Administração Pública e AFO Apostila

Prévia do material em texto

1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Professor – JOSÉ WESLEY 
 
2 
 
Introdução ao Orçamento Público 
O orçamento público é um instrumento de planejamento e execução das finanças do Estado. 
Ou seja, é um conceito que está intimamente ligado à estimativa das Receitas e fixação das 
Despesas públicas. 
O orçamento propriamente dito – Consignado pela CF/88 como Lei Orçamentária Anual - 
materializa- se numa norma legal na qual representa uma prévia autorização do Legislativo 
para que o poder público arrecade as receitas e execute as despesas num exercício 
financeiro, que é obrigatoriamente igual ao ano civil. Fica claro que no Brasil o orçamento é 
meramente autorizativo, propiciando que o Executivo possa alterá-lo durante sua execução. 
Ao contrário da iniciativa privada, o orçamento e planejamento públicos são obrigatórios e 
estão previstos na Constituição Federal – CF e regulamentados em diversas normas, entre 
elas, a Lei nº 4.320/64, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF e demais Portarias do 
Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão – MPOG e da Secretaria do Tesouro 
Nacional – STN. 
 
Técnicas Orçamentárias ou Tipos de Orçamento Público 
Dentre os diversos tipos de orçamentos que o Estado pode realizar, podemos citar: 
◊ Orçamento de base zero; 
◊ Orçamento tradicional; 
◊ Orçamento de desempenho; 
◊ Orçamento-programa; 
◊ Orçamento participativo; 
◊ Orçamento incremental. 
De acordo com o regime político adotado em cada país o orçamento também poderá ser 
classificado em: 
• Legislativo 
• Executivo e 
• Misto 
No Brasil o orçamento tem caráter MISTO. Orçamento misto é o orçamento cuja 
competência para elaboração das propostas e envio ao Legislativo é privativa do Poder 
Executivo, competindo ao Poder Legislativo a sua discussão e aprovação. 
3 
 
Atenção: A CF/88 propõe que a iniciativa dos projetos de lei relativos a orçamento é privativa 
do poder executivo, porém na mesma carta Magna se afirma que é indelegável tal 
competência, logo o termo correto seria: INICIATIVA EXCLUSIVA do Executivo. 
É o tipo de orçamento democrático, onde os representantes do povo (Deputados) e dos 
Entes Federados (Senadores) autorizam o Executivo a realizar os gastos públicos conforme 
aprovado em lei – princípio da legalidade. 
Orçamento Programa 
É a técnica orçamentária que vigora no BRASIL, logo considera-se muito importante para as 
provas de concursos públicos. 
O orçamento programa é um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar 
e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. O orçamento-programa 
representa o plano de trabalho do governo no qual são especificadas as ações concretas 
que se pretende realizar durante um exercício financeiro. 
Importante! O orçamento programa é a única técnica orçamentária que promove uma 
integração entre PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, logo está intimamente ligado aos 
objetivos que o governo pretende alcançar. A ênfase é nos resultados, ou seja, nos objetivos 
a serem realizados. 
Características 
O orçamento-programa pode ser considerado uma concepção gerencial de orçamento 
público. Esse tipo de orçamento representa uma ligação entre o planejamento (PPA) e as 
ações executivas da administração pública, isso com uma ênfase maior no cumprimento de 
metas e objetivos. As despesas são realizadas por meio de programas de governo, logo 
considera-se também os custos dos programas. 
A realização de despesas, ou seja, dos programas, será realizada do ponto de vista funcional 
programático, o que significa dizer que sempre se almeja atender certa demanda da 
sociedade. 
IMPLEMENTAÇÃO E APLICAÇÃO DO ORÇAMENTO-PROGRAMA 
O orçamento programa foi implementado no Brasil mediante sua inclusão na Lei nº 4.320/64. 
Porém, foi efetivamente IMPLANTADO três anos após a aprovação da Lei n o 4.320/64 por 
meio do Decreto-Lei n o 200/67, o qual reforçou a idéia de orçamento programa ao 
estabelecer, em seu art. 16, que: 
“em cada ano será elaborado um orçamento programa que pormenorizará a etapa do 
programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução 
coordenada do programa anual.” A efetiva implementação ocorreu após a edição do Decreto 
Federal nº. 2.829/98 e demais normas que disciplinaram a elaboração do PPA (2000-2003). 
4 
 
O orçamento programa possibilita: 
A integração do planejamento (PPA) com o orçamento (LOA); 
 A quantificação de objetivos e a fixação de metas; 
 Informações relativas a cada atividade ou projeto, quanto e para que vai gastar; 
 Identificação dos programas de trabalho, objetivos e metas compatibilizados com o PPA, 
LDO e LRF; 
 O acompanhamento físico-financeiro; 
 A avaliação de resultados e a gerência por objetivos 
 A interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho; 
 Atribuir responsabilidade aos gestores públicos; 
Melhor controle; 
Identificação das funções, da situação, das soluções, objetivos, recursos, etc; 
 Ênfase no que se realiza e não no que se gasta. 
 
 
 
Princípios Orçamentários 
Os princípios orçamentários são as bases que irão nortear todo o processo orçamentário. 
Apesar de serem importantes, eles não são absolutos, pois não se aplicam em todos os 
casos, ou seja, alguns tem exceções. 
 
Na Lei nº 4.320/64 tem-se três princípios explícitos: 
 
1. Princípio da unidade (Totalidade) 
2. Princípio da universalidade (Globalização) e 
3. Princípio da anualidade (Periodicidade). 
 
No artigo Art. 2° temos a seguinte redação: 
 
“A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a 
política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os 
princípios de unidade, universalidade e anualidade.” 
 
Princípio da Unidade (TOTALIDADE): deve existir um único orçamento, uma única peça 
orçamentária (orçamento uno). O orçamento é uma peça uma. 
5 
 
 
Portanto, cada ente da Federação (União, estados, Distrito Federal e municípios) deverá 
elaborar um único orçamento, uma única Lei Orçamentária Anual –LOA. 
 
ATENÇÃO!!! 
 
Apesar da LOA ser dividida em três partes, tal divisão não descaracteriza a Princípio 
Orçamentário da Unidade. 
 
Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos 
e mantidos pelo Poder Público. 
 
Só existe um orçamento, uma Lei Orçamentária Anual, o qual é apenas dividido em 
três partes. 
 
Conforme determina o princípio orçamentário da Unidade (art. 2º, Lei 4.320/64), cada ente 
da Federação deve elaborar apenas uma proposta de orçamento público. 
 
Princípio da Universalidade (Globalização): Todas as receitas e despesas devem estar 
contidas no orçamento. 
 
Relação entre Princípio da Unidade e Princípio da Universalidade 
 
Existe um único orçamento (Princípio da Unidade), o qual deverá englobar todas as receitas 
e despesas (Princípio da Universalidade). 
 
Importante!!! 
 
Este princípio está incorporado à Legislação Orçamentária Brasileira. Possibilita ao 
legislador conhecer todas as receitas e despesas do governo, dar uma autorização prévia 
para a arrecadação e impedir o executivo de realizar qualquer operação de receitade 
despesa sem prévia autorização parlamentar. 
 
Princípio da Anualidade (Periodicidade): o orçamento é elaborado para o período de um 
ano, que obrigatoriamente deverá coincidir com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro). 
 
Fique atento!!! 
 
A reabertura de créditos adicionais (especiais e extraordinários) no exercício financeiro 
seguinte é considerada exceção ao Princípio da Anualidade. 
 
6 
 
Princípio da Exclusividade (PUREZA): a lei orçamentária anual não poderá conter matéria 
estranha à previsão da receita e à fixação da despesa. 
 
Não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, pois ambos os 
casos trata-se de um dispositivo que consta no §8º, art. 165, CF. 
 
Portanto, a lei orçamentária deverá tratar apenas de previsão de receita e fixação da 
despesa. 
 
Mas existem exceções!!!!!! 
 
Podem estar contidas na LOA as autorizações para: 
 
• Abertura de créditos suplementares; 
• Contratação de operações de crédito 
• Contratação de operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (A.R.O) 
 
 
Fique atento!!! 
 
