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Instituto Serzedello Corrêa Aula 1 Planejamento e Recursos Orçamentários OBRAS PÚBLICAS DE EDIFICAÇÃO E DE SANEAMENTO Módulo 1 Planejamento RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO Tribunal de Contas da União Secretaria Geral da Presidência Instituto Serzedello Corrêa Diretoria de Diagnóstico, Planejamento e Desenvolvimento de Ações Educacionais Serviço de Planejamento e Projetos Educacionais Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria - SEAUD CONTEUDISTAS Bruno Martinello Lima Gustavo Ferreira Olkowski Marcelo Almeida de Carvalho Rafael Carneiro Di Bello Victor Hugo Moreira Ribeiro Rommel Dias Marques Ribas Brandao REVISORES TÉCNICOS Jose Ulisses Rodrigues Vasconcelos Eduardo Nery Machado Filho TRATAMENTO PEDAGÓGICO Flávio Sposto Pompêo RESPONSABILIDADE EDITORIAL Tribunal de Contas da União Secretaria Geral da Presidência Instituto Serzedello Corrêa Centro de Documentação Editora do TCU PROJETO GRÁFICO Ismael Soares Miguel Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho Vivian Campelo Fernandes DIAGRAMAÇÃO Vanessa Vieira © Copyright 2014, Tribunal de Contas de União <www.tcu.gov.br> Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais. Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em setembro de 2014. As afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não expressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União. Atenção! [ 3 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários Módulo 1 - Planejamento Aula 1 – Planejamento e Recursos Orçamentários Como se inicia o planejamento para a execução de uma obra pública? Quais são os meios de se obterem recursos federais para essa finalidade? O que é o programa de necessidades? Qual a importância dos estudos de viabilidade da construção?? Nesta aula começaremos o curso sobre Planejamento, Contratação e Fiscalização de Obras Públicas de Edificações e de Saneamento. Todo o material foi desenvolvido por servidores do Tribunal de Contas da União (TCU) com o objetivo de capacitar servidores e gestores da Administração Pública de municípios com até 50 mil habitantes, que trabalham diretamente com a missão de construir obras públicas para benefício da população. Na elaboração do material, buscou-se utilizar uma linguagem de entendimento comum, para ampliar o acesso a esse conhecimento. Além disso, todo o conteúdo foi pensado para a construção de obras de pequeno e médio portes, que são as mais comuns no dia-a-dia desses municípios. Isso não impede que servidores públicos de outros entes da Federação ou ainda de municípios de maior população, que lidem com grandes obras, possam realizar o curso e utilizar este material. Nesse caso, no entanto, os alunos devem ficar atentos, pois obras maiores e mais complexas podem necessitar de estudos e projetos mais rigorosos e detalhados. Neste módulo básico composto por cinco aulas, faremos uma abordagem geral por todas as principais etapas relacionadas à execução de uma obra pública: desde a assinatura de um convênio, passando pela fase de estudos preliminares, projetos, licitação, construção, até a conclusão e a operação do empreendimento. Ao final do curso, espera-se que o participante seja capaz de aplicar os principais conceitos sobre o tema estudado, em conformidade com a legislação federal e com as principais decisões do TCU, estando apto a utilizar adequadamente recursos do Orçamento Geral da União na melhoria da infraestrutura dos municípios. [ 4 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento Módulo 1 - Planejamento .........................................................................................3 1.Introdução aos instrumentos de repasses de recursos federais ............6 1.1. Aspectos gerais sobre os termos de compromisso e os repasses fundo a fundo .....................................................................................................................7 Termo de compromisso ......................................................................................7 Fundo a Fundo .....................................................................................................8 1.2. Aspectos gerais sobres os instrumentos de transferências voluntárias .8 1.3 Fases do convênio e do contrato de repasse .............................................10 1.3.1 Proposição (proposta) ..............................................................................10 1.3.2 Celebração e Formalização ......................................................................11 1.3.3 Execução ....................................................................................................13 1.3.4 Prestação de Contas .................................................................................17 1.4 Legislação sobre o tema ..............................................................................18 1.5 Principais falhas ...........................................................................................19 2. Programa de Necessidades ................................................................................20 2.1 Definição .......................................................................................................20 2.2 Elementos Mínimos ....................................................................................22 2.3 Possibilidade de Construção em Etapas ou Módulos .............................24 3. Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA) ......25 3.1 Objetivos do EVTEA ...................................................................................26 3.2 Conteúdo de um EVTEA ...........................................................................26 3.3 Escolha do terreno e análises de legalidade .............................................27 3.4 Levantamentos de informações para caracterizar o local ......................28 3.4.1 Levantamento topográfico e cadastral ...................................................29 3.4.2 Levantamento Geológico-Geotécnico ...................................................30 3.4.3 Levantamento climatológico e hidrológico ...........................................32 3.4.4 Levantamentos ambientais ......................................................................32 3.5 Análise da Viabilidade Técnica ..................................................................32 3.5.1 Análises de alternativas de engenharia ..................................................33 3.5.1.1 Possibilidade de utilização de projetos padronizados ......................34 3.5.1.2 Materiais e métodos executivos para estruturas ................................34 3.5.1.2.1 Estruturas de concreto pré-moldado ou moldado no local ..........35 Ao final de cada aula, será apresentado um pequeno dicionário (chamado de glossário) com a definição do que significam os principais termos técnicos tratados na ocasião. Assim, todas as palavras destacadas na cor azul no texto estão descritas nesse glossário. Nesta primeira aula, iniciaremos nosso estudo com os principais meios para transferência de recursos federais para os municípios. Além disso, começaremos a etapa de planejamento das obras, com as fases de: programa de necessidade e estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental. Para facilitar o estudo, esta aula está organizada da seguinte forma: [ 5 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários Ao final da aula, espera-se que o participante seja capaz de, no exercício de suas responsabilidades como gestor de obras públicas municipais de edificações e saneamento: 1. diferenciar os principais tipos de instrumentos de repasse de recursos federais; 2. preencher os requisitos mínimos dos planos de trabalho,para possibilitar a celebração de convênios e contratos de repasse com o Governo Federal; 3. elaborar as etapas iniciais de planejamento de obras, desde a definição das necessidades até os estudos que identificarão alternativas e selecionarão a mais viável alternativa de concepção; 4. definir os principais pontos dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental, que servirão para subsidiar as etapas de anteprojeto e projeto básico. Pronto para começar? Então, vamos! 3.5.2 Análise da viabilidade econômica .......................................................... 36 3.6 Produtos esperados do EVTEA ................................................................. 37 3.7 Contratação do EVTEA .............................................................................. 