Administrativo (Agente) Aula 03 DETRAN-SP e concursos VUNESP

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PACOTE DE TEORIA E EXERCÍCIOS PARA AGENTE ESTADUAL DE 
TRÂNSITO DO DETRAN/SP 
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Profa. Patrícia Carla www.pontodosconcursos.com.br 
Bom dia! 
 
Firme nos estudos? Sempre que bater aquele desânimo (muito normal 
nessa caminhada de concursos públicos) pense em tudo o que você já 
investiu, tempo dedicado, aulas, cursos, livros, ausência do convívio familiar 
etc. 
Tudo isso para alcançar o seu objetivo: a aprovação no concurso público! 
Esse sonho irá se materializar, se concretizar em 2013! Acredite! Fé em 
Deus e pé na tábua! 
Bons estudos pra você! 
Um grande beijo, 
Profa. Patrícia Carla 
Licitação 
Gente! A VUNESP pediu no edital apenas princípios e pressupostos da 
Licitação. Como eu achei isso mmmmuito vago, resolvi abordar na nossa 
aula os principais pontos da Lei 8666/93 e o que mais cai nos concursos, 
ok? Até para vocês poderem entender melhor o conteúdo. 
Vamos lá! 
A licitação é uma “sucessão ordenada de atos vinculantes para a 
Administração e para os licitantes”, ou seja, é um procedimento, que 
tem uma dupla finalidade: “obtenção do contrato mais vantajoso e 
resguardo dos direitos de possíveis contratados”. Logo, o procedimento 
busca atender os princípios da licitação, sendo que vários dos atos previstos 
em lei claramente protegem os princípios da publicidade dos atos, igualdade 
entre os licitantes, entre outros. A importância da correta observância dos 
atos do procedimento é tal que um dos princípios da licitação é o 
procedimento formal, ou seja, a “vinculação da licitação às prescrições 
legais que a regem em todos os seus atos e fases.” 
Outra noção necessária é a diferença entre modalidade e tipo de licitação. 
As modalidades são: concorrência, tomada de preço, convite, concurso, 
leilão e pregão. Os tipos de licitação são: menor preço, melhor técnica, 
técnica e preço ou maior lance ou oferta. 
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Princípios Específicos das Licitações 
 
 
 
1 - Princípio da igualdade – O que se veda é a existência de 
privilégios ou favorecimentos desarrazoados de uns em detrimento de 
outros. 
CRITÉRIO DE DESEMPATE – A NACIONALIDADE: 
Atenção, tivemos alteração recente neste dispositivo: 
Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio 
constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a 
administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e 
será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios 
básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, 
da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao 
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são 
correlatos. (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010) 
§ 1o É vedado aos agentes públicos: 
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, 
cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu 
caráter competitivo, inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e 
estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da 
sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância 
impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato, 
ressalvado o disposto nos §§ 5o a 12 deste artigo e no art. 3o da Lei no 
8.248, de 23 de outubro de 1991; (Redação dada pela Lei nº 12.349, 
de 2010) 
II - estabelecer tratamento diferenciado de natureza comercial, legal, 
trabalhista, previdenciária ou qualquer outra, entre empresas brasileiras 
e estrangeiras, inclusive no que se refere a moeda, modalidade e local de 
pagamentos, mesmo quando envolvidos financiamentos de agências 
internacionais, ressalvado o disposto no parágrafo seguinte e no art. 3o 
da Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991. 
§ 2o Em igualdade de condições, como critério de desempate, será 
assegurada preferência, sucessivamente, aos bens e serviços: 
I - produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital 
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nacional; (Revogado pela Lei nº 12.349, de 2010) 
II - produzidos no País; 
III - produzidos ou prestados por empresas brasileiras. 
 I - produzidos no País; (Redação dada pela Medida Provisória nº 
495, de 2010) 
 II - produzidos ou prestados por empresas brasileiras; e (Redação 
dada pela Medida Provisória nº 495, de 2010) 
 III - produzidos ou prestados por empresas que invistam em 
pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País. (Redação dada 
pela Medida Provisória nº 495, de 2010) 
IV - produzidos ou prestados por empresas que invistam em pesquisa 
e no desenvolvimento de tecnologia no País. (Incluído pela Lei nº 11.196, 
de 2005) 
§ 3o A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao 
público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das 
propostas, até a respectiva abertura. 
§ 4º (Vetado). (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994) 
 § 5o Nos processos de licitação previstos no caput, poderá ser 
estabelecido margem de preferência para produtos manufaturados e para 
serviços nacionais que atendam a normas técnicas brasileiras. (Incluído 
pela Lei nº 12.349, de 2010) 
§ 6o A margem de preferência de que trata o § 5o será estabelecida 
com base em estudos revistos periodicamente, em prazo não superior a 5 
(cinco) anos, que levem em consideração: (Incluído pela Lei nº 
12.349, de 2010) 
I - geração de emprego e renda; (Incluído pela Lei nº 12.349, de 
2010) 
II - efeito na arrecadação de tributos federais, estaduais e 
municipais; (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010) 
III - desenvolvimento e inovação tecnológica realizados no 
País; (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010) 
IV - custo adicional dos produtos e serviços; e (Incluído pela Lei 
nº 12.349, de 2010) 
V - em suas revisões, análise retrospectiva de resultados. 
 (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010) 
§ 7o Para os produtos manufaturados e serviços nacionais 
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resultantes de desenvolvimento e inovação tecnológica realizados no 
País, poderá ser estabelecido margem de preferência adicional àquela 
prevista no § 5o. (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010) 
§ 8o As margens de preferência por produto, serviço, grupo de 
produtos ou grupo de serviços, a que se referem os §§ 5o e 7o, serão 
definidas pelo Poder Executivo federal, não podendo a soma delas 
ultrapassar o montante de 25% (vinte e cinco por cento) sobre o preço 
dos produtos manufaturados e serviços estrangeiros. (Incluído pela Lei 
nº 12.349, de 2010) 
§ 9o As disposições contidas nos §§ 5o e 7o deste artigo não se 
aplicam aos bens e aos serviços cuja capacidade de produção ou 
prestação no País seja inferior: (Incluído pela Lei nº 12.349, de 
2010) 
I - à quantidade a ser adquirida ou contratada; ou (Incluído pela 
Lei nº 12.349, de 2010) 
II - ao quantitativo fixado com fundamento no § 7o do art. 23 desta 
Lei, quando for o caso. (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010) 
§ 10. A margem de preferência a que se refere o § 5o poderá ser 
estendida, total ou parcialmente, aos bens e serviços originários dos 
Estados Partes do Mercado Comum do Sul - Mercosul. (Incluído pela 
Lei nº 12.349, de 2010) 
§ 11. Os editais de licitação para a contratação de bens, serviços e 
obras poderão, mediante prévia justificativa da autoridade competente, 
exigir que o contratado promova, em favor de órgão ou entidade 
integrante da administração pública ou daqueles por ela indicados a 
partir de processo isonômico, medidas decompensação comercial, 
industrial, tecnológica ou acesso a condições vantajosas de 
financiamento, cumulativamente ou não, na forma estabelecida pelo 
Poder Executivo federal. (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010) 
§ 12. Nas contratações destinadas à implantação, manutenção e ao 
aperfeiçoamento dos sistemas de tecnologia de informação e 
comunicação, considerados estratégicos em ato do Poder Executivo 
federal, a licitação poderá ser restrita a bens e serviços com tecnologia 
desenvolvida no País e produzidos de acordo com o processo produtivo 
básico de que trata a Lei no 10.176, de 11 de janeiro de 2001. (Incluído 
pela Lei nº 12.349, de 2010) 
§ 13. Será divulgada na internet, a cada exercício financeiro, a 
relação de empresas favorecidas em decorrência do disposto nos §§ 5o, 
7o, 10, 11 e 12 deste artigo, com indicação do volume de recursos 
destinados a cada uma delas. (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010) 
 
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2) Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório: Tanto a 
Administração quanto os participantes devem obediência às regras 
contidas no edital. 
 
Art. 41. A Administração não pode descumprir as normas e 
condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada. 
 
MODIFICAÇÃO DO EDITAL 
Art. 21, § 4º: Qualquer modificação no edital exige divulgação 
pela mesma forma que se deu o texto original, reabrindo-se o prazo 
inicialmente estabelecido, exceto quando, inqüestionavelmente, a 
alteração não afetar a formulação das propostas. 
Cumpra rigorosamente as normas e condições do edital, na forma do art. 
41 da Lei nº 8.666/1993, respeitando o princípio da publicidade 
estabelecido no art. 37 da Constituição Federal sempre que a alteração 
que se fizer necessária no edital puder vir a afetar a formulação das 
propostas, hipótese em que deverá reabrir o prazo inicialmente fixado, 
divulgando a modificação pelos mesmos meios que se deu a divulgação 
do texto original, haja vista o que dispõe o art. 21, § 4º, da referida Lei. 
Acórdão 799/2005 Segunda Câmara. TCU. 
 