A exceção é para os créditos SUPLEMENTARES, e não para os especiais ou 
extraordinários. 
 
 
 
Princípio da Legalidade: É também um princípio da Administração Pública. Neste contexto 
dispõe que o orçamento deverá ser também uma norma legal, em respeito a este princípio 
temos: (Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária 
Anual - LOA), as são denominadas de leis do ciclo orçamentário. 
 
Somente através de normas legais poderão ser criadas obrigações e direitos à população, 
mas cabe ao poder Legislativo a missão constitucional da aprovação dos projetos de lei 
relativos à orçamento e suas emendas. 
 
Princípio da Publicidade: Também é um princípio explícito da administração pública. 
Dispõe que o orçamento deverá ser público para toda a sociedade. Aliás, está é uma 
condição para que o orçamento tenha validade. 
 
Muita atenção!!! 
 
As leis de orçamento deverão ser divulgadas através dos meios oficiais de comunicação, 
garantindo assim, inclusive a sua validade. 
 
Art. 165 da CF/88: 
 
O poder executivo deverá PUBLICAR até 30 dias após o encerramento de cada bimestre o 
Relatório Resumido da Execução do Orçamento. 
 
7 
 
O projeto de lei orçamentário deverá vir acompanhado de demonstrativo regionalizado de 
efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios 
e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. 
 
 
Princípio do Equilíbrio: O total das despesas previstas no orçamento não poderá superar 
o valor total das receitas estimadas para o exercício financeiro respectivo. Trata-se de uma 
regra de responsabilidade fiscal. 
 
Nunca o total das despesas poderá ser superior ao total das receitas, todavia, a LOA poderá 
ser aprovada com o total das receitas superior ao das despesas. 
 
Segundo o §8º do art. 166 da CF, a LOA pode ser aprovada com receitas MAIORES que as 
despesas fixadas, as quais serão utilizadas durante a execução orçamentária através da 
abertura de créditos adicionais. 
 
Princípio da Não-Afetação ou Não-Vinculação: Pautado na Constituição de 1988, este 
princípio dispõe que não poderá haver vinculação da receita de IMPOSTO a nenhum tipo de 
despesa, fundo ou órgão. 
 
 
Resumindo melhor as exceções: 
 
 
• Fundo de Participação dos Municípios (FPM) 
• Fundo de Participação dos Estados (FPE) 
• Ações e Serviços Públicos de Saúde 
• Manutenção e Desenvolvimento do ensino 
• Atividades da Administração Tributária 
• Prestação de Garantias a ARO 
• Prestação de contra garantia à União e para pagamento de débitos para com ela 
• Fundo de Financiamento do Setor Produtivo das regiões NORTE, NORDESTE e 
CENTRO-OESTE 
• Impostos de Municípios repartidos pela União e Estados 
 
Observação Importante: EMENDAS CONSTITUCIONAIS poderão acrescentar exceções. 
 
 
 
Princípio do Orçamento Bruto: Todas as receitas e despesas deverão estar demonstradas 
no orçamento pelos seus totais, vedada quaisquer deduções. 
 
Exemplo: recursos a serem repartidos e transferidos para outros entes. Deve-se lançar o 
valor que, de fato, recebeu, sem realizar deduções. 
 
Princípio da Especificação / Especialização / Discriminação: 
 
Dispõe que as receitas e despesas deverão constar no orçamento devidamente 
discriminadas, de forma que seja possível saber qual foi, de fato, o objeto do gasto ou a fonte 
de recursos. 
8 
 
 
Portanto, haverá as eventuais dotações globais que constam na LOA, como, as Reservas 
de Contingência, são exceções ao Princípio da Especificação. 
 
Lembre-se a reserva de contingência existe a fim de suprir riscos fiscais, passivos 
contingenciais. Logo não é possível discriminar exatamente qual será a destinação deste 
recurso, logo será exceção ao princípio da Especificação. 
 
Dotação orçamentária, ou simplesmente dotação, é o limite de crédito consignado na lei de 
orçamento ou crédito adicional, para atender determinada despesa. 
 
Cada despesa constante na LOA é uma dotação orçamentária, um valor previamente 
autorizado pelo Legislativo para ser utilizado em determinado projeto. 
 
Para que o Legislativo autorize a despesa, ela deve constar detalhadamente no orçamento, 
com, além da classificação da natureza da despesa (até o 3º nível), todas as demais 
codificações utilizadas: é o chamado Princípio Orçamentário da Especificação ou 
Especialização. 
 
Assim, poderá ser precisamente identificado em que o recurso público está sendo utilizado. 
 
Dotação global é uma dotação orçamentária que não consta de forma precisa e detalhada 
onde o recurso público será aplicado. 
Reserva de contingência: é uma dotação global não especificamente destinada a 
determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos 
recursos serão utilizados futuramente, quando necessário, para abertura de créditos 
adicionais. Portanto, já que objetiva sanar as contingências futuras, não há como estarem 
especificadas no orçamento. 
 
Exceções: Como já foi afirmado acima, a reserva de contingência é uma exceção, mas 
também se encaixa como exceção os investimentos em regime de execução especial. 
 
Princípio da Clareza: o orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada, completa 
e acessível à sociedade, observados os parâmetros técnicos exigidos pela norma legal. 
 
Lembre-se, não adiantaria publicar o orçamento, mas sem ninguém entendê-lo. 
 
Princípio da Uniformidade: o orçamento deve manter uma padronização na forma de sua 
elaboração e configuração de seus dados ao longo do tempo, possibilitando assim 
comparações entre diferentes anos. Podendo haver mudanças para futuras melhorias. 
 
Princípio da Programação ou Planejamento: Propõe que todos os projetos de gastos 
devem estar devidamente contemplados nos instrumentos de planejamento, em especial no 
orçamento propriamente dito, a LOA. 
 
Esse princípio consiste basicamente em programar a execução de despesas conforme a 
entrada de receitas no caixa do tesouro nacional. 
 
Isso será efetivado através do SIAFI e sob supervisão do STN e órgãos setoriais de 
programação financeira e ministérios. 
9 
 
 
A LRF fortalece esse princípio ao estabelecer que a responsabilidade na gestão fiscal 
pressupõe ação PLANEJADA e TRANSPARENTE e ainda prevê que até 30 após a 
publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a LDO, o poder EXECUTIVO 
estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de 
desembolso. 
 
Créditos Adicionais 
 
Primeiro vamos conceituar o que é dotação: 
 
É o limite de crédito concedido na Lei Orçamentária Anual ou crédito adicional para uma 
determinada despesa. 
 
As dotações inicialmente aprovadasna LOA podem ser insuficientes para realizar os 
programas de trabalho, ou pode ocorrer a necessidade de realização de despesa 
inicialmente não autorizada. 
 
Como prova de que o orçamento no Brasil é flexível, a LOA poderá ser alterada no decorrer 
de sua execução por meio de créditos adicionais. 
 
Os créditos adicionais são alterações realizadas no orçamento. 
 
Segundo o art. 40 da Lei 4.320/1964, são créditos adicionais as autorizações de despesa 
não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento. 
 
Observação!!!! 
 
Segundo o art. 166 da CF/1988, “os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas 
duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum”. 
 
Segundo o art. 46 da Lei 4.320/1964: 
 
Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a espécie do mesmo e a 
classificação da despesa, até onde for possível. 
 
Tipos de Créditos Adicionais: 
 
• Suplementares: são os créditos destinados a reforço de dotação orçamentária; Ou seja, 
despesas previstas no orçamento, mas cujo recurso foi insuficiente. 
 
• Especiais: são os créditos destinados a despesas para as quais não haja dotação 
orçamentária específica; 
 
• Extraordinários: são os créditos destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, como 
em caso de guerra, calamidade pública ou comoção interna (comoção intestina). 
 
CRÉDITOS SUPLEMENTARES: 
 
10 
 
São os destinados a reforço de dotação orçamentária. Ou seja, destinados a despesas cuja 
dotação disponível se revelou insuficiente. Necessitando de recursos suplementar. 
 
Os créditos suplementares terão vigência limitada ao exercício em que forem autorizados. 
 
A LOA poderá conter autorização ao Poder Executivo para abertura de créditos 
suplementares até determinada importância ou percentual, sem a necessidade de 
submissão do crédito ao Poder Legislativo. 
 
