Tributário noções de direito financeiro e atividade financeira

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Módulo I 
DIREITO TRIBUTÁRIO: INTRODUÇÃO E 
NOÇÕES DE DIREITO FINANCEIRO 
 
1.1. INTRODUÇÃO 
 
A organização humana em forma de Estado demanda 
gastos, necessita, portanto, de grande monta de recursos justamente 
para a manutenção e estruturação do aparato do Estado. Esses 
recursos não podem integralmente serem criados diretamente pelo 
Estado por meio da impressão de moeda, exige-se que cada integrante 
da figura estatal entregue a sua parcela de participação no custeio do 
Estado, daí a necessidade dos tributos. 
 
Se de um lado há necessidade de exigir-se desse 
elemento do Estado, o povo, a sua parcela de contribuição na 
manutenção da estrutura, por outro não mais se admite que estas 
exigências sejam feitas sem qualquer regramento, com base 
exclusivamente na força ou no poder, daí a necessidade do direito 
tributário como instrumento de regularização e garantia do povo contra 
os abusos do Estado. 
 
Não se pode negar que a figura da tributação é 
decorrência direta do exercício da soberania interna do Estado, 
definida esta como sendo “o poder de mando de última instância, 
numa sociedade política e, consequentemente, a diferença 
entre estas e as demais sociedades humanas em cuja 
organização não se encontra esse poder supremo, exclusivo e 
não derivado”. (Matteucci 1998, p.1179) 
 
Assim, se o estado tem o Poder-Dever de instituir e 
cobrar os tributos, por outro lado, tem o Dever de garantir que essa 
exigência não ultrapasse os limites do razoável e do necessário, sendo 
direito povo o cumprimento desse dever. 
 
O ramo do direito designado para organizar e estruturar 
esse conflito de interesses entre o dever do Estado e o direito do povo 
é justamente o Direito Tributário. É nessa linha que Hugo de Brito 
Machado (2006:71) conceitua o ramo como sendo o “que se ocupa 
das relações entre o fisco e as pessoas sujeitas a imposições 
tributárias de qualquer espécie, limitando o poder de tributar e 
protegendo cidadãos contra abusos desse poder” 
 
 
 
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 Como define Harada (2002 p. 291) “É o direito que 
disciplina o processo de retirada compulsória, pelo Estado, da 
parcela de riqueza de seus súditos, mediante a observância dos 
princípios reveladores do Estado de Direito. É a disciplina 
jurídica que estuda as relações entre Fisco e Contribuinte.” 
 
Segundo Rubens Gomes de Sousa, referido por Luciano 
Amaro (Amaro, 1998:2), o Direito Tributário é o “ramo do direito 
público que rege as relações jurídicas entre o Estado e os 
particulares, decorrentes da atividade financeira do Estado no 
que se refere à obtenção de receitas que correspondam ao 
conceito de tributos”. 
 
Já Giuliani Fonrouge, citado por Maria Augusto Saccone 
(2002:01) define o “derecho tributario o derecho fiscal es la rama 
del derecho financiero que se propone a estudiar el aspecto 
jurídico de La tributación, en sus diversas manifestaciones: 
como actividad Del Estado, en las relaciones de este con los 
particulares y en las que suscitan entre estos últimos.” 
 
A denominação Direito Tributário prevalece no Brasil, ao 
passo que em Portugal prefere a doutrina a denominação de Direito 
Fiscal. 
 
Fala-se em ramo do direito público tendo em vista a 
essência das normas de direito tributário, que são cogentes e 
indisponíveis visando sempre como princípio maior a Supremacia 
do Interesse Público sobre o privado. 
 
Ainda que não se possa efetivamente falar em autonomia 
cientifica de qualquer ramo do direito, ante a sua unidade conceitual, 
a existência de institutos científicos específicos, bem como de normas 
jurídicas próprias garantem ao direito tributário a autonomia didática 
e legislativa dos demais ramos do direito público. 
 
Contudo, autonomia não é sinônimo de isolamento 
dos demais ramos posto que a interdisciplinaridade é uma das 
marcas do direito tributário, tanto que o Código Tributário Nacional 
(CTN) nos arts. 109 e 110 dispõe especificamente sobre as regras de 
inter-relação com os demais ramos do direito: 
 
Art. 109. Os princípios gerais de direito privado 
utilizam-se para pesquisa da definição, do conteúdo e do 
alcance de seus institutos, conceitos e formas, mas não para 
definição dos respectivos efeitos tributários. 
 