COBRANÇA DE VALORES PELO EDITAL 
O recolhimento prévio de taxas ou emolumentos relativos ao 
fornecimento do edital e seus elementos constitutivos, e somente em 
relação a estes, deve estar limitado ao valor do custo efetivo de 
reprodução gráfica e da documentação fornecida. 
Evite a prática de cobrança de indenização relativa a fornecimento de 
editais de licitações ou convites em valores superiores ao do custo efetivo 
de reprodução gráfica da documentação, conforme preceituado no art. 
32, § 5º, da Lei de Licitações. Acórdão 595/2001 Segunda Câmara. 
TCU. 
 
 
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3) Princípio do Julgamento Objetivo das Propostas: julgamento 
objetivo é aquele realizado nos estritos termos do edital, afastando-se a 
discricionariedade da autoridade responsável pelo processo. Para isso 
acontecer, aplica-se os tipos de licitação. 
 
Art. 44. No julgamento das propostas, a Comissão levará em 
consideração os critérios objetivos definidos no edital ou 
convite, os quais não devem contrariar as normas e princípios 
estabelecidos por esta Lei. 
 § 1o É vedada a utilização de qualquer elemento, critério ou fator 
sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado que possa ainda que 
indiretamente elidir o princípio da igualdade entre os licitantes. 
 
Art. 45. O julgamento das propostas será objetivo, devendo a 
Comissão de licitação ou o responsável pelo convite realizá-lo em 
conformidade com os tipos de licitação, os critérios previamente 
estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores 
exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição 
pelos licitantes e pelos órgãos de controle. 
 
Tipos de Licitação 
 
Art. 45, § 1o Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, 
exceto na modalidade concurso: 
I - a de menor preço - quando o critério de seleção da proposta mais 
vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o 
licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações do 
edital ou convite e ofertar o menor preço; 
II - a de melhor técnica; 
III - a de técnica e preço. 
IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens ou 
concessão de direito real de uso. 
 
 
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4) Princípio da Adjudicação Compulsória: uma vez determinado, pelos 
critérios constantes no edital, o vencedor, a ele deverá ser entregue o 
objeto da licitação. Tal princípio não permite que seja atribuído a outro, 
mantendo-se a lisura do procedimento. 
 
São princípios da licitação expressamente citados na Lei no 8.666/93, 
dentre outros, 
Lei nº 8666/93, Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do 
princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa 
para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional 
sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os 
princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da 
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao 
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são 
correlatos. (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010) 
 
Fases da licitação 
 
A) Interna e externa 
 
Primeira discussão. Conforme Helly Lopes Meirelles, de um modo geral nas 
diversas modalidades de licitação, há sempre duas grandes fases, a fase 
interna e a fase externa. Já Celso Antônio Bandeira de Mello as chamará de 
etapas interna e externa. 
“O procedimento da licitação inicia-se na repartição interessada com a 
abertura de processo em que a autoridade competente determina sua 
realização, define seu objeto e indica os recursos hábeis para a despesa”, 
sendo essa a fase interna da licitação (art. 38, Lei nº 8666/93). Maria Sylvia 
Zanella Di Pietro expõe que a licitação fica a cargo de uma Comissão, 
permanente ou especial, de no mínimo três componentes, que possuem 
responsabilidade solidária pelas decisões. “Na etapa interna (....) avultam 
dois temas: o dos requisitos para instaurá-la e o das vedações”. 
Requisitos para instauração de licitação: 
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- se for pra contratar obra ou serviço: um projeto básico, orçamento, 
recursos orçamentários previstos e, se for o caso, estar nas metas do Plano 
Plurianual do art. 165 da CF. 
 - se for pra compras: caracterização do objeto e indicação dos 
recursos orçamentários. 
 Vedações nas licitações: 
 - quanto ao objeto: veda-se incluir no projeto obtenção de recursos 
financeiros para sua execução (salvo no regime de concessão); veda-se 
incluir objetos sem previsão de quantitativos ou que não correspondem ao 
projeto básico; veda-se incluir bens e serviços sem similares (salvo 
justificados); 
 - quanto aos participantes (a participação é nula): o membro da 
comissão ou servidor do órgão; os que estiverem impedidos (por sanções 
administrativas); nos casos de obra, serviço ou fornecimento de bens: a 
pessoa que foi autora do projeto básico; e a empresa na qual o autor do 
projeto básico seja dirigente, gerente, subcontratado... 
 