ATENÇÃO!!! 
 
O único crédito adicional que poderá ser autorizado por meio da L.O.A é o adicional 
suplementar. Por isso, constitui uma exceção ao princípio da exclusividade. 
 
São autorizados por Lei (podendo ser a própria LOA ou outra Lei especial), porém são 
abertos por decreto do Poder Executivo. 
 
CASO seja autorizado por meio de Lei Especial, segundo as LDO’s a abertura se dá com a 
sanção e publicação da respectiva lei, logo não se faz necessário o decreto do executivo. 
 
Resumindo: 
 
LOA pode autorizar a abertura de créditos suplementares durante o exercício financeiro de 
execução do respectivo orçamento até determinada importância ou percentual, sem a 
necessidade de submissão do crédito ao Poder Legislativo. A outra forma é uma autorização 
por meio de lei especial. 
 
CRÉDITOS ESPECIAIS: 
 
São os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica, 
devendo ser autorizados por lei, mas jamais será autorizado por meio da LOA, pois não 
constitui exceção ao princípio da exclusividade. 
 
Note que sua abertura depende da existência de recursos disponíveis e de exposição que a 
justifique. 
 
Os créditos especiais não poderão ter vigência além do exercício em que forem autorizados, 
salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele 
exercício, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger até o 
término do exercício financeiro subseqüente. 
 
São autorizados por lei especial (não pode ser na LOA), porém são abertos por decreto 
do Poder Executivo. Na União, são considerados autorizados e abertos com a sanção e 
publicação da respectiva lei. 
 
Segundo o art. 168 da nossa Constituição, os créditos suplementares e especiais, 
destinados aos órgãos dos Poderes Legislativos e Judiciários, do 
Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues, em duodécimos, até o 
dia 20 de cada mês. 
 
11 
 
Muita atenção!! 
 
Na União, são considerados autorizados e abertos com a sanção e publicação da 
respectiva lei. (SEGUNDO DISPÕEM AS LDOs de Cada ano) 
 
CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS: 
 
São os destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, tais como em caso de guerra ou 
calamidade pública, conforme o art. 167 da CF/1988. 
 
Serão abertos por Medida Provisória, no caso federal e de entes que possuem tal 
instrumento, e por decreto do Poder Executivo para os demais entes, dando imediato 
conhecimento deles ao Poder Legislativo. 
 
Os créditos extraordinários não poderão ter vigência além do exercício em que forem 
autorizados. 
 
EXCEÇÃO!!!! 
 
Se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, casos 
em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício 
financeiro subseqüente. 
 
Ou seja, o saldo não aplicado no ano de sua promulgação poderá ser reaberto e incorporado 
ao orçamento do exercício seguinte. 
 
Resumindo: 
 
Assim, de acordo com o art. 167 da CF/88, a abertura de crédito extraordinário somente 
será admitida para despesas imprevisíveis, ou seja, aquelas que realmente não poderiam 
ter sido previstas. Será exemplo os casos em que houver uma calamidade pública. 
 
Fontes de Recursos 
 
Os créditos suplementares e especiais exigem a indicação da fonte de recursos. 
 
Já quanto aos créditos extraordinários, a indicação de fonte é permitida, porém não é 
obrigatória. 
 
FONTES PARA A ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS: para a abertura dos créditos 
suplementares e especiais, é necessária a existência de recursos disponíveis para ocorrer 
a despesa. Ela deve, ainda, ser precedida de exposição justificada. 
 
Segundo o art. 43 da Lei 4.320/1964, consideram-se recursos para esse fim, desde que não 
comprometidos: 
 
I – o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; 
 
II – os provenientes de excesso de arrecadação; 
 
12 
 
III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos 
adicionais, autorizados em Lei; 
 
IV – o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite 
ao poder executivo realizá-las. 
 
• Superávit financeiro é um conceito estudado na Contabilidade Pública, que 
corresponde a situação em que o ativo financeiro (bens e direitos) supera o passivo 
financeiro (obrigações). 
• Já excesso de arrecadação é o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês 
entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do 
exercício. 
 
IMPORTANTE!!! 
 
Destaca-se ainda, que para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de 
excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários 
abertos no exercício. 
 
 
Temos mais uma fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais, segundo o § 8.o 
do art. 166 da CF: 
 
§ 8.º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei 
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, 
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares,com prévia e específica 
autorização legislativa. 
 
ATENÇÃO!! 
 
Neste texto do artigo 166 da CF/88, TEM-SE COM PRECISÃO A IDÉIA DE QUE É 
POSSÍVEL A REJEIÇÃO DA L.O.A 
 
Reserva de Contingência e Reserva do Regime Próprio de Previdência do Servidor – 
RPPS 
 
A Portaria Interministerial SOF/STN 163/2001, alterada pelo Manual de Contabilidade 
Aplicada ao Setor Público – 2.ª edição (Portaria Conjunta STN/SOF 2, de 6 de agosto de 
2009), define ainda como fonte de recursos para créditos adicionais a reserva de 
contingência, que são os destinados ao atendimento de passivos contingentes e outros 
riscos e eventos fiscais imprevistos: 
 
Art. 8.º A dotação global denominada Reserva de Contingência, permitida para a União no 
art. 91 do Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, ou em atos das demaisesferas de 
Governo, a ser utilizada como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais 
e para o atendimento ao disposto no art. 5º, inciso III, da Lei Complementar n. 101, de 2000, 
sob coordenação do órgão responsável pela sua destinação, bem como a Reserva do 
Regime Próprio de Previdência do Servidor – RPPS, quando houver, serão identificadas nos 
orçamentos de todas as esferas de Governo pelo código“99.999.9999.xxxx.xxxx”, no que se 
13 
 
refere às classificações por função e subfunção e estrutura programática, onde o “x” 
representa a codificação da sações correspondentes e dos respectivos detalhamentos. 
 
Parágrafo único. As Reservas referidas no caput serão identificadas, quanto à natureza da 
despesa, pelos códigos “9.9.99.99.99” e “7.7.99.99.99”,respectivamente. 
 
O referido manual destaca que a reserva do RPPS também poderá ser utilizada durante o 
exercício, caso necessário, para a abertura de créditos adicionais com o objetivo de 
atender a compromissos desse Regime. 
 
Assim, é uma fonte específica para atender ao RPPS, que não pode ser utilizada em outras 
situações. 
 
Relembro que a LOA conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, 
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na LDO. 
 
Atenção: 
 
A reserva de contingência consta na LOA, MAS a forma de utilização e o montante 
necessário constará na LDO. 
 
 
 
 
 
 
Orçamento Público na Constituição Federal de 1988 
 
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não 
exigida esta para o especificado nos art. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de 
competência da União, especialmente sobre: 
14 
 
 
II – plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, 
dívida pública e emissão de curso forçado; 
 
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: 
 
VII – dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e 
interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas 
autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público Federal. 
 
VIII – dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em 
operações de crédito externo e interno; 
 
 
Art. 57. O congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro 
a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro 
 
§2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de 
diretrizes orçamentárias. 
 
Art. 61 
 
§1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: 
 
II – disponham sobre: 
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos 
e pessoal da administração dos Territórios; 
 
Art. 62 
 
§1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: 
 
I – relativa a: 
 
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e 
suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, s3º. 
 
OBS: A ressalva se faz à abertura de crédito extraordinário que vise atender a despesas 
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade 
pública. 
 
Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá 
solicitar a delegação ao Congresso Nacional. 
§1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso 
Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a 
matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre: 
 
III – planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos. 
 
15 
 
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União 
e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, 
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo 
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada 
Poder. 
 
Art. 84 Compete Privativamente ao Presidente da República: 
XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias e as propostas de orçamento previstas nesta Constituição; 
 
OBS: As propostas são encaminhadas ao Congresso por meio de Mensagem 
presidencial em formado de projeto de Lei do Congresso Nacional – PLN. 
 
XXIV – prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a 
abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior; 
 
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que 
atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: 
 
VI – a lei orçamentária; 
 
Segundo o art. 165 da CF/1988: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I – o plano plurianual; 
II – as diretrizes orçamentárias; 
III – os orçamentos anuais. 
A organização das ações do Governo está sob a forma de programas! 
 
