivo de manter estreita a relação de 
programação que pressupõe planejamento ex ante com o orçamento 
aprovado, cuja implementação representa a execução financeira. 
 
Esse processo de planejamento pode ser dividido em três fases: 
 
 
 
A melhor forma de assegurar que o orçamento seja executado de forma 
planejada é programar antecipadamente a execução. Isso significa que, 
considerando o tempo que resta até a aprovação da LOA pelo Legislativo, o 
Orçamento deve ser detalhado, para que se tenha clareza de quais recursos 
materiais e humanos serão necessários para se levar a efeito a 
programação pretendida (Vignoli, 2004, p. 377). 
 
A LRF determina que, até trinta dias após a publicação da LOA, o Poder 
Executivo deverá estabelecer a programação financeira e o cronograma de 
execução de desembolso. 
 
É um instrumento de controle de caixa que apresenta as previsões das 
receitas e os pagamentos das obrigações à medida que o orçamento vai 
sendo executado. 
 
Controle financeiro: 
 
a) eficiência; 
 
b) eficácia dos resultados esperados. 
 
Evitar desperdícios e proteger o bem público, pois: 
 
Cumpre verificar que a realização das despesas previstas no orçamento, 
que obedece ao regime de competência, é condicionada tanto pelo efetivo 
ingresso das receitas, que obedece ao regime de caixa, como também pela 
situação financeira do ente da federação, decorrência direta do nível de 
endividamento de curto e longo prazos. Aliás, tal endividamento deve ser 
considerado na elaboração do Anexo de Metas Fiscais... (Vignoli, 2004, p. 
379). 
 
Resultado: processo de prestação de contas à sociedade 
 
10. POLÍTICAS PÚBLICAS: HISTÓRICO E ATUALIDADES 
 
A compreensão apropriada do sentido do “planejamento estatal” é 
importante por diversos motivos, especialmente para se entender por que, 
frequentemente, falham os planos e, em segundo, para desmistificar como 
sinônimo de “trabalho burocrático”, ou ainda como políticas de raiz 
socialista ou comunista. Até porque o planejamento aplica-se a diversas 
áreas e não só à economia. No caso desta aula, a ênfase será dada ao 
planejamento econômico com vistas à formulação de políticas públicas. Para 
tanto, esta aula está dividida em três partes. Na primeira, trata-se com 
mais profundidade a literatura e os autores que vêm se dedicando ao 
estudo e ao debate acerca das definições que permeiam as atividades de 
planejamento. Na segunda, aborda-se de forma geral os problemas do 
planejamento e a implementação de políticas públicas no Brasil. Por fim, na 
terceira, buscam-se as visões mais atuais sobre o planejamento, tendo em 
vista a configuração das sociedades em rede. 
 
10.1 A literatura de planejamento e a implementação de políticas 
públicas 
 
Antes que se adentre a problemática atual do planejamento estatal, é 
importante conhecer o histórico da pesquisa nesta área. As primeiras ideias 
de planejamento remontam há mais de um século, quando a caótica 
urbanização (fruto da crescente revolução industrial) havia transformado a 
paisagem das principais cidades da Inglaterra e da França. Naquele 
momento, o ambiente político-econômico era de liberalismo, isto é, pouca 
intervenção do Estado18, e por isso a ideia era planejar o espaço urbano 
para evitar os problemas crônicos que se apresentavam, em especial de 
saúde pública19. Assim, surgem os primeiros planos de “cidades-jardim” 
elaborados por técnicos contratados pelo governo e executados, na maior 
parte dos casos, com êxito. Após a revolução russa (1917) e a criação da 
União Soviética, o conceito de planejamento se alterou bruscamente, pois 
passou a significar uma função controladora e fiscalizadora do Estado para 
produção e distribuição de insumos e mercadorias (bens finais), isto é, 
dentro de um processo centralizado e não democrático. Portanto, a noção 
de planejamento ficou fortemente ligada à burocracia estatal e à ausência 
de escolha ou possibilidade de alternativa. 
 
Conforme destacou Oliveira, 
 
A partir das décadas de 1930, 1940 e 1950, a vertente espacial-urbanísticado planejamento nos Estados Unidos e Europa encampou uma forma mais 
abrangente, englobando as esferas social e econômica do planejamento, 
talvez com um pouco da influência da vertente soviética do planejamento, 
cujo regime político orientador se expandia pelos países do Leste europeu e 
Ásia (2006, p. 200). 
 