 B) Etapa externa 
 
A fase externa compreende os seguintes atos: “audiência pública, edital 
ou convite de convocação dos interessados, recebimento da 
documentação e propostas,habilitação dos licitantes julgamento 
das propostas, adjudicação e homologação.” Durante a sua obra Hely 
vai chamar estes atos de fases. 
Celso Antônio Bandeira de Mello ao analisar a etapa externa afirma: 
“considerando-se a licitação desde o ato de abertura até o encerramento, 
pode-se decompô-la nas seguintes fases”: 
a) edital; 
b) habilitação; 
c) julgamento com a classificação; 
d) homologação; 
e) adjudicação. 
Celso Antônio Bandeira de Mello ainda complementa, informando que após 
a abertura pelo edital (etapa externa), dois momentos são fundamentais: 1) 
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Exame dos afluentes à licitação: verificam-se os sujeitos, pela habilitação; 
2) exame das propostas: como um segundo momento, após a habilitação, 
vê-se se estão conformes à exigência do edital e após quanto a qualidades 
delas, fazendo-se a classificação. 
Antes de entrar no procedimento de cada uma das modalidades, 
passaremos a uma visão geral de cada fase da licitação. 
Audiência pública (art. 39 da Lei 8666/93): objetiva divulgar a licitação 
e tornar mais clara para a população a conveniência da obra ou serviço. 
Todos têm direito de se manifestar e inquirir as autoridades. Deve ser 
divulgada no mínimo 10 dias antes da realização pelos mesmos meios que o 
edital (ver abaixo) e deve ser feita com uma antecedência mínima de 15 
dias da publicação do edital. É obrigatória esta audiência quando o valor 
estimado da licitação ou de um conjunto simultâneo (não superior a 30 
dias) e sucessivo (de objeto semelhante, até 120 dias após o término da 
obrigação da licitação anterior) de licitações ultrapasse 100 vezes o 
quantum para concorrência de obras e serviços de engenharia (art. 
23, I, “c”, R$ 1.500.000,00 x 100 = 150.000.000,00). 
Edital: instrumento que divulga a concorrência, tomada de preços, 
concurso, leilão e pregão. Designa-se edital tanto o ato que realiza a 
publicidade do certame (que a Lei denomina de resumo do edital) como o 
documento que fixa as condições deste. Vincula a administração e os 
proponentes, sendo “lei interna”. Prazo mínimo para convocação dos 
licitantes se verá conforme a modalidade licitatória. “O edital, à semelhança 
da lei, tem preâmbulo, texto e fecho” . O texto é o mais importante, 
devendo conter: 1) objeto da licitação; 2) prazo e condições de execução, 
de entrega e de recebimento do objeto; 3) garantias para a execução; 4) 
local e condições e exame do projeto básico, se houver; 5) condições de 
participação na licitação; 6) fornecimento de informações relativos à 
licitação; 7) critério de julgamento; 8) critério de aceitabilidade dos preços 
unitário e global; 9) critério de reajuste de preços; 10) condições de 
pagamento e atualização financeira dos valores; 11) recursos 
administrativos: os cabíveis na licitação, na celebração e execução do 
contrato estão relacionados na lei (art. 109), sendo vedada a proibição de 
recurso; 12) recebimento do objeto; 13) outras indicações. Constituem 
anexos do edital, fazendo-lhe parte: o projeto básico e/ou executivo, com 
todas as suas especificações; orçamento estimado; minuta do contrato a 
ser firmado e especificações complementares. Interessante ressaltar que o 
que é publicado é o aviso-resumo, que deve indicar: declaração do 
objeto licitado, do local que está o texto completo e de todas as 
informações sobre a licitação. E mais, o edital não é exaustivo, pois normas 
superiores e anteriores do órgão licitante o complementam. O edital tem as 
seguintes funções: dar publicidade, identifica o objeto e delimita o universo 
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das propostas, delimita os proponentes, estabelece critérios para avaliação, 
regulas atos e termos do procedimento e fixa as cláusulas do futuro 
contrato. Curiosidade: se a licitação contar com recursos provenientes de 
agência oficial de cooperação estrangeira ou organismo multilateral de que 
o Brasil participe, pode-se admitir as condições decorrentes dos acordos e 
tratados internacionais, se propiciarem julgamento objetivo. Carta-
convite: é o instrumento que dá publicidade na modalidade convite. Segue 
as regras do edital, sendo enviada diretamente pela Administração aos 
possíveis proponentes. Cabe impugnação administrativa do edital, em 
petição autônoma ao subscritor do edital (não no envelope de 
documentação e proposta) no prazo de 5 dias úteis antes da data da 
abertura dos envelopes da habilitação se feita por qualquer cidadão, e até 2 
dias úteis antes se feita por licitante. “O fato, entretanto, é que, a qualquer 
tempo, qualquer cidadão pode exercer direito de petição aos Poderes 
Públicos, “em defesa de direitos ou contra ilegalidades ou abuso de poder”. 
Vícios do edital: Nulo o edital se omisso em pontos essenciais (como 
indicação defeituosa do objeto, estabelecimentos de trâmites processuais 
cerceadores de liberdade) ou se apresentarem disposições discricionárias ou 
discriminatórias no critério de avaliação. 
Recebimento da documentação e propostas: são apresentadas duas 
pastas pelo interessado, uma contendo a documentação e outra a proposta, 
sendo abertas separadamente, iniciando a análise das propostas depois de 
ser analisada a documentação. Quanto a abertura da pasta de 
documentação: inicia a fase de habilitação dos licitantes. É sempre público, 
abrindo-se os envelopes com a documentação e fazendo-se o exame da 
regularidade formal. “A documentação é o conjunto de comprovantes da 
personalidade jurídica, da capacidade técnica, da idoneidade financeira e da 
regularidade fiscal” dos interessados. A administração não pode exigir mais 
do que solicitado, considerar completa a documentação falha ou conceder 
prazo para apresentar o restante, pois criaria desigualdades invalidando-se 
o procedimento licitatório. A Constituição Federal estabelece no seu art. 37, 
XXI, que o processo licitatório “somente permitirá as exigências de 
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento 
das obrigações.” Deve-se, assim, evitar rigorismos inúteis. Inabilitado o 
licitante e este não impugnando no prazo legal, devolve-se a pasta da 
proposta ainda lacrada, não participando este do segundo momento. “Nada, 
absolutamente nada, relativo a segunda etapa pode ser tratado enquanto 
não se exaurir a primeira.” Quanto a abertura da proposta: a proposta é 
oferta de contrato, obrigando o proponente. Uma vez entregue a 
proposta, não poderá ser alterada, podendo ser retirado o envelope 
antes da abertura. Só cabe desistência da proposta por motivo 
justificado e aceito pela Comissão. Depois do conhecimento da proposta 
ficará sujeito o proponente às sanções administrativas e responderá por 
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eventuais perdas e danos. Se não for possível, pela excessiva quantidade de 
licitantes, analisar os documentos e propostas quando do recebimento, 
marca-se “dia, hora e local em que se dará conhecimento do julgamento 
adiado”. 
Habilitação dos Licitantes: “habilitação ou qualificação é o ato pelo qual o 
órgão competente (...), examinada a documentação, manifesta-se sobre os 
requisitos pessoais dos licitantes, habilitando-os ou inabilitando-os”. A fase 
de habilitação é distinta da de julgamento, pois nesta se vê só o sujeito. Os 
inabilitados receberão suas propostas intactas, motivo pelo qual o recurso 
cabível dessa decisão tem efeitos suspensivo (art. 109, §2º). A habilitação 
pode ser revista após esta fase pelo conhecimento de fato superveniente 
(art. 43, §5º). O momento da habilitação variaconforme a modalidade (ver 
abaixo). A habilitação verificará: 1) a habilitação (qualificação) 
jurídica: aptidão efetiva para exercer direitos e contrair obrigações. Os 