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um 
conjunto de ações orçamentárias ou não-orçamentárias, que concorrem para: 
 
• a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores, 
visando à solução de um problema ou 
 
• o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade. 
 
Os programas podem abranger atividades desenvolvidas por diferentes Ministérios. 
 
Plano Plurianual (PPA) 
 
O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que 
estabelece, de forma regionalizada, as Diretrizes, os Objetivos e as Metas da 
Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e 
para as relativas aos programas de duração continuada. 
 
Ou seja, o PPA retrata em visão macro as intenções do gestor público para um período de 
quatro anos, podendo ser revisado a cada ano. 
 
16 
 
Observação!!! 
• Despesa de Capital: Encargo que resulta em acréscimo do patrimônio do órgão/ 
entidade que a realiza, aumenta sua riqueza patrimonial. 
Ex. Investimentos, Inversões Financeiras, Transferências de Capital 
 
• Despesas Correntes: Encargos que não produz acréscimo patrimonial, respondendo 
pela manutenção das atividades de cada órgão ou entidade. 
Ex. Despesas de Custeio 
 
Atenção: 
 
Os QUATRO ANOS DO PPA não se confundem com o mandato do chefe do Executivo. 
 
O PPA é elaborado no primeiro ano de governo e entrará em vigor no segundo ano. A partir 
daí, terá sua vigência até o final do primeiro ano do mandato seguinte. Isso ocorre a fim de 
manter a continuidade dos Programas. Um chefe do executivo (presidente, por exemplo) até 
pode governar durante todo o seu PPA, desde que seja reeleito. Porém, como vimos, será 
o mesmo governante em mandatos diferentes. 
 
A LDO surgiu almejando ser o elo entre o planejamento estratégico (PPA) e o planejamento 
operacional (LOA). 
 
A LOA é um instrumento que expressa a alocação de recursos públicos, sendo 
operacionalizada por meio de diversos programas. 
 
A Constituição Federal de 1988 recuperou a figura do planejamento na administração 
pública brasileira. O papel do Plano Plurianual nesse contexto é o de implementar o 
necessário elo entre o planejamento de longo prazo e os orçamentos anuais. O 
planejamento de longo prazo encontra, assim, nos sucessivos planos plurianuais, as 
condições para sua materialização. 
 
O PPA representa a mais abrangente peça de planejamento governamental, com o 
estabelecimento de prioridades e no direcionamento das ações do governo. 
 
No entanto, entre os instrumentos de planejamento previsto na CF/88, o PPA é o que possui 
critérios de ação e decisão mais abstratos para a formulação geral dos objetivos e dos 
planos de trabalho. 
 
 
DIRETRIZES, OBJETIVOS E METAS 
 
Diretrizes: As diretrizes são normasgerais, amplas, que mostram o caminho a ser seguido 
na gestão dos recursos pelos próximos quatros anos. 
 
Ex. a redução das desigualdades econômicas, sociais e regionais com sustentabilidade (que 
deve condicionar todas as demais); a integração nacional e sul-americana; o fortalecimento 
das capacidades regionais de produção e inovação e a inserção competitiva externa; a 
17 
 
conservação/preservação do meio ambiente; o fortalecimento da inter-relação dos meios 
urbano e o rural; e a construção de uma rede equilibrada de cidades. 
 
Objetivos: Os objetivos correspondem ao que será perseguido com maior ênfase pelo 
Governo Federal no período do Plano para que, a longo prazo, a visão estabelecida se 
concretize. Devem ser passíveis de mensuração, sendo assim acompanhados de 
indicadores e metas que permitam o monitoramento e a avaliação dos resultados alcançados 
por meio das políticas e programas a eles associados. 
 
Metas: As metas correspondem à quantificação física dos objetivos. 
 
 
IMPORTANTE!!! 
 
Quanto aos investimentos, determina o art. 167 da CF/1988: 
§ 1.º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser 
iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob 
pena de crime de responsabilidade. 
 
 
Na linguagem orçamentária, portanto em todo o nosso conteúdo, é diferente! 
 
Investimentos são despesas com: 
 
• Softwares; 
• Com o planejamento e a execução de obras; 
• Com aquisição de imóveis considerados necessários à realização das obras e 
• Com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente. 
 
Exemplo: construção de um prédio público. 
 
LDO - A Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei Orientadora) 
 
A LDO também surgiu por meio da Constituição Federal de 1988, almejando ser o elo entre 
o planejamento estratégico (Plano Plurianual) e o planejamento operacional (Lei 
Orçamentária Anual). Sua relevância reside no fato de ter conseguido diminuir a distância 
entre o plano estratégico e as LOAs, as quais dificilmente conseguiam incorporar as 
diretrizes dos planejamentos estratégicos existentes antes da CF/1988. 
 
Segundo o § 2.o do art. 165 da CF/1988: 
 
§ 2.º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades 
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o 
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária 
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
 
Logo, a LDO dispõe acerca das normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos 
resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos. 
18 
 
 
CF/88: 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao 
orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso 
Nacional, na forma do regimento comum. 
(...) 
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei 
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, 
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica 
autorização legislativa. 
 
NÃO AFETAÇÃO DE RECEITAS (NÃO VINCULAÇÃO DE RECEITAS) 
 
CF/88 
Art. 167. São vedados: 
(...) 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição 
do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação 
de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e 
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como 
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de 
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, 
bem como o disposto no § 4º deste artigo; 
 
Referente à LDO 
 
Segundo o § 1.o, I e II, do art. 169 da CF/88 
 
§ 1.º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de 
cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão 
ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos 
órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: 
 
I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa 
de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; 
 
II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista. 
 
Assim, é necessária autorização específica na LDO para a concessão de qualquer 
vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou 
alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a 
qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo poder público. 
 
No entanto, exceção se dá para as empresas públicas e para as sociedades de 
economia mista, como o Banco do Brasil S.A. 
 
19 
 
 
Anexo de Metas Fiscais 
 
Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de 
Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores 
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e 
primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e 
para os dois seguintes. 
Prosseguindo, temos que o Anexo de Metas Fiscais conterá: 
 
I – avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; 
 
II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de 
cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as 
fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com 
as premissas e os objetivos da política econômica nacional; 
 
III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a 
origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; 
 
IV – avaliação da situação financeira e atuarial: 
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de 
Amparo ao Trabalhador; 
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; 
 
V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da 
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. 
 
Segundo o art. 17 da LRF, considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa 
corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o 
ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. 
 
Logo, a avaliação da evolução do patrimônio líquido por unidade administrativa 
é parte integrante do anexo de metas fiscais da LDO, destacando-se a origem 
e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos. 
 
 
LOA – Lei Orçamentária Anual (Orçamento Propriamente dito) 
 
A Lei Orçamentária Anual é o instrumento pelo qual o poder público prevê a arrecadação 
de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano. A LOA é o 
orçamento por excelência ou o orçamento propriamente dito. 
 
A finalidade da LOA é a concretização dos objetivos e metas estabelecidas no PPA. 
Expressa as políticas desenvolvidas pela entidade pública por meio do cumprimento ano a 
ano das etapas do PPA, em consonância com o que foi estabelecido na LDO. 
 
Portanto, orientada pelas diretrizes, objetivos e metas do PPA, compreende as ações a 
serem executadas, seguindo as metas e prioridades estabelecidas na LDO. Como os 
20 
 
recursos são escassos e as necessidades ilimitadas, são necessárias escolhas onde 
naturalmente alguns setores serão mais beneficiados.Segundo o § 5.o, I, II e III, do art. 165 da CF/1988: 
§ 5.º A lei orçamentária anual compreenderá: 
 
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público; 
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos 
e mantidos pelo Poder Público. 
Logo, os orçamentos que compõem a LOA são conhecidos como orçamento fiscal, 
orçamento de investimentos (ou de investimentos das estatais) e orçamento da seguridade 
social. 
 
Para não errar: os orçamentos que compõem a LOA são conhecidos como orçamento fiscal, 
orçamento de investimentos (ou de investimentos das estatais) e orçamento da seguridade 
social. 
 
