Livro Texto III (1) TEORIA GERAL DO SERVIÇO SOCIAL

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TEORIA GERAL DO SERVIÇO SOCIAL
Unidade III
7 PROJETO NEOLIBERAL
O neoliberalismo demarca suas origens e as orientações políticas estabelecidas a partir da consolidação 
desse projeto, que tem como marco o Acordo de Bretton Woods, em 1944.
O desprestígio das fórmulas keynesianas leva à articulação de novas propostas para o controle dos 
países em desenvolvimento. “A premissa subjacente era que o protecionismo comercial (proporcionado 
pelo estado de bem‑estar social) havia sido o grande culpado das tragédias ocorridas nos convulsionados 
trinta anos que se seguiram à eclosão da Primeira Guerra Mundial” (BORÓN, 1995, p. 92).
O Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, criados a partir do referido acordo, têm 
função disciplinadora dentro da economia capitalista internacional, cujo papel consiste em dar suporte 
ideológico ao neoliberalismo e disciplinar a economia nos países periféricos (ibidem).
É, entretanto, na década de 1970 que o mundo começa a sentir concretamente os efeitos do projeto 
neoliberal. A reestruturação produtiva de acumulação flexível, já estudada no item anterior, constitui a 
grave crise estrutural do capital e de seu sistema de produção, que ocorreu no final da referida década, 
trazendo profundas transformações nas últimas décadas para a sociedade contemporânea. Como 
consequência, tivemos mutações econômicas complexas, bem como sociais, políticas e ideológicas, 
sobretudo, no mundo do trabalho.
Antunes (2005) afirma que o impacto da doutrina neoliberal na classe trabalhadora se deu a partir 
da experiência dos trabalhadores ingleses. O sindicalismo inglês, ao longo de sua história, sempre 
esteve “[...] associado à ideia de força e estabilidade. Seu nível de sindicalização era amplo e extensivo” 
(ibidem, p. 63). Mas a chegada ao poder do conservadorismo de Margareth Thatcher altera a trajetória 
de participação do movimento dos trabalhadores e do partido dos trabalhadores.
E “a conversão do sindicalismo em inimigo central do neoliberalismo trouxe consequências diretas 
no relacionamento entre Estado e classe trabalhadora” (ANTUNES, 1995, p. 67). Com o thatcherismo, há 
uma redução da ação sindical e a criação de condições para a introdução de novas técnicas produtivas.
Antunes (2005, p. 89), ao analisar os efeitos da reestruturação produtiva do capital na classe 
trabalhadora, afirma que se pode:
[...] destacar a ausência de regulamentação da força de trabalho, a 
amplissíssima flexibilização do mercado de trabalho e a consequente 
precarização dos trabalhadores, particularmente no que concerne aos 
direitos sociais.
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Talvez você esteja se perguntando: por que estamos nos referindo à classe trabalhadora inglesa? 
Acontece que os fatos ocorridos na Inglaterra ilustram muito bem o que ocorreu com o coletivo de 
trabalhadores da economia capitalista em todo o mundo.
A mudança na forma de produção e na gestão do trabalho aliada aos postulados da doutrina 
neoliberal, pautados na ideia de que a história, que havia acabado e o capitalismo que era o modo de 
produção cabal, abalaram as conquistas da classe trabalhadora.
O desemprego estrutural ocasionado pelo fechamento de postos de trabalho em função da revolução 
tecnológica, da microeletrônica e da robótica e a necessidade de qualificação para ocupação dos novos 
postos de trabalho que surgem trazem para a classe trabalhadora um desalento em lutar por direitos já 
conquistados, pois o que está posto é a luta pela sobrevivência.
Faleiros (1999), ao analisar a crise contemporânea em nível mundial, destaca que o processo de 
acumulação atual rompe com as barreiras dos Estados nacionais com base na circulação financeira, nas 
megafusões, na formação dos monopólios e no crescente aumento da desigualdade. Adverte que essa 
crise se manifesta de forma diferenciada na Europa, nos EUA e nos países periféricos.
Faleiros (ibidem, pp. 156‑157) acrescenta que:
Nos Estados Unidos há mais oferta de emprego e menos proteção social, 
enquanto na Europa há muito desemprego e mais proteção social. Nos 
países periféricos, com pouca oferta de emprego e com mínima proteção 
social, a crise se condensa num processo perverso de fabricação de 
miséria, tanto pela redução do Estado como pela recessão econômica 
impostas para o pagamento de juros da dívida e obtenção de superávits 
nas exportações. Na correlação de forças atual há um claro predomínio da 
hegemonia norte‑americana no mundo e uma legitimação de sua política 
de desproteção social [...] que se estrutura não só econômica, mas também 
política e militarmente, desenvolvendo sua hegemonia em nível mundial 
através de uma rede de empresas, do comércio, do controle de organismos 
internacionais, de meios de comunicação e da tecnologia, para citar os 
pontos mais visíveis dessa hegemonia, com capacidade de articular e até de 
impor regras que favorecem a economia do dólar. [...] O contraponto do euro 
não modificou essa dominação e essa concentração de capital.
Um aspecto que vale relembrar é que, no Brasil e demais países latino‑americanos, o Estado de 
bem‑estar social não chegou a vigorar. Sobre a consequência disso, Faleiros (ibidem, p. 157) afirma que
[...] é na solidariedade familiar, nas redes primárias ou no trabalho informal 
que os sujeitos se apoiam para garantir o mínimo da sobrevivência, baseado 
no trabalho precário, instável, sujo, usando muitas vezes como matéria‑prima 
as migalhas e os dejetos da sociedade do consumo, como o lixo das ruas e 
dos entulhos.
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O autor conclui sua análise fazendo as seguintes considerações: “o capitalismo se recicla em nível 
mundial exigindo a quebra das unidades inadequadas para o novo processo de acumulação em nível 
planetário”. Quanto ao Brasil, Faleiros (ibidem, p. 157) argumenta ainda que:
Os países periféricos se obrigam ao receituário do FMI, privatizando o 
patrimônio estatal nacional, realizando um ajuste fiscal que impõe redução 
de salário do Funcionalismo e de verbas dos programas governamentais, 
com forte incidência nos programas sociais.
E, sobre o ajuste fiscal, esclarece que:
[...] fiscal passa a ser o único horizonte da política oficial para poder atender 
ao pagamento dos juros da dívida, que causam, na maior parte, o déficit 
fiscal, numa sangria das condições sociais do povo, que é quem paga 
impostos, paga mais pelos serviços privatizados, perde empregos e fica sem 
os serviços públicos (ibidem, p. 157).
No que se refere à busca de alternativas para dar respostas à crise mundial contemporânea, Silva 
(2006) destaca que, a partir da década de 1980, com o Consenso de Washington, as agências financeiras 
internacionais BM, FMI, BID e OMC propõem programas de ajuste estrutural, com vistas a superar os 
desequilíbrios macroeconômicos, financeiros e produtivos emergidos no cenário internacional.
Tais programas são implementados de forma diferenciada, conforme contextos distintos das 
diferentes nações, tendo fortes impactos e graves consequências na década de 1990, em especial nos 
países periféricos. No caso da América Latina, a implementação desse programa de ajuste ocorre de 
forma diferenciada, de acordo com o estágio de desenvolvimento capitalista de cada país, sua trajetória 
histórica sociopolítico‑econômica, bem como sua inserção no cenário internacional.
Nessa perspectiva, segundo Silva (2006), a orientação dos organismos internacionais está voltada 
para as reformas, sobretudo, a reforma do Estado, isto é, a contrarreforma do Estado,expresso por 
meio do Estado mínimo, descompromissado quanto às suas responsabilidades, especialmente no âmbito 
social. Evidencia‑se, portanto, a transferência de grande parte das responsabilidades estatais para o 
mercado e para a sociedade civil, que tem sido substituída pelo terceiro setor.
E todas essas “mutações intensas econômicas, sociais, políticas e ideológicas, com fortes repercussões 
no ideário, na subjetividade e nos valores constitutivos da ‘classe que vive do trabalho’” (ANTUNES, 2005, 
p. 35) passaram a ser decisivas na constituição das bases de organização do trabalho, como veremos a 
seguir.
7.1 As bases de organização do trabalho
A crise do mundo do trabalho envolve uma discussão ampla e complexa que engloba um conjunto 
de questões. Antunes (ibidem, p. 35) destaca alguns elementos afirmando que fazem parte desse rol:
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A crise do movimento operário, além da crise estrutural do capital, bem como 
das respostas dadas pelo neoliberalismo e pela reestruturação produtiva 
do capital, o desmoronamento do Leste Europeu no pós‑89, assim como 
suas consequências nos partidos e sindicatos, e também a crise do projeto 
socialdemocrata e suas repercussões no interior da classe trabalhadora.
De acordo com Silva (2007, p. 110), a chamada reestruturação produtiva do capital – da qual o 
toyotismo ou modelo japonês, a flexibilização e a desregulamentação são expressões –, afetou 
fortemente o movimento operário a partir do cooptação dos trabalhadores para assumir o projeto do 
capital, chamado por Antunes (1995, p. 133) de “envolvimento manipulatório levado ao limite”.