Isso significou que o planejamento passou a ser concebido como uma forma 
de se controlar o futuro e, portanto, contaria com forte participação estatal, 
o que gerou um acalorado debate acerca a abrangência que o planejamento 
deveria apresentar. 
 
A primeira obra que surgiu nesse sentido foi de Lindblom (1959), na qual o 
questionamento partia do mudling though20, isto é, planejamento visto 
 
18 Era o momento econômico caracterizado na história econômica como laissez faire, isto é, 
liberdade de ir e vir para o comércio, indústria e mercadores, em contraposição ao forte 
intervencionismo da Idade Média. 
19 Neste período era comum a morte causada por peste bubônica (transmitida pelo ratos) e 
cólera (por ingestão de água contaminada com dejetos humanos). 
20 Do Inglês muddle though, significa virar-se. No contexto, significa um planejamento com 
idas e voltas, sem uma sequência de etapas exatas (para mais detalhes, ver Oliveira, 2006). 
como um processo incremental. Embora essa escola de pensamento 
(denominada incrementalista) tenha rejeitado a ideia de controle e previsão 
como funções derivadas do planejamento estatal, este ainda permaneceu 
como um instrumento técnico. 
 
Já na década de 1960, no bojo dos movimentos sociais sobre direitos civis, 
“o planejamento deveria servir como instrumento de mudança social e de 
‘advocacia’, principalmente em favor dos interesses dos menos favorecidos 
social e politicamente, o chamado advocacy planning pelos proponentes do 
movimento” (Oliveira, 2006, p. 200). 
 
Essa foi uma importante mudança na noção de planejamento que se 
desenvolveu ao longo da década de 1970 e finalmente despertou o debate 
sobre implementação. Alguns autores atribuem essa demora de percepção 
da importância da implementação do planejamento ao viés de ciências 
políticas que os estudiosos (até então) apresentavam. 
 
Para Oliveira, 
 
o importante a ser pesquisado seria entender como os assuntos chegam à 
agenda política, quais são os processos legislativos de aprovação de leis, 
como eleições são ganhas ou perdidas, como órgãos burocráticos são 
criados, como são indicados os responsáveis por determinados cargos etc. 
(2006, p. 192). 
 
Foi só a partir da criação da Agência de Desenvolvimento Econômico (EDA) 
nos EUA, ao final da década de 1970, que os pesquisadores puderam 
perceber de forma crítica as falhas entre o planejado e o executado. Assim, 
com a publicação do trabalho de Pressman e Wildavsky em 1984 (livro 
intitulado Implementação) é que se criou uma referência na literatura para 
se discutir falhas na implementação de políticas públicas. 
 
A partir de então, o planejador passou a ser entendido não como um 
advogado (como propunham os movimentos da década de 1960), mas 
como um mediador que busca moldar e articular os diversos interesses em 
questão. Foram publicados diversos trabalhos neste período na tentativa de 
cobrir essa lacuna entre planejamento e implementação. Mas mesmo aí um 
novo desafio se apresentou na definição de implementação. Oliveira (2006, 
p. 193) destacou duas definições que denotam as divergências dos 
pesquisadores: 
 
Implementação trata de como políticas mudam à medida que passam de 
diretiva administrativas para a prática com (1) uma declaração 
governamental de suas preferências, (2) mediada por um número de atores 
sociais que (3) criam um processo circular caracterizado por relações 
recíprocas de poder e negociação (Rein; Rabinovitz, 1977) (...). 
Implementação são os eventos e atividades que ocorrem depois da emissão 
de autorizações e de diretrizes de políticas públicas, que incluem os esforços 
para administrá-las e gestionar seus impactos sobre pessoas e eventos 
(Mazmanian; Sabatier, 1983). 
 