Segundo o § 7.º do art. 165 da CF/1988, os orçamentos fiscais e de investimentos das 
estatais, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir 
desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 
 
Os orçamentos fiscais e de investimentos das estatais, compatibilizados com o plano 
plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo 
critério populacional. 
 
Atenção: note que o Orçamento da Seguridade Social não tem a função de reduzir 
desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 
 
Logo, o orçamento de investimentos das empresas estatais terá entre suas funções a de 
reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 
 
Sobre a Seguridade Social 
 
A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes 
Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à 
previdência e à assistência social. 
 
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e 
econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso 
universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 
 
Quanto à previdência social, fundada na idéia de solidariedade social, deve ser organizada 
sob a forma de um regime geral, sendo este de caráter contributivo e filiação obrigatória. 
 
21 
 
Já a assistência social apresenta característica de universalidade, visto que será prestada 
a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social. 
 
Logo, o orçamento da seguridade social abrange a chamada área social e, destacadamente, 
previdência, saúde e assistência social. A Educação integra o Orçamento Fiscal. 
 
Segundo o art. 195 da CF/1988, a proposta de orçamento da seguridade social será 
elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e 
assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes 
orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de seus recursos. 
 
No entanto, as receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinadas à 
seguridade social constarão dos respectivos orçamentos, não integrando o orçamento 
da União. 
 
Atenção: o orçamento da seguridade social é aplicado a todos os órgãos que possuem 
receitas e despesas públicas relacionadas à seguridade social (previdência, assistência e 
saúde) e não apenas àqueles diretamente relacionados à seguridade social, como os 
hospitais que atendem ao Sistema Único de Saúde (SUS). Por exemplo, o Ministério do 
Planejamento possui despesas de assistência médica relativa aos seus servidores e essa 
despesa faz parte do orçamento da seguridade social. 
 
Ao contrário do que pode parecer, não há duas leis, uma com os orçamentos fiscal e da 
seguridade social e outra com o orçamento de investimento. Na verdade, há uma clara 
divisão dentro da própria lei. Por exemplo, na lei orçamentária anual (LOA) de 2010 temos 
o Capítulo II “DOS ORÇAMENTOS FISCAIS E DA SEGURIDADE SOCIAL” e o Capítulo III 
“DO ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO”. Nos volumes que compõem a LOA o orçamento 
de investimento também está separado. 
 
 
Obs. 
 
Segundo a LRF, uma empresa controlada é uma sociedade cuja maioria do capital social 
com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação: União, cada 
Estado, Distrito Federal ou cada Município. 
 
Uma empresa controlada é uma sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto 
pertence, direta ou indiretamente, a ente da Federação: União, cada Estado, Distrito Federal 
ou cada Município. 
 
Ainda de acordo com a LRF, empresa estatal dependente é uma empresa controlada, 
mas que recebe do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com 
pessoal ou de custeio em geral ou de capital,excluídos, no último caso, aqueles 
provenientes de aumento de participação acionária. 
 
Este conceito é importantíssimo, porque, sendo uma empresa estatal considerada 
dependente, ela participará do Orçamento Fiscal e da Seguridade 
Social. Integram o Orçamento de Investimentos apenas as chamadas empresas estatais não 
dependentes. 
 
22 
 
Desta forma, a empresa estatal não dependente é auto-sustentável e não faz parte do 
campo de aplicação da LRF, porém seus investimentos integram a LOA por lidar com o 
dinheiro público. Isso ocorre para que a empresa tenha liberdade de atuação e ao mesmo 
tempo o Poder Público tenha controle sobre os investimentos dela. 
 
Por exemplo, a Petrobrás é uma Sociedade de Economia Mista e estatal não dependente. 
Não sofre as restrições da LRF porque tem que ser dinâmica para concorrer com a iniciativa 
privada. 
 
Por outro lado, o Estado deve deter o poder para influenciar onde ela aplicará seus 
investimentos e a população deve ter conhecimento, por isso ela compõe o 
Orçamento de Investimentos. 
 
Já as empresas dependentes recebem recursos do Estado para se manter, portanto não se 
sustentam sozinhas. Existem para suprir alguma falha de mercado em que a iniciativa 
privada não quis ou não conseguiu êxito e é relevante para a sociedade. Exemplos: Empresa 
Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Empraba). 
 
Assim, possuem controle total do Estado, seguem a LRF e fazem parte do Orçamento Fiscal 
e da Seguridade Social. 
 
• A separação é tão nítida que a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) é responsável 
pelo Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. 
 
• Já o Orçamento de Investimentos fica a cargo do Departamento de Coordenação e 
Governança das Empresas Estatais (DEST). São duas estruturas totalmente 
diferentes integrantes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). 
 
 
 
 
 
Retomando a questão, a lei orçamentária anual (LOA) contém, destacadamente, as 
despesas de investimentos das empresas estatais não dependentes. A LOA não contém 
as despesas de custeio das estatais não dependentes 
23 
 
 
 
Importante !!! 
 
VEDAÇÕES CONSTITUCIONAIS 
 
A CF/1988 estabelece diversas vedações em matéria orçamentária. Algumas dessas 
vedações nós já vimos nas primeiras aulas. Outras estudaremos nas próximas. No entanto, 
vamos consolidá-las. Vejamos as seis primeiras vedações. 
 
São vedados: 
• O início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual. 
 
• A realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os 
créditos orçamentários ou adicionais. 
 
• A realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, 
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade 
precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. É a regra de ouro. 
 
• A vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição 
doproduto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação 
de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e 
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como 
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2.º, 212 e 37, XXII, e a prestação de 
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8.º, 
bem como o disposto no § 4.º deste artigo. É o princípio da não vinculação de receitas. 
 
• A abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem 
indicação dos recursos correspondentes. 
 
• A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de 
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa. É o 
princípio da proibição do estorno. 
 
• A concessão ou utilização de créditos ilimitados. É o princípio da quantificação dos 
créditos orçamentários. 
 
• A utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos 
fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, 
fundações e fundos, inclusive daqueles que compõem os próprios orçamentos fiscal, de 
investimentos das estatais e da seguridade social. 
 
• A instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. 
 
• A transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por 
antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, 
para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios. 
 
24 
 
• A realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de 
previdência social com recursos provenientes das contribuições sociais a seguir: do 
empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre a 
folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à 
pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; e do trabalhador e 
dos demais segurados da previdência social. 
 
CICLO ORÇAMENTÁRIO 
 
Conceito: O ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo em que ocorrem todas as 
atividades típicas do orçamento público, desde sua elaboração até a apreciação final. 
 
No Brasil o ciclo orçamentário é um processo contínuo, dinâmico e flexível, por meio do 
qual se planeja, aprova, executa, controla/avalia a programação de gastos e 
arrecadação da administração pública. 
 
 
Muita atenção!! 
 
O ciclo orçamentário não é a mesma coisa que exercício financeiro, pois o exercício 
financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia-se em 1.º de janeiro e se encerra em 31 
de dezembro de cada ano, conforme dispõe o art. 34 da Lei 4.320/1964. Isso é só a fase da 
execução do ciclo orçamentário. 
 
Na esfera federal os prazos para o ciclo orçamentário estão no Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias (ADCT) e estarão em vigor enquanto não for editada a Lei 
Complementar prevista na CF/1988 para: 
 
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização 
do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; 
 
Etapas do ciclo orçamentário: 
 
1. Elaboração/planejamento da proposta orçamentária; 
2. Discussão/estudo/aprovação da Lei de Orçamento; 
3. Execução orçamentária e financeira; e 
4. Avaliação/controle. 
 
 
ELABORAÇÃO DAS PROPOSTAS/PLANEJAMENTO: 
 
• Fixação da meta fiscal, 
• Projeção das receitas, 
• Projeção das despesas obrigatórias e 
• Apuração das despesas discricionárias. 
 
 
Fixação da meta fiscal: 
 
25 
 
É a primeira etapa da elaboração e representa o ato em que as metas de resultado fiscal 
para o período são definidas. 
 