 
 
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Art. 110. A lei tributária não pode alterar a 
definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e 
formas de direito privado, utilizados, expressa ou 
implicitamente, pela Constituição Federal, pelas Constituições 
dos Estados, ou pelas Leis Orgânicas do Distrito Federal ou dos 
Municípios, para definir ou limitar competências tributárias. 
 
O art. 109 deixa claro que o direito tributário pode 
pesquisar e apropriar-se dos princípios gerais do direito 
privado, como, por exemplo, o da vedação do enriquecimento sem 
causa, que permite a aplicação do instituto da correção monetária nas 
hipóteses de repetição de indébito (CTN art. 165), ante a omissão do 
CTN a respeito, mas não podem os mesmos princípios ser 
utilizados para definição dos efeitos tributários como, por 
exemplo, o princípio de direito privado de que a prescrição 
interrompida contra um devedor não prejudica os demais (CCB art. 
204), já que esse não é o disposto na legislação tributária (CTN art. 
125, III). 
 
Não se pode deixar de considerar que a intenção do art. 
109, redigido sob o prisma do direito privado vigente sob a égide do 
CCB de 1916 e, portanto, individualista, é justamente afastar 
interpretações privatistas da legislação tributária, ou seja, 
interpretações à luz do individualismo que rege o direito privado, ainda 
que, após a vigência do atual código civil, mitigado. Além do mais, 
como acentua Ruy Barbosa Nogueira( Nogueira:1993, p. 104) o 
dispositivo “teve dupla finalidade: afastou estes como meio supletivo 
da integração da lei fiscal e deixou esclarecido o aspecto das relações 
que o Direito Tributário mantém com o Direito Privado. Isto significa 
que, quando as categorias de Direito Privado estejam apenas referidas 
na lei tributária, o intérprete há de ingressar no Direito Privado para 
bem compreendê-las, porque neste caso elas continuam sendo 
institutos, conceitos e formas de puro Direito Privado, porque não 
foram alteradas pelo Direito Tributário, mas incorporadas sem 
alteração e portanto vinculantes dentro deste.” 
 
Como afirmou o Ministro Luiz Galloti no voto proferido no 
RE 150764-PE: “se a lei pudesse chamar de compra o que não é 
compra, de importação o que não é importação, de exportação 
o que não é exportação, de renda o que não é renda, ruiria todo 
o sistema tributário inscrito na Constituição.” 
 
Já o art. 110 reconhece a interdisciplinaridade do 
direito tributário, tanto que a legislação tributária faz várias 
referências a institutos jurídicos estranhos ao ramo como 
 
 
 
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“propriedade”, “posse”, “domínio útil” (CTN art. 32) próprias do 
direito civil, ou “procedimento administrativo” (CTN art. 142), típica 
do direito administrativo, ou “estabelecimento” e “fundo de 
comércio” (art. 133) próprias do direito empresarial. Tais institutos 
devem ser respeitados pelas normas de direito tributário em sua 
acepção originária. 
 
Assim, a título de exemplo, se determinado Município 
buscasse ampliar o rol de contribuintes do IPTU equiparando o instituto 
da posse (CCB art. 1191) ao da detenção (CCB art. 1.198) para fins 
tributários encontraria barreira no art. 110 do CTN. 
 
Exemplificando: A CF outorga aos Municípios 
competência tributária para instituir Imposto sobre Serviços (ISS), 
contudo vários municípios incluíram, por equiparação,na sua lista de 
serviços, o de locação de coisas móveis (Ex. Veículos automotores). 
Pois bem, o CCB define o contrato de prestação de serviço (Art. 593), 
diferenciando-o da locação de coisas (Art. 565) são, portanto, 
institutos diversos, não podendo a legislação tributária alterar o 
conceito da legislação civil. 
 
Por entender aplicável o art. 110 do CTN o STJ 
consolidou a sua jurisprudência na súmula 464, no sentido de que “A 
regra de imputação de pagamentos estabelecida no art. 354 do 
Código Civil não se aplica às hipóteses de compensação 
tributária.” Na mesma linha, por entender pela impossibilidade de 
alteração pela legislação tributária dos conceitos do direito privado o 
STF editou a súmula vinculante 31 no sentido de que “é 
inconstitucional a incidência do Imposto Sobre Serviços de 
Qualquer Natureza – ISS sobre operações de locação de bens 
móveis.” 
 