Isso demonstra que o estudo sobre implementação de políticas públicas é 
polêmico e gera divergências, pois, na verdade, implementar significa lidar 
com uma complexa cadeia de agentes que interagem todo o tempo 
reciprocamente. A literatura21 classifica esse estudo em três gerações, 
conforme segue: 
 
– a primeira geração surgiu logo após a publicação da obra 
Implementação (1984) e que, na ausência de um arcabouço teórico bem-
definido, teve seu mérito por atribuir uma agenda de pesquisa e buscar um 
melhor entendimento na passagem da teoria para a prática de políticas 
públicas em geral. Ao final, como a base dessa geração foram estudos de 
casos, a sua conclusão foi pessimista sobre a implementação; 
 
– a segunda geração de autores buscou corrigir os erros dos primeiros e 
formular uma teoria propriamente sobre o tema da implementação. Ao 
tomarem um número maior de casos empíricos, foi possível a identificação 
de variáveis relevantes no processo de implementação, mas os modelos por 
esses autores propostos acabaram muito específicos, sem possibilidade de 
compatibilização entre si ou replicação a outros casos; 
 
– a terceira geração de pesquisa partiu dos modelos conceituais e 
empíricos já existentes ao invés de criar novos, e os trabalhos tinham, em 
grande parte, o objetivo de diagnosticar a variável-chave que causou 
problemas para o alcance dos resultados esperados. Houve também, nesta 
geração de autores, uma ampla discussão sobre metodologia na área, cujos 
frutos são dois grupos de autores e que permanecem em debate até a 
atualidade. A questão que se busca responder é quem deve estar à frente 
do processo de implementação: os planejadores ou os agentes afetados 
pelas políticas? O quadro a seguir detalha as propostas de cada grupo. 
 
Quadro-resumo do debate atual sobre processos de planejamento e 
implementação de políticas públicas 
 
 
Até o presente momento, tem-se mostrado mais exitosos os processos de 
implementação que combinam as estratégias de top-down e bottom-up, até 
porque com a macrotendência das sociedades em rede, não há mecanismo 
 
21 Ver referência de Oliveira (2006) aos estudos de Goggin et alli, 1990 e Najam, 1995. 
padrão ou modelagem exclusiva para o sucesso de políticas públicas. A esse 
respeito, trata-se com mais detalhe na seção 10.3 desta aula. 
 
Por fim, pode-se concluir que as atividades (acadêmicas e empíricas) sobre 
implementação de políticas públicas passaram a ser consideradas tão ou 
mais importantes que o planejamento, pois já estava comprovado que um 
bom plano não teria efeito se sua implementação não fosse feita de maneira 
apropriada e que, nem nos casos em que o plano e a sua aplicação foram 
feitos de forma correta, os resultados são previsíveis e controlados. O caso 
brasileiro é rico em exemplos, e por isso dedica-se a próxima seção a ele. 
 
10.2 Visões tradicionais de planejamento e implementação de 
políticas públicas: principais falhas no caso brasileiro 
 
Antes de adentrar as visões sobre planejamento e implementação de 
políticas públicas no Brasil, convém retomar um debate importante ainda no 
campo internacional, que é a diferença entre países desenvolvidos e em 
desenvolvimento. Conforme observou Oliveira, “A divisão em desenvolvido 
e em desenvolvimento tem em suas raízes a premissa, que nunca foi 
testada, de que as condições e o processo de planejamento nos dois tipos 
de países são substancialmente diferentes” (2006, p. 195). 
 
As diferenças são atribuídas basicamente a três fatores: político–
institucionais; capacidade financeira; capacidade técnica. Sobre os aspectospolítico-institucionais, as dificuldades dos países em desenvolvimento 
existem porque, em grande parte deles, o Estado é ainda uma estrutura em 
formação, oriunda de um processo de independência recente ou ainda em 
fase de redemocratização (o Brasil, nesse caso, representa uma exceção e 
por isso será tratado em separado). Logo, um país que apresenta um 
sistema político ainda frágil enfrenta maiores problemas ao definir as 
tarefas de planejamento e implementação de políticas em geral e não só as 
econômicas. 
 