38 Síntese ...........................................................................................................................39 Referências bibliográficas ...................................................................................40 Glossário ....................................................................................................................42 Anexo - Decisões importante do TCU sobre instrumentos de repasses de recursos federais ......................................................................................................49 [ 6 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento 1.Introdução aos instrumentos de repasses de recursos federais Iniciaremos nosso curso falando sobre convênios e contratos de repasse. Esses instrumentos são muito importantes, pois podem ser a solução para os municípios que não possuem recursos financeiros suficientes para construir as obras de que necessitam. Vamos entender, inicialmente, o seu funcionamento. O Estado brasileiro é formado pelos seguintes entes da Federação: União, estados, Distrito Federal e municípios. Cada uma dessas unidades é autônoma, possuindo poderes de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação. Apesar disso, o Brasil concentra a maior parte da arrecadação de tributos (impostos, taxas e outros) na União, de forma a ser necessário repassar verbas aos estados e municípios para a realização de suas políticas públicas. O repasse de recursos federais da União para os municípios pode ser feito de duas formas: transferências obrigatórias ou voluntárias. As transferências obrigatórias são aquelas realizadas por determinação da Constituição e das leis, a exemplo das destinadas ao Sistema Único de Saúde (SUS), do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), entre elas os termos de compromisso e os repasses fundo a fundo. Já as transferências voluntárias são aquelas realizadas principalmente por meio de convênios, de contratos de repasse, tendo por objetivo um interesse público comum (a construção de uma obra ou a elaboração de um projeto, por exemplo). O alvo desse nosso estudo inicial serão as transferências voluntárias. Considerando que as receitas geradas pelos impostos arrecadados nos próprios municípios muitas vezes não são suficientes para execução de seus projetos, as transferências de verbas federais podem ser a solução para a falta de recursos financeiros. Nesse sentido, os gestores municipais devem buscar conhecer e se enquadrar nas exigências feitas pela legislação, uma vez que a iniciativa para recebimento desses recursos deve ser do próprio município. Atenção! Os convênios e contratos de repasse podem ser uma das soluções para a falta de recursos financeiros nos municípios, pois possibilitam o recebimento de verbas da União. [ 7 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários Nesse curso, serão abordados alguns aspectos sobre a formalização desses contratos, a sua prestação de contas, as principais falhas que ocorrem e ainda as decisões do TCU sobre os principais instrumentos de transferência voluntária de recursos federais para municípios. 1.1. Aspectos gerais sobre os termos de compromisso e os repasses fundo a fundo Termo de compromisso As transferências da União para os estados, o Distrito Federal e os municípios, para execução do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), são do tipo obrigatórias, regidas pela própria lei de criação do PAC: Lei 11.578/2007. Essas ações são discriminadas pelo Poder Executivo, de acordo com o interesse da União. O instrumento pelo qual é firmado esse ajuste para transferência de recursos é o Termo de Compromisso. De acordo com o art. 3º da citada lei, os estados e municípios a serem beneficiários deverão comprovar os seguintes requisitos, que devem constar desse termo de compromisso: I. identificação do objeto a ser executado; II. metas a serem atingidas; III. etapas ou fases de execução; IV. plano de aplicação dos recursos financeiros; V. cronograma de desembolso; VI. previsão de início e fim da execução do objeto, bem como da conclusão das etapas ou fases programadas; e VII. comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador, quando a ação compreender obra ou serviço de engenharia. Observa-se, então, que, enquanto as transferências realizadas por convênios são do tipo voluntárias, aquelas firmadas por termos de compromisso do PAC são do tipo obrigatórias, condicionadas apenas à aprovação prévia do termo por parte da União. [ 8 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento Além disso, em convênios, as ações são definidas pelo próprio ente estadual ou municipal em seu plano de trabalho, enquanto que, nos termos de compromisso, a União é quem define as ações que deverão ser executadas pelos entes. Fundo a Fundo O Governo Federal, por meio do Fundo Nacional de Saúde (FNS), transfere anualmente a estados, municípios e Distrito Federal, recursos da ordem de 30 bilhões de reais para custear ações e serviços de saúde. A forma ou modalidade pela qual se dá essa