Antunes (2005, pp. 190‑191) afirma que foram as seguintes consequências para o mundo do trabalho:
• diminuição do operariado manual, fabril, concentrado, típico do fordismo e da fase de expansão 
daquilo que se chamou de regulação socialdemocrata;
• aumento acentuado das inúmeras formas de subproletarização ou precarização do trabalho, 
decorrentes da expansão do trabalho parcial, temporário, subcontratado, terceirizado, e que 
tem intensificado em escala mundial, tanto nos países do Terceiro Mundo, como também nos 
países centrais;
• aumento expressivo do trabalho feminino no interior da classe trabalhadora, em escala 
mundial. [...] principalmente no universo do trabalho precarizado, subcontratado, terceirizado, 
part‑time, com salários geralmente mais baixos;
• enorme expansão dos assalariados médios, especialmente no “setor de serviços”, que 
inicialmente aumentou em ampla escala, mas vem presenciando também níveis de desemprego 
tecnológico;
• exclusão dos trabalhadores jovens e dos trabalhadores “velhos” (em torno de 45 anos) do 
mercado de trabalho dos países centrais;
• intensificação e superexploração do trabalho, com a utilização do trabalho dos imigrantes 
e expansão dos níveis de trabalho infantil, sob condições criminosas, em tantas partes do 
mundo, como Ásia, América Latina etc.;
• há, em níveis explosivos, um processo de desemprego estrutural que, junto com o trabalho 
precarizado, atinge cerca de 1 bilhão de trabalhadores, o que corresponde a aproximadamente 
um terço da força humana mundial que trabalha;
• há uma expansão do que Marx chamou de trabalho social combinado no processo de criação 
de valores de troca [...], no qual trabalhadores de diversas partes do mundo participam do 
processo produtivo [...] (grifos do autor).
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A acumulação flexível conforma um padrão produtivo que é organizacional e tecnologicamente 
avançado, pelo resultado da introdução de técnicas de gestão da força produtiva próprias da fase 
informacional, introdução ampliada dos computadores do processo produtivo e de serviços, com a 
utilização da terceirização (ANTUNES, 2005).
Exemplo de aplicação
Os efeitos do projeto neoliberal e as mudanças nas bases de organização do trabalho começam a se 
configurar de forma mais intensa na realidade brasileira nas décadas de 1980 e 1990. Como a sociedade 
brasileira viveu esse processo? Faça uma pesquisa em jornais e revistas dessa época ou consulte uma 
biblioteca ou alguma pessoa conhecida que tenha vivenciado essas mudanças (quem sabe você mesmo 
as tenha vivenciado). Consulte também artigos científicos que analisam esse período e busque verificar, 
principalmente, os efeitos desse processo na classe trabalhadora brasileira. Faça essa pesquisa e registre 
suas descobertas.
Cabe ainda destacar que o contingente de desempregados manifesta‑se em determinados estágios ou 
estruturas. Esse processo agravou‑se ainda mais na pós‑reestruturação produtiva, em que o desemprego 
constituiu‑se a manifestação visível das alterações na conjuntura internacional do trabalho. O item a 
seguir aborda esse contexto.
7.2 A classe trabalhadora no contexto pós‑reestruturação produtiva
Com o intuito de enriquecer nossa discussão sobre a referida temática, Silva (2007) ressalta que 
também é fundamental saber quem são os trabalhadores do início do século XXI, ou como sugere 
Antunes (2005), “a classe‑que‑vive‑do‑trabalho”.
Silva (2007) esclarece que não são os mesmos proletários de Marx do século XIX; essa classe 
ampliou‑se consideravelmente. Antunes (2005, p. 209) destaca que houve “uma diminuição da classe 
operária industrial tradicional”, mas, ao mesmo tempo, “efetivou‑se uma significativa subproletarização 
do trabalho, decorrência das formas diversas de trabalho parcial, precário, terceirizado, subcontratado, 
vinculado à economia informal, ao setor de serviços etc.”, desencadeando uma “significativa 
heterogeneização, complexificação e fragmentação do trabalho”. Em suma, houve uma “diminuição do 
operariado industrial tradicional e aumento da classe‑que‑vive‑do‑trabalho” (ibidem, p. 211).
Compreender a “classe‑que‑vive‑do‑trabalho” ou a classe trabalhadora atual em uma visão ampla, 
segundo Antunes (ibidem, p. 200), “implica entender esse conjunto de seres sociais que vivem da venda 
da sua força de trabalho, que são assalariados e são desprovidos dos meios de produção”. Assim a 
“classe‑que‑vive‑do‑trabalho” atual, para o autor, refere‑se a todos aqueles que vendem sua força de 
trabalho, incluindo o proletariado rural (chamados boias frias) e o precarizado. Antunes (ibidem, p. 200; 
235) conclui que “a versão ‘moderna’ do proletariado do século XIX” é composta por:
1. todos aqueles/as que vendem sua força de trabalho;
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2. os assalariados do setor de serviços e também o proletariado rural;
3. o subproletariado, proletariado precarizado, sem direitos, e também trabalhadores desempregados, 
que compreendem o exército industrial de reserva e são postos em disponibilidade crescente pelo 
capital, nesta fase de desemprego estrutural.
Antunes (ibidem) ressalta que estão excluídos dessa classe trabalhadora atual os altos funcionários, 
com altíssimos salários e que detêm o controle central de gestão do capital, os quais constituem parte 
fundamental da classe dominante.
Segundo Antunes (ibidem, p. 201), eles “são parte fundamental do sistema social do capital”, e 
acrescenta citando Mészáros que “os gestores do capital, ao certo, não são assalariados e evidentemente 
estão excluídos da classe trabalhadora”.
Nesse atual contexto complexo e adverso, ressaltamos ainda, segundo Silva (2007), que a centralidade 
da categoria trabalho tem sido questionada, sobretudo, em função da grave crise da sociedade do 
trabalho, evidenciada principalmente pelo desemprego estrutural, pela precarização das condições de 
trabalho,pela flexibilização e pela desregulamentação das leis trabalhistas e pela crescente degradação 
da relação metabólica entre homem e natureza.
Em meio a essa grande polêmica, a autora afirma que, de um lado, defendendo a perda dessa 
centralidade, encontram‑se alguns autores tais como Habermas, Krisis, Gorz e Claus Offe e, de outro 
lado, defendendo a centralidade, Lukács e Antunes.
Nessa perspectiva, Antunes (2005, p. 204) afirma que “o que se vê não é o fim do trabalho, e sim 
a retomada de níveis explosivos de exploração do trabalho, de intensificação do tempo e do ritmo de 
trabalho”. Ressalta que “a jornada pode até reduzir‑se, enquanto o ritmo se intensifica”. Discordando 
da tese do fim do trabalho e do fim da revolução do trabalho, conclui que “a emancipação dos nossos 
dias é centralmente uma revolução no trabalho, do trabalho e pelo trabalho”. Entretanto admite ser 
“um empreendimento societal mais difícil, uma vez que não é fácil resgatar o sentido de pertencimento 
de classe, que o capital e suas formas de dominação (inclusive a decisiva esfera da cultura) procuram 
mascarar e nublar” (ibidem, p. 205). Assim, ainda conforme Antunes (ibidem, p. 192), o desafio maior da 
classe‑que‑vive‑do‑trabalho atual é:
[...] soldar os laços de pertencimento de classe existentes entre os diversos 
segmentos que compreendem o mundo do trabalho, procurando articular 
desde aqueles segmentos que exercem um papel central no processo de 
criação de valores de troca até aqueles segmentos que estão mais à 
margem do processo produtivo, mas que, pelas condições precárias em 
que se encontram, constituem‑se em contingentes sociais potencialmente 
rebeldes [em face d]o capital e suas formas de (des)socialização. Condição 
imprescindível para se opor, hoje, ao brutal desemprego estrutural que atinge 
o mundo em escala global e que se constitui no exemplo mais evidente do 
caráter destrutivo e nefasto do capitalismo contemporâneo.
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O autor destaca ainda as múltiplas lutas emancipatórias, considera a “questão da emancipação 
humana e da luta central contra o capital”, sendo fundamental nesse processo “a emancipação do gênero 
humano em relação às formas de opressão ao capital”, bem como outras formas de opressão: “de classe, 
dadas pelo sistema do capital, e a opressão de gênero que tem uma existência que é pré‑capitalista”. 
Assim conclui que “a emancipação em face do capital e da emancipação do gênero são momentos 
constitutivos do processo de emancipação do gênero humano diante de todas as formas de opressão e 
dominação” (ibidem, pp. 202‑203).
Referindo‑se ao atual sistema de produção, em época de reestruturação produtiva de acumulação 
flexível, Antunes (ibidem, p. 53) esclarece que se trata:
[...] de um processo de organização do trabalho cuja finalidade essencial, 
real, é a intensificação das condições de exploração da força de trabalho, 
reduzindo muito ou eliminando tanto o trabalho improdutivo, que não cria 
valor, quanto suas formas assemelhadas, especialmente nas atividades de 
manutenção, acompanhamento, e inspeção de qualidade.
Para o autor, essas funções foram incorporadas ao trabalhador produtivo. Quanto ao ideário e à prática 
cotidiana da “fábrica moderna”, Antunes (ibidem, p. 53) destaca: a “reengenharia, lean production, team 
work, eliminação de postos de trabalho, aumento da produtividade, qualidade total”. Essas mutações 
no processo produtivo tiveram repercussões imediatas no mundo do trabalho, tais como: a enorme 
desregulamentação dos direitos trabalhistas, o aumento da fragmentação da classe trabalhadora, a 
precarização e a terceirização da força humana trabalhadora, a destruição do sindicalismo de classe que 
é convertido em um sindicalismo dócil ou um “sindicalismo de empresa” (ibidem).