Já sobre capacidade financeira, esta tem sido a maneira mais direta e 
comum de explicar as falhas de políticas públicas, visto que boa parte dos 
países em desenvolvimento passou por crises financeiras, de dívida externa 
ou inflacionária que limitaram recursos e estrangularam o orçamento 
público. Por fim, a capacidade técnica, o que inclui não só recursos 
humanos, equipamentos, mas também a existência de órgãos competentes, 
é um fator aparentemente de menos peso, mas que recentemente tem se 
mostrado importante, haja vista a polêmica que forma na definição de 
responsabilidades entre os órgãos da administração pública. Um exemplo 
dessa situação são as agências reguladoras: a sua ausência é ruim, mas a 
sua existência sem as definições de políticas é ainda pior. No Brasil, esse é 
um caso típico, em que há ainda muitos conflitos de jurisdição e distribuição 
de responsabilidades. 
 
O caso brasileiro, no entanto, merece atenção diferenciada, conforme 
destacou Oliveira: 
 
No Brasil, planejamento sempre esteve ligado à elaboração de planos de 
controle (...). Temos uma cultura de planos, com a ideia de antever e 
organizar o futuro (como se fosse possível fazer isso de maneira racional). 
A ideia de controle também está presente. Quando analisamos as funções 
das secretarias ou do Ministério do Planejamento, percebe-se um caráter 
altamente controlador. Suas atribuições principais sempre giram ao redor 
de controlar o orçamento e alocação de recurso para diferentes órgãos 
estatais e projetos (2006, p. 198). 
 
Isso significa que tanto o governo como a sociedade civil brasileira têm uma 
ideia de um “plano que vai dar certo”. É claro que esta é uma visão 
simplista e que contém um viés fortemente economicista sobre políticas 
públicas, mas que são resultado de um passado colonial, seguido de uma 
curta fase democrática e logo dominado por um Estado desenvolvimentista. 
Por esse motivo, identificam-se três visões sobre planejamento no Brasil 
(Oliveira, 2006): 
 
– a primeira diz respeito à associação direta dos processos de 
planejamento de políticas públicas por meio de elaboração de planos. Isto é, 
havia uma ideia de que se “o plano é, o resultado também o será” e que, 
portanto, as falhas que se apresentavam no planejamento não eram de 
implementação e sim de planejamento. Era uma visão “etapista”, que 
defendia que o necessário ao Estado eram bons planejadores; 
 
– a segunda visão ainda enfatiza a elaboração de planos, mas reconhece a 
importância da implementação. Assim, atribui os maus resultados a 
problemas técnicos, sabotagem ou erros, todos na fase de implementação, 
mas nunca no plano em si. Ainda neste grupo se encaixa o grupo de 
autores que defendem uma maior fiscalização no momento de execução, 
isto é, que a aplicação de mecanismos de controle e gestão seriam 
suficientes para corrigir as distorções entre planejamento e implementação; 
 
– a terceira visão sobre planejamento defende uma postura de maior 
participação popular na fase de implementação dos projetos. As propostas 
são de mais ênfase na ação das organizações multilaterais, não-
governamentais ou, ainda, de conselhos populares. 
 
Na verdade, o que ocorre é que nem sempre o planejado é executável, e 
então nem gestão, nem fiscalização ou muito menos participação popular 
vão assegurar eficácia das políticas públicas. Os estudos dos países em 
desenvolvimento têm sido feitos não em modelos, mas em casos reais, nos 
quais pesam mais o contexto sociopolítico e as influências no sentido top-
down dos processos decisórios; mostram a necessidade de se considerar, 
nesses países, mais do que nunca, o planejamento como um conjunto de 
“elaboração e implementação”. 
 
10.3 O planejamento nas sociedades em rede 
 
Sociedades em rede é um conceito bastante intuitivo e deriva basicamente 
do crescente número de organizações envolvidas no planejamento e da 
necessidade de interação entre elas. Dowbor chamou a atenção da seguinte 
forma: 
 
As sociedades modernas são demasiado complexas para serem ordenadas 
por um super poder autoritário. E os instrumentos tecnológicos que 
manejamos são demasiado poderosos para que se possa manter a cultura 
do vale tudo: seja no uso da energia, ou na preservação da água, ou nas 
formas de cultivar um campo, é preciso que cada empresa, cada entidade 
política, cada organização da sociedade civil tenha uma visão de conjunto 
do que está acontecendo (2008, p. 175-6). 
 