A terminologia constitucional do Imposto sobre Serviços 
revela o objeto da tributação. Conflita com a Lei Maior dispositivo que 
imponha o tributo considerado contrato de locação de bem móvel. Em 
Direito, os institutos, as expressões e os vocábulos têm sentido próprio, 
descabendo confundir a locação de serviços com a de móveis, práticas 
diversas regidas pelo Código Civil, cujas definições são de observância 
inafastável - artigo 110 do Código Tributário Nacional. (STF AI 623226 AgR, 
Relato (a): Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, julgado em 01/02/2011, 
DJe-046 DIVULG 10-03-2011 PUBLIC 11-03-2011 EMENT VOL-02479-01 PP-
00212 RDDT n. 188, 2011:173-175) 
TRIBUTÁRIO. ISS. EMBARGOS À EXECUÇÃO. 
ARRENDAMENTO MERCANTIL OU "LEASING". AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE 
SERVIÇO. INEXIGIBILIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO. SENTENÇA 
MANTIDA EM SEDE DE REEXAME NECESSÁRIO. - Independente de estar ou 
não listado o serviço, deve se verificar se o fato descrito possui 
 
 
 
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característica de serviço, traço essencial do Imposto sobre Serviços. A lista 
de serviços não pode alterar a definição de serviço determinada pela lei civil 
conforme o artigo 110 do Código Tributário Nacional. - O contrato de 
arrendamento mercantil é meramente financeiro, não existindo nenhuma 
obrigação de fazer, e não se configurando nenhum serviço, sendo impossível 
e inconstitucional a tributação pela via do ISS. (TJ-PR , Relator: Paulo 
Habith, Data de Julgamento: 20/10/2009, 3ª Câmara Cível) 
 
É a norma do art. 110 do CTN que dita o caminho para 
que se possa decidir se incidência de ISS sobre a atividade de 
streaming (Netflix, Spotify, etc.) é constitucional ou não, pois a 
discussão será se a Lei Complementar 157/06, ao alterar a Lei 
Complementar 116/03, que regula o ISS nacionalmente, e incluir no 
item 1.09 na tabela anexa: 
1.09 - Disponibilização, sem cessão 
definitiva, de conteúdos de áudio, vídeo, imagem e texto 
por meio da internet, respeitada a imunidade de livros, 
jornais e periódicos (exceto a distribuição de conteúdos 
pelas prestadoras de Serviço de Acesso Condicionado, de 
que trata a Lei no 12.485, de 12 de setembro de 2011, 
sujeita ao ICMS). 
A questão essencial é se a lei pode tratar como serviço, 
ou seja, uma obrigação de fazer, o sistema de streaming que está mais 
próximo de uma obrigação de dar. Como disse Betina Treiger 
Grupenmacher1: 
“O streaming é um mecanismo de 
distribuição de dados por meio de pacotes. As 
informações distribuídas não são armazenadas 
pelo usuário que recebe a mídia a ser 
reproduzida. Portanto, não há serviço enquanto 
obrigação de fazer de natureza física ou 
intelectual, desempenhada sob regime de 
direito privado, nos contratos em questão. 
Trata-se, como inclusive se verifica 
da própria redação do subitem em análise, de 
disponibilização sem cessão definitiva do 
conteúdo nele descrito. É extreme de dúvidas 
que as cessões de direitos não se equiparam às 
prestações de serviços.” 
 
2. Fontes: Materiais; 2.2.Formais. 2 FONTES DO 
DIREITO TRIBUTÁRIO 
 
Fontes do direito, na conhecida metáfora jurídica são as 
origens de cada ramo da ciência jurídica, as suas origens, a sua 
 
1 http://www.conjur.com.br/2016-dez-20/betina-grupenmacher-iss-streaming-
inconstitucional?utm_source=dlvr.it&utm_medium=facebook 
 
 
 
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nascente, por assim dizer, pois como refere Du Pasquier, citado por 
Paulo Nader (2010:141) “remontar à fonte de um rio é buscar o lugar 
de onde as suas águas saem da terra; do mesmo modo, inquirir sobre 
a fonte de uma regra jurídica é buscar o ponto pelo qual sai das 
profundidades da vida social para aparecer na superfície do direito”. 
Podem ser de suas linhas segundo entendimento predominante, 
materiais e formais. 
 