Dada a orientação da política fiscal, de estimular o crescimento da economia sem que isso 
represente riscos à sua estabilidade, as metas fiscais são definidas tendo em vista a 
produção de resultados primários positivos compatíveis com a redução da relação dívida 
pública sobre o Produto Interno Bruto – PIB. 
 
Projeção das receitas não financeiras: 
 
De maneira geral, as receitas não financeiras são as receitas administradas (impostos e 
contribuições em geral), a arrecadação líquida do INSS e as receitas não administradas 
(dividendos, receitas próprias, etc.). 
 
Para estimativa da receita líquida disponível para alocação, desconta-se da receita total o 
montante das transferências para Estados e Municípios, previstas na Constituição. 
 
Projeção de recursos destinados às despesas obrigatórias: 
 
Constituem obrigações constitucionais ou legais da União. 
 
As principais despesas obrigatórias estão associadas ao pagamento de pessoal e encargos, 
de benefícios da previdência e assistenciais vinculados ao salário-mínimo e subsídios e 
subvenções, entre outros. 
 
A alocação das despesas obrigatórias é realizada posteriormente de forma diferenciada, 
dado que, por força de determinação legal, não existe discricionariedade por parte do gestor 
público quanto ao montante de recursos a ser associado a essas despesas. 
 
Apuração das despesas discricionárias 
 
Definição do montante de recursos que os órgãos setoriais poderão manejar para alocação 
no seu conjunto de programas para o período do plano. 
 
O montante de recursos previstos para a realização das despesas discricionárias será 
distribuído pelo Ministério do Planejamento entre os órgãos setoriais, tendo como base para 
essa repartição o perfil de gasto de cada órgão e as prioridades de governo. 
 
Definido o limite de gasto discricionário para o período, cada Ministério procederá à alocação 
desses recursos em seus respectivos programas, devendo ter como parâmetro para essa 
repartição a orientação estratégica de governo e as orientações estratégicas dos ministérios. 
 
O estabelecimento de limites a serem observados pelos órgãos e entidades da 
administração na elaboração de suas propostas orçamentárias setoriais é necessário para 
o atendimento das despesas obrigatórias (3° passo) e demais despesas destinadas à 
manutenção de seus níveis atuais de funcionamento (discricionárias - 4° passo), além da 
conveniência de dar continuidade aos projetos já iniciados. 
 
Manual Técnico de Orçamento – MTO 
 
26 
 
O Manual Técnico de Orçamento – MTO determina o papel dos agentes no processo de 
elaboração do Orçamento, individualizando as atribuições da Secretaria de Orçamento 
Federal (SOF), dos órgãos setoriais e das unidades orçamentárias. 
 
SOF 
 
A SOF tem entre suas atribuições principais a coordenação, a consolidação e a elaboração 
da proposta orçamentária da União, compreendendo os orçamentos fiscal e da seguridade 
social. O orçamento de investimentos cabe ao Departamento de Coordenação e Governança 
das Empresas Estatais (DEST), órgão de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado 
do Planejamento, sendo ligado diretamente à Secretaria-Executiva. 
 
Assim, o DEST é responsável pela elaboração do Programa de Dispêndios Globais – PDG 
– e da proposta do Orçamento de Investimentos das empresas estatais não dependentes. 
 
Secretaria de Orçamento Federal: o trabalho desenvolvido pela SOF, no cumprimento de 
sua missão institucional, como órgão específico e singular de orçamento do Órgão Central 
do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, o Ministério do Planejamento, 
Orçamento e Gestão, compreende: 
 
• definição de diretrizes gerais para o processo orçamentário federal; 
• coordenação do processo de elaboração dos Projetos de Lei de Diretrizes Orçamentárias 
Anuais – PLDO e do orçamento anual da União; 
• análise e definição das ações orçamentárias que comporão a estrutura programática dos 
órgãos e unidades orçamentárias no exercício;• fixação de normas gerais de elaboração dos orçamentos federais; 
• orientação, coordenação e supervisão técnica dos órgãos setoriais de orçamento; 
• fixação de parâmetros e referenciais monetários para a apresentação das propostas 
orçamentárias setoriais; 
• análise e validação das propostas setoriais; 
• consolidação e formalização da proposta orçamentária da União; e 
• coordenação das atividades relacionadas à tecnologia de informações orçamentárias 
necessárias ao trabalho desenvolvido pelos agentes do sistema orçamentário federal. 
 
Vamos começar com este desenho apenas para encadear as idéias no que se refere aos 
agentes no processo de elaboração do Orçamento: 
 
O processo de elaboração do PLOA se desenvolve no âmbito do Ministério do 
Planejamento e envolve um conjunto articulado de tarefas complexas. Por ser responsável 
pela consolidação e formalização da proposta orçamentária da União, a SOF conta com a 
participação dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, o que pressupõe a constante 
necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis. 
 
 
 
27 
 
 
 
Vimos que a elaboração da proposta de lei orçamentária, por meio de cronograma gerencial 
e operacional, com etapas claramente especificadas e produtos definidos e configurados, é 
desejável porque envolve a necessidade de articulação de tarefas complexas. 
Por esse desenho, vemos que há a participação de diferentes órgãos — MPOG (Órgão 
Central) por meio da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), setoriais e unidades 
orçamentárias. 
 
 
Órgão Setorial: o órgão setorial desempenha o papel de articulador no seu âmbito, 
atuando verticalmente no processo decisório e integrando os produtos gerados no nível 
subsetorial, coordenado pelas unidades orçamentárias. Sua atuação no processo de 
elaboração envolve: 
 
• estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração da proposta orçamentária; 
• avaliação da adequação da estrutura programática e mapeamento das alterações 
necessárias; 
• formalização ao Ministério do Planejamento da proposta de alteração da estrutura 
programática; 
• coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento da qualidade das informações 
constantes do cadastro de programas e ações; 
• fixação, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais monetários para 
apresentação das propostas orçamentárias das unidades orçamentárias; 
• definição de instruções, normas e procedimentos a serem observados no âmbito do órgão 
durante o processo de elaboração da proposta orçamentária; 
• coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária no âmbito do órgão 
setorial; 
• análise e validação das propostas orçamentárias provenientes das unidades 
orçamentárias; e 
• consolidação e formalização da proposta orçamentária do órgão. 
Exemplos: Setorial do Ministério da Educação, do Ministério da Saúde, etc. 
28 
 
 
 
Unidade Orçamentária: a unidade orçamentária desempenha o papel de coordenadora 
do processo de elaboração da proposta orçamentária no seu âmbito de atuação, integrando 
e articulando o trabalho das unidades administrativas componentes. Trata-se de momento 
importante do qual dependerá a consistência da proposta do órgão, no que se refere a 
metas, valores e justificativas que fundamentam a programação. 
 
De acordo com o art. 14 da Lei 4.320/1964, constitui unidade orçamentária o agrupamento 
de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações 
próprias. Em casos excepcionais, serão consignadas dotações a unidades administrativas 
subordinadas ao mesmo órgão. 
 
As unidades orçamentárias são responsáveis pela apresentação da programação 
orçamentária detalhada da despesa por programa, ação orçamentária e subtítulo. Seu 
campo de atuação no processo de elaboração compreende: 
• estabelecimento de diretrizes no âmbito da unidade orçamentária para elaboração da 
proposta orçamentária; 
• estudos de adequação da estrutura programática do exercício; 
• formalização ao órgão setorial da proposta de alteração da estrutura programática sob a 
responsabilidade de suas unidades administrativas; 
• coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento das informações constantes 
do cadastro de ações orçamentárias; 
• fixação, de acordo com as prioridades, dos referenciais monetários para apresentação das 
propostas orçamentárias das unidades administrativas; 
• análise e validação das propostas orçamentárias das unidades administrativas; e 
• consolidação e formalização da proposta orçamentária da unidade orçamentária. 
 
Exemplos: cada uma das Universidades Federais, cada um dos Institutos Federais de 
Educação, etc. 
 
Logo, cabe às Unidades Orçamentárias a análise e validação das propostas orçamentárias 
das unidades administrativas. 
 
Resumindo!!! 
 
29 
 
SOF: coordenação, diretrizes e consolidações gerais. Todos os órgãos setoriais seguem a 
SOF e sugerem alterações a ela. A SOF analisa e valida o que vem de todos os órgãos 
setoriais. 
 