Ou seja, há uma urgente necessidade de se pensar o planejamen to não 
como uma ação exclusiva do Estado e feito de forma autoritária. Dada a 
tecnologia disponível, a aceleração dos fluxos de pessoas, mercadorias e 
capitais no mundo, a degradação do meio ambiente (todos resultados 
diretos da chamada “globalização econômica”), é preciso que se tenha visão 
sistêmica da sociedade, e para tanto o planejamento de todas as partes é 
atividade fundamental. 
 
Assim, tem-se que 
 
(...) o planejamento solidificou-se, assim, como um processo que depende 
da maneira como se estabelecem as relações de confiança entre as diversas 
partes interessadas e influenciadas pelas decisões. Portanto o processo de 
planejamento é um processo político, que depende de informações precisas, 
transparência, ética, temperança, aceitação de visões diferentes e vontade 
de negociar para buscar soluções (Oliveira, 2006, p. 201). 
 
Na prática, sabe-se das dificuldades de se reunir todos esses elementos em 
cada situação de planejamento, e por isso este não deve ser visto 
estritamente como um processo político ou instrumento técnico; o 
planejador deve ser mediador, condutor e articulador de interesses. Esse é 
o seu verdadeiro valor como profissional diferenciado. 
 
11. O CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL DO 
GOVERNO LULA 
 
Na aula 10, observou-se que a constituição de conselhos populares é uma 
das formas da sociedade civil em conjunto com o Estado de fiscalizar as 
atividades de planejamento e execução das políticas públicas. O Conselho 
de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) foi uma das primeiras 
medidas do governo Lula22. Assim, esta aula busca compreender as razões 
e os objetivos da existência deste Conselho, tendo em vista as implicações 
que o planejamento tem no desenvolvimento econômico. Para tanto, a aula 
está dividida em duas seções: na primeira, faz-se um breve resumo da 
origem deste tipo de conselho, mostrando o potencial inovador deste órgão 
dentro de estruturas democráticas. Na segunda seção, trata-se da 
experiência brasileira, incluindo a forma de funcionamento atual do CDES. 
 
11.1 Os conselhos de desenvolvimento e democracia 
 
De forma geral, os debates recentes sobre participação política e exercício 
da cidadania clamam por maior envolvimento da sociedade civil nos temas 
 
22 Criado pela medida provisória no 103, de 01/01/2003. 
de planejamento, execução e política econômica. Os primeiros conselhos de 
desenvolvimento surgiram na Europa no contexto do pós-guerra: França 
(1946), Holanda (1950), Áustria (1963) e, mais recentemente, Portugal 
(1991/92) e Espanha (1991). A própria União Europeia, em sua fase 
embrionária, criou o Comitê Econômico e Social Europeu (CESE) em1957. 
A composição tradicional desses conselhos é governo, empregadores e 
empregados e, em geral, há uma perspectiva de negociação entre capital e 
trabalho, pois parte desses conselhos está vinculada ao Ministério do 
Trabalho ou a câmaras setoriais direcionadas para questões trabalhistas. 
Em alguns casos, nota-se a participação de intelectuais e membros da 
comunidade. Pode-se dizer que, no caso europeu, os conselhos têm 
basicamente duas origens: a primeira é o sucesso do sistema em gerar 
excedente, o que criou as condições materiais para que se busque melhores 
formas de distribuição da riqueza. A segunda vertente diz respeito aos 
países que passam por experiências de governos autoritários e excludentes 
(como foi o caso de Portugal e da Espanha). 
 
No entanto, uma visão mais crítica aponta esses órgãos como as estruturas 
de “capitalismo organizado” (Fleury, 2006), porque representaram mais 
uma vitória da social-democracia na qual “a classe trabalhadora abre mão 
dos ideais revolucionários de abolição da propriedade privada, em troca de 
medidas de redistribuição da riqueza que se efetua por meio das políticas 
públicas” (Fleury, 2006, p. 82-3). 
 
Trata-se, na verdade, de uma transição de um “modelo” de democracia 
representativa para uma democracia deliberativa, isto é, 
 
(...) a busca de uma nova institucionalidade para a democracia, que seja 
capaz de atender conjuntamente aos princípios de reconhecimento, 
participação e redistribuição, marca o momento atual (...). A democracia 
passa a ser vista, mais do que um procedimento, como uma prática social 
na qual se constroem as identidades coletivas, uma nova gramática de 
organização da sociedade que permite a redefinição dos vínculos sociais, a 
inclusão de novos temas e atores, a ampliação do político (Fleury, 2006, p. 
86). 
 