documentos que podem ser demandados são cédula de identidade, registro 
comercial, ato constitutivo registrado, inscrição de ato constitutivo e ato de 
registro ou autorização para funcionamento, e, se estrangeiro, de 
autorização para funcionar no país; 2) a regularidade fiscal, comprovada 
pela inscrição no CPF ou CGC, inscrição estadual ou municipal, se tiver, 
prova de regularidade fiscal com as fazendas pública, englobando o INSS e 
o FGTS (e não de quitação, ou seja, se discutido judicialmente um débito 
não impede a participação no certame). Observação de Celso Mello (p. 
551): débito fiscal só inabilita se comprometer a garantia do cumprimento 
das obrigações; 3) qualificação técnica: que pode ser genérica (registro 
profissional), específica (por atestado anterior ou por aparelhamento e 
pessoal adequados) ou operativa (demonstração da disponibilidade de 
pessoal e material para a execução), todavia não precisa ter o maquinário 
necessário na licitação, bastando demonstrar a possibilidade de o adquirir. 
Há a previsão na lei da alta complexidade técnica, que é a que exige alta 
especialização, como fator de extrema relevância para garantir a execução 
do contratado ou que possa comprometer os serviços públicos essenciais, 
permitindo a lei que para estas licitações se possa exigir a metodologia de 
execução, com um plano de trabalho. Em alguns casos, pela complexidade 
do objeto, se exige a comprovação da real disponibilidade financeira e real 
capacidade operativa, não bastando apenas a comprovação teórica; 4) 
qualificação econômica: capacidade para satisfazer os encargos 
econômicos, provada pelos balanços financeiros, certidão negativa de 
falência ou concordata e, eventualmente, por garantias reais ou 
fidejussórias. Nos casos de compra pra entrega futura pode se exigir capital 
mínimo, nunca superior a 10% do valor do contrato; 5) o cumprimento do 
art. 7º, XXXIII, da CF, que proíbe o trabalho noturno, perigoso ou insalubre 
aos menores de dezoito anos, ou de qualquer trabalho aos menores de 16, 
salvo na condição de aprendiz a partir dos 14 anos. Três observações de 
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Celso Mello: a) o registro cadastral pode substituir os documentos 
necessários à habilitação, conforme edital; b) pelo art. 32, §1º, os 
documentos de habilitação podem ser dispensados “total ou parcialmente” 
(embora a lei diga total não pode, para Celso Mello, dispensar todos os 
comprovantes) no leilão, no concurso, no convite e no fornecimento de bens 
para pronta entrega; c) o consórcio de empresas: se o edital permitir, 
podem empresas concorrerem juntas ao certame com o compromisso de, se 
ganharem, constituírem consórcios. Eles responderão solidariamente e uma 
das empresas, que deverá ser empresa brasileira, deverá liderá-la. No 
consórcio a habilitação será individualmente feita a cada empresa 
proporcionalmente a participação dela no compromisso. Últimas idéias: não 
há prejuízo se só uma empresa ficar habilitada, vai só ela para a análise da 
proposta; há o caráter preclusivo da habilitação, após feita não se pode 
desclassificar a empresa por problemas nesta fase, só podendo desabilitar 
no caso de fato superveniente ou só conhecido após o julgamento (ex. caso 
de falência). Vícios da habilitação: decorrem da infringência dos 
dispositivos legais ou desatenção as condições estabelecidas no edital. Celso 
de Mello dá exemplos: a) exigência de documentação excessiva; b) 
exigência de índice de capacidade econômica ou técnica desproporcional ao 
objeto. 
Julgamento das propostas: antes de serem tomadas em consideração as 
propostas passam por um exame de admissibilidade, se não passarem há a 
desclassificação desta proposta, ato que deve ser fundamentado pela 
administração. Os requisitos para a admissibilidade da proposta, conforme 
Celso de Mello, é que ela deve ser: a) séria: com a possibilidade de ser 
mantida. Não pode ser irrisória. A inexeqüibilidade é tratada no art. 48 da 
Lei 8.666/93, sendo desclassificadas as que forem abaixo de 70% do valor 
orçado pela Administração ou “abaixo de 70% da média aritmética das 
propostas que excedam em 50% o valor orçado”, e a lei diz que se for 
abaixo de 80% do orçado deve-se ter garantias complementares. Celso de 
Mello afirma que, a par destas presunções iuris tantum, deve se ver se a 
proposta é economicamente viável; b) ajustada as condições do edital; c) 
firme: sem reservas; e d) concreta: não pode ter por base outra proposta 
(algo do tipo 5% a menos que a menor proposta). Se todas as propostas 
forem desclassificadas a Administração pode fixar prazo de 8 dias para os 
habilitados fazerem outras propostas (no convite é três dias). Classificação 
é o ato de ordenar as propostas pelas vantagens oferecidas. No empate, se 
usa o sorteio público. Julgamento: é feito conforme o tipo de licitação (os 
tipos são critérios de julgamento). a) menor preço: mais usada, sendo que 
a melhor técnica e técnica e preço só se usa para: - serviço de natureza 
predominantemente intelectual; contratação de bens e serviços de 
informática; - excepcionalmente, por autorização expressa e justificada da 
administração, quando de grande vulto, que exijam técnicas de reconhecida 
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qualificação, nos casos em que o objeto pretendido admitir soluções 
alternativas e estas puderem ser adotadas a livre escolha dos licitantes. 
Nem sempre será o preço nominalmente mais baixo, pode se levar em 
conta rendimento e condições de pagamento. b) melhor técnica: nesta se 
propõe ao que apresentou a melhor técnica que rebaixe a cotação que havia 
feito até o montante da proposta de menor preço dentre as ofertadas. Se 
não aceitar rebaixar, pega-se o próximo com melhor técnica. Logo, o de 
melhor técnica pode não ser o primeiro da classificação, podendo, inclusive, 
ficar em primeiro o de menor preço. Serão apresentadas em duas pastas 
distintas a proposta: uma com a proposta técnica e outra com o preço. Se 
classifica, por primeiro, pelas de melhor técnica, desclassificando as que 
não atenderem o mínimo. Após abre-se a de preços, iniciando uma 
negociação com a de melhor técnica para que rebaixe o preço tendo como 
parâmetro a de menor preço. c) técnica e preço: se classifica pela média 
ponderada das notas atribuídas entre os fatores técnicos e o preço, 
conforme o edital. Apresenta-se duas pastas (uma da técnica e outra do 
preço), sendo que classifica-se pela técnica. Após, em sessão pública, abre-
se a de preços e faz-se a nova classificação com a média ponderada. Busca-
se a igualdade entre estrangeiros e nacionais, sendo que aos estrangeiros é 
acrescido os gravantes resultantes da tributação interna, e pros nacionais 
permite-se cotação em moeda estrangeira se o edital permitir tal cotação 
aos estrangeiros. Vícios de classificação: são mais comuns (conforme 
Celso de Mello): classificar propostas de quem deveriam ser inabilitadas; 
classificar propostas que deveriam ser desclassificadas; classificar por 
propostas não previstas nos editais; e classificar por critérios pessoais, que 
deveriam repercutir só na habilitação. 
Homologação: é o “ato pelo qual a autoridade competente (estranha à 
comissão, após examinar todos os atos (...) proclama-lhe a correção 
jurídica.” Se não, prefere a anulação. 
Adjudicação: é o ato pelo qual a promotora do certame convoca o 
vencedor para travar o contrato em vista do qual se realizou o certame. 
Conseqüências: a licitação é condição para que a Administraçãopossa 
contratar, desde que o faça com o ofertante da proposta vencedora, sendo 
nulo se preterido este. “Concluído o procedimento com sucesso, a 
Administração, em princípio, estará obrigada a contratar”. Em princípio 
porque pode haver motivo superveniente que justifique a revogação 
Procedimento para cada Modalidade 
 