transferência é denominada “repasse fundo a fundo”, na qual os recursos do Fundo Nacional de Saúde são alocados, de forma regular e automática, para os fundos de saúde estaduais, municipais e do Distrito Federal. Para isto, é obedecida a programação financeira do Tesouro Nacional, independentemente de convênio ou instrumento congênere e segundo critérios, valores e parâmetros de cobertura assistencial, de acordo com o estabelecido nas Leis Orgânicas da Saúde (Lei n. 8.080/1990 e Lei n. 8.142/1990), e nas exigências contidas no Decreto 1.232/1994. Apesar de não haver consenso sobre a natureza dessas transferências, de obrigatórias ou voluntárias, o TCU firmou entendimento de que os repasses fundo a fundo tem caráter convenial, ou seja, constituem recursos federais e, dessa forma, estão sujeitos à fiscalização por parte do Tribunal de Contas da União. Os termos de compromisso e os repasses fundo a fundo possuem procedimentos próprios, que não serão estudados neste curso. Estudaremos com mais profundidades os convênios e contratos de repasse, que são os instrumentos mais comuns para execução de obras em estados e municípios. 1.2. Aspectos gerais sobres os instrumentos de transferências voluntárias Antes de começarmos a falar sobre esses instrumentos de transferência de recursos, é necessário conhecer os seguintes conceitos relacionados a eles, que serão mencionados durante toda a aula: Convênio: é o acordo que regula a transferência de recursos de um órgão público federal para um órgão público estadual ou municipal, com o objetivo de atender a um interesse público em comum. [ 9 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários Proponente: é o órgãopúblico estadual ou municipal que propõe a realização de um convênio com um órgão federal. Concedente: é o órgão público federal que concede os recursos financeiros para os estados ou municípios, mediante um convênio. Convenente: é o órgão público estadual ou municipal que recebe os recursos federais para a execução do projeto previsto no convênio. EXEMPLO Em um convênio assinado entre o Ministério das Cidades e a Prefeitura Municipal de Goiânia/GO, para o repasse de recurso para o município, o Ministério é o Concedente e a Prefeitura é o Proponente e o Convenente. EXEMPLO Suponhamos agora um contrato de repasse assinado entre o Ministério das Cidades, com o auxílio da Caixa Econômica Federal, e a Prefeitura Municipal de Goiânia/ GO. Nesse caso, o Ministério será Contratante, a Caixa o Mandatário e a Prefeitura o Contratado. Veja que a Prefeitura exerce a função de Proponente quando está propondo o convênio, na fase de negociação. Após assinado o contrato, a Prefeitura passa então a ser denominada de Convenente. A mudança de nomenclatura se refere somente ao momento da negociação. Contrato de Repasse: similar ao convênio, é o instrumento de transferência de recursos financeiros de um órgão público federal para um órgão público estadual ou municipal com a diferença de que há a participação de uma instituição financeira pública federal. Contratante: é o órgão público federal que fornecerá os recursos financeiros no contrato de repasse. Mandatário: é a instituição financeira federal responsável pela transferência dos recursos financeiros. Contratado: é o órgão da administração estadual ou municipal que receberá os recursos federais para a execução do projeto. [ 10 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento Objeto: é o produto previsto no convênio ou no contrato de repasse (seria a construção de um posto de saúde ou elaboração de um projeto para construção de uma escola, por exemplo). Plano de trabalho: é o documento que servirá de base para a assinatura do convênio/contrato de repasse. Deverá ser elaborado pelo município e apresentado ao órgão federal. Contrapartida: é a verba disponibilizada pelo convenente/contratado que, somada aos recursos federais, comporá o valor total do acordo para a execução completa do objeto. Em um convênio de R$ 1,0 milhão, por exemplo, no qual o governo Federal repasse ao município R$ 900 mil, a contrapartida será de R$ 100 mil. O valor percentual da contrapartida não é fixo, varia em função do órgão federal e do programa de governo, sendo, usualmente, entre 5% a 15% do total do convênio. Siconv: é o sistema de acompanhamento de convênios do Governo Federal, que funciona no Portal dos Convênios do Governo Federal (www. convenios.gov.br). 1.3 Fases do convênio e do contrato de repasse Os convênios e contratos de repasse podem ser divididos nas seguintes fases: yy Proposição; yy Formalização; yy Execução; e yy Prestação de Contas. 