Ou ainda, na definição de Cohen (1998), a democracia deliberativa “emerge 
de arranjos que agregam escolhas coletivas estabelecidas em condições de 
livre e pública argumentação entre iguais, que são governados por essas 
decisões” (apud Fleury, 2006, p. 87). 
 
Assim, o que se conclui é que a estrutura política fundada na democracia 
partidária competitiva e no Welfare-State keynesiano está esvaziada 
moralmente, pois nela a concepção de democracia diz como deve se chegar 
às decisões, mas dá abertura para se discutir o conteúdo dessas decisões. 
Dowbor, a esse respeito, comenta que 
 
Há um escolho a ultrapassar, que é essencialmente político e teórico, mas 
também psicológico, vinculado a nossa impotência para nos organizarmos 
como sociedade civilizada: trata-se da nossa divisão natural em parte da 
sociedade que puxa para o lado Estado, e outra que puxa para o lado da 
empresa, quando precisamos repensar a articulação dos diversos interesses 
e dos diversos mecanismos. Neste sentido, os paradigmas herdados na 
esquerda e na direita podem estar dificultando a construção de uma 
regulação viável (...). E governar não é mais optar por alguma árvore de 
natal ideológica, estatista ou liberal, com as suas simplificações, mas 
articular sistemas diferenciados e complexos de regulação. E a articulação 
de mecanismos diferenciados de regulação que exige que a sociedade 
complexa moderna, passa por uma proposta bastante simples: muito mais 
democracia (2003, p. 6-9). 
 
Por fim, Fleury chama atenção para dois elementos-chave nessa transição 
democrática: primeiro, a adesão dos participantes aos valores da 
democracia deliberativa e, segundo, a construção de uma metodologia que 
assegure a materialização desses valores na prática. “O processo decisório 
não é para eleger entre alternativas, mas para gerar novas alternativas, o 
que possibilitaria maior inovação social. Finalmente, espera-se que as 
decisões assim tomadas propiciem maior justiça redistributiva” (Fleury, 
2006, p. 87). 
 
11.2 A experiência brasileira recente e o CDES 
 
A experiência brasileira em termos de democracia deliberativa é, por 
diversas razões, muito recente. Primeiro, porque a própria constituição do 
Estado democrático é ainda um período curto na história. 
 
Diferente dos países europeus, em que o contexto de mudança esteve 
ligado à luta entre capital e trabalho, no Brasil, a formação desse tipo de 
órgão só pode de fato ocorrer em períodos de rara conformação de forças. 
Isso porque a formação do Estado brasileiro passou por basicamente três 
fases: a primeira caracterizada por um patrimonialismo pessoal (durante o 
império); a segunda identificada como patrimonialismo estatal (república 
velha), e a terceira, por um regime de exclusão, com a ditadura militar, que 
mesmo com notável autonomia estatal, 
 
(...) não foi suficiente para impedir o enfeudamento das estruturas estatais 
pelos diferentes incorporados ao pacto sócio-político, gerando o paradoxo 
de um Estado forte e interventor, porém fragilizado por sua incapacidade de 
distanciar-se dos interesses particulares e atuar em prol do capitalismo em 
sentido genérico (Fleury, 2006, p. 80). 
 
Ainda segundo Fleury, 
 
(...) a Constituição de 1988 expressa essa demanda cidadã, tendo 
inaugurado uma nova institucionalidade democrática, contemplada nas 
inúmeras instâncias colegiadas, nas quais sociedade e Estado se 
responsabilizam pela formação, formulação, execução e controle das 
políticas públicas (2006, p. 88). 
 
Assim, o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social criado no 
governo Lula representa um avanço no sentido da democratização não só 
de decisões, mas do conteúdo dessas decisões. 
 