A) Concorrência 
 
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“A modalidade em que todas as fases externas da licitação se encontram 
claramente delineadas”, se aplicando este procedimento seqüencial às 
demais no que couber. Aliás, muitos doutrinadores tratam das fases gerais 
antes vistas dentro da concorrência, por ser aplicado integralmente cada 
um daqueles atos nesta modalidade. Abaixo, algumas peculiaridades da 
concorrência. 
Edital: 45 de antecedência da próxima fase para a concorrência por melhor 
técnica ou de técnica e preço ou se usar-se a modalidade empreitada 
integral; 30 dias para outros tipos de concorrência. Habilitação: em ato 
público recebem-se os envelopes referentes à documentação e à proposta. 
Conforme Hely Lopes Meirelles, os requisitos peculiares da concorrências 
são: 1) a universalidade: qualquer interessado poderá participar; 2) a 
ampla publicidade; 3) a habilitação preliminar: constitui fase inicial, logo 
após a abertura pela publicação do edital; e 4) o julgamento por comissão: 
formada por três membros, que analisam a documentação e as propostas, é 
o órgão julgador da concorrência, “nenhuma autoridade poderá substituí-la 
na sua função decisória.” Pelo grande vulto, nesta modalidade é que se vê 
os consórcios (ver acima). 
Procedimentos especiais de certas hipóteses: 
Licitação de grande vulto = mais que 25 vezes o limite do art. 23, I, “c”. 
Pode se exigida a metodologia de execução. 
Licitação de alta complexidade técnica = objeto envolve alta especialização, 
como fator de extrema relevância para garantir a execução do objeto a ser 
contrato ou para não comprometer a continuidade de serviços público 
essenciais. Pode ser exigida a metodologia de execução. 
Licitação de “imenso vulto” = mais de 100 vezes o limite do art. 23, I, “c”. 
Exige a audiência preliminar. 
Licitação interna e internacional = a Administração pode decidir. A 
internacional é a aberta para empresa estrangeira que não esteja em 
funcionamento no país. 
Alienação de bens: serão sempre precedidas de justificativa. No caso de 
imóvel, usar-se-á a concorrência, salvo para venda de bens adquiridos 
por procedimento judicial ou dação de pagamento, quando pode-se usar o 
leilão. 
Os registros cadastrais: são registros mantidos pelos órgãos da 
administração, estabelecendo formalmente habilitações (com a 
documentação para tal) tendo em vista futuros certames licitatórios. Ficam 
habilitados por 1 ano, renováveis com a apresentação de novos 
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documentos. O registro de preços: pode ser adotado pela Administração 
perante compras rotineiras de bens padronizados ou mesmos de serviços. A 
lei permite-o apenas para compras. A administração fica obrigada a 
contratar com o registrado se negociar nas mesmas condições. 
B) Tomada de preços 
 
A diferença básica é quanto ao prazo de antecedência do edital à entrega 
das pastas = 15 dias (salvo para a tomada de preço por melhor técnica ou 
de técnica e preço, que será de 30 dias), e quanto a habilitação: os 
interessados em participar necessitam inscrever-se em um cadastro 
administrativo (ainda que o façam para uma dada licitação já instaurada, 
até 3 dias antes da abertura das propostas) ficando catalogados, por ramos 
de atividade. A habilitação é inespecífica para uma certa licitação. Os já 
catalogados podem apresentar a proposta, os que ainda não o são podem 
até 3 dias antes da apresentação desta entregar a documentação para 
habilitação. 
No mais, é igual a concorrência. 
C) Convite 
 
Nesta modalidade não há habilitação. “Esta é presumida”. A própria 
entidade licitante convoca os que se reputam habilitados, com cinco dias 
úteis de antecedência, a pelo menos 3 interessados (podendo ser menos se 
justificado pela administração pelas condições de mercado), afixando em 
local apropriado a cópia do instrumento convocatório (é opcional divulgar no 
Diário Oficial). Recebidas as propostas, seguem-se a classificação, 
adjudicação e homologação. Não é obrigatória a Comissão, bastando 
apenas um funcionário para realiza-a. 
D) Concurso 
 
A lei 8.666/93 não especifica o procedimento. Apenas afirma a antecedência 
de 45 dias na publicação do edital e prevendo que o regulamento deve 
indicar: a) qualificação exigida; b) diretrizes para apresentação do trabalho; 
c) condições da realização e o prêmio. Será conduzida por uma comissão 
especial, com pessoas com reconhecido conhecimento técnico. Não se usa 
no concurso os critérios de julgamento previstos na lei (tipos de 
licitação). 
E) Leilão 
 
