Controle Social Texto para estudo.

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Controle Social 
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 Dentro do regime democrático de Governo a divisão de poderes 
(executivo, legislativo e judiciário) pode, de certa maneira, ser entendida como 
uma forma de Controle que um Poder deve exercer sobre o outro. Assim, por 
exemplo, podemos entender que uma das funções do Poder Legislativo 
(Câmaras, Assembleias, Congresso Nacional) é o de fiscalizar e exercer um 
certo “controle” sobre as ações do executivo. 
 Hoje em dia esse tipo de controle, que nós podemos chamar de 
Institucional, é exercido não apenas pelo Poder Legislativo, mas pelos Tribunais 
de Contas e Controladorias. As Controladorias (da União, dos Estados e 
Municípios) são órgãos de controle interno, porque as mesmas fazem parte do 
Poder Executivo. Os Tribunais de Contas (da União, Estados e 
Municípios) assim como o Poder Legislativo são órgãos de controle externo, 
pois não fazem parte do Poder Executivo[1]. Estes órgãos têm todos eles e cada 
um dentro da sua esfera de competência, a função de fiscalizar o gasto dos 
recursos públicos (federais, estaduais, municipais) e podem ser acionados por 
meio de denúncias, por qualquer cidadão. 
 Além dessa forma de Controle Institucional, que um Poder ou Órgão exerce 
sobre o outro, hoje em dia tem-se falado muito em Controle Social, que pode ser 
entendido como uma forma de fiscalização e controle por parte da própria 
sociedade sobre as ações do Estado[2]. Por permitir que os próprios cidadãos 
participem de alguma forma da gestão da coisa pública, o Controle Social 
propicia a vivência da própria Democracia, pois, ao praticar esse controle, os 
cidadãos podem interferir no planejamento, na realização e na avaliação das 
atividades do governo. 
 O controle social pode ser entendido como a participação do cidadão na 
gestão pública: fiscalização, monitoramento e controle das ações da 
Administração Pública. É um importante mecanismo de fortalecimento da 
cidadania que contribui para aproximar a sociedade do Estado, abrindo a 
oportunidade de os cidadãos acompanharem as ações dos governos e cobrarem 
uma boa gestão pública. 
 Silva (2001) apresenta um diagrama no qual a sociedade aparece com a 
função de alimentadora do ciclo com as informações que permitem o ajuste, a 
correção e os novos planejamentos levando o cidadão ao exercício pleno da sua 
cidadania dentro do processo administrativo e político. 
 
Fatores que Impedem a Participação Popular e o Controle Social 
 O Clientelismo Político: ao privilegiar alguns atores sociais em 
detrimento de outros na administração pública, um gestor precisa, de 
certa forma, “driblar” os mecanismos constitucionais de igualdade política 
para todos e, naturalmente, o gestor que age desta forma não tem 
maiores interesses em ter suas ações fiscalizadas/controladas pela 
sociedade, uma vez que inibiria este tipo de ação na política. A máquina 
administrativa é usada como privilégio para beneficiar alguém ou um 
grupo de apoio político. 
 Assistencialismo ou Paternalismo: para se promover politicamente 
muitos políticos precisam exercer esse tipo de política assistencialista ou 
paternalista, usando a máquina administrativa como forma de “ajuda” e 
“caridade” aos mais necessitados. E para isso, não raro, os políticos 
necessitam de verbas públicas que garantam o exercício da política 
assistencialista e, nesse caso, quanto menos controle, mais fácil a 
utilização dessa prática. 
 Falta de Cultura Participativa e Fiscalizatória: a falta de participação e 
apatia política da sociedade cria, sem dúvida, maiores facilidade para 
a corrupção política e desvio de verbas públicas. Para o gestor mal 
intencionado, que já entra na política com interesses particulares e 
partidários, quanto menos participação do cidadão no controle das contas 
públicas melhor. 
 
 Fazer com que os cidadãos possam participar diretamente desse processo 
de construção de uma sociedade mais democrática não é uma tarefa fácil, mas 
é essencial para a construção de uma sociedade mais justa e igualitária. Esse 
controle pode ser feito por qualquer cidadão e, para ajudar a sociedade no 
exercício desse controle, foram criados os Conselhos Municipais, Estaduais e 
Nacionais (de educação, saúde, da cidade etc.) que são representados não 
apenas pelos gestores, mas por prestadores de serviços, profissionais e 
inclusive, pelos próprios usuários de um determinado serviço. 
 