Referindo‑se ao processo de reorganização das formas de dominação societal, Antunes (ibidem, p. 48) 
ressalta, além do processo produtivo, a busca de um projeto de recuperação da hegemonia em diversas 
esferas, a exemplo do plano ideológico, que “por meio do culto de um subjetivismo e de um ideário 
fragmentador faz apologia ao individualismo exacerbado contra as formas de solidariedade e de atuação 
coletiva e social”. E complementa, ainda, citando Ellen Wood, que essas transformações econômicas, 
pressupondo mudanças na produção, nos mercados e na esfera culturais, geralmente associadas ao 
“pós‑modernismo”, na verdade, estariam “conformando um momento de maturação e universalização do 
capitalismo, muito mais do que um trânsito da “modernidade” para a “pós‑modernidade” (ibidem, p. 48).
O autor adverte que isso tem gerado mais dissenso que consenso no plano teórico, sendo que alguns 
até demonstram um “novo otimismo”. Antunes (ibidem, p. 50) conclui que “essas mutações em curso são 
expressão da reorganização do capital com vistas à retomada do seu patamar de acumulação e ao seu 
projeto global de dominação”.
Silva (2007, p. 118) ressalta que “o sistema capitalista não é obra de Deus e sim dos seres humanos”. 
E, baseada nisso, afirma que:
O sistema de metabolismo social do capital não é consequência de nenhuma 
determinação ontológica inalterável, ao contrário, é o resultado de um processo 
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historicamente constituído, [em que] prevalece a divisão social hierárquica 
que subsume o trabalho ao capital, sendo, portanto, possível sua alteração.
Dessa forma, a autora aponta para a possibilidade de emancipação social em face do capital, que 
deve ser construída coletivamente, sendo imprescindível resgatar o sentido de pertencimento de classe. 
O capital, em suas várias estratégias de dominação, faz tudo com o intuito de mascarar e inviabilizar tal 
pertencimento, sobretudo na égide da barbárie neoliberal e de reestruturação produtiva de acumulação 
flexível. O trabalhador não se reconhece mais como trabalhador e sim como um “colaborador”, portanto, 
não se sente mais pertencente à classe trabalhadora. Silva (2007, p. 118) afirma que “essa é a tragédia 
atual que perverte e desmobiliza a classe trabalhadora, sendo uma das estratégias do projeto neoliberal 
em curso, no sentido de cooptação dos trabalhadores para assumirem o projeto do capital”, chamado 
por Antunes (1995) de “envolvimento manipulatório levado ao limite”.
Por fim, vislumbrando uma perspectiva emancipatória, Silva (2007) resgata Marx em O manifesto 
comunista, que postula: “no lugar da sociedade burguesa antiga, com suas classes e antagonismos 
de classes, teremos uma associação na qual o desenvolvimento livre de cada um é a condição para o 
desenvolvimento livre de todos”. E complementa: “Proletários de todos os países, uni‑vos” (MARX apud 
SILVA, 2007, p. 118).
 Saiba mais
Para aprofundar a discussão sobre o debate da categoria trabalho no 
âmbito do Serviço Social, sugerimos que você leia o capítulo 2 do livro 
de Marilda Iamamoto O Serviço Social na contemporaneidade: trabalho e 
formação profissional (constante da bibliografia deste livro‑texto). A partir 
dos estudos abordados neste capítulo, podemos concluir que a hegemonia 
do projeto neoliberal traz novas exigências às bases de organização do 
trabalho que refletem sobre as mudanças que ocorreram a partir do fim da 
década de 1970.
7.3 Hegemonia do projeto neoliberal: Estado‑sociedade
Para você caracterizar as relações entre Estado e sociedade a partir da hegemonia do projeto 
neoliberal e diferenciar as lógicas do Estado e da sociedade civil, é imprescindível que tenha tido um bom 
entendimento do conteúdo abordado sobre a hegemonia do projeto neoliberal e a base de organização 
do trabalho.
A partir da década de 1980, com o Consensode Washington, as agências financeiras internacionais 
BM, FMI, BID e OMC propõem as diretrizes de ajustes estruturais, com o intuito de superar os desequilíbrios 
macroeconômicos, financeiros e produtivos emergidos no cenário internacional (SILVA, 2006). Essa 
diretriz está centrada, principalmente, na “reforma” do Estado, que denominamos contrarreforma em 
razão desses ajustes terem provocado um retrocesso nas conquistas da sociedade civil.
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De acordo com Behring (2003, p. 23), reforma é um termo que ganhou visibilidade “[...] no debate do 
movimento operário socialista, melhor dizendo, de suas estratégias revolucionárias, tendo sempre em 
perspectiva a equidade.
Portanto o reformismo, entre outros é um patrimônio de esquerda”. Vamos então compreender a 
contrarreforma do Estado.
7.4 A (contra)reforma do Estado
No contexto da supremacia da ideologia neoliberal, ao Estado é atribuída grande parte da crise 
estrutural do capital da década de 1970, o qual passa a ser o grande vilão da história, visto como 
ineficaz, ineficiente, responsável pela hegemonia do projeto neoliberal: as relações Estado‑sociedade 
pelo déficit público evidenciam então a distorção e o mascaramento da real situação. Nesse contexto, 
Silva (2006, p. 3) esclarece que o Estado‑sociedade:
[...] fortalece a cultura histórica da dicotomia entre público e privado, 
quando se atribui ao público o caráter da ineficiência, aliada à corrupção 
constante e inadmissível, e ao privado, o oposto, o polo das virtudes, a esfera 
da eficiência e da qualidade, depositando‑lhe, então, todas as esperanças de 
dias melhores. Percebe‑se, portanto, que no bojo dessas reformas impostas 
pelos referidos organismos internacionais, os atores principais são: o Estado, 
o mercado e a sociedade civil, sendo a reforma do Estado orientada para o 
mercado.
Para justificar a necessidade de uma “reforma” do Estado brasileiro, analisemos, em linhas gerais, o 
plano diretor da reforma do Estado, junto ao Ministério da Administração e da Reforma do Estado – 
MARE –, elaborado por uma equipe liderada por Bresser Pereira e inspirado no Consenso de Washington.
O plano diretor foi aprovado em setembro de 1995 pela Câmara da Reforma do Estado, órgão 
interministerial criado para esse fim e que, segundo Behring (2003, p. 177), orienta “[...] entre outros 
processos legislações, a Emenda Constitucional n. 19 de 19/6/1998, que trata da ‘reforma’ da administração 
pública”. Nesse documento, o então presidente Fernando Henrique Cardoso reforça a ideia de que a crise 
brasileira da última década foi uma crise do Estado, que, ao desviar‑se de suas funções básicas, evidencia 
a deterioração dos serviços públicos, somado ao agravamento da crise fiscal e a inflação.
O Estado brasileiro, segundo Fernando Henrique Cardoso, estaria “rígido, lento, ineficiente e sem 
memória administrativa”, justificando, portanto, a necessidade da reforma gerencial, voltada ao controle 
dos resultados e pautada na descentralização, “visando à qualidade e à produtividade do serviço público” 
(BEHRING, 2003, p. 177).
Na análise de Bresser Pereira e Grau (1999), o Brasil e a América Latina foram atingidos por 
uma grave crise fiscal na década de 1980, acirrada pela crise da dívida externa e pelas práticas de 
populismo econômico, o que, segundo eles, justificaria a necessidade de forma imperiosa de uma 
disciplina fiscal, a privatização e a liberalização comercial. Bresser Pereira e Grau (ibidem) apresentam 
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a proposta autointitulada social‑liberal, buscam diferenciá‑la da neoliberal, entretanto assumem como 
necessária a crítica neoliberal do Estado, afirmando que as causas da crise estariam localizadas no 
Estado desenvolvimentista, no Estado comunista e no welfare state. Bresser Pereira e Grau (ibidem, p. 
21) afirmam que:
É um Estado social‑liberal porque está comprometido com a defesa e a 
implementação dos direitos sociais definidos no século XIX, mas é também 
liberal porque acredita no mercado, porque se integra no processo de 
globalização em curso, com o qual a competição internacional ganhou uma 
amplitude e uma intensidade historicamente novas, porque é resultado de 
reformas orientadas para o mercado.
Em suma, sob o pretenso peso excessivo da máquina estatal, nessa “reforma” do Estado brasileiro, a 
ordem é delimitá‑lo, reduzi‑lo ao mínimo possível, deixando‑o “mais barato, mais eficiente, na realização 
de suas tarefas, para aliviar o seu custo sobre as empresas nacionais que concorrem internacionalmente” 
(ibidem, p. 14).
Com a privatização do Estado, suas atribuições e suas responsabilidades no âmbito social são 
transferidas ao mercado, ao qual é atribuída a expectativa da garantia da eficácia e da eficiência não 
obtidas com a esfera pública. Nessa perspectiva, justificam Bresser Pereira e Grau (1999, p. 26) que 
“o mercado é o melhor dos mecanismos de controle, já que por meio da concorrência obtêm‑se, em 
princípio, os melhores resultados com os menores custos”.