Também não tem procedimento próprio na Lei 8.666. Exige demonstração 
do interesse público e avaliação do bem, sendo este valor o preço mínimo 
de arrematação do bem móvel. Pode ser feito por leiloeiro oficial ou servidor 
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designado. Os bens serão pagos à vista ou no percentual estabelecido no 
edital (não inferior a 5%), se não pagar o restante perde o valor já pago. 
F) Pregão 
Está regulado pela Lei 10.520. Também tem a fase interna (no art. 3º) e 
externa. Na fase externa há a figura do pregoeiro, que receberá as 
propostas, habilitará e adjudicará. A fase externa compreende: 1) 
publicação do aviso do edital: antecedência de 8 dias da entrega da 
proposta, devendo ser feita no Diário Oficial, podendo ser por meio 
eletrônico; 2) julgamento e classificação: em sessão pública, em envelope 
contendo indicação do objeto e do preço oferecido. A classificação é pelo 
menor preço, podendo se desclassificar por critérios de prazo para 
fornecimento e qualidade, conforme previsto no edital. Abertos os 
envelopes se faz um exame prévio de conformidade. Após, o autor da 
oferta de valor mais baixo e os das ofertas com preços até 10% 
superiores (ou os três com as melhores ofertas) poderão fazer 
novos lances verbais e sucessivos, até a proclamação do vencedor. 
Se a melhor oferta não atender o edital, chama-se o próximo negociando o 
leiloeiro diretamente com o próximo proponente para baixar o valor. 3) 
habilitação do licitante vencedor: abre-se apenas o envelope do 
licitante vencedor (o pregoeiro só analiso o do segundo se inabilitado o 
primeiro). Veda-se exigência de garantia de proposta pela lei. 4) 
adjudicação: ao vencedor pelo leiloeiro; 5) homologação: pela autoridade 
competente. Após a homologação será chamado para assinar o contrato. 
Inverte, frente a concorrência, a classificação e a habilitação, e a 
adjudicação e homologação.. 
Há a previsão de pregão eletrônico, regulado pelo Decreto nº 5.450, com as 
mesmas fases, mas com algumas outras exigências, entre elas: a) recurso 
de criptografia para dar segurança nas mensagens: b) prévio 
credenciamento perante o provedor da autoridade do órgão, do pregoeiro e 
dos membros, com chave de identificação e senha; c) divulgação pela 
imprensa e pela internet; d) as propostas são por meio eletrônico, podendo 
ser retiradas até a abertura da sessão; e) serão feitos lances pela internet, 
aparecendo o menor valor sem dizer quem o deu; f) se quiser recorrer o 
licitante deve fazê-lo durante a sessão; g) após os recursos será adjudicado 
e homologado pela autoridade. 
Revogação da licitaçãoPor ato fundamentado, pode a Administração revogar a licitação, 
assegurados o contraditório e ampla defesa, por motivo superveniente 
que gere justificativas de interesse público bastantes para não contratar. A 
autoridade só pode revogar por razões de interesse público decorrente de 
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fato superveniente, motivando o ato. Para Hely Lopes Meirelles, vêem-
se os motivos de conveniência e oportunidade, por isso, privativa da 
Administração. Tem efeitos ex nunc. Não há revogação parcial, “ocorrendo 
motivo de interesse público que desaconselhe a contratação do objeto da 
licitação, é todo o procedimento que se revoga”. Para Celso Antônio 
Bandeira de Mello cabe ao licitante vencedor indenização pelas despesas em 
que incorreu para disputar o certame. Se a licitação for ilicitamente 
revogada caberá a este indenização pelo que perdeu e deixou de ganhar 
com o contrato. 
Anulação da licitação 
“Pelo art. 49 da lei 8666/93 a autoridade competente deve anular a 
licitação, de ofício ou por provocação se maculada de ilegalidade”, por ato 
escrito e fundamentado, com contraditório e ampla defesa. Conforme Hely 
Lopes Meirelles, a anulação pode ser feita em qualquer fase e em 
qualquer tempo. A competência é geralmente da autoridade superior, 
sendo que a comissão que o proferiu poderá anulá-lo no recurso próprio. 
A nulidade da licitação induz a nulidade do contrato que dela 
decorreu. Pelo art. 49, §1º c/c 59, parágrafo único, a anulação não gera o 
dever de indenizar, salvo por prejuízos regularmente comprovados na 
execução do contrato, contanto que o vício invalidador não lhe seja 
imputável. A Constituição Federal, art. 37, § 6º, aumenta a 
responsabilidade da Administração, por responsabilizá-la por atos de seus 
agentes, sem distinguir entre atos lícitos ou ilícitos. Assim, para Celso 
Antônio Bandeira de Mello, anulada a licitação por nulidade imputável ao 
Estado e sabido quem é o vencedor, a este cabe indenização. Se a nulidade 
retirou de outrem a condição de vencedor, àquele também caberá 
indenização. Agora se a nulidade é decretada antes de se saber o vencedor, 
todos devem ser indenizados pelos custos com o certame, se atuaram de 
boa-fé e em nada concorreram para o vício invalidante. Operaria a 
indenização como advertência a administração. Não há porque os 
interessados, que agiram conforme ato administrativo, que presume-se 
legítimos, arquem com os gastos que tiveram. Hely Lopes ressalta que se a 
anulação for nula por falta de justa causa haveria abuso de poder, devendo 
ser indenizado o licitante dos prejuízos sofridos pela ilegal anulação. No 
mais, a anulação pode ser feita pela Administração ou pelo Poder Judiciário. 
Maria di Pietro lembra a súmula 473 do STF que reconhece “à administração 
o poder de anular os atos ilegais e revogar os inoportunos ou 
inconvenientes, desde que respeitados os direitos adquiridos”. Ainda, afirma 
que a anulação pode ser parcial, atingindo só certos atos, o que é comum 
nos recursos administrativos contra inabilitação ou desclassificação de 
proposta. Da decisão (art. 109, I, da Lei) que anula ou revoga cabe recurso 
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no prazo de 5 dias, sem efeitos suspensivo, mas atribuível pela 
administração. 
A anulação tem efeito ex tunc, ou seja, retroage. 
Contrato Administrativo 
A teoria do contrato administrativo foi desenvolvida pelo direito francês. O 
seu principal teórico foi Gaston Jèze. Modernamente a obra mais importante 
é a de André de Laubadère. Interessante notar, que o esforço que fizeram 
os franceses foi o de sistematizar sua jurisprudência proveniente do 
Conselho de Estado. 
Importante contribuição deixada pelo direito francês – e que nos ajudará 
nestes estudos – diz respeito ao discernimento de duas importantes 
questões: a) o que caracteriza o regime de contrato administrativo? b) 
quando o contrato é administrativo? À primeira pergunta respondem que 
caracteriza o regime de contrato administrativo a supremacia de uma das 
partes. Por sua vez, a supremacia é notada quando houver a possibilidade 
instabilizar a relação, bem como, na autoridade do contratante público. A 
autoridade se manifesta tanto pela presunção de legitimidade de seus atos, 
quanto pelo amplo controle e fiscalização da execução do contrato. Quanto 
à segunda pergunta, saber-se-á que um contrato é administrativo sempre 
que concorrer os seguintes três requisitos: a) receber tal qualificação por 
lei; b) ter por objeto a própria execução de um serviço público; c) conter 
cláusulas exorbitantes. 
O contrato administrativo no Brasil não teve um tratamento orgânico e 
sistemático até o advento do Dec.-lei 2300, de 21.11.86. Anteriormente a 
essa data, era regido pelo Código da Contabilidade Pública da União, de 
1922, alterado mais de quatro décadas depois pelo Dec.-lei 200/67. 
A lei 8.666, de 21.06.93, revogou o Dec.-lei 2.300/86 e instituiu o novo 
regime jurídico das licitações e dos contratos administrativos estabelecendo 
normas gerais. A lei 8.883, de 08.06.94, encampou a doutrina atual 
dominante na matéria, modificando a lei 8.666/93. 
A lei que rege os contratos administrativos é a Lei 8.666/93. A Lei 8.883/94 
apenas efetuou alterações na Lei 8.666/93. A fonte principal de estudo 
desse assunto são os artigos 54 a 80 da Lei 8.666/93. Convém lembrar que 
alguns contratos não estão disciplinados na Lei 8.666/93. Os contratos de 
concessões e permissões de serviços públicos submetem-se ao disposto na 
Lei 8.987/95 e os contratos de parcerias público-privadas, que consiste em 
modalidade de contrato de concessão, são regidos pela Lei 11.079/2004. 
Contrato é todo acordo de vontades, firmado livremente pelas partes, para 
criar obrigações e direitos recíprocos. Em princípio, todo contrato é negócio 
jurídico bilateral, isto é, realizado entre pessoas que se obrigam a 
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prestações mútuas e equivalentes em encargos e vantagens. Como pacto 
consensual, pressupõe liberdade e capacidade jurídica das partes para se 
obrigarem validamente; como negócio jurídico, requer objeto lícito e forma 
prescrita ou não vedada em lei. 
Embora típica do Direito Privado, a instituição do contrato é utilizada pela 
Administração Pública na sua pureza originária (contratos privados 
realizados pela Administração pública – contrato da administração) ou com 
as adaptações necessárias aos negócios públicos (contrato administrativo 
propriamente dito). Daí porque a teoria geral do contrato é a mesma tanto 
para os contratos privados (civis e comerciais) como para os contratos 
públicos, de que são espécies os contratos administrativos e os acordos 
internacionais. Todavia, os contratos públicos são regidos por normas e 
princípios próprios do Direito Público, atuando o Direito Privado, apenas, 
supletivamente, jamais substituindo ou derrogando as regras privativas da 
Administração Pública. 
Todo contrato, privado ou público, é dominado por dois princípios: o da lei 
entre as partes contratantes (lex inter partes) e o da observância do 
pactuado. O primeiro impede a alteração do que as partes convencionaram; 
o segundo obriga-as a cumprir fielmente o que avençaram e prometeram 
reciprocamente. 
No Direito Privado a liberdade de contratar é ampla e informal, salvo as 
exigências da lei e as restrições especiais de formas para certos ajustes, ao 
passo que no Direito Público a Administração Pública está sujeita a 
limitações de conteúdo e a requisitos formais rígidos, mas em 
contrapartida,dispõe sempre de privilégios administrativos para a fixação e 
alteração das cláusulas de interesse público e até mesmo para pôr fim ao 
contrato em meio à sua execução. Essas peculiaridades é que distinguem o 
contrato administrativo do contrato privado. 
Não obstante, há divergência doutrinária a respeito dos contratos 
administrativos. Podemos citar três posicionamentos: 
O PRIMEIRO nega a existência de um contrato administrativo, pois o 
mesmo não respeita o princípio da igualdade entre as partes, o da 
autonomia da vontade e o da força obrigatória das convenções (Oswaldo 
Aranha Bandeira de Mello). 
O SEGUNDO entende que todo contrato celebrado pela Administração é 
contrato administrativo, pois quando a Administração participa haverá 
sempre a interferência do regime jurídico administrativo (José Roberto 
Dromi). 
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O TERCEIRO admite a existência de contratos administrativos, com 
características próprias que os distinguem do contrato de direito privado 
(maioria da doutrina brasileira). 
Nos contratos de direito privado, as vontades das partes se equivalem, é o 
que se chama horizontalidade contratual. Mas, diferentemente, o que 
caracteriza o contrato administrativo é precisamente a preponderância da 
vontade do Estado, que tira a essa espécie de contrato a paridade inerente 
à natureza dos atos jurídicos bilaterais privados, e, isso, por uma imposição 
do serviço público. É o que se denomina verticalidade contratual. 
A expressão contratos da Administração é utilizada em sentido amplo, 
para abranger todos os contratos celebrados pela Administração 
Pública, seja sob a égide do direito Público, seja sob a égide do 
Direito Privado. A expressão contrato administrativo é utilizada para 
designar tão-somente os ajustes que a Administração, nessa qualidade, 
celebra com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, para a 
consecução de fins públicos, segundo o regime jurídico de direito Privado. 
José dos Santos Carvalho Filho faz interessante distinção: fala em 