Os Conselhos de Políticas Públicas como instâncias de Controle 
 Os conselhos gestores de políticas públicas constituem uma das principais 
experiências de democracia participativa no Brasil contemporâneo, contribuindo 
para o aprofundamento da relação Estado e Sociedade e permitindo que os 
cidadãos se integrem à gestão administrativa e participem da formulação, 
planejamento e controle das políticas públicas. E com base em Raquel Raichelis 
(1998) é possível afirmar como a partir da aprovação da Constituição Federal de 
1988 o tema da participação da sociedade ganha novos contornos e 
dimensões na esfera pública. Além disso, 
a Constituição de 1988, também chamada de "Constituição 
Cidadã" por ser o texto constitucional mais democrático que o País 
possuiu, consagrou um contexto favorável à participação dos 
cidadãos nos processos de tomada das decisões políticas 
essenciais ao bem-estar da população. Entre essas iniciativas 
podemos citar a instituição dos conselhos de políticas 
públicas. Nesses conselhos os cidadãos não só participam do 
processo de tomada de decisões da Administração Pública, mas, 
também, do processo de fiscalização e de controle dos gastos 
públicos, bem como da avaliação dos resultados alcançados pela 
ação governamental (CGU, 2012, p. 18). 
 A partir das diretrizes constitucionais de participação da sociedade nas 
decisões governamentais, a legislação brasileira passou a prever a existência de 
inúmeros conselhos de políticas públicas (Conselhos de Saúde, CONCIDADE - 
Conselho da Cidade), alguns com abrangência nacional e outros cuja atuação é 
restrita a estados e municípios. Foi a partir da regulamentação e diretrizes 
constitucionais que 
[...] começaram a ser estruturados espaços públicos institucionais, 
como os conselhos de políticas públicas e as conferências, 
mecanismos que concretizam os princípios constitucionais de 
democratização e de controle social. A política de saúde tinha uma 
experiência anterior de participação e que serviu de referência às 
demais (MORONI, 2009, p. 110). 
 Eis como podemos definir os conselhos de políticas públicas: 
[...] como espaço fundamentalmente político, institucionalizado, 
funcionando de forma colegiada, autônomo, integrante do poder 
público, de caráter deliberativo, compostos por membros do 
governo e da sociedade civil, com as finalidades de elaboração, 
deliberação e controle da execução das políticas públicas 
(MORONI, 2009, p. 114). 
 De acordo com Eleonora Cunha (2004 e 2009) os conselhos de políticas 
públicas foram instituídos com base nos seguintes princípios: participação, 
representação, deliberação, publicidade e autonomia. A participação ampliou os 
canais de participação política da sociedade, com representação de diferentes 
segmentos da sociedade civil organizada, com poder de decisão e deliberação 
sobre as políticas públicas, cujos debates e as decisões devem se dar de forma 
transparente para a sociedade e com autonomia para criar as regras de seus 
funcionamentos. 
 E José Moroni (2009, p. 114 – adaptado) aponta as seguintes 
características dos Conselhos de Políticas Públicas: 
a. Órgão público estatal presente nas três esferas de governo e com 
participação popular por meio de representantes da sociedade civil eleitospor seus pares; 
b. Espaço público de relação e interlocução entre Estado e sociedade, 
criado por meio legal (portanto institucional) e com composição paritária 
entre governo e sociedade; 
c. Atribuições de deliberação de políticas públicas, deliberação orçamentária 
(aplicação de recursos) e de controle social (controle da sociedade sobre 
o Estado); 
d. Possibilidade de escolha através de eleição de seu presidente. 
 Através dos diferentes Conselhos é possível: fiscalizar a aplicação dos 
recursos públicos, fiscalizar a prestação de serviços de uma determinada área 
(Educação, Saúde ou Desenvolvimento Urbano por exemplo), verificar se o 
governo está agindo de acordo com as necessidades da população, além de 
influenciar nas decisões, planejamento e execução das ações do governo. 
 Os Conselhos de Políticas Públicas possuem três vertentes: 
 Conselhos Gestores de Programas Governamentais, como merenda 
ou alimentação escolar, ensino fundamental e crédito; 
 Conselhos de Políticas Setoriais, por meio da elaboração, implantação 
e controle das políticas públicas, definidos por leis federais para 
concretizarem direitos de caráter universal, como Saúde, Educação e 
Cultura; 
 Conselhos Temáticos, que visam acompanhar as ações 
governamentais junto a temas transversais que permeiam os direitos e 
comportamentos dos indivíduos e da sociedade, como Direitos Humanos, 
violência, discriminação contra a mulher, contra o negro, dentre outros. 
 Além disso, eis as funções desempenhadas pelos Conselhos (CGU, 2012, 
p. 21): 
 Função Fiscalizadora: pressupõe o acompanhamento e o controle dos 
atos praticados pelos governantes (os Conselhos fiscalizam quando: 
discutem sobre a movimentação e a transferência, em si, dos recursos 