Behring (2003, p. 171) refuta essa tese e apresenta uma crítica veemente e bem formulada e mostra 
como a reforma defendida por Bresser Pereira e Grau (1999) configurava‑se na verdade como uma 
“contrarreforma conservadora e regressiva, diferente do que postulam os que a projetaram entre as 
paredes dos gabinetes tecnocráticos e inspirados nas orientações das agências multilaterais”.
Behring (2003, p. 212‑213) acrescenta que:
[...] há uma forte tendência de desresponsabilização pela política social – em 
nome da qual se faria a “reforma” – acompanhada do desprezo pelo padrão 
constitucional de seguridade social. Isso ocorre vis a vis a um crescimento da 
demanda, associado ao aumento do desemprego e da pobreza, aprofundadas 
pela macroeconomia do Plano Real. O trinômio do neoliberalismo para as 
políticas sócias – privatização, focalização e descentralização – tendeu a se 
expandir por meio do “Programa de Publicização”.
Outro aspecto importante apontado por Behring (ibidem) foi a forma tecnocrática e antidemocrática 
de condução expressa na dificuldade de convivência entre o debate e a crítica, evidente nas arenas onde 
estavam presentes sujeitos coletivos e organizados. A autora ressalta ainda que “o recurso reiterado 
às medidas provisórias criou um ambiente onde a democracia foi quase retórica”. E complementa 
afirmando categoricamente: “tratou‑se de uma verdadeira contrarreforma, dada sua natureza destrutiva 
e regressiva” (ibidem, p. 212).
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Nessa perspectiva, segundo Silva (2006), percebe‑se que, na busca da redução do gasto público, o 
alvo preferido tem sido as políticas sociais públicas, tidas como causa principal do déficit público. Assim 
há um expressivo consenso de que, a partir da (contra)reforma do Estado, as principais diretrizes para as 
políticas sociais passam a ser as seguintes:
1. privatização: transferência das atribuições da esfera pública para o mercado;
2. focalização: redução dos gastos públicos, direcionados apenas aos setores de extrema pobreza;
3. descentralização: busca combater a burocratização e ineficiência do gasto social, através da 
transferência das decisões da esfera federal para estados e municípios (ibidem, p. 4).
Na prática, entretanto, segundo a autora, evidencia‑se o fortalecimento do caráter compensatório 
das políticas sociais públicas, em uma perspectiva focalista, de cunho reducionista e minimista, 
extirpando o seu caráter universal (evidenciado no Estado dobem‑estar social), sendo orientado apenas 
aos segmentos mais vulneráveis, de extrema pobreza da população.
No Brasil, essa situação é ainda mais perversa, sobretudo, em virtude de não termos tido de fato 
um Estado de bem‑estar social e também pelas características peculiares brasileiras no aspecto político, 
social, econômico e cultural. Segundo Silva (ibidem), a história brasileira, desde o Período Colonial aos 
regimes ditatoriais, populistas e democráticos elitistas, sempre foi marcada pelo autoritarismo e pela 
relação de total subserviência da grande maioria da população. Para Florestan Fernandes (1975), isso é 
fruto do congelamento do processo de descolonização que excluiu grande parte do país, permanecendo 
as classes dominantes com mentalidade senhoril e colonial.
Nesse prisma, segundo Silva (2006), é igualmente importante ressaltar que o Brasil vive uma crise 
discursiva, resultante de uma “confluência perversa” entre o projeto neoliberal a partir do Consenso de 
Washington, e o projeto democratizante e participativo que emerge na década de 1980, com a crise do 
regime ditatorial, expressa pela disputa político‑cultural entre esses dois projetos e pelos deslocamentos 
de significados sobre as noções de sociedade civil, participação e cidadania (DAGNINO, 2004). A 
perversidade estaria “no fato de que, apontando para direções opostas e até antagônicas, ambos os 
projetos requerem uma sociedade civil ativa e propositiva”, culminando na inflexão político‑cultural e 
na despolitização da sociedade brasileira (ibidem, p. 140).
Em relação à descentralização proposta no processo democratizante em curso, Silva (2007, p. 30) 
expõe que se percebe que:
[...] a sociedade civil que deveria controlar e fiscalizar as ações 
governamentais, por meio da participação, tem sido substituída pelo 
“terceiro setor”, que é constituído predominantemente pelas ONGs – 
Organização Não Governamental, OSCIP – Organização da Sociedade Civil 
de Interesse Público – e organizações filantrópicas sem fins lucrativos, 
as quais, em sua grande maioria, na verdade representam apenas seus 
próprios interesses.
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Silva (ibidem, p. 20) esclarece ainda que “o termo ONG não existe juridicamente no ordenamento 
brasileiro, entretanto, a legislação brasileira preconiza as OSCIP, que se caracterizam por sua finalidade 
pública, mas não governamental”.
 Saiba mais
O amplo conhecimento do Estado é fundamental para que o assistente 
social desenvolva sua ação profissional. Para saber mais sobre a reforma 
do Estado, visite o sítio do Ministério do Planejamento, Orçamento e 
Gestão: <http://www.planejamento.gov.br/gestao/conteudo/publicacoes/
cadernso_mare/cadernos_mare.htm>. Consulte também os Cadernos 
MARE da Reforma do Estado.
8 O TERCEIRO SETOR
Inicialmente, é fundamental situarmos o entendimento de Carlos Montaño (2005, p. 267‑268) sobre 
o projeto neoliberal em curso que, segundo o autor, está alicerçado em três estratégias – o chamado 
tripé neoliberal:
a) a reestruturação produtiva (gerando precarização das condições 
de trabalho e aumento do desemprego), b) a (contra)reforma 
do Estado (particularmente na desresponsabilização estatal e 
do capital nas respostas à “questão social”), c) a transformação 
ideológica da sociedade civil (como arena de lutas) em 
“terceiro setor” (como espaço que assume harmonicamente 
as autorrespostas isoladas à “questão social” abandonadas/
precarizadas pelo Estado).
De acordo com Montaño (2005), o termo terceiro setor é carente de rigor teórico e desarticulador 
do social, pressupondo a existência de um primeiro, um segundo e um terceiro setor, o que divide a 
realidade social em três esferas autônomas: o Estado, o mercado e a sociedade civil, tese defendida 
pelos teóricos do terceiro setor. Entretanto, em uma perspectiva crítica e de totalidade, adverte que esse 
conceito é puramente ideológico e inadequado ao real. O autor critica de forma veemente a divisão em 
três setores, pois “consiste num artifício positivista, institucionalista ou estruturalista” e refuta essa tese 
ressaltando que, para explorar essa categoria, é fundamental fazer uma análise do real como totalidade 
histórica, considerando que,
[...] a partir das mudanças da realidade contemporânea, promovidas pelo 
embate desigual entre o projeto neoliberal e as lutas dos trabalhadores, 
verdadeiras transformações estão se processando nas respostas da sociedade 
à chamada ‘questão social’ e suas refrações (ibidem, p. 182).
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O crescimento do terceiro setor não é um fenômeno isolado e tampouco uma forma de compensação 
do afastamento estatal das respostas às sequelas da questão social. Ao contrário, Montaño (ibidem, pp. 
197‑198) afirma que:
[...] ele é um fenômeno integrado, complementar, parte do mesmo projeto 
neoliberal que, por um lado, reduz o papel do Estado na intervenção social, 
redirecionando sua modalidade de ação [...], por outro lado, cria uma 
demanda lucrativa para os serviços privados e que, finalmente, estimula a 
ação voluntária e filantrópica de um “terceiro setor” dócil e supostamente 
substitutivo da ação estatal. São três formas de intervenção social que fazem 
parte do mesmo projeto neoliberal: o desmonte do padrão de respostas 
sociais típicas do Welfare State e da Constituição Federal brasileira de 1988.
Segundo Montaño (ibidem), a partir do tripé constitucional da seguridade social – previdência, 
saúde e assistência social –, evidencia‑se a divisão das atribuições. O setor empresarial se predispõe a 
atender às demandas nas áreas da previdência social e da saúde, enquanto o terceiro setor orienta‑se 
principalmente para a assistência social.
Dessa forma, Montaño (ibidem, p. 198) afirma que:
Esse triplo processo de precária intervenção estatal, de re‑filantropização 
da “questão social” no âmbito do “terceiro setor” para os despossuídos 
(sem cidadania), acompanhada de uma re‑mercantilização, possibilitam 
três modalidades de serviços com qualidades distintas: o privado/mercantil, 
de boa qualidade, o estatal/”gratuito”, precário e o filantrópico/voluntário, 
geralmente também de qualidade duvidosa, constituindo‑se também 
três categorias de cidadãos: os “integrados”/consumidores de serviços 
mercantilizados, os “excluídos”/usuários de serviços estatais precários, 
focalizados e descentralizados e os “excluídos”/ assistidos pela caridade e 
filantropia do “terceiro setor”.
Essa tríplice modalidade de resposta à “questão social” – estatal, filantrópica e mercantil – necessita 
de um processo que cumpra uma função ideológica e de viabilidade econômica. Montaño (ibidem) 
adverte que as organizações do terceiro setor geralmente não têm condições de autofinanciamento e 
dependem da transferência dos recursos públicos para seu funcionamento.
Essa transferência “é chamada, ideologicamente, de ‘parceria’ entre o Estado e a sociedade civil, 
haja vista que o Estado está supostamente contribuindo, financeira e legalmente, para propiciar a 
participação da sociedade civil” (ibidem, p. 199).