2.1 FONTES MATERIAIS 
 
A principal fonte material do direito tributário são 
justamente as necessidades financeiras do Estado, a necessidade 
de manutenção da máquina deste, isto é, são as necessidade públicas, 
que serão materializadas por meios dos serviços públicos, muito bem 
definidos por Di Pietro (1994:82) com sendo "toda atividade material 
que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio 
de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às 
necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente 
público". 
 
Fábio Nadal e Marcio Cozatti (2008:19) esclarecem que 
“a necessidade pública não se confunde com necessidade 
individual (cujo grupamento dá lugar às necessidades gerais 
que são, por excelência, homogêneas) e necessidade coletiva 
(não revestida de homogeneidade e que surge da contraposição 
de interesses)”. 
 
A materialização desses serviços públicos depende, 
quase que exclusivamente, da chamada atividade financeira do 
Estado. Nesse caminho leciona Aliomar Baleeiro (2006: 3-4): “se, em 
tempos remotos, foi usual, e hoje, excepcionalmente, ainda se verifica 
a requisição pura e simples daquelas coisas e serviços dos súditos, ou 
a colaboração gratuita e honorífica destes nas funções governamentais 
em verdade, na fase contemporânea, o Estado costuma pagar com 
dinheiro os bens e o trabalho necessários ao desempenho da sua 
missão. É o processo da despesa pública, que substitui, com vantagem, 
o da requisição, o da gratuidade de cargos, o do apossamento dos 
cabedais dos inimigos vencidos, embora de tudo isso ainda perdurem 
resquícios, notadamente em tempo de guerra. A regra, hoje, é o 
pagamento em moeda e, por isso, constitui atividade financeira a que 
o Estado, as províncias e municípios exercem para obter dinheiro e 
aplicá-lo ao pagamento de indivíduos e coisas utilizadas na criação e 
manutenção de vários serviços públicos.” 
 
 
 
 
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Essa atividade financeira do Estado vai materializar-se 
em 3 (três) campos: a) Receita; b) Despesa; c) Gestão. 
 
a) Receita Pública 
 
O conceito mais adequado de Receita Pública é oferecido 
por Aliomar Baleeiro (2006:130) segundo o qual, “receita pública é 
a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem 
quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, 
vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo”. Por 
sua vez, as receitas públicas podem ser divididas em: 
 
 Originárias: que são aquelas 
decorrentes da exploração da atividade econômica pelo 
Estado. Ex. os aluguéis recebidos pelo Estado em decorrência 
da exploração de seus bens dominicais. 
 Derivadas: são aquelas decorrentes do 
poder de império do Estado que em virtude da vontade da lei 
constrange os súditos a entregarem parcela de seu patrimônio 
para a consecução das finalidades públicas. Os tributos são a 
principal fonte de receita derivada do Estado. 
 
Os tributos sempreserão receitas derivadas posto 
que decorrem de transferência de receitas privadas para o Estado, por 
esse motivo o STF não considera que as contribuições para o FGTS 
tenham natureza tributária (STF RE100249, Min. NÉRI DA SILVEIRA, 
Pleno, j. 02/12/1987, DJ 01-07-1988 PP-16903) justamente pelo fato 
de que não são receitas públicas, mas sim por representarem uma 
forma salário diferido. 
 
STJ Sumula: 353 - As disposições do 
Código Tributário Nacional não se aplicam às 
contribuições para o Fundo de Garantia do Tempo de 
Serviço. 
 
b) Gestão ( planejamento) 
 
A Gestão, por sua vez, é atividade administrativa do 
processo de receita e despesa pública com o postulado de otimização 
e controle de tais atividades. O conceito de gestão supera a ciência 
jurídica exigindo a atuação das ciências contábeis (Contabilidade 
Pública) e da Ciência da Administração Pública. 
 