1.3.1 Proposição (proposta) Para realizar a proposição do convênio, o município deve identificar as necessidades existentes em sua comunidade, com a elaboração de um programa de necessidades. Mais à frente nesta aula, veremos como elaborar esse programa. Com ele serão definidas as carências e as prioridades. O segundo passo é identificar os programas de governo disponibilizados pelos órgãos da administração federal Para realizar um convênio ou contrato de repasse, todos os procedimentos referentes à seleção, formalização, execução, acompanhamento e prestação de contas devem ser registrados no Siconv (www.convenios. gov.br). [ 11 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários Para ter maiores informações sobre todos os programas, de todos os órgãos federais que disponibilizam recursos para convênios e contratos de repasse, os municípios podem consultar o Portal de Convênios (www. convenios.gov.br), bem como os endereços na internet dos diversos ministérios, onde são estabelecidas as regras, critérios, objetos e demais requisitos para obtenção dos recursos. O município ou o estado deverá formalizar a proposta de trabalho diretamente no Portal de Convênios. Deve-se ter em mente que o principal documento da proposta é o Plano de Trabalho, que deve ser bem elaborado e detalhado, pois irá orientar toda a execução do contrato. O plano de trabalho deverá conter no mínimo1: a. as razões que justifiquem a sua celebração; b. a descrição completa do objeto a ser executado; c. a descrição das metas a serem atingidas; d. a descrição das etapas ou fases de execução do objeto; e. o cronograma de execução do objeto e o cronograma de desembolsos financeiro; e f. o plano de aplicação dos recursos a serem desembolsados pelo concedente e da contrapartida financeira do proponente. 1.3.2 Celebração e Formalização A formalização dos convênios e dos contratos de repasse tem início com o cadastramento e credenciamento do órgão municipal ou estadual no Sistema de Gestão de Convênio (Siconv), via internet. Os órgãos também precisam cumprir os requisitos e exigências estabelecidos no art. 38 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011, dos quais, entre outros, destacamos: yy respeitar os limites da dívida consolidada e mobiliária, das operações de crédito, da inscrição em restos a pagar e da despesa total com pessoal, conforme previsto na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal); Para saber mais... Para obter mais informações, você pode consultar, por exemplo, os seguintes endereços na internet: FNDE: http://www.fnde. gov.br/ Ministério da Saúde: http://portalsaude.saude. gov.br/ Ministério das Cidades: http://www.cidades.gov. br/index.php Para saber mais... Na biblioteca do curso está disponível um modelo de plano de trabalho. [ 12 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento yy não estar em dívida com os órgãos da administração pública federal; yy cumprir as aplicações mínimas de recursos nas áreas de educação e saúde, em atendimento aos artigos 198 e 212 da Constituição Federal; yy comprovar possuir os direitos de propriedade do imóvel, nos casos em que o convênio seja para realização de obras ou benfeitorias no local; e yy realizar previsão, no orçamento do município ou do estado, da contrapartida a ser aplicada no convênio. Além disso, registramos que o valor mínimo para a celebração de convênios é de R$ 100.000,00 para a execução de serviços diversos e, no caso de execução de obras e serviços de engenharia, de R$ 250.000,002. Isso significa que não poderão ser assinados convênios para realizar objetos com valores menores que esses. Após a aprovação do plano de trabalho pelo órgão concedente/ contratante, e cumpridos todos esses requisitos descritos no art. 38 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011, o convênio ou contrato de repasse será formalizado. Tem-se aí a assinatura do contrato. No caso de obra, uma atenção especial deve ser dada ao projeto. Como regra, o projeto básico deverá ser apresentado antes da assinatura do instrumento de repasse. Por outro lado, é permitido que o órgão concedente o exija somente depois dessa assinatura, mas sempre antes da liberação da primeira parcela dos recursos3. Em função disso, o gestor deve ficar sempre atento às exigências de cada órgão concedente. De qualquer modo, o projeto básico deverá ser apresentado pelo município ou pelo estado no prazo fixado no convênio. É importante saber que esse projeto deve conter todos os elementos necessários e suficientes para caracterizar a obra, bem como demonstrar sua viabilidade, conveniência e custo. Na próxima aula estudaremos mais sobre o que é o projeto básico. Uma das principais causas para a não aprovaçãodas propostas de trabalho em convênios e contratos de repasse é a falta de detalhamento do 2 - Art. 10 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011. 