Para Montaño (ibidem, p. 199), essa parceria pauta‑se na real redução relativa de gastos sociais, pois:
[...] é mais barato que as ONGs prestem serviços precários e pontuais/locais, do 
que o Estado, pressionado por demandas populares e com as necessidades/
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condições da “lógica democrática”, desenvolva políticas sociais universais 
permanentes e de qualidade.
É evidente que o objetivo principal dessa parceria é, sobretudo,ideológico, visa mascarar a realidade, 
quanto ao ocultamento do processo de desresponsabilização do Estado diante das expressões da 
questão social, a perda do direito a serviços sociais de qualidade e universais, com vistas a fazer parecer 
“um processo de transferência desta função e atividades, de uma esfera supostamente ineficiente, 
burocrática, não especializada (o Estado), para outra supostamente mais democrática e participativa e 
mais eficiente (‘terceiro setor’)” (ibidem, pp. 199‑200).
Nessa perspectiva, adverte Montaño (ibidem, p. 200), que a emergência e o fortalecimento do terceiro 
setor no processo de desresponsabilização social do Estado causam alguns deslocamentos:
[...] de lutas sociais para a negociação/parceria; de direitos por serviços sociais 
para a atividade voluntária/filantrópica; da solidariedade social/compulsória 
para a solidariedade voluntária; do âmbito público para o privado; da ética para 
a moral; do universal/estrutural/permanente para o local/focalizado/fortuito.
Quanto à parceria entre o Estado e as ONGs, cuja função, segundo Montaño (ibidem, p. 224), “não 
é a de ‘compensar’, mas a de encobrir e a de gerar a aceitação da população a um processo que, como 
vimos, tem clara participação na estratégia atual de reestruturação do capital. É uma função ideológica”. 
Assim a transferência da ação social para o terceiro setor configura‑se uma estratégia neoliberal. O autor 
adverte que a referida desresponsabilização do Estado quanto às expressões da questão social “só é 
possível de ser compreendida na sua articulação com a autorresponsabilização dos sujeitos carenciados 
e com a desoneração do capital na intervenção social, no contexto do novo projeto neoliberal” (ibidem, p. 235).
Nessa perspectiva, adverte Silva (2007, p. 38), que com o atual retraimento do impacto das lutas das 
classes trabalhadoras sob a égide neoliberal e no processo de reestruturação flexível em curso, o capital visa se 
desfazer de todas as conquistas trabalhistas, as quais ele nunca quis, todavia teve de aceitar em um contexto 
de elevada luta de classes: direitos trabalhistas, políticas e serviços sociais e assistenciais, direitos democráticos.
Nesse sentido, Montaño (2005, p. 225) aponta um triplo caminho para retirar do Estado aquelas 
conquistas sem provocar um processo de convulsão social. São eles:
a) para encobrir a desregulamentação dos direitos trabalhistas: a 
“terceirização” e a “flexibilização” do contrato de trabalho [...].
b) para ocultar o esvaziamento dos direitos democráticos: a chamada 
“globalização” política – mundialização do capital, via expansão de 
organizações transnacionais: BID, FMI, OMC, G7, BM, OTAN [...].
c) para legitimar o esvaziamento dos direitos sociais e particularmente 
o recorte das políticas sociais: fomenta‑se, a partir das “parcerias”, 
o crescimento [...] da atividade do chamado “terceiro setor”, essa 
miscelânea de indivíduos, empresas, ONGs.
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Diante do exposto, Silva (2007) ressalta a dificuldade de se desvelar a real face do terceiro setor e 
determinar sua conceituação, abrangendo as organizações não governamentais (conceito impreciso), as 
organizações sem fins lucrativos (desconsiderando os altos salários de suas autoridades como lucro), as 
fundações empresariais, a chamada empresa cidadã, as instituições filantrópicas e a imensurável atividade 
voluntária (conceito impreciso e quase impossível de se determinar). Silva (ibidem, p. 41) assevera que:
Essa flexibilidade de conceitos oculta dados estatísticos relevantes, 
demonstrando a abrangência e importância numérica do “terceiro setor”, 
bem como sua significação econômica e política, que são imprescindíveis e 
bastante oportunas ao projeto neoliberal em curso.
Por outro lado, é igualmente importante ressaltar que, com o Estado mínimo, há uma evidente 
redução de campo de trabalho para o assistente social no âmbito estatal. Por outro lado, apesar da 
polêmica dificuldade em se desvelar o terceiro setor, tanto no âmbito teórico, jurídico e político, bem 
como as ambiguidades decorrentes já enumeradas anteriormente, entendemos que se trata de um 
espaço real na atualidade complexa e adversa, configurando‑se uma possibilidade atual de intervenção 
profissional para o assistente social, com vistas à efetivação do projeto ético‑político da categoria. 
Isso desde que o profissional esteja devidamente habilitado e qualificado no sentido de transcender 
a imediaticidade do cotidiano e dar respostas qualificadas que realmente respondam a essas novas 
demandas societárias emergentes (NETTO, 1996).
 Lembrete
O terceiro setor tem se constituído em um espaço da ação profissional 
do Serviço Social, mas não podemos ocupar esse espaço sem uma análise 
crítica de como a figura desse setor se institui na vida social pautando as 
relações entre Estado e sociedade.
Exemplo de aplicação
Na sua região, existem organizações do terceiro setor? Faça uma pesquisa buscando saber: como 
essas organizações se mantêm. A que expressão da questão social atendem? Há assistente social em seus 
quadros de funcionários? Após a pesquisa, elabore um texto refletindo sobre como você compreende o 
espaço de ação profissional do terceiro setor.
8.1 Concepção histórica do terceiro setor
O estudo da história da humanidade e das nações por ela constituídas, das relações internacionais 
e, por extensão, dos interesses políticos e econômicos que emanam a partir do modo de produção e 
acumulação capitalista, apontam para o surgimento de estratos sociais marginalizados. Essa população 
se concretiza como expressões da questão social que precisa de atendimento e atenção especial para se 
incorporar ao processo produtivo e então a sua autossustentação. Essas pessoas, famílias, comunidades 
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e mesmo nações inteiras experimentaram marcas históricas que fortaleceram a importância de sua 
organização social. Esse fortalecimento se deu no sentido da conquista ou defesa de seus direitos ou 
na satisfação de necessidades básicas da condição humana, como o acesso à água e ao alimento, por 
exemplo.
Assim o estudo da concepção do terceiro setor aborda a viagem humana pelo tempo, sob as diversas 
circunstâncias históricas que, por sua vez, tonificarão ou minimizarão as experiências sociocomunitárias. 
Experiências que, embora de caráter público, não são desenvolvidas dentro da lógica e da órbita de 
gestão do Estado. Sendo assim, estudaremos o trabalho desenvolvido fora do aparato estatal, mas 
mantendo‑se a finalidade do bem‑estar coletivo.
8.1.1 Primórdios da ação pública não‑estatal
Dentro do desenho de uma sociedade piramidal, cujo modelo de democracia é o representativo 
(tendo‑se à base os trabalhadores, depois os detentores do capital, os partidos e o Estado), a humanidade 
sempre buscou a superação de suas dificuldades e demandas (necessidades), principalmente por meio 
do Estado. Mas não se obtendo a supressão de todas as necessidades, passa‑se a fortalecer novas 
alternativas, como o associativismo, por exemplo.
Nesse ínterim de busca de atendimento às necessidades das comunidades, deve‑se destacar o 
papel histórico da Igreja, complementar ao do Estado, no desenvolvimento de ações emergenciais ou 
sistematizadas de atendimento às necessidades da humanidade.
Na busca de atendimento das demandas, as pessoas passaram a participar de ações caritativas, 
sendo que a Igreja se tornara o caminho para esse tipo de atuação.
Vale ressaltar que as damas de caridade passaram a se apoiar na estrutura da Igreja para a promoção 
de ações caritativas. O aumento da participação dos cidadãos, principalmentedos trabalhadores e 
estudantes em ações planejadas, expressou destacadamente no século XIX e XX, o aumento da atividade 
cidadã voluntária. Sobre isso, Fernandes (1994, p. 16) assevera que:
Assistimos a uma formidável expansão das iniciativas civis. O fenômeno 
não é novo, com certeza. A tese do “sacerdócio universal”, proclamada pela 
reforma protestante do século XVI, abriu as hierarquias sagradas para a 
participação dos fiéis. O ingresso dos trabalhadores na vida pública é tema 
constante da modernidade e compõe um capítulo obrigatório das histórias 
sociais a partir do século XIX. O tema é clássico. Nem por isto, no entanto, 
deixa de apresentar novidades. Com muitos indícios e algumas boas razões, 
pode‑se dizer com segurança que a atividade cidadã expande‑se atualmente 
em números e formas sem precedentes.
Um paralelo histórico interessante de se estabelecer é o de que as sociedades das nações, entre o 
século XVI e o início do século XX, eram regidas pela liberdade de expressão, pensamento e de ação 
econômica. Dentro do liberalismo (tema que você estudou na disciplina Contexto Histórico das Políticas 
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Sociais) e nesse ínterim, muito embora o interesse central fosse o acúmulo financeiro, o Associativismo 
era uma prática possível, principalmente implementada e fortalecida junto aos trabalhos da Igreja, em 
suas sociedades de caridade e ajuda social.