Órgão Setorial: meio-de-campo entre a SOF (geral) e a UO (específica). Coordenação, 
diretrizes e consolidações intermediárias, ou seja, apenas no seu âmbito. Segue as regras 
gerais da SOF. O Setorial analisa e valida o que vem de todas as suas UOs. 
 
Unidade Orçamentária (UO): é quem efetivamente recebe a dotação diretamente na LOA. 
É onde você vê o crédito consignado. Coordenação, diretrizes e consolidações específicas, 
ou seja, apenas no seu âmbito restrito. 
 
Segue as regras gerais da SOF e as regras intermediárias do órgão setorial a que está 
ligado. A UO analisa e valida o que vem das suas UAs. 
 
Unidade Administrativa (UA): não tem dotação consignada diretamente na 
LOA. Depende da UO, que descentraliza o crédito para a UA. Segue as regras gerais da 
SOF, as intermediárias do Órgão Setorial e as específicas da UO a que está ligada. 
 
Obs. Importante: 
 
Os órgãos setoriais (“de cima”) analisam, validam e ajustam as propostas das 
unidades orçamentárias (“de baixo”). 
 
O QUE É UMA UNIDADE GESTORA? 
 
O conceito de Unidade Gestora (UG) não aparece na elaboração do orçamento, apenas na 
execução. A UG é uma unidade orçamentária ou administrativa investida do poder de 
gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização. 
 
Demais Poderes e do Ministério Público 
 
Consoante a LRF, o Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais 
Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para 
encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas 
para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de 
cálculo. 
 
Isso ocorre porque todos os Poderes (Legislativo, Judiciário e mais o Ministério Público) 
elaboram suas propostas orçamentárias parciais e encaminham para o Poder 
Executivo, o qual é o responsável constitucionalmente pelo envio da proposta consolidada 
ao Legislativo. 
 
Consoante o art. 99 da CF/1988, ao Poder Judiciário é assegurada autonomia 
administrativa e financeira. O § 1.º ressalta que os tribunais elaborarão suas propostas 
orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes 
na Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
 
Logo, o Poder Judiciário é obrigado a elaborar sua proposta orçamentária dentro dos limites 
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. 
30 
 
 
Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. No entanto, os 
tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados 
conjuntamente com os demais Poderes na Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
 
O Poder Judiciário é obrigado a elaborar sua proposta orçamentária dentro dos limites 
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. 
 
MINISTÉRIO PÚBLICO 
 
De acordo com o art. 127 da CF/1988, ao Ministério Público é asseguradaautonomia 
funcional e administrativa. O § 3.º ressalta que o Ministério Público elaborará sua proposta 
orçamentária dentro dos limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
Logo, o Ministério Público também é obrigado a elaborar sua proposta orçamentária dentro 
dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. 
 
Todos os Poderes, de acordo com os critérios e limites estabelecidos pela LDO, elaboram 
suas propostas orçamentárias parciais e encaminham para o Poder Executivo, o qual 
é o responsável constitucionalmente pelo envio da proposta consolidada ao Legislativo. 
 
O Ministério Público não integra a proposta do Executivo. De acordo com o art. 127 da 
CF/1988, ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa. No 
entanto, da mesma forma que os Poderes, o Ministério Público elaborará sua proposta 
orçamentária dentro dos limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
 
Ainda, as agências reguladoras não encaminham suas propostas diretamente ao Congresso 
Nacional. Seguem as mesmas regras gerais de todas as unidades orçamentárias. 
 
Até mesmo o Legislativo envia a sua proposta ao Executivo, para que depois ela volte 
consolida na forma de Projeto de Lei Orçamentária ao Congresso Nacional. 
 
De acordo com esse artigo, as leis do PPA, LDO e LOA são de iniciativa do 
Poder Executivo: Presidente, Governadores e Prefeitos. 
 
Na esfera federal, a Constituição Federal, em seu art. 84, XXIII, determina que 
a iniciativa das leis orçamentárias é de competência privativa do Presidente da 
República: 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
(...) 
XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição. 
 
No entanto, importantes doutrinadores consideram tal competência exclusiva. 
A diferença que se faz é que a competência exclusiva é indelegável e a competência 
privativa é delegável. O problema é que a CF/88 não é rigorosamente técnica nesse assunto. 
No caso das leis orçamentárias, seriam matérias de competência exclusiva do presidente da 
república, porque são atribuições indelegáveis. 
 
Segundo o art. 85 da CF/1988, constituem crime de responsabilidade os atos do Presidente 
da República que atentem contra a lei orçamentária. 
31 
 
 
Na esfera federal os prazos para o ciclo orçamentário estão no § 2.o, I a III, do art. 35 do 
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT): 
 
§ 2.º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 
9.º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: 
I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do 
mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do 
encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento 
da sessão legislativa; 
II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio 
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento 
do primeiro período da sessão legislativa; 
III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do 
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão 
legislativa. 
 
Nos estados e municípios os prazos do ciclo orçamentário devem estar, respectivamente, 
nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas. 
Logo, o Poder Executivo Federal tem o dever de, até 31 de agosto do primeiro ano do 
mandato presidencial, enviar ao Congresso Nacional a proposta do 
Plano Plurianual. 
 
Lei complementar citada na Constituição (AINDA NÃO EXISTE) 
 
Veja os incisos I e II do § 9.o do art. 165 da CF/1988: 
 
§ 9.º Cabe à lei complementar: 
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização 
do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; 
 
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta 
bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. 
 
Enquanto não sai tal lei complementar, os prazos estão discriminados no Ato das 
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). 
 
 
Cuidado: a Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece normas de finanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fiscal, porém sua função não foi de preencher as lacunas da Lei 
4.320/1964. Ela também não é a Lei prevista no § 9.º do art. 165, apesar de tratar de alguns 
temas comuns. Outra lei complementar deve ser editada. Atualmente, na ausência dessa 
lei, naquilo que a Lei 4.320/1964 não dispõe, é a LDO que preenche esse vácuo 
legislativo. 
 
32 
 
 
 
 
Incongruência (PPA E LDO) 
 
Repare que no 1.° ano do mandato do Executivo é aprovada a LDO para o anoseguinte 
antes do envio do PPA! E mais, o PPA é enviado e aprovado nos mesmos prazos da LOA! 
Veja que incongruência, pois neste primeiro ano não há integração. A LDO deveria sempre 
seguir o planejamento do PPA. 
 
A CF fala em “até”. No entanto, na prática, as três leis orçamentárias sãosempre 
encaminhadas no limite do prazo. 
Logo, no primeiro ano do mandato presidencial, não há condições objetivas de compatibilizar 
a LDO com o PPA, pois a LDO para o ano seguinte é aprovada antes do envio do PPA. 
 
E se o Executivo não enviar no prazo a sua proposta para apreciação do Legislativo? 
 
A Lei 4.320/1964 dispõe sobre o caso do Executivo não enviar no prazo a sua proposta para 
apreciação do Legislativo: 
 
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas 
Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como 
proposta a Lei de Orçamento vigente. 
 
Assim, caberá ao Poder Legislativo apreciar novamente o orçamento vigente como se 
fosse uma nova proposta! Ignora que diversos programas se exaurem 
ao longo do exercício, mas essa é a única previsão legal, já que a CF/1988 não traz nenhuma 
diretriz. 
Atenção: tal previsão está na Lei 4.320/1964 e não na Constituição Federal. 
 
E se o Poder Executivo enviar a proposta e o Congresso Nacional não votá-la,como 
afirma a questão? 
 
33 
 
O caso do Legislativo não devolver o PLOA para a sanção é tratado apenas nas LDOs, que 
estabelecem regras para a realização de despesas essenciais até que ele seja devolvido ao 
Executivo. 
 
Porém não há nenhuma previsão constitucional. 
 
E o que as LDOs dizem? 
 