As principais regras legais sobre a atividade financeira 
do Estado estão nos seguintes textos legais: 
 
 
 
 
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 Constituição da República Federativa do Brasil 
- arts. 163 a 169 
 
 Lei 4.320/64 (Estatui normas gerais de direito 
financeiro) 
 
 Lei Complementar 101/00 (Lei de 
Responsabilidade Fiscal) 
 
A gestão e planejamento são próprias do direito 
financeiro que é o ramo do direito que normatiza a atividade 
financeira do Estado. A partir do CTN (Lei 5.172/66) operou-se a 
separação entre a tributação e finanças públicas. 
O direito financeiro é regido pelos seguintes princípios: 
 
 Legalidade (CF, art. 165): Todas as despesas 
públicas, bem como a previsão das receitas públicas decorrem de 
autorização legislativa. Somente em casos excepcionais se poderá 
realizar despesas sem autorização legislativa por meio de créditos 
adicionais extraordinários, via medida provisória, mas somente nos 
casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública, nos termos 
do artigo 167, § 3º, da Constituição (STF, ADI 4048). 
 
 Economicidade (CF, art. 70): Reflete a necessidade 
de exigência relativa à eficiência, do ponto de vista econômico, do 
gasto público: com o mínimo de recursos possíveis, deve-se atingir o 
máximo de satisfação das necessidades públicas. 
 
 Transparência (art. 48 da LRF): A administração 
financeira do Estado deve estabelecer meios de controle das contas 
públicas pela cidadania, por exemplo, por meio da disponibilização, ao 
público, em meios eletrônicos, das versões completa e simplificada 
das leis orçamentárias, (bem como das prestações de contas e 
relatórios de execução orçamentária e gestão fiscal ou por meio 
dos portais da transparência (Lei nº 12.527/11) por meio dos quais 
possa a população acompanhar a gestão orçamentária. 
 
 Responsabilidade fiscal: Segundo o artigo 1º, § 
1º, da LRF estabelece ser condição de tal responsabilidade a “ação 
planejada e transparente, em que se previnem riscos e 
corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas 
públicas”. 
 
O primeiro passo no estudo da atividade financeira é o 
estudo do orçamento público. 
 
 
 
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Princípios Orçamentários 
o Exclusividade (CF, art. 165, §8º): A lei 
orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da 
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a 
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de 
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos 
da lei, com isso ficam vedadas a “cauda orçamentária” que é a 
inclusão de matéria estranha ao orçamento, criando aquilo que se 
chama “orçamento rabilongo” 
o Universalidade: (CF, atr. 165, §5º) Princípio pelo 
qual o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do 
Estado. 
o Anuidade: (CF, art. 166) O orçamento deve ser 
elaborado e autorizado para um determinado período de tempo, 
geralmente um ano. A exceção se dá nos créditos especiais e 
extraordinário autorizados nos últimos quatro meses do exercício, 
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento 
do exercício subsequente. 
o Programação: (CF, art. 165, §§ 4º e 7º) o 
orçamento deve evidenciar os programas de trabalho, assim não existe 
despesa fora da categoria de programação. 
o Equilíbrio orçamentário: (LRF, art. 1º, § 1º) 
Trata-se de um equilíbrio formal, pressupondo que a receita prevista 
na LOA deva ser igual à despesa nela fixada, evitando-se o déficit 
orçamentário 
 
 
 
 
 
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AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS 
 
Por força de vinculação administrativo-constitucional, a 
competência para propor orçamento anual (CF, art. 84, XXIII) é 
privativa do Chefe do Poder Executivo (STF, ADI 882, Rel. Min. Maurício 
Corrêa, julgamento em 19-2-04, DJ de 23-4-04) cabendo ao executivo 
a iniciativa das demais leis orçamentárias (CF, art. 165), o que não 
impede que o Poder Legislativo, via emendas, modifique o projeto da 
lei orçamentária anual, desde que respeitados os limites do art. 166, 
§3º da Constituição: 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano 
plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e 
aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do 
Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 
(...) 
§ 3º As emendas ao projeto de lei do 
orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso: 
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e 
com a lei de diretrizes orçamentárias; 
II - indiquem os recursos necessários, 
admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre: 
a) dotações para pessoal e seus encargos; 
b) serviço da dívida; 
c) transferências tributárias constitucionais 
para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou 
III - sejam relacionadas: 
a) com a correção de erros ou omissões; ou 
b) com os dispositivos do texto do projeto de 
lei. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PPA
Plano Plurianual
LDO
Lei de Diretrizes 
Orçamentárias
LOA
Lei Orçamentária Anual
 