Com a ruptura do modelo econômico liberal, a humanidade sente a ausência de um modelo de 
Estado mais forte que possa interferir nas relações econômicas e sociais estabelecidas pelos detentores 
do Capital, pois o episódio deixa um lastro de milhões de famílias sem renda e sem atendimento público.
A situação, literalmente de guerra, impele as sociedades, sob regência política e econômica dos 
Estados Unidos e Inglaterra, a planejarem um novo modelo econômico, adotando‑se o keynesianismo. 
Nesse modelo, o chamado Estado‑nação, imbuído de caráter e características nacionalistas, irá investir 
em três áreas principais: a) logística e indústria de base (construção de ferrovias, portos, sistemas 
viários, pesquisa e produção de petróleo, aço e energia), b) defesa da economia nacional (o Estado 
prioriza a compra de produtos nacionais e adota tarifas alfandegárias compensatórias que minimizam a 
importação) e c) welfare‑state (políticas sociais universalistas planejadas, financiadas e executadas pelo 
Estado e que atenderiam a todos indistintamente).
8.1.2 Redução do Associativismo no ápice do welfare‑state
O fato central, a ser observado nesse modelo, é que a histórica adoção do modelo keynesiano e 
implementação de proposituras de políticas sociais universalistas impeliram a sociedade ao atenuamento 
de suas experiências e ações de microssolidariedade, reduzindo significativamente as iniciativas 
associativistas nas décadas de 1930 a 1960. Tal polarização de ações e atendimento das demandas 
públicas pelo Estado, ao mesmo tempo em que propunha universalismo e equidade, levava a sociedade 
da maioria das nações do mundo a uma situação de dependência das políticas sociais controladas 
pelo governo. Esta situação traduziu‑se por maior fragilidade social e menor empoderamento das 
comunidades no que tange à sua participação política e comunitária.
Ao final da década de 1960 e início da década de 1970, a maioria das nações do mundo que optaram 
pelo welfare state já não possuíam condições financeiras e de gestão para operacionalizar políticas 
sociais universalistas, recuando em seus projetos sociais e propostas previdenciárias. O novo cenário, 
com o recuo das ações públicas do Estado, mais uma vez expusera a população à falta ou redução 
(quantitativa e qualitativa) do atendimento de suas demandas.
8.1.3 Fortalecimento do terceiro setor
O cenário político e social da década de 1970, resguardadas as proporções, foi o mesmo para 
países europeus e asiáticos, norte ou latino‑americanos sendo, de maneira geral, caracterizado pelos 
seguintes aspectos: políticas sociais compensatórias e não mais universalistas; políticas públicas, 
ações governamentais e mesmo estruturas físicas públicas ineficientes; ausência de atendimento às 
demandas da sociedade; Estados centralizadores e muitas vezes militarizados; aumento da pressão 
de organismos internacionais de financiamento sobre as nações endividadas; aumento das ações 
caritativas e principalmente socioeducativas da Igreja; destacado fortalecimento dos movimentos 
sociais, principalmente ligados às causas operárias, estudantis e de movimentos pela posse da terra.
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Observa‑se que a redução do papel do Estado aumentou a participação da sociedade civil, inclusive 
redesenhando a inserção de suas organizações associativas sem finalidades lucrativas (naquele período 
denominadas de ONG – organizações não governamentais), que passaram a assumir novas proposituras 
e maior relevância no cenário político, econômico e social.
 Observação
Neste livro‑texto está sendo utilizada a abreviatura OTS – Organização 
do Terceiro Setor – para se fazer referência, de maneira geral, às instituições 
do terceiro setor brasileiro (associações, igrejas, cooperativas, sindicatos) e a 
outras denominações utilizadas (ONG, OSC, ISFL).
A história do terceiro setor está correlacionada com os períodos em que regimes políticos e modelos 
econômicos aumentaram ou diminuíram o atendimento às demandas sociais. Desta análise, a percepção 
de que quanto maior o grau de atendimento às necessidades sociais pelo poder público, menor será o 
engajamento das pessoas em OTS, encontra fundamentação histórica.
Por outro lado, após a fragilização das políticas sociais universalistas do chamado welfare state, a sociedade 
planetária passou a viver um período de revalorização de suas experiências associativas dentro do terceiro setor. 
Assim, para concluir esta aula, é importante relacionar este contexto ao momento em que os movimentos sociais 
ganham força, inclusive com sua institucionalização (transformação em associações, fundações ou sindicatos).
8.2 Definição do terceiro setor
Seguindo Fernandes (1994), define‑se como sendo primeiro setor o formado pelo Estado, ou seja, 
o setor público é o governo, representando o uso de bens públicos para fins públicos. O segundo setor 
refere‑se ao mercado e é ocupado pelas empresas privadas com fins lucrativos. O terceiro é formado por 
organizações privadas, sem fins lucrativos, desempenhando ações de caráter público.
Quadro 1 – Os três setores da sociedade
Origem dos recursos Destinação dos recursos Denominação setor
Recursos públicos (originados em 
impostos, multas e tarifas públicas)
Bem‑estar coletivo (gestão e 
atendimento público gratuito) Estado – 1º setor
Recursos particulares (fontes privadas) Negócios particulares que visam ao lucro. Mercado Empresas privadas – 2º Setor
Recursos particulares (fontes privadas, 
assim como repasses públicos para 
execução de serviço de atendimento 
gratuito às demandas) 
Bem‑estar coletivo (gestão e 
atendimento público gratuito) ONGs, OSCIPs – 3º setor
Por analogia e interpretação do quadro, o mercado (1º setor) é composto por empresas, o Estado (2º 
setor) pelas instituições públicas da União, Estados e Municípios, enquanto o terceiro setor (3º setor) 
é composto pelas OTS (associações, fundações, sindicatos, cooperativas populares e igrejas). Define‑se 
então o terceiro setor como um conjunto de grupos sociais primários e organizações que atuam no 
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TEORIA GERAL DO SERVIÇOSOCIAL
atendimento de demandas sociais não supridas pelo Estado. Essas OTS, que constituídas sobre interesses 
coletivos e altruístas, sempre sem finalidades lucrativas, estruturam seu atendimento sobre um expressivo 
esforço voluntário, parcerias comunitárias locais e com os demais setores.
8.3 As Leis e o terceiro setor
São diversas as legislações incidentes sobre as OTS e suas ações, todas sob a égide da Constituição 
Federal. A seguir, vamos desenvolver as principais delas.
8.3.1 Criação de uma organização do terceiro setor
Tal qual cada tipo de sociedade empresarial ou cada categoria de empresa (micro, pequena ou 
média) possui especificidades jurídicas, também no âmbito do terceiro setor, existe um considerável 
número de especificidades que indicam a sua matriz e ordenamento jurídico.
No caso das associações (principal categoria de organização do terceiro setor), a legislação tributária 
brasileira concede número de CNPJ – Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica – às organizações que 
possuam seus atos constitutivos (atas de assembleias gerais de criação, de aprovação de estatuto social, 
eleição e posse de diretoria e conselho fiscal) devidamente lavrados em livro A1 de Pessoas Jurídicas, 
assentado em Cartório de Notas.
Na situação específica das fundações (considerando que serão criadas a partir da destinação de um 
patrimônio a consecução de objetivos altruísticos), caracterizando‑se então a administração pública de 
interesses privados, de acordo com os Arts. 24 e 27 do Código Civil e art. 1.199 do Código do Processo 
Civil, cabe ao instituidor (doador ou pessoa designada) redigir o estatuto da entidade. Devendo ainda 
este, juntamente com a dotação (bem patrimonial doado) e com as atas de criação, ser submetido 
ao Ministério Público, cabendo a este órgão total poder de aprovação ou indicação de mudanças 
estatutárias ou documentais. Castro (1995, p. 15) afirma que:
[...] na constituição de uma fundação identificamos as seguintes fases: a 
formalização do ato constitutivo, mediante escritura pública ou testamento, 
consubstanciando os atos de instituir e de dotação e ainda o Estatuto; a 
aprovação do ato constitutivo pelo Ministério Público ou, se for o caso, pelo 
juiz; o registro do testamento ou da escritura pública.
As cooperativas, por sua vez, devem ter seus atos constitutivos (atas de criação, aprovação de 
estatuto social, eleição e posse de diretoria), após registro no Livro A1 de Pessoas Jurídicas (junto ao 
Cartório de Notas), devidamente aprovados e registrados na Junta Comercial do Estado, seguindo‑se o 
expediente estabelecido por esta casa.
A Lei 9.790/99 – Lei do Terceiro Setor Brasileiro
A partir do Decreto nº 3.100, de 30 de junho de 1999, o Presidente da República regulamentou a 
Lei 9.790, chamada de nova Lei do Terceiro Setor por alguns, mas, na verdade, a primeira legislação 
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específica sobre o terceiro setor no Brasil. A legislação abriu a possibilidade da obtenção do título de 
OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – pelas OTS, sistematizando juridicamente 
o estabelecimento de convênio destas com o poder público, dentro do modelo de Termo de Parceria.
Camargo e outros (2001, p. 155) destacam, além da modernidade dessa legislação, que ela representa 
o primeiro reconhecimento público, por parte do Estado, de um setor público não estatal e acrescenta que:
[...] cabe destacar que a nova lei abre às entidades do terceiro setor um 
caminho institucional mais moderno, condizente com as necessidades 
atuais da sociedade, já que rompe com velhas amarras regulamentadoras. 