financeiros no âmbito de sua respectiva atuação, bem como a execução 
da política da instância correspondente, acompanhando e controlando os 
repasses Fundo a Fundo); 
 Função Mobilizadora: refere-se ao estímulo à participação popular na 
gestão pública e às contribuições para a formulação e disseminação de 
estratégias de informação para a sociedade sobre as políticas públicas; 
 Função Deliberativa: refere-se à prerrogativa dos conselhos de decidir 
sobre as estratégias utilizadas nas políticas públicas de sua competência 
(quando o Conselho realiza conferências para efetuar avaliações e 
formulações da política setorial, quando define e aprova propostas 
orçamentárias, diretrizes, transferências de recursos financeiros, ele está 
deliberando sobre um determinado assunto/política; 
 Função Consultiva: relaciona-se à emissão de opiniões e sugestões 
sobre assuntos que lhes são correlatos (através de recomendações e 
moções, os conselhos exercem sua atribuição de caráter consultivo. 
Recomendações ou moções são manifestações de advertência ou o 
resultado de um assunto discutido em plenário que requer 
posicionamento do Conselho, mas que não é possível deliberar, pois 
ultrapassa o poder do Conselho). 
 Atualmente, a maior parte dos programas do governo federal prevê a 
participação dos cidadãos na execução e controle das políticas públicas por meio 
de conselhos. Além disso, a liberação de recursos a estados e municípios está 
vinculada à instituição de conselhos, que devem contar com condições 
necessárias para o seu funcionamento, a exemplo do Programa Nacional de 
Alimentação Escolar-PNAE, Programa Bolsa Família, Programa Saúde da 
Família-PSF, Fundo de Educação Básica – Fundeb, dentre outros. Eis alguns 
exemplos de conselhos que devem ser constituídos pelos municípios: 
Conselho Municipal de Saúde 
O que faz Quem faz parte 
 Controla o dinheiro destinado à 
saúde. 
 Acompanha as verbas que chegam 
pelo Sistema Único de Saúde (SUS) 
e os repasses de programas federais 
 Representante(s) das pessoas que 
usam o Sistema Único de Saúde. 
 Profissionais da área de saúde 
(médicos, enfermeiras). 
 Participa da elaboração das metas 
para a saúde 
 Controla a execução das ações na 
saúde 
 Representante(s) de prestadores de 
serviços de saúde (hospitais 
particulares). 
 Representantes da prefeitura 
 Fonte: CGU (2012, p. 22) 
O controle social na saúde 
Abrange as práticas de fiscalização e de participação nos 
processos deliberativos relacionados à formulação de políticas de 
saúde e de gestão do SUS. Há mecanismos institucionalizados que 
garantem a participação e o controle social, como os Conselhos de 
Saúde e as Conferências de Saúde, com representatividade dos 
distintos atores sociais. As Conferências de Saúde, que ocorrem a 
cada quatro anos, devem avaliar o cumprimento das diretrizes 
contidas no respectivo Plano de Saúde e produzir diretrizes que 
orientem novas políticas e programas no seu âmbito de atuação. 
Conselhos e conferências são garantidos nas três esferas de 
gestão do SUS pela Lei n° 8.142, de 28 de dezembro de 1990. O 
SUS garante ao Ministério da Saúde (MS), aos estados, ao Distrito 
Federal e aos municípios autonomia para administrar os recursos 
da Saúde. Para isso, é preciso que cada esfera de gestão tenha 
seu Conselho de Saúde funcionando de forma adequada. Ao MS e 
às Secretarias de Saúde cabe a implementação de mecanismos 
para a gestão e apoio ao fortalecimento do controle social no SUS, 
de mandatos entre membros dos conselhos e governantes, como 
forma de minimizar as possibilidades de rupturas bruscas nas 
políticas implementadas (SOUZA, 2012, p. 26). 
 As resoluções aprovadas nas conferências de políticas públicas se 
constituem como diretrizes para o estabelecimento de políticas públicas em suas 
respectivas áreas, seja no campo da saúde, educação, dentre outros, ou são 
tomadas como bases para a elaboração de diretrizes ou resoluções pelos 
conselhos e órgãos públicos afins. 
Como metodologia de participação [as Conferências] são uma 
importante forma de acesso da população aos instrumentos 
democráticos de exercício do poder porque funcionam como 
suplemento aos procedimentos da democracia representativa que 
levam à ação efetiva na condução dos temas afetos à vida dos 
eleitores (LAMBERTUCCI, 2009, p. 78). 
NOTA 
ver mais em: Políticas Públicas de Saúde 
 As Conferências Nacionais de Saúde têm afirmado a necessidade de 
estimular o controle social na Saúde, como podemos perceber no caso da 12ª 
Conferência Nacional, quando esta afirma ser necessário: 
Estimular e fortalecer a mobilização social e a participação cidadã 
nos diversos setores organizados da sociedade, com a aplicação 
dos meios legais disponíveis, visando efetivar e fortalecer o 
Controle Social na formulação, regulação e execução das políticas 
públicas, de acordo com as mudanças desejadas para a construção 
do SUS que queremos (BRASIL. MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2009, 
p. 16). 
 