 
 
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 Plano Plurianual (PPA) (CF, art. 165, § 1º): 
Planejamento Estratégico quadrienal (4 anos). É um plano de longo 
prazo (ultrapassou um exercício financeiro). É a soma de todos os 
programas de governo a serem executados em um período de 4 
anos. Deve ser encaminhado ao legislativo 4 meses antes do 
encerramento do primeiro exercício financeiro, ou seja, pelo menos 
um exercício financeiro do mandato deve ser regido pelo PPA do 
antecessor. 
Conteúdo do PPA: 
Art. 165, §1º, CF – A lei que institui o 
plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as 
diretrizes, objetivos e metas da administração 
pública federal para as despesas de capital e outras delas 
decorrentes e para as relativas aos programas de 
duração continuada. 
Art. 167, §1º. º Nenhum investimento 
cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá 
ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou 
sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade. 
 
 Lei de Diretrizes orçamentárias (CF, art. 165, 
§2º): é o planejamento tático de vigência anual. Planeja o rumo que a 
LOA deve tomar. A LDO orienta a LOA, por isso, fica claro que a LDO 
deve ser elaborada antes da LOA, obedecendo o que diz o PPA. 
Conteúdo da LDO: 
 
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as 
metas e prioridades da administração pública federal, 
incluindo as despesas de capital para o exercício 
financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei 
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na 
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicaçãodas agências financeiras oficiais de fomento. 
 
 LOA (Lei Orçamentária Anual, CF, art. 165, 
§1º): Conhecida como Planejamento Operacional de curto prazo. Lei 
periódica, só produz efeitos dentro do exercício financeiro (art. 35, Lei 
4.320/64, 1 ano). É na LOA que serão estimadas as receitas e previstas 
todas as despesas da administração pública pelo período de um ano. 
Há somente uma lei orçamentária anual, contudo essa 
lei disporá sobre três orçamentos distintos em seu conteúdo: 
 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão: 
 
 
 
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§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da 
União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas 
em que a União, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, 
abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem 
como os fundos e fundações instituídos e mantidos 
pelo Poder Público. 
 
A lei orçamentária é de execução obrigatória? No Brasil, 
o orçamento é, via de regra, autorizativo e não impositivo. Desse 
modo, o que se tem é mera previsão de gastos, que serão realizados 
de acordo com a disponibilidade das receitas arrecadadas no exercício, 
ressalvada a hipótese do art. 166, §9º da Constituição (EC 86/15) que 
determina que 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita 
corrente líquida deve ser aplicada nas emendas parlamentares 
individuais, sendo obrigatoriamente, metade aplicada na saúde. 
É admissível a impugnação de lei de diretrizes 
orçamentárias em sede de controle abstrato de 
constitucionalidade(STF, ADI 4.048-MC, rel. Min. Gilmar Mendes, 
Tribunal Pleno, DJe de 21/8/2008), inclusive o STF entende que a 
violação pelas leis orçamentárias dos ditames da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, não se limita ao campo da legalidade, mas 
sim, da própria constitucionalidade por força da competência da União 
sobre a matéria: 
(...). Leis orçamentárias que materializem 
atos de aplicação primária da Constituição Federal 
podem ser submetidas a controle de constitucionalidade 
em processos objetivos. Precedentes. 2. A 
incompatibilidade entre os termos do dispositivo 
impugnado e os padrões da lei de responsabilidade fiscal 
(Lei Federal Complementar 101/00) não se resume a 
uma crise de legalidade. Traduz, em verdade, um 
problema de envergadura maior, a envolver a indevida 
apropriação de competências da União, em especial a de 
conceber limites de despesas com pessoal ativo e inativo 
(art. 169, caput, da CF), controvérsia que comporta 
solução na via da ação direta de inconstitucionalidade. 3. 
Os limites traçados pela lei de responsabilidade para os 
gastos com pessoal ativo e inativo nos Estados, Distrito 
Federal e Municípios valem como referência nacional a 
ser respeitada por todos os entes federativos, que ficam 
incontornavelmente vinculados aos parâmetros máximos 
 
 
 