3 - Art. 37 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011. [ 13 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários plano de trabalho, especialmente em virtude de projeto básico deficiente, razão pela qual deve ser dada a devida importância a esse documento. As principais decisões do TCU sobre esse tema4 indicam que o projeto básico deve ser aprovado pelo órgão competente do Governo Federal antes da licitação da obra. Só há uma exceção para essa regra: caso o município queira aproveitar uma licitação já realizada. Nesse caso, deve-se garantir que o projeto básico utilizado na licitação atenda as exigências da Lei 8.666/1993 e da Lei de Diretrizes Orçamentárias federal. A vigência do contrato de convênio/repasse é iniciada após sua assinatura e publicação no Diário Oficial da União. Caso não haja a publicação, o convênio perde a validade e torna-se nulo. Lembrando que o convenente ou contratado deve dar ciência da celebração do convênio ou do contrato de repasse à Assembleia Legislativa ou a Câmara Municipal, enquanto que o concedente/contratante deve informar à respectiva Casa Legislativa5. 1.3.3 Execução A execução é a fase de realização da obra ou do serviço previsto no convênio/contrato de repasse. O andamento dessa fase deve coincidir com o cronograma aprovado no Plano de Trabalho, sendo proibida a realização de despesas antes do início e após o término de sua vigência. Vejamos as principais etapas da execução. Liberação dos recursos Execução do objeto Pagamentos/ Fiscalização e Acompanhamento 4 - Acórdão 2.099/2011-TCU-Plenário. 5 - Art. 10 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011. [ 14 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento Liberação dos recursos A liberação dos recursos por parte do Governo Federal ocorrerá após a assinatura do convênio, de acordo com o cronograma de desembolso aprovado no Plano de Trabalho. As verbas federais recebidas por meio de convênios ou contratos de repasse, bem como a contrapartida do município, devem ser movimentadas apenas em conta específica, aberta exclusivamente com esse fim. Essa conta nunca será a do tesouro da União ou do Município, uma vez que os recursos não devem se confundir6. O valor total liberado deve ser aplicado7: yy em caderneta de poupança de instituição financeira pública federal, se a previsão de seu uso for igual ou superior a um mês; e yy em fundo de aplicação financeira de curto prazo, ou em título da dívida pública, quando sua utilização estiver prevista para prazos menores. Os rendimentos das aplicações financeiras não podem ser considerados como contrapartida do município e devem ser aplicados obrigatoriamente no objeto do convênio ou do contrato de repasse ou devolvidos ao Governo Federal na prestação de contas final8. Quando a liberação dos recursos for dividida em três ou mais parcelas, haverá a necessidade de apresentação de prestação de contas parcial para a liberação das parcelas subsequentes. A primeira prestação de contas possibilitará a liberação da terceira parcela; a segunda prestação de contas possibilitará a liberação da quarta parcela e assim sucessivamente9. Execução do objeto (construção da obra) A execução do objeto deve ser realizada de acordo com as cláusulas do convênio/contrato de repasse. Além disso, as verbas não podem ser utilizadas em outro objeto que não aquele previsto no plano de trabalho. É proibida a substituição de um objeto por outro10. 6 - Art. 64 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011. 7 - Art. 54 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011. 8 - Art. 54 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011. 9 - Art. 55 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011. 