Talvez a melhor forma de definir o CDES seja pelo que ele não é, ou seja, 
não é um conselho setorial, nem regional, nem de desenvolvimento local. 
Pela primeira vez na história, apresenta-se um órgão consultivo nacional, 
definido como colegiado de assessoramento direto e imediato do presidente 
da república com a missão23 de: 
 
– propor políticas e diretrizes específicas, voltadas ao desenvolvimento 
econômico e social, produzindo indicações normativas, propostas políticas e 
acordos de procedimento; 
 
– apreciar propostas de políticas públicas e de reformas estruturais e de 
desenvolvimento econômico e social que lhe sejam submetidas pelo 
presidente da república com vistas à articulação das relações de governo 
com representantes da sociedade civil organizada e a concertação entre os 
diversos setores nele representados. 
 
Para tanto, o Conselho é composto pelo presidente da república, que o 
preside, por um ministro de uma secretaria especial ligada à presidência, 
por onze ministros e noventa representantes da sociedade civil: 41 
empresários, treze sindicatos, onze movimentos sociais, dez 
personalidades, três entidades de classe, dois representantes da cultura, 
dois religiosos e, posteriormente, foram incorporados sete representantes 
das regiões norte e nordeste por reivindicação. Nota-se, desde logo, que há 
uma ampla abrangência dos setores da sociedade ali representados e que 
esse é o primeiro importante passo na construção de uma nova 
institucionalidade democrática. 
 
A dinâmica das reuniões é dada por encontros bimestrais de todo o 
Conselho e nos encontros dos grupos temáticos, quando se discutem as 
propostas de políticas públicas enviadas ou recebidas do governo. A agenda 
é de proposição de todos os membros e, nos primeiros meses após a 
criação do CDES, a prioridade foi dada para temas ligados à reforma da 
seguridade social, à reforma tributária, à reforma sindical, à pequena 
empresa, ao plano plurianual e aos fundamentos macroeconômicos do 
desenvolvimento. 
 
Há que se reconhecer que é uma estrutura inovadora dentro dos 
parâmetros e critérios de uma sociedade de cultura elitista e 
patrimonialista. No entanto, essa conformação de forças não foi natural, 
pois havia, em princípio, fortepredominância do empresariado e dos 
setores ligado à grande finança. O ministro Tarso Genro, responsável pela 
condução inicial do CDES, afirmava a necessidade de se construir um “novo 
contrato social”, e por isso defendeu a proposta de formação do Conselho 
que continha vastos setores médios, que assim ficaram representados. O 
atual secretário executivo, Jaques Wagner, por sua origem sindical, tem 
outra visão dos conflitos, não crê em posições consensuais do Conselho e 
por isso prioriza os temas nos quais se podem alcançar soluções 
negociadas. 
 
 
23 Fonte: www.cdes.gov.br. 
Nos primeiros anos de funcionamento (2003 a 2006), identificam-se três 
fases nitidamente. A primeira se caracterizou por ser interperlativa, isto é, o 
Executivo conclamava membros da sociedade civil para opinar a respeito da 
agenda proposta. A segunda fase, ainda no primeiro ano de funcionamento, 
identificou-se por ser demonstrativa, na qual os projetos principais foram 
apresentados, e os grupos temáticos, bem como seus membros, foram 
definidos. E a terceira fase iniciou-se com a troca do secretário executivo 
(saída de Tarso Genro e ingresso de Jaques Wagner), e os resultados até o 
presente momento apurados em pesquisa realizada por Fleury e Bravo24 
são: 
 
A efetividade da democracia deliberativa somente poderá ser plenamente 
avaliada por sua capacidade de gerar políticas públicas sustentáveis que 
alterem a distribuição da riqueza e do poder na sociedade brasileira. No 
entanto, a heterogeneidade dos membros, a generalidade dos temas 
discutidos, a ausência de uma cultura dialógica e dinâmica de 
funcionamento do CDES nos levam a supor que os consensos alcançados 
seriam mais de caráter normativo do que pragmático (Fleury, 2006, p. 99). 
 
Apura-se que um dos principais problemas seria a própria estrutura do 
CDES; segundo Fleury, 
 
(...) toda a estrutura administrativa está vinculada ao governo, muitas 
vezes buscando legitimar o conselho no interior do próprio governo, outras 
vezes criando condições de legitimação das políticas governamentais diante 
dos membros do conselho (2006, p. 102). 
 