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de valor nela previstos. 4. Ao contemplar um limite de 
gastos mais generoso para o Poder Legislativo local, o 
dispositivo impugnado se indispôs abertamente com os 
parâmetros normativos da lei de responsabilidade fiscal, 
e com isso, se sobrepôs à autoridade da União para 
dispor no tema, pelo que fica caracterizada a lesão ao art. 
169, caput, da CF. 5. Liminar referendada pelo Plenário 
para suspender, com efeitos “ex nunc” (art. 11, § 1º, da 
Lei 9.868/99, até o julgamento final desta ação, a 
eficácia da expressão “Poder Legislativo 4,5%”, do art. 
50 da Lei estadual 1.005/2015. (STF, ADI 5449 MC-Ref, 
Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, 
julgado em 10/03/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-
077 DIVULG 20-04-2016 PUBLIC 22-04-2016) 
 
 
c) Despesa pública 
 
Já as Despesas Públicas são os gastos do Estado 
realizados dentro dos limites e parâmetros previstos na Lei de 
Diretrizes Orçamentárias, Plano Plurianual e Lei Orçamentária Anual. 
Aliomar Baleeiro (2006:65) define despesas públicas em 
dois conceitos “em primeiro lugar designa o conjunto de 
dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, 
para o funcionamento dos serviços públicos. Assim, nesse 
sentido, a despesa é parte do orçamento, ou seja, aquela em 
que se encontram classificadas todas as autorizações para 
gastos com as várias atribuições e funções governamentais.” 
Por outro lado “uma despesa pública é também, noutro conceito, a 
aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou 
agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, 
para execução de fim a cargo do governo”. A primeira noção define 
despesa como verdadeira necessidade do Estado, ao passo que a 
segunda definição deixa claro que as despesas públicas sempre 
representam um ato de escolha política por parte do administrador da 
coisa pública. 
 
 
 
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Execução (realização) da despesa pública: 
 
A despesa pública pode ser definida como o conjunto de 
gastos do Estado, e não poderá ser realizada sem autorização legal. É 
pressuposto de toda e qualquer despesa não apenas a indicação da 
fonte respectiva de financiamento – e, assim, a receita que lhe fará 
frente –, mas, também, a autorização do Poder Legislativo na lei 
orçamentária. 
Por isso se fala que a receita é estimada, já a despesa 
é fixada, ou seja, não pode haver despesa pública fora do orçamento. 
Se surgirem despesas não previstas no orçamento será 
necessário a abertura de crédito suplementar (Art. 165, §8º) ou 
especial, com finalidade precisa, indicação da fonte de receita 
correspondente àquela autorização de despesa e aprovado pelo 
Legislativo. Também será possível a abertura de crédito 
extraordinário (CF, art. 167, § 3º), mesmo sem autorização 
legislativa, via Medida Provisória, mas somente para atender a 
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, 
comoção interna ou calamidade pública. 
Como se sabe são dois os estágios, ou fases, essenciais 
à despesas pública: a) fixação (ou instituição) e b) realização. 
 
 
 
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A fixação ocorre no plano legislativo com a previsão da 
respectiva dotação orçamentária na lei orçamentária anual, elaborada 
na forma do art. 165, §5º da Constituição Federal. 
Fixada (criada) pelo legislador a autorização de despesa 
pública, cabe ao administrador a materialização da segunda fase da 
despesa pública, a realização, que, por sua vez, se desdobra em2: a) 
programação3; b) licitação4; c) empenho5; d) liquidação6; e) 
ordem de pagamento7; f) suprimento8; g) pagamento. 
 
 
o Fases da realização da despesa pública 
 
 
 
2 NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Finanças públicas – União, Estados e Municípios, 2002, p. 86. 
3 Lei 4.320/62: Art. 47. Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixados, o Poder 
Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar. 
4 Constituição Federal art. 37, XXI 
5 Lei 4.320/62: Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de 
pagamento pendente ou não de implemento de condição. 
6 Lei 4.320/62: Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação . 
7 Lei 4.320/62: Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa 
seja paga. 
8 “É a entregapelo tesouro público aos agentes pagadores dos meios de pagamentos para liquidação (quitação) dos débitos 
marcados para determinado período” LEMES, Fábio Nogueira. Orçamentos municipais e procedimentos legislativos: orçamentos, 
procedimentos, legislação, 1995, p. 86.