Contratos Privados da Administração e Contratos Administrativos 
como espécies do gênero Contratos da Administração. Os contratos 
privados da Administração apesar de celebrados pelo ente público são 
regidos pelo Direito Civil ou Empresarial, quando age no seu ius gestionis. 
E o diferencial desses contratos não é nem o elemento subjetivo, pois o 
Estado estará presente em ambos os tipos de contratos, nem o elemento 
objetivo, pois em ambos os contratos o objeto terá como objetivo o 
interesse público. Dessa forma, o diferencial entre os contratos privados da 
Administração e os contratos administrativos será sempre o regime 
jurídico. 
Contrato Administrativo é o ajuste que a Administração 
Pública, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou com 
outra entidade administrativa para a consecução dos objetivos de 
interesse público, nas condições estabelecidas pela própria 
Administração Pública. 
Nessa conceituação enquadram-se os ajustes da Administração Pública 
Direta e Indireta, porque ambas podem firmar contratos com as 
peculiaridades que os sujeitem aos preceitos do Direito Público. 
O contrato administrativo é sempre consensual, em regra, 
formal, oneroso, comutativo e realizado intuitu personae. 
- Consensual: porque consubstancia um acordo de vontades e não 
um ato unilateral e impositivo da Administração Pública. Se aperfeiçoa no 
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momento em que se manifesta a vontade (é o contrário de contrato real, 
que exige a entrega da coisa) 
- Formal: porque se expressa por escrito e com requisitos 
especiais; Exceção: Poderá ser verbal nos casos de pronta entrega, pronto 
pagamento e não ultrapassar o valor de R$ 4.000,00. 
- Oneroso: porque é remunerado na forma pactuada; 
- Comutativo: porque estabelece compensações recíprocas e 
equivalentes para as partes; e 
- Intuitu personae: porque deve ser executado pelo próprio 
contratado, sendo vedadas, em princípio, a sua substituição ou 
transferência do ajuste. 
Além dessas características substanciais, o contrato administrativo possui 
outra que lhe é própria, embora externa, qual seja, a exigência de prévia 
licitação, só dispensável nos casos previstos em lei. Mas o que realmente 
o tipifica e o distingue do contrato privado é a participação da 
Administração Pública na relação jurídica com supremacia de poder 
para fixar as condições iniciais do ajuste. Desse privilégio 
administrativo na relação contratual decorre para a Administração Pública a 
faculdade de impor as chamadas cláusulas exorbitantes do direito 
Comum. 
Portanto, não é o objeto, nem a finalidade pública, nem o interesse público, 
que caracterizam o contrato administrativo, pois o objeto, normalmente, é 
idêntico ao do Direito privado (obra, serviço, compra, alienações, etc..) e a 
finalidade e o interesse públicos estão sempre presentes em quaisquer 
contratos da Administração Pública, sejam públicos ou privados, como 
pressupostos necessários da atuação administrativa. É a participação da 
Administração Pública, derrogando normas de direito Privado e agindo 
“publicae utilitatis” causa, sob a égide do direito Público, que tipifica o 
contrato administrativo. 
Os contratos administrativos podem ser de colaboração ou de atribuição. O 
contrato de colaboração é todo aquele em que o particular se obriga a 
prestar ou a realizar algo para a Administração (obras, serviços ou de 
fornecimentos); o contrato de atribuição é o que a Administração Pública 
confere certas vantagens ou certos direitos ao particular, tal como o uso 
especial de um bem público. O primeiro é firmado no interesse precípuo da 
Administração; o segundo, é realizado no particular, desde que não 
contrarie o interesse público. 
O contrato administrativo apresenta as seguintes características: 
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Presença da Administração Pública como Poder Público 
Nos contratos administrativos a Administração Pública aparece com uma 
série de prerrogativas que garantem a sua posição de supremacia sobre o 
particular; elas vêm expressas precisamente por meio das chamadas 
cláusulas exorbitantes ou de privilégios ou de prerrogativas. 
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Finalidade pública 
Está presente em todos os contratos administrativos ainda que regidos pelo 
direito privado; às vezes, pode ocorrer que a utilidade seja usufruída 
diretamente pelo particular, como ocorre, por exemplo, na concessão de 
uso de sepultura, mas, indiretamente, é sempre o interesse público que a 
Administração Pública tem que ter em vista, sob pena de desvio de poder 
(no exemplo citado, o sepultamento adequado é do interesse de todos e por 
isso é posto sob tutela do Poder Público). 
Obediência à forma prescrita em lei 
Para os contratos celebrados pela Administração, encontram-se na lei 
inúmeras normas referentes à forma; esta é essencial, não só em benefício 
do interessado, como da própria Administração, para fins de controle de 
legalidade. 
A lei 8.666 estabelece uma série de normas referentes ao aspecto formal, 
além do que prescrevem outras esparsas, onde destacam-se: 
1) Salvo os contratos relativos a direitos reais sobre bens imóveis, que se 
formalizam por instrumento lavrado em cartório de notas, os demais serão 
lavrados nas repartições interessadas, as quais manterão arquivos 
cronológicosde seus autógrafos e registro sistemático de seu extrato; 
somente são permitidos contratos verbais para pequenas compras de 
pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% 
(cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inc. II, alínea a (limite 
para a tomada de preços), feitas em regime de adiantamento (art. 60, 
parágrafo. único). 
2) Deve ser publicado, resumidamente, seu extrato no Diário Oficial, no 
prazo máximo de 20 (vinte) dias a contar da data da assinatura (art. 61, 
par. Único); antes disso, o contrato não adquire eficácia; se ultrapassado o 
prazo de vinte dias sem publicação do extrato, o ajuste deixa de adquirir 
efeitos e perde a sua validade. 
Celso Antonio Bandeira de Mello menciona que este prazo máximo de 20 
dias para a publicação resumida do instrumento e aditamentos consiste em 
condição de eficácia dos contratos administrativos. 
3) O contrato formaliza-se, de acordo com o art. 62, por meio de 
“instrumento de contrato”, “carta contrato”, “nota de empenho de despesa”, 
“autorização de compra” ou “ordem de execução de serviço”. 
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4) Na redação do instrumento de contrato ou outro instrumento equivalente 
deverão ser observadas as condições constantes do instrumento convocatório da 
licitação, já que o mesmo é a lei do contrato e da licitação; nenhuma cláusula 
poderá ser acrescentada ao contrato, contendo disposição não prevista na 
licitação, sob pena de nulidade do acordo, por burla aos demais licitantes. Se o 
contrato foi celebrado sem licitação, deve obedecer aos termos do auto que o 
autorizou e da proposta, quando for o caso (art. 54, §. 2º); 
5) Deverão constar do contrato determinadas cláusulas consideradas 
necessárias pelo art. 55; dentre as mesmas, algumas podem ser 
consideradas regulamentares (as referentes ao objeto, forma de execução, 
rescisão, responsabilidades das partes); outras constituem as chamadas 
cláusulas financeiras, por estabelecerem o equilíbrio econômico do contrato 
(em especial, as referentes ao preço e critérios de reajustamento). 
Essa característica, também denominada de “formalismo”, está presente na 
quase totalidade dos casos, consistindo em que os contratos administrativos 
devam ser formais e escritos. 
Procedimento legal 
A lei estabelece determinados procedimentos obrigatórios para a celebração 
de contratos e que podem variar de uma modalidade para outra, 
compreendendo medidas como autorização legislativa, avaliação, 
motivação, avaliação pela autoridade competente, indicação de recursos 
orçamentários e licitação. 
A própria Constituição Federal contém algumas exigências quanto ao 
procedimento. O art. 37, inc. XXI, exige licitação para os contratos de 
obras, serviços, compras, alienações; e o art. 175, para a concessão de 
serviços públicos. 
Quanto aos recursos orçamentários, embora a sua indicação deva constar 
do contrato, dentre as cláusulas necessárias (art. 55, inc. V, da lei 8.666), 
na realidade a verificação de sua existência deve preceder qualquer 
providência da Administração Pública, até mesmo a licitação, pois não é 
viável que se cogite de celebrar contrato e se inicie qualquer procedimento, 
sem a prévia verificação da existência de verbas para atender à despesa. 
Contrato de Adesão 
Todas as cláusulas dos contratos administrativos são fixadas 
unilateralmente pela Administração Pública. Pelo instrumento convocatório 
de licitação, o Poder Público faz uma oferta a todos os interessados, fixando 
as condições em que se pretende contratar; a apresentação de propostas 
pelos licitantes equivale à aceitação pela Administração. 
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Mesmo quando o contrato não é precedido de licitação, é a Administração 
Pública que estabelece, previamente, as cláusulas contratuais, vinculada 
que está à lei, regulamentos e ao princípio da indisponibilidade do interesse 
público. 
Natureza intuitu personae 
Todos os contratos para os quais a lei exige licitação são firmados intuitu 
personae, ou seja, em razões pessoais do contratado, apuradas no 
procedimento licitatório. É por esta razão, que a lei 8.666, em seu art. 78, 
inc. VI, veda a subcontratação, total ou parcial, do seu objeto, a associação 
do contratado por outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial. Essas 
medidas só são possíveis se expressamente previstas no edital de licitação 
e no contrato. Além disso, é vedada a cisão, fusão ou incorporação que 
afetem a boa execução do contrato. 
Todas essas medidas constituem motivo para a rescisão unilateral do 
contrato, sujeitando, ainda, o contratado a sanções administrativas e outras 
conseqüências previstas na lei 8.666. 
A “pessoalidade” (intuitu personae) não é uma regra absoluta! A Lei 
8.666/93 prevê a possibilidade de subcontratação parcial, mediante as 
seguintes condições: a) previsão no edital; b) previsão no contrato; c) 
autorização da Administração; d) estabelecimento dos limites das partes do 
objeto do contrato cuja execução poderá ser subcontratada. O artigo 72 da 
Lei 8.666 dispõe: “O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das 
responsabilidades contratuais e legais, poderá subcontratar partes da obra, 
serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso, pela 
Administração”. Frise-se, no entanto, que no tocante ao serviços técnicos 
especializados existe vedação absoluta à subcontratação no artigo 13, § 
3º, nos seguintes termos: “§ 3o A empresa de prestação de serviços 
técnicos especializados que apresente relação de integrantes de seu corpo 
técnico em procedimento licitatório ou como elemento de justificação de 
dispensa ou inexigibilidade de licitação, ficará obrigada a garantir que os 
referidos integrantes realizem pessoal e diretamente os serviços objeto do 
contrato”. 
Presença das cláusulas exorbitantes 
São cláusulas exorbitantes aquelas que não seriam comuns ou que seriam 
ilícitas em um contrato celebrado entre particulares, por conferirem 
privilégios a uma das partes (Administração Pública) em relação à outra; 
elas colocam a Administração Pública em posição de supremacia sobre o 
contratado. 
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As cláusulas exorbitantes também podem ser chamadas cláusulas de 
privilégio, mas, o Estatuto dos Contratos Administrativos, a Lei 8.666/93, 
as denomina de prerrogativas em seu artigo 58 e tais cláusulas 
exorbitantes ou cláusulas de privilégio ou prerrogativas são alçadas ao 
status de verdadeiros princípios de direito público, que são: 1) alteração 
unilateral do contrato; 2) rescisão unilateral; 3) fiscalização da execução do 
contrato; 4) aplicação de sanções; e 5) ocupação provisória de bens 
móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, 
quando o ajuste visa à prestação de serviços essenciais. 
Principais cláusulas exorbitantes: 
 