Por fim, as próprias pesquisadoras (Fleury e Bravo) concluem que 
 
(...) em termos gerais, a experiência nesses dois anos e meio de 
funcionamento do conselho tem demonstrado que a sociedade prestigia 
essa iniciativa, o que pode ser medido pela presença maciça de seus 
membros nas reuniões do pleno e um pouco menos nos grupos. Também da 
parte do governo evidencia-se o prestígio do CDES, a partir da constante 
presença do próprio presidente da República e de seus ministros no pleno 
(...). Considerando que o conselho deveria dar prioridade às questões 
estruturais em relação às conjunturais, perde-se a chance de utilizar esse 
mecanismo já institucionalizado de negociação entre governo e sociedade, 
com vistas a gerar alternativas diante da crise política, fortalecendo a 
democracia e sua institucionalidade (Fleury, 2006, p. 103). 
 
O Professor Ladislau Dowbor, em sua obra sobre democracia econômica, 
deixa uma “dica” final de como esse processo poderá transcorrer: 
 
No geral, chegamos a uma visão que constitui um “norte” político, e que 
resultou do acúmulo de inúmeros estudos científicos: precisamos de uma 
sociedade economicamente viável, socialmente justa, e sustentável em 
termos ambientais, porque o planeta é um só. E se trata de objetivos 
articulados: não basta a direita defender o econômico, a esquerda, o social, 
os verdes, o ambiental, pois todas as áreas de atividade têm de articular o 
 
24 Pesquisa realizada por Sônia Fleury e Rosângela Bravo, no Ebape/FGV. 
triplo objetivo. E tampouco existe o trickling down do tipo “vamos resolver o 
econômico, que o resto virá”. A base política deste processo não será 
proletariado ou burguesia, mas uma articulação mais equilibrada do poder 
do Estado, da sociedade civil organizada e do empresariado, ancorada em 
territórios que permitam esta articulação. O tempo das “classes redentoras” 
passou (2008, p. 206). 
 
Bibliografia básica 
 
ABRUCIO, Luiz Fernando; LOUREIRO, Maria Rita. Finanças públicas, 
democracia e accountability. In: BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. Economia 
do setor público no Brasil. Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, 2004. 
 
AFONSO, Luis Eduardo. Seguridade Social. In: BIDERMAN, Ciro. e ARVATE, 
Paulo. Economia do setor público no Brasil. Rio de Janeiro: 
Campus/Elsevier, 2004. 
 
BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade: para uma teoria geral da 
política. Cap. 3. 9. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. 
 
FLEURY, Sônia. O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social do 
governo Lula? In: MARTINS, Paulo Emílio Matos; PIERANTI, Octavio Penna 
(Org.). Estado e gestão pública. São Paulo: FGV, 2006. 
 
GIAMBIAGI, Fábio; ALÉM, Ana Cláudia. Finanças públicas: teoria e prática 
no Brasil. Capítulos 1 e 2. 2. ed. Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, 2001. 
 
OLIVEIRA, José Antônio Puppim. Repensando políticas públicas: por que 
frequentemente falhamos no planejamento? In: MARTINS, Paulo Emílio 
Matos; PIERANTI, Octávio Penna (Org.). Estado e gestão pública. São 
Paulo: FGV, 2006. 
 
SILVA, Marcos Fernandes Gonçalves da. Corrupção e produção de bens 
públicos. In: BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. Economia do setor público no 
Brasil. Rio de Janeiro: Campus/ Elsevier, 2004. 
 
VIGNOLI, Francisco Humberto. Legislação e execução orçamentária. In: 
BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. Economia do setor público no Brasil. Rio 
de Janeiro: Campus/Elsevier, 2005. 
 
Bibliografia complementar 
 
DOWBOR, Ladislau. Democracia econômica. Petrópolis: Vozes, 2008. 
 
________________. A reprodução social – volume II. Política econômica e 
social: os desafios do Brasil. Petrópolis: Vozes, 2003. 
 
VARIAN, Hal R. Microeconomia: princípios básicos. 7. ed. Rio de Janeiro: 
Campus/Elsevier, 2006. 
 
Sítios 
 
www.bcb.gov.br. 
www.brasil.gov.br. 
www.ipea.gov.br. 
www.ipeadata.gov.br. 
www.receita.fazenda.gov.br. 
www.tesouro.fazenda.gov.br.