FORTALECER O CONTROLE SOCIAL NO SUS (SOUZA, 2012, p. 23) 
 
O controle social na educação 
Conselho do Fundo da Educação Básica (Fundeb) 
O que faz Quem faz parte 
 Examina os gastos realizados com 
recursos do Programa. 
 Supervisiona o censo escolar anual 
e a elaboração da proposta 
orçamentária anual, com o objetivo 
de concorrer para o regular e 
tempestivo tratamento e 
encaminhamento dos dados 
estatísticos e financeiros. 
 Acompanha a aplicação dos 
recursos federais referentes ao 
 Representantes do Poder Executivo 
Municipal (Prefeitura), dos quais 
pelo menos 1 (um) deve ser da 
Secretaria Municipal de Educação 
ou de órgão educacional 
equivalente. 
 Representante dos professores da 
educação básica pública. 
 Representante dos diretores das 
escolas básicas públicas. 
Programa Nacional de Apoio ao 
Transporte do Escolar (Pnate) e ao 
Programa de Apoio aos Sistemas deEnsino para Atendimento à 
Educação de Jovens e Adultos, e, 
ainda, recebe e analisa as prestações 
de contas referentes a esses 
Programas, formula pareceres 
conclusivos sobre a aplicação 
desses recursos e encaminha-os ao 
Fundo Nacional de 
Desenvolvimento da Educação 
(FNDE). 
 Representante dos servidores 
técnico administrativos das escolas 
básicas públicas. 
 Representante(s) dos pais de alunos 
da educação básica pública. 
 Representante(s) dos estudantes da 
educação básica pública, um é 
indicado pela entidade de estudantes 
secundaristas. 
 Representante(s) do respectivo 
Conselho Municipal de Educação. 
 Representante do Conselho Tutelar 
da Criança e do Adolescente, 
indicados por seus pares, quando 
houver no município 
 Fonte: CGU (2012, p. 23) 
 