1) Exigência de garantia 
É um poder-dever (pese a lei falar “poderá”) de que dispõe a Administração 
Pública de exigir nos contratos de obras, serviços e compras as seguintes 
modalidades (a serem escolhidas pelo contratado): 
a) Caução 
É toda garantia em dinheiro ou títulos da dívida pública (caução real). 
 
b) Fiança bancária 
É a garantia fidejussória fornecida por um banco que se responsabiliza 
perante a Administração Pública pelo cumprimento das obrigações do 
contratado. É de natureza comercial e onerosa, pelo que obriga o banco 
solidariamente até o limite da responsabilidade afiançada, sem lhe permitir 
o benefício de ordem, que é privativoda fiança civil. 
c) Seguro Garantia 
É a garantia oferecida por uma companhia seguradora para assegurar a 
plena execução do contrato. Nesse tipo de contrato a seguradora obriga-se 
a completar à sua custa o objeto do contrato ou pagar à Administração 
Pública o necessário para que o transfira a terceiro ou realize diretamente. 
 
d) Seguro de pessoas e bens 
Pode ser exigido nos contratos administrativos cuja execução seja particularmente 
perigosa. Sua finalidade é a garantia de terceiros contra danos materiais ou 
pessoais, de responsabilidade conjunta da Administração Pública e do empreiteiro, 
nas obras e serviços públicos indenizáveis independentemente de culpa do 
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executor. Essa responsabilidade objetiva não pode ser reduzida ou excluída de 
qualquer dos contratantes, em prejuízo de vítimas. 
e) Compromisso de entrega do material, produto ou 
equipamento de fabricação ou produção de terceiros estranhos ao 
contrato 
É uma medida cautelar tomada pela Administração Pública em contratos que 
exigem grandes e contínuos fornecimentos. O contratado deverá apresentar 
documento firmado pelo fabricante, produtor ou fornecedor autorizado, 
obrigando-se a fornecer e manter o fornecimento durante a execução do ajuste. A 
obrigação é entre este e o contratado, não se exigindo um título executório da 
Administração Pública, pois o compromissário não participa da relação contratual 
administrativa. 
Observações: (i) A caução, o seguro garantia e a fiança são alternativas, isto é, a 
exigência de umas destas exclui as outras; mas, podem ser pedidas com uma 
delas o seguro de pessoas e bens e o compromisso de entrega do material; (ii) o 
valor da garantia, em regra é 5% do valor do contrato, podendo ser de 10% em 
contratos de grande vulto, alta complexidade ou risco financeiro para a 
administração. 
2) Alteração unilateral 
Essa prerrogativa está prevista, genericamente, no art. 58, inc. I, da lei 
8.666, para possibilitar a melhor adequação às finalidades de interesse 
público; mais especificamente, o art. 65, inc. I, estabelece a possibilidade 
de alteração unilateral nos seguintes casos: 
- quando houver modificação do projeto ou das especificações, 
para melhor adequação técnica aos seus objetivos; 
- quando necessária a mudança do valor contratual em 
decorrência do acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos 
limites permitidos nos parágrafos do mesmo dispositivos. 
Ao poder de alteração unilateral, conferido à Administração Pública, 
corresponde o direito do contratado, de ver mantido o equilíbrio econômico-
financeiro do contrato, assim considerada a relação que se estabelece, no 
momento da celebração do ajuste, entre o encargo assumido pelo 
contratado e a prestação pecuniária assegurada pela Administração. 
Celso Antonio Bandeira de Mello aponta cinco principais ocorrências que 
merecem a proteção do equilíbrio econômico-financeiro nos contratos 
administrativos: 1ª) agravos econômicos oriundos de sobrecargas decididas 
pelo contratante no uso de seu poder de alteração unilateral do contrato, 
isto é, impostas ao contratante privado para ajustar suas prestações a 
cambiante exigências do interesse público; 2ª) agravos econômicos 
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resultantes de medidas tomadas sob titulação jurídica diversa da contratual, 
isto é, no exercício de outra competência, cujo desempenho vem a ter 
repercussão direta na economia contratual estabelecida na avenca (é o 
chamado “fato do príncipe”); 3ª) agravos econômicos sofridos em razão de 
fatos imprevisíveis produzidos por forças alheias às pessoas contratantes e 
que convulsionam gravemente a economia do contrato (é a “teoria da 
imprevisão”); 4ª) agravos econômicos provenientes das chamadas 
“sujeições imprevistas”, que são, segundo Vedel, as “dificuldades de ordem 
material que as partes não podiam prever e que fazem pesar uma carga 
grave e anormal para o empreendedor”; e 5ª) agravos econômicos 
resultantes da inadimplência da Administração contratante, isto é, de uma 
violação contratual. 
Esse direito que sempre foi reconhecido pela jurisprudência e doutrina, está 
agora consagrado pela lei 8.666/93. 
Há que se ter o conhecimento de a alteração pode ser bilateral nos termos 
do art. 65, II, do Estatuto. E que a alteração é chamada qualitativa 
quando com vistas à melhor adequação técnica e denominada alteração 
quantitativa quando com vistas a modificação de valor em razão de 
aumento ou diminuição quantitativa do objeto contratual. Assim, haverá 
alteração primária quando atingir as cláusulas de execução da obra ou do 
serviço, ou dos quantitativos do objeto contratual, todavia, se a modificação 
for de preço em decorrência daqueles fatores, será denominada de 
alteração derivada. 
3) Rescisão unilateral 
Prevista no art. 58, inc. II, combinado com os arts. 79, inc. I, e 78, incs. I a 
XII e XVII, em casos de: 
- inadimplemento, abrangendo hipóteses como o não cumprimento 
ou cumprimento irregular das cláusulas contratuais, lentidão, atraso 
injustificado, paralisação, subcontratação total ou parcial, cessão ou 
transferência (salvo se admitidas no edital e no contrato), desatendimento 
de determinações regulares da autoridade designada para acompanhar e 
fiscalizar a execução do contrato, cometimento reiterado de faltas; 
- situações que caracterizam desaparecimento do sujeito, sua 
insolvência ou comprometimento da execução do contrato: falência, 
concordata, instauração de insolvência civil, dissolução da sociedade, 
falecimento do contratado, alteração social ou modificação da finalidade ou 
da estrutura da empresa; nota-se que em caso de concordata é permitido à 
Administração manter o contrato, assumindo o controle de determinadas 
atividades necessárias à sua execução; 
- razões de interesse público; 
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- caso fortuito ou força maior. 
Nas duas primeiras hipóteses a Administração nada deve ao contratado, já 
que a rescisão se deu por atos a ele mesmo atribuídos; o contratado é que 
fica sujeito às conseqüência do inadimplemento, se ele for culposo: 
ressarcimento dos prejuízos, sanções administrativas, assunção do objeto 
do contrato pela Administração, perda da garantia. 
Nas duas últimas hipóteses, de rescisão por motivo de interesse público, ou 
de ocorrência de caso fortuito ou força maior, a Administração fica obrigada 
a ressarcir os prejuízos regularmente comprovados e, ainda, a devolver a 
garantia, pagas as prestações devidas até a data da rescisão e o custo da 
desmobilização. 
4) Fiscalização 
Trata-se de prerrogativa do Poder Público, também prevista no art. 58, inc. 
III, e disciplinada mais especificamente no art. 67, que exige seja a 
execução do contrato acompanhada e fiscalizada por um representante da 
Administração, especialmente designado, permitida a contratação de 
terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa 
atribuição. A esse fiscal caberá anotar em registro próprio todas as 
ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinado o que 
for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados ou, se as 
decisões ultrapassarem a sua competência, solicitá-las a seus superiores. 
O não atendimento da autoridade fiscalizadora enseja a rescisão unilateral 
do contrato (art. 78, inc. VII), sem prejuízo das sanções cabíveis. 
5) Aplicação de penalidades 
A inexecução total ou parcial do contrato dá à Administração a prerrogativade aplicar sanções de natureza administrativa (art. 58, inc. IV), dentre as 
indicadas no art. 87, a saber: 
- advertência; 
- multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no 
contrato; 
- suspensão temporária de participação em licitação e impedimento 
de contratar com a Administração, por prazo não superior a dois anos; 
- declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a 
Administração Pública, enquanto perdurarem os motivos determinantes da 
punição ou até que seja promovida a reabilitação, perante a própria 
autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o 
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contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após 
decorrido o prazo da sanção aplicada. 
A pena de multa pode ser aplicada conjuntamente com qualquer uma das 
outras (art. 87, par. 2º), ficando vedada, em qualquer outra hipótese, a 
acumulação de sanções administrativas. 
6) Anulação 
A Administração Pública, estando sujeita ao princípio da legalidade, tem que 
exercer constante controle sobre seus atos, cabendo-lhe o poder-dever de 
anular aqueles que contrariam a lei; é prerrogativa que alguns chamam de 
autotutela e que não deixa de corresponder a um dos atributos do ato 
administrativo, que diz respeito à sua executoriedade pela própria 
Administração. Esta decide e põe em execução sua própria decisão. 
Em se tratando de ilegalidade verificada nos contratos de que é parte, a 
Administração também tem o poder de declarar a sua nulidade, com efeito 
retroativo, impedindo os efeitos jurídicos que elas ordinariamente deveriam 
produzir, além de desconstituir os já produzidos (art. 59). Se a ilegalidade 
for imputável somente à própria Administração, não tendo para ela 
contribuído o contratado, este terá que ser indenizado pelos prejuízos 
sofridos. 
Há que se observar que a ilegalidade no procedimento de licitação vicia 
também o próprio contrato, já que aquele procedimento é condição de 
validade deste. 
7) Retomada do objeto 
Essa prerrogativa visa assegurar a continuidade da execução do contrato, 
sempre que a sua paralisação possa acarretar prejuízo ao interesse público 
e, principalmente, ao andamento do serviço público essencial – trata-se, 
neste último caso, da aplicação do princípio da continuidade do serviço 
público. 
São possíveis as seguintes medidas no caso de rescisão unilateral: 
- retomada imediata do objeto do contrato, no estado e local em 
que se encontrar, por ato próprio da Administração; 
- ocupação e utilização do local, instalações, equipamentos, 
material e pessoal empregados na execução do contrato, necessários à sua 
continuidade; 
- execução da garantia contratual, para ressarcimento da 
Administração e dos valores das multas e indenizações a ela devidos; 
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- retenção dos créditos decorrentes dos contratos até o limite dos 
prejuízos causados à Administração. 
8) Restrições ao uso da exceptio non adimpleti contractus 
(Parte da doutrina defende que não se trata de cláusula exorbitante, 
posto existente também em contratos privados). 
No Direito Privado, quando uma das partes descumpre o contrato, a outra 
pode descumpri-lo também, socorrendo-se da exceptio non adimpleti 
contractus (exceção do contrato não cumprido). 
No direito administrativo o particular não pode interromper a execução do 
contrato, em razão dos princípios da continuidade do serviço público e da 
supremacia do interesse público sobre o particular; em regra, o que ele 
deve fazer é requerer, administrativa ou judicialmente, a rescisão do 
contrato e o pagamento das perdas e danos, dando continuidade à sua 
execução (por até 90 dias), até que obtenha ordem da autoridade 
competente (administrativa ou judicial) para paralisá-lo. A lei 8.666 só 
prevê a possibilidade de rescisão unilateral por parte da Administração (art. 
79, inc. I); em nenhum dispositivo confere tal direito ao contratado. 
O rigor desse dispositivo tem sido abrandado pela doutrina e pela 
jurisprudência, quando a “inadimplência do Poder Público impeça de fato e 
diretamente a execução do serviço ou obra”. 
9) Mutabilidade 
Um dos traços característicos do contrato administrativo é a sua 
mutabilidade, que, segundo muitos doutrinadores, decorre de determinadas 
cláusulas exorbitantes, ou seja, das que conferem à Administração o poder 
de, unilateralmente, alterar as cláusulas regulamentares ou rescindir o 
contrato antes do prazo estabelecido, por motivo de interesse público. Mas, 
a mutabilidade pode decorrer também de outras circunstâncias, que dão 
margem à aplicação das teorias do fato do príncipe e da imprevisão. 
O assunto tem que ser analisado sob dois aspectos: o das circunstâncias 
que fazem mutável o contrato administrativo e o da conseqüência dessa 
mutabilidade, que é o direito do contratado à manutenção do equilíbrio 
econômico-financeiro (relação que se estabelece, no momento da 
celebração do contrato, entre o encargo assumido pelo contratado e a 
contraprestação assegurada pela Administração). 
O equilíbrio do contrato administrativo é dinâmico; ele pode romper-se 
muito mais facilmente do que no direito privado. È por causa desses 
elementos de insegurança que se elaborou toda uma teoria do equilíbrio 
econômico-financeiro do contrato administrativo. 
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Além da força maior, apontam-se três tipos de áleas ou riscos que o 
particular enfrenta quando contrata com a Administração: 
(1) Álea Administrativa ou empresarial, que está presente em 
qualquer tipo de negócio; é um risco que todo empresário corre em 
razão das flutuações do próprio mercado; sendo previsível, por ele 
responde o particular. 
(2) Álea administrativa, que abrange três modalidades: 
(a) Alteração unilateral do contrato administrativo para atender 
ao interesse público; por ela responde a Administração, incumbindo-lhe 
a obrigação de restabelecer o equilíbrio rompido; 
(b) Fato do Príncipe, que será um ato da autoridade, não 
diretamente relacionado com o contrato (genérico), mas que repercute 
indiretamente sobre ele; neste caso a Administração também 
responde pelo equilíbrio rompido; 
(c) Fato da Administração, entendido como toda conduta ou 
comportamento desta que torne impossível para o co-contratante 
particular a execução do contrato; ou, de forma mais completa, é toda 
ação ou omissão do Poder Público que, incidindo direta e 
especificamente sobre o contrato, retarda, agrava ou impede a sua 
execução. 
Celso Antonio Bandeira de Mello frisa que o fato da Administração é 
comportamento irregular, violador do contrato, por isso, o conceitua como 
“o comportamento irregular do contratante governamental que, nesta 
mesma qualidade, viola os direitos do contratado e eventualmente lhe 
dificulta ou impede a execução do que estava entre eles avençado. 
(3) Álea econômica, que corresponde às circunstâncias externas 
ao contrato, estranhas à vontade das partes, imprevisíveis, 
excepcionais, inevitáveis, que causam desequilíbrio muito grande no 
contrato, dando lugar à aplicação da teoria da imprevisão; em 
princípio, repartem-se os prejuízos, já que não decorreram da vontade 
de nenhuma das partes. 
A CLÁUSULA “REBUS SIC STANTIBUS” 
Diz respeito a idéia de que as obrigações contratuais devem ser entendidas 
em função das circunstâncias ao lume das quais se travou o ajuste. Em 
conseqüência, a mudança acentuada dos pressupostos de fato em que se 
embasaram implica alterações que