Pela primeira vez, o Estado reconhece publicamente a existência de uma 
esfera que é pública, não pela sua origem, mas pela sua finalidade: é pública, 
embora não seja estatal.
8.4 Principais tipos de organizações do terceiro setor no Brasil
O Brasil possui um imenso número de OTS, juridicamente constituídas, sendo que em 2001 eram 
mais de 220 mil instituições, segundo levantamento da Revista Veja (2001, p. 12), que juntas expressam 
um grande percentual do atendimento das demandas de nossa sociedade.
A miscelânea de projetos e ações é afunilada em alguns tipos de organizações, com destaque 
quantitativo para as fundações e especialmente associações sem finalidades lucrativas, como você 
poderá estudar agora.
8.4.1 A face do terceiro setor no Brasil
No Brasil, o terceiro setor ainda se confunde com apenas uma das nomenclaturas de suas organizações: 
organizações não governamentais, mais conhecidas pela sua forma abreviada ONG. De acordo com a 
Revista Veja (2001), o terceiro setor cresce em número e em qualidade de trabalhos, somando mais de 
220 mil OTS, de diversas estruturas funcionais e caracterizações jurídicas.
Camargo e outros (2001), em relação às organizações que compõem o terceiro setor, destacam 
os seus principais tipos de entidades, de acordo as características jurídicas e estatutárias: associação, 
fundação, sindicato, cooperativa e Igreja. Vamos agora aprofundar nossos estudos em cada uma dessas 
classificações jurídicas.
8.4.2 As igrejas
Historicamente, desde o Brasil Colonial, a Igreja mantém um papel paralelo e complementar ao do 
Estado no atendimento das demandas das comunidades, o que torna a gênese do terceiro setor no Brasil 
bastante semelhante ao europeu: pautado sobre a colaboração e o voluntarismo promovido pela Igreja.
Com o desenvolvimento gradativo das políticas públicas (da proclamação da república à era Vargas) 
a Igreja manteve seus trabalhos filantrópicos e humanitários.
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Camargo e outros (2001, p. 52) destacam que, com a implementação do Código Civil Brasileiro de 
1916, as atividades sociais da Igreja passaram a se legitimar com a criação de associações. Os autores 
nos expõem que,
[...] no ano de 1916, tem início a legitimação dessa função complementar 
nas políticas públicas sociais, e não apenas da Igreja como também das 
demais organizações sociais sem fins lucrativos, com o Código Civil brasileiro 
(Lei n. 3.107).
Fortemente questionada por sua presença como instituição do terceiro setor, sua classificação é 
muito simples: não se constitui em Estado (por não ter seus recursos em fontes públicas) e também 
não é mercado, por não objetivar o lucro, mas o bem‑estar das pessoas que buscam valores como 
solidariedade, amor ao próximo e ética.
8.4.3 Os sindicatos
Os sindicatos são instituições de direito privado que exercem atividades de interesse público com uma 
autonomia que varia de acordo com a estrutura política nacional, atuando sempre em representação 
(constitucionalmente livre dos trabalhadores ou outras categorias). Camargo e outros (2001, p. 42) 
afirmam que,
[...] conceitualmente, o sindicato é uma associação de caráter profissional, 
que congrega empregados e empregadores, trabalhadores autônomos e 
profissionais liberais que exercem uma mesma atividade ou outra similar, 
com o intuito de defender, estudar e coordenar seus interesses individuais 
e profissionais.
Ao se organizarem, os sindicatos de uma mesma categoria constituem as federações que representam 
os trabalhadores dos sindicatos a elas filiados, nos âmbitos: nacional e dos Estados.
Por definição, os sindicatos e as federações de trabalhadores são instituições sem finalidades 
lucrativas, que atuam sob autorização e fiscalização direta do Ministério do Trabalho.
8.4.4 As cooperativas
Cooperativa é uma associação autônoma de pessoas que se unem, voluntariamente, para satisfazer 
aspirações econômicas, sociais e culturais comuns, por meio da criação de uma sociedade democrática 
e coletiva. Aliberdade de associação, para fazer das fragilidades isoladas possibilidades grupais 
de superação de desafios, faz da cooperativa (destacadamente de base popular ou produtiva) uma 
instituição genuinamente inserida no terceiro setor.
Cançado e outros (2007, p. 59) destacam a importância da cooperativa para a superação de 
dificuldades sociais e traz uma definição de cooperativa da ACI (Aliança Cooperativa Internacional): Os 
autores asseveram que:
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[...] uma cooperativa é uma associação de pessoas que se unem 
voluntariamente, para satisfazer aspirações e necessidades econômicas, 
sociais e culturais comuns, através de uma empresa de propriedade comum 
e democraticamente gerida.
O gestor do terceiro setor deve atentar para o fato de que grandes cooperativas comerciais ou com 
grande participação financeira de seus quotistas não se constituem (por sua gênese) como terceiro 
setor, mas mercado (origem privada do investimento e voltada a obtenção do lucro). Assim, devem 
integrar o terceiro setor as cooperativas de base colaborativa entre pequenos produtores ou de base 
popular (como a Cooperativa dos Pequenos Produtores de Mel de Pequizeiro e a Cooperativa Cultural 
do Capim Dourado).
8.4.5 As fundações
As fundações são instituições sem finalidades lucrativas, constituídas a partir de um patrimônio, que 
associado à ideia do instituidor é especificamente utilizado na consecução de um objetivo altruísta, ou, 
conforme Castro (1995, p. 20),“a fundação é uma pessoa jurídica de direito privado, com patrimônio 
próprio, atividade altruística e fim não lucrativo”.
No Brasil, a fundação tem sua criação condicionada à autorização do Ministério Público, a quem 
cabe a sua contínua fiscalização. A maioria das organizações brasileiras, criadas por empresas com 
o intuito de desenvolverem suas ações sociais são fundações, como é o caso da Fundação Bradesco, 
Roberto Marinho, O Boticário, Odebresch e Fundação Banco do Brasil.
8.4.6 As associações
Associação é uma congregação de pessoas que possuem conhecimentos e serviços voltados a um 
mesmo ideal e movidos por um mesmo objetivo, seja a associação econômica ou não, com capital ou 
sem, mas jamais com o intuito lucrativo.
As associações que possuem finalidades que vão além dos interesses diretos dos associados (caso de 
associação de moradores) podem ser chamadas de altruístas (associações comunitárias, beneficentes, 
ambientais, etc.). No Brasil, convencionou‑se chamar de ONG (organização não governamental) a esse 
tipo de associação, especialmente na década de 1970 e no início dos anos da década de 1980.
8.4.7 Qualificações das OTS: Título de Utilidade Pública e Certificado de Filantropia
As associações, os seus gestores e também os profissionais envolvidos em sua dinâmica de 
funcionamento podem iniciar suas atividades práticas sem que sejam obrigados a buscar qualificações 
para a entidade. Neste sentido, apenas a caracterização jurídica da organização, expressada por seu 
número de CNPJ – Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica, já é suficiente para a emissão de talonário 
de recibos, de notas fiscais (de prestação de serviços), busca de alvará de funcionamento, entre outras 
atividades administrativas.
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Por outro lado, a crescente busca de transparência e legitimidade social tem impelido as organizações 
a buscarem títulos complementares a sua caracterização jurídica e que expressem (documentalmente) 
sua representatividade e idoneidade.
8.4.8 O Título de Utilidade Pública
Com o intuito de credenciar as entidades que atuavam no atendimento às demandas sociais, em 
1935, o Presidente Getúlio Vargas instituiu a Lei nº 91 (18/8/1935), determinando as regras para que 
associações e fundações passassem a utilizar o termo Título de Utilidade Pública.
Naqueles termos, somente pessoas jurídicas, com finalidades altruísticas e com seus cargos diretivos 
não remunerados, poderiam solicitar tal titulação. A Lei 91 deixava claro em seu artigo 3º que as 
instituições qualificadas com o Título de Utilidade Pública Federal não receberiam, por efeito desta 
titulação, nenhum tipo de auxílio do Estado. Consta do Art. 3º que:
nenhum favor do Estado decorrerá do Título de Utilidade Pública, salvo 
a garantia do uso exclusivo pela sociedade, associação ou fundação, de 
emblemas, flâmulas, bandeiras, devidamente registrados no Ministério da 
Justiça e da menção do título concedido.
O Decreto 50.517, de 1961, destacou ainda que para efetivar o pedido, a instituição deverá 
comprovar idoneidade e três anos de funcionamento, devendo encaminhar o expediente ao Ministério 
da Justiça. Outra obrigação estabelecida às organizações com Título de Utilidade Pública é o de publicar 
semestralmente a demonstração da receita obtida e da despesa realizada no período.
A Lei 6.639, de 8 de maio de 1979, estendeu a proibição de remuneração (anteriormente restrita aos 
integrantes da diretoria) também aos membros dos Conselhos Fiscal, Deliberativo e Consultivo.