A cada ano, as LDOs determinam que se o Projeto de Lei Orçamentária – PLOA não for 
sancionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro do ano corrente, a 
programação dele constante poderá ser executada até o limite de 1/12 (um doze avos) do 
total de cada ação prevista no referido Projeto de Lei, multiplicado pelo número de meses 
decorridos até a sanção da respectiva lei. Por exemplo, se o PLOA não for aprovado até o 
fim de março (3 meses) do ano que deveria estar em vigor, cada ação poderá ser executada 
em 3/12 do valor original. 
 
No entanto, o limite previsto de 1/12 ao mês não se aplica ao atendimento de algumas 
despesas, de acordo com o que determinar a LDO daquele ano. Por exemplo, as despesas 
com obrigações constitucionais ou legais da União e o pagamento de bolsas de estudos 
podem ser dispensadas da regra pela LDO e serem executadas como se o PLOA já tivesse 
sido aprovado. 
 
Resumindo: 
 
O importante é saber que se o PLOA não for aprovado pelo Congresso 
Nacional antes do início do exercício financeiro a que se refere, a programação das dotações 
dele constantes poderá ser executada, desde que respeitado o limite de um doze avos do 
total de cada ação, multiplicado pelo número de meses decorridos até a sanção da 
respectiva lei. No entanto, há inúmerasexceções, logo tal regra não se aplica a todas 
as dotações. 
 
Rejeição da LDO E PPA 
 
Quanto à rejeição das Leis Orçamentárias, há impossibilidade do Poder Legislativo rejeitar 
o PPA e a LDO. A CF/1988 estabeleceu que ambas devem ser devolvidas para a sanção, 
ficando afastada a possibilidade de rejeição. 
 
Também a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO. 
 
E A LOA? 
 
Em relação à LOA, é permitida a rejeição, pois, segundo o § 8.o do art. 166: 
§ 8.º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projetode lei 
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, 
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares,com prévia e específica 
autorização legislativa. 
 
COMO É A FASE DISCUSSÃO NO CONGRESSO¿ 
 
34 
 
Segundo o art. 166 da CF/1988, os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas 
Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 
 
Consoante a CF/1988, caberá à Comissão mista permanente de Senadores e 
Deputados: 
 
I – examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao PPA, LDO, LOA, créditos 
adicionais e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; 
 
II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais 
previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, 
sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas 
Casas criadas de acordo coma CF/1988. 
 
Logo, cabe a uma comissão mista permanente de senadores e deputados, dentre outras 
atribuições constitucionais, o exercício do acompanhamento e da fiscalização orçamentária, 
sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas casas. 
 
EMENDAS À LDO 
 
As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas 
quando incompatíveis com o plano plurianual. 
 
EMENDAS À LOA 
 
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem 
somente podem ser aprovadas caso: 
 
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; 
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de 
despesa, excluídas as que incidam sobre: 
a) dotações para pessoal e seus encargos; 
b) serviço da dívida; 
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito 
Federal; ou 
III – sejam relacionadas: 
a) com a correção de erros ou omissões; ou 
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei (são chamadas de emendas de redação, 
pois visam melhorar o texto, tornando-lhe mais claro e preciso). 
 
Resumindo 
 
Ao examinar o projeto de lei relativo ao orçamento anual da União, tanto os Deputados 
Federais como os Senadores podem apresentar emendas. No entanto, não poderão anular 
os recursos destinados às dotações para pessoal, ao serviço da dívida e às 
transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e Distrito Federal. 
 
35 
 
Obs. Com base em portarias do Congresso Nacional, os parlamentares têm direito a até 25 
emendas individuais, por mandato. Além das emendas individuais tem-se as emendas 
partidárias. 
 
VOTAÇÃO NO CN 
 
Nas leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), a discussão é conjunta, mas, na hora da votação, 
procede-se como se houvesse votação simultânea na Câmara e no Senado, ou seja, a 
maioria deve ser alcançada em cada casa do Congresso Nacional. A aprovação se dá por 
maioria simples, pois apesar do ciclo diferenciado, as leis orçamentárias são leis ordinárias. 
 
AUMENTO DE DESPESA 
 
Segundo o art. 63 da CF/1988, a regra é que não será admitido aumento da despesa prevista 
nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da 
República, ressalvadas as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos 
que o modifiquem e as emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Assim, não 
será admitido aumento da despesa prevista no projeto de lei do Plano Plurianual. 
 
 
 
Despesa Pública 
 
Conceito: 
 
O Estado realiza atividades diversas e presta serviços à população, tais ações demandam 
recursos financeiros, culminando nas despesas públicas. 
 
1- Despesa para a contabilidade pública: É todo e qualquer tipo de desembolso. 
 
2- Despesa sob enfoque Patrimonial: ocorre quando o fato gera decréscimo da situação 
líquida patrimonial, excluídos os casos que sejam referente à distribuição de riqueza aos 
proprietários da entidade; 
 
3- Despesa sob enfoque orçamentário: ocorre quando crédito orçamentário é utilizado. 
Portanto, no momento do empenho da despesa. 
 
Lembre-se crédito orçamentário é diferente de crédito financeiro, pois o último trata-se de 
dinheiro ao passo que o primeiro trata-se apenas da dotação (limite de crédito disponível 
para realizar determinadas despesas) 
 
Obs. 
 
Empenho 
 
O empenho é o momento em que o Estado reserva recursos orçamentários, prevendo a 
necessidade futura de se concretizar o pagamento, quando então são necessários recursos 
financeiros. 
 
36 
 
Tal regra objetiva evitar que a execução das despesas orçamentárias ultrapasse a 
arrecadação efetiva. Assim, a despesa sob o enfoque orçamentário ocorre quando há 
utilização de créditos orçamentários. 
 
CLASSIFICAÇÃO DE DESPESAS: 
 
1. ORÇAMENTÁRIA X EXTRAORÇAMENTÁRIA 
 
Despesa Orçamentária: 
 
É a despesa decorrente da execução do orçamento público vigente, podendo estar 
autorizada na lei orçamentária anual (L.O.A) ou em leis específicas que modificam esse 
orçamento. 
 
LEMBRE-SE que nosso orçamento é flexível!!! Logo poderão ser aprovadas ao longo do 
exercício, leis especiais a fim de alterarem o orçamento em CURSO. 
 
Muitas vezes a flexibilidade do orçamento é representada pelos denominados créditos 
adicionais. 
 
Conceito dado na Lei 4.320/64: 
 
Os créditos adicionais são autorizações para execução de despesas não computadas 
(despesa não inserida no orçamento) ou insuficientemente dotadas no orçamento (despesa 
fixada, porém,com valor insuficiente). 
 
Resumindo: 
 
A despesa orçamentária é aquela prevista na lei orçamentária anual vigente ou em leis 
especiais que modificam ou alteram a dotação inicial do orçamento. 
 
 
Despesa Extraorçamentária: 
 
É a despesa que não consta na lei orçamentária anual VIGENTE nem em leis específicas 
que tratam desse orçamento. 
 
Algumas despesas, em virtude de suas características, não EXIGEM AUTORIZAÇÃO do 
Poder Legislativo na Lei Orçamentária Anual do exercício em curso para que possam ser 
realizadas. 
 
Exemplo: pagamento/restituição de valores descontados de servidores aos seus 
consignatários. 
Como é o caso de contribuição sindical!!! 
 
Pois o próprio servidor mediante autorização, permitiu descontar em seu contra-cheque, 
então não há necessidade de autorização legislativa para seu pagamento. 
 
ATENÇÃO! 
 
37 
 
Despesa, para fins de registro das transações pela contabilidade pública, ocorre quando há 
saída de recurso financeiro, qualquer que seja. 
 
Outros Exemplos de Despesas Extra-Orçamentárias 
 
Exemplo 1 – pagamento de restos a pagar: 
• Os restos a pagar são despesas que já foram executadas no exercício passado, mas 
que não foram pagas até o final do exercício (31 de dezembro). 
 
• Quando efetuado o pagamento no exercício financeiro seguinte, tais gastos serão 
classificados como dispêndios extra orçamentários (despesas extra-orçamentárias) 
 
• Os recursos para pagamento dessa despesa não provêem do orçamento atual, mas 
do orçamento anterior. 
 
• O poder Legislativo já autorizou a execução dessa despesa no ano anterior, não 
sendo necessária nova autorização no exercício atual. 
 
• Assim, os restos a pagar são