Controle Social do ponto de vista Jurídico 
 O direito ao exercício de poder por parte dos cidadãos, assegurado pela 
Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 2015, Art. 1º, § 1º), permite ao cidadão 
junto aos Órgãos Públicos: peticionar junto aos Poderes Públicos para a defesa 
de seus direitos (BRASIL, 2015, Art. 5º - XXXIV), obter certidões em repartições 
públicas (BRASIL, 2015, Art. 5º - XXXV), fiscalizar as contas municipais 
(BRASIL, 2015, Art. 31º, § 3º), denunciar irregularidades ou ilegalidades 
(BRASIL, 2015, Art. 74º, § 2º), exercer o Controle Social através das políticas de 
saúde (BRASIL, 2015, Art. 198º - III), de assistência social (BRASIL, 2015, Art. 
204º - II), e educação (BRASIL, 2015, Art. 206º - VI), cooperar por meio de 
associações no planejamento municipal (BRASIL, 2015, Art. 29º - XII), receber 
informações das autoridades (BRASIL, 2015, Art. 5º - XXXIII), promover ações 
judiciais e representações (BRASIL, 2015, Art. 5º - LXXIII). 
 A Lei Orgânica da Saúde nº 8142/90 já no seu Art. 1º promove a 
existência de um Conselho de Saúde a da Conferência de Saúde. 
Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 
8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de 
governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as 
seguintes instâncias colegiadas: 
 I - a Conferência de Saúde; e 
 II - o Conselho de Saúde. 
§ 1° A Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos com a 
representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a 
situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da 
política de saúde nos níveis correspondentes, convocada 
pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo 
Conselho de Saúde. 
§ 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, 
órgão colegiado composto por representantes do governo, 
prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na 
formulação de estratégias e no controle da execução da política de 
saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos 
econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo 
chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo. 
 No Art. 1º, § 2º, § 4º e § 5º, é promovida a necessidade de participação 
popular com paridade em relação aos demais segmentos sociais (Art. 1º § 4º), 
seja para avaliar a situação da saúde e formular novas diretrizes (Art. 1º § 1º), 
seja para aprovar as normas que regem tais instâncias (Art. 1º § 5º) e também 
para controlar a execução da política de saúde no que tange os aspectos 
econômicos, financeiros e fiscalizatórios (Art. 1º § 2º). 
 Quanto à Lei Orgânica da Assistência Social nº 8742/93, de grande 
importância também para as organizações sociais, traz no seu bojo a 
participação popular na formulação das políticas e no controle das ações, 
Art. 5º A organização da assistência social tem como base as 
seguintes diretrizes: 
I - descentralização político-administrativa para os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios, e comando único das ações em 
cada esfera de governo; 
II - participação da população, por meio de organizações 
representativas, na formulação das políticas e no controle das 
ações em todos os níveis; 
Legitima as instâncias deliberativas com composição paritária entre governo e 
sociedade civil por meio do Art. 6º: 
Art. 6o A gestão das ações na área de assistência social fica 
organizada sob a forma de sistema descentralizado e participativo, 
denominado Sistema Único de Assistência Social (Suas), com os 
seguintes objetivos: (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011) 
I - consolidar a gestão compartilhada, o cofinanciamento e a 
cooperação técnica entre os entes federativos que, de modo 
articulado, operam a proteção social não contributiva; (Incluído pela 
Lei nº 12.435, de 2011) 
II - integrar a rede pública e privada de serviços, programas, 
projetos e benefícios de assistência social, na forma do art. 6o-C; 
(Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011) 
III - estabelecer as responsabilidades dos entes federativos na 
organização, regulação, manutenção e expansão das ações de 
assistência social; 
IV - definir os níveis de gestão, respeitadas as diversidades 
regionais e municipais; (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011) 
 Dessa forma verificamos o estímulo à criação de mecanismos 
de Controle Social, na forma de conselhos representativos, reconhecendo que 
os processos de descentralização devem ser acompanhados não somente da 
qualificação do gestor local, como também da participação da sociedade no 
planejamento, acompanhamento e verificação das ações. Para muitos cidadãos 
brasileiros a participação nesses conselhos propiciou a primeira oportunidade de 
experiência em gestão democrática e participativa. 
 A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira nº 9394/96 – enseja 
a participação do cidadão com a garantida da existência de um Conselho 
Nacional de Educação: “A União incumbir-se-á de [...] Na estrutura educacional, 
haverá um Conselho Nacional de Educação, com funções normativas e de 
supervisão e atividade permanente, criado por lei” (Art. 9º, § 1º). E defende uma 
gestão democrática com a participação dos profissionais da educação e da 
comunidade escolar nos conselhos escolares: 
Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão 
democrática do ensino público na educação básica, de acordo com 
as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios: 
I - participação dos profissionais da educação na elaboração do 
projeto pedagógico da escola; 
II - participação das comunidades escolar e local em conselhos 
escolares ou equivalentes. 
 De maneira análoga, o Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei nº 
8069/90, no Art. 88 – II, também visa promover a criação de Conselhos 
municipais, estaduais e nacionais dos direitos da criança e do adolescente, 
assegurando a participação paritária da comunidade utilizando-se de 
organizações representativas. 
Art. 88. São diretrizes da política de atendimento: 
I - municipalização do atendimento; 
II - criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos 
direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e 
controladores das ações em todos os níveis, assegurada a 
participação popular paritária por meio de organizações 
representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais; 
 
 
 
 
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Graduação em Ciências da Saúde da Universidade de Brasília. Brasília-DF, 
2012. 
 
 
[1] Os Tribunais de Contas não fazem parte do poder judiciário, como o nome 
poderia erroneamente sugerir, mas são considerados antes, como “tribunais 
administrativos” que julgam as contas de administradores, bens e valores 
públicos. A Constituição Federal de 1988 deu ao TCU (Tribunal de Contas da 
União) o papel de ajudar o Congresso Nacional no exercício do controle 
externo. 
[2] O controle social é um dos fundamentos da Constituição de 1988 e é uma 
forma de aumentar a participação popular na gestão da coisa pública. A Carta 
Magna prevê a participação popular direta ou por meio de organizações 
representativas na formulação das políticas públicas e no controle das ações 
em todos os níveis. Foram incluídas, no texto constitucional, diversas formas 
participativas de gestão e controle em áreas como saúde, educação, 
assistência social, políticas urbanas, meio ambiente, entre outras. 
 
 
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