As associações e fundações que desejarem a obtenção do Título de Utilidade Pública devem 
encaminhar solicitação formal ao Departamento de Justiça, Classificação, Títulos e Qualificação do 
Ministério da Justiça. O expediente de solicitação deve estar acompanhado da seguinte documentação: 
ficha de cadastramento da entidade e requerimento; cópia autenticada do Estatuto Social (observando 
a existência de cláusula indicativa de inexistência de remuneração de seus dirigentes); documento 
comprobatório de que a instituição existe há, no mínimo, três anos (inclusive provando que neste 
período não houve remuneração de seus dirigentes); cartão do CNPJ – Cadastro Nacional de Pessoas 
Jurídicas; atestado de autoridade local (Prefeito, Juiz de Direito ou Delegado de Polícia), sobre o 
legítimo funcionamento da instituição nos três anos anteriores; cópia autenticada da Ata de Eleição 
e Posse do atual quadro de diretoria e conselhos; qualificação completa do atual quadro de diretoria e 
conselhos, com respectivos atestados de idoneidade moral, a ser assinado por autoridade; declaração 
da instituição requerente, se obrigando a publicar, anualmente, o demonstrativo de receitas e 
despesas realizadas no período anterior (quando esta receber recursos do Governo Federal); relatório 
das atividades desenvolvidas nos três anos anteriores, acompanhados dos demonstrativos contábeis 
daqueles exercícios.
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 Observação
As fundações devem apresentar ainda: cópia autenticada da escritura 
pública de instituição da Fundação, cópia autenticada da aprovação do 
Estatuto Social (pela Curadoria de Fundações – Ministério Público) e cópia 
autenticada da aprovação dos demonstrativos financeiros dos últimos 
três anos (pela Curadoria de Fundações – Ministério Público). No caso da 
requerente ser uma APAE, então esta deverá enviar também uma cópia 
autenticada do Certificado de Registro, fornecido pela Federação Nacional 
das APAEs.
 Saiba mais
Para saber mais sobre a obtenção do Título de Utilidade Pública, bem como 
ter acesso aos diversos modelos de documentos requeridos, acesse: <http://
www.mj.gov.br>.
As instituições são obrigadas a apresentar (anualmente), ao Ministério da Justiça, até o dia 30 de 
abril, relatório de atividades do ano anterior, juntamente com os demonstrativos contábeis, sob pena 
de cassação do título. No âmbito dos municípios e Estados, são concedidos os Títulos de Utilidade 
Pública Municipal e Estadual, obedecendo a suas legislações específicas.8.4.9 Qualificações de OTS: Título de OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse 
Público
As OSCIPs gozam de alguns benefícios que as diferenciam de outras OTS, facilitando o desenvolvimento 
de parcerias com o poder público e com outras organizações privadas, com ou sem finalidades lucrativas.
As OSCIPs podem estabelecer relações de cooperação com o poder público (municipal, estadual ou 
federal) por meio do Termo de Parceria (criado pela Lei 9.790/99 e regulamentado pelo Decreto n. 3.100, 
de 30 de junho de 1999), que é uma versão simplificada dos convênios.
Por outro lado, exige‑se que sejam publicados em Diário Oficial os seguintes documentos: Extrato 
de Termo de Parceria (pelo poder público), Regulamento de Execução Financeira – procedimento para as 
compras (pela OSCIP) e Extrato da Execução Física e Financeira – relatório final (pela OSCIP). Também se 
exige o cumprimento da Lei das Licitações (Lei 8.666, de 21/6/1993).
As OSCIPs são isentas do Imposto de Renda para Pessoas Jurídicas, mas não lhes é concedida 
isenção de alíquota patronal do INSS, como no caso das OTS qualificadas como filantrópicas (Entidade 
Beneficente de Assistência Social).
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A Lei 9.790/99 instituiu a possibilidade de intervenção do Ministério Público nos bens patrimoniais 
e financeiros dos dirigentes de OSCIPs que incorram em crimes de apropriação indevida ou falta de 
prestação de contas de recursos oriundos do poder público.
8.4.10 Procedimentos para a qualificação
Para a qualificação como OSCIP, a OTS deverá encaminhar requerimento por escrito ao Ministério 
da Justiça, instruído com cópias autenticadas dos documentos: Ata de Criação, Eleição e Posse da 
Primeira Diretoria e Conselho Fiscal; Estatuto Social, devidamente registrado; Ata de eleição e posse da 
atual Diretoria e Conselho Fiscal; inscrição no CNPJ; balanço patrimonial e demonstração do resultado 
do exercício; declaração de isenção do Imposto de Renda de Pessoas Jurídicas; qualificação da atual 
Diretoria e Conselho Fiscal.
De acordo com a lei, o Ministério da Justiça decidirá sobre a qualificação da OTS, no prazo de trinta 
dias (contados do recebimento do requerimento), sendo que nos próximos 15 dias haverá a publicação 
em Diário Oficial do processo de deferimento ou indeferimento da referida qualificação.
Pode‑se concluir que a qualificação de OSCIP é muito importante e garante maior credibilidade às 
associações, fator que se traduz em maior facilidade de gestão, mas também em maiores responsabilidades.
8.5 Certificado de Entidade Beneficente da Assistência Social (CEBAS)
A Lei 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (Lei Orgânica da Assistência Social), no seu Capítulo III, 
detalha a organização das ações de assistência social no Brasil, deixando claro que o terceiro setor faz 
parte da rede de atendimento social brasileira. O Art. 6.º afirma que:
[...] as ações na área de assistência social são organizadas em sistema 
descentralizado e participativo, constituído pelas entidades e organizações 
de assistência social abrangidas por esta lei, que articule meios, esforços e 
recursos, e por um conjunto de instâncias deliberativas compostas pelos 
diversos setores da sociedade.
Para que as OTS possam atuar de maneira legítima no âmbito da assistência social, se faz necessária 
sua prévia inscrição no Conselho Municipal de Assistência Social (de acordo com o Art. 9º da Lei 8.742, de 
1993), sendo que esta inscrição é condição básica para o encaminhamento de solicitação de certificado 
de fins filantrópicos junto ao Conselho Nacional de Assistência Social.
O Decreto 2.536, de 6 de abril de 1998, destaca que são consideradas entidades beneficentes de 
assistência social as pessoas jurídicas de direito privado, sem finalidades lucrativas, que atuem com o 
objetivo de:
I. proteger a família, a maternidade, a infância, a adolescência e a 
velhice;
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II. amparar crianças e adolescentes carentes;
III. promover ações de prevenção, habilitação e reabilitação de pessoas 
portadoras de deficiências;
IV. promover, gratuitamente, assistência educacional ou de saúde;
V. promover a integração ao mercado de trabalho.
O CNAS expede o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (Certificado de 
Fins Filantrópicos), com validade de três anos, às organizações que demonstrarem, em expediente 
de requerimento: estar legalmente constituída funcionando há no mínimo três anos; estar 
previamente inscrita no Conselho Municipal de Assistência Social, ou no Conselho Estadual de 
Assistência Social; estar previamente registrada no CNAS; aplicar seus recursos exclusivamente 
em atividades no território nacional; dar a correta aplicação de seus recursos (aos fins previstos); 
aplicar anualmente, em atendimentos gratuitos, no mínimo 20% de sua receita bruta; não 
distribuir resultados financeiros nem remunerar seus dirigentes; seja declarada de utilidade 
pública federal.
A entidade deverá apresentar juntamente com a documentação descrita: balanço patrimonial, 
demonstração de resultado do exercício, demonstração de mutação do patrimônio, demonstração das 
origens e aplicações de recursos e notas explicativas.
É importante destacar, ao final desta aula, que embora burocratizadas pela necessidade de se 
documentar muito bem o processo de solicitação (junto aos órgãos competentes), as qualificações são 
mecanismos públicos amparados por ampla legislação, e referendados pela Constituição Federal. Esses 
procedimentos trazem maior transparência e legitimidade às organizações do terceiro setor que atuam 
no atendimento às demandas da sociedade.
8.6 Gestão de organizações do terceiro setor
A história da sociedade, ao final do período do liberalismo econômico e nos desenhos keynesianos 
que se seguiram, apontam para uma convergência de métodos de gestão, tanto para empresas 
quanto para instituições sem finalidades lucrativas, pois da mesma forma precisam administrar 
recursos com o máximo de economia e eficiência, para que sejam suficientes ao alcance das metas 
estabelecidas.
A competitividade entre as empresas sempre as impeliu a buscar elevados níveis de eficiência de 
gestão. Da mesma forma, o Estado tem trilhado caminhos para a maximização de níveis de eficácia, 
eficiência e efetividade e isso se expressa pela Lei de Responsabilidade Fiscal. No terceiro setor, um 
composto de diferentes motivos leva as suas organizações a buscar qualidade na sua administração, 
entre eles: o idealismo, a competitividade na busca de parcerias, a manutenção do quadro de usuários 
de seus projetos e a responsabilidade civil atribuída aos dirigentes.
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8.6.1 Funções administrativas
As funções administrativas descritas por Henry Fayol (1841‑1925) permanecem sendo seguidas pela 
moderna administração, sendo composta pelo planejamento, organização, execução e controle.
Ao planejamento cabe o estabelecimento de objetivos, atividades e recursos necessários à execução 
das ações. Como principais técnicas, são utilizados o Plano de Trabalho, o Cronograma e o Gráfico de 
Gant.
A organização é o estabelecimento de procedimentos para a execução de ações que levem às metas 
e objetivos estabelecidos no planejamento.
A execução é a realização das atividades (na prática), devendo ser dividida em outras ações como 
direção, participação, comunicação e coordenação.
O controle é o mecanismo que propicia a comparação entre o que está sendo executado e produzido 
com