10 - Art. 52 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011. [ 15 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários É possível, no entanto, fazer uma readequação das metas do plano de trabalho, desde que seja previamente aprovada pelo órgão concedente/ contratante. Qualquer alteração realizada sem prévia autorização e sem termo aditivo ao convênio pode ser considerada como desvio de finalidade e levar à rescisão do convênio e inscrição do convenente em inadimplência. Caso o gestor municipal se depare com alguma impossibilidade de realizar o plano de trabalho após liberação dos recursos, deve entrar em contato imediatamente com o órgão concedente, a fim de renegociar os termos do convênio/contrato de repasse. Ainda que haja uma situação emergencial no município ou se perceba que o objeto não é mais prioritário, é vedada a utilização dos recursos em despesas não previstas no plano de trabalho. Esse fato é considerado uma irregularidade grave pelo TCU e pode levar a instauração de Tomada de Contas Especial (TCE), para apuração de eventuais danos e ressarcimento aos cofres públicos11. Nesses casos, os gestores públicos serão notificados para reembolsarem esses valores. Na fase de execução do convênio, são realizadas: a) a licitação da obra e a contratação da empresa executora; b) os pagamentos, de acordo com o andamento da obra; e c) o efetivo cumprimento do objeto e das metas previstas. As licitações e contratações de empresas devem seguir o rito comum das demais compras e obras da administração pública. O aprofundamento desse conteúdo será feito ao longo do presente curso, especialmente na Aula 5. Pagamentos Para garantir a correta aplicação dos recursos recebidos pelo município na execução da obra ou do projeto, é fundamental que os débitos da conta específica do convênio sejam acompanhados de cada documento comprovante da despesa (empenhos, medições, notas fiscais, faturas e recibos), que devem ser emitidos em nome do convenente e conter expressamente o número do convênio a que se refere12. 11 - Exemplos de acórdãos do TCU sobre o tema: 2.189/2012-2ªCâmara, 11.472/2011-2ªCâmara, 10.551/2011-2ªCâmara, 437/2012-1ªCâmara, 6.835/2011-1ªCâmara. 12 - Art. 54 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011. [ 16 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento Isso significa que cada pagamento só poderá ser realizado diretamente à empresa contratada, após a inclusão de todos os documentos necessários no Siconv, os quais devem comprovar a efetiva execução das metas, etapas ou fases do plano de trabalho. Esses cuidados devem ser tomados para assegurar a correspondência entre os recursos aplicados e o objeto, havendo um nexo de causalidade entre o pagamento e o serviço. Em outras palavras, o objetivo é garantir que os valores sejam corretamente utilizados na obra. Além disso, como regra, os pagamentos devem ser realizados por meio de crédito em conta bancária das empresas contratadas para execução do objeto13. Assim, considera-se irregularidade a realização de saques para pagamentos em espécie. De igual modo, a emissão de cheque para pagar as despesas incorridas é vedada pelo Decreto 6.170/200714. Em julho de 2012, foi criada a ordem bancária de transferências voluntárias (OBTV). A partir de então, o pagamento ao fornecedor passou a ser realizado por meio de ordem bancária gerada no próprio Siconv, a qual é enviada para o Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi) e, então, é creditada na conta corrente da empresa contratada, evitando o problema dos pagamentos em espécie. Fiscalização e acompanhamento O órgão convenente, na qualidade de contratante da obra/serviço, é responsável por fiscalizar e garantir a regular execução do objeto pactuado. Além disso, pode ser responsabilizado pelos danos causados a terceiros na execução do convênio/contrato de repasse. Sem prejuízo da fiscalização acima, o órgão concedentetambém deve realizar a fiscalização e comprovação da boa e regular aplicação dos recursos públicos; da compatibilidade da execução do objeto com o Plano de Trabalho; e da regularidade das informações registradas no Siconv. No caso de contratos de repasse, a instituição financeira mandatária também deverá acompanhar e fiscalizar os procedimentos relativos à aplicação dos recursos federais, previamente à liberação das parcelas15. 13 - Art. 64 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011. 14 - Art. 10 do Decreto 6.175/2007 e art. 64 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011. 15 - Art. 65 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011. [ 17 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários Ao verificar quaisquer irregularidades na execução do convênio/ contrato de repasse, o concedente suspenderá a liberação dos recursos e fixará prazo ao convenente para sanear as falhas ou esclarecer os fatos. 1.3.4 Prestação de Contas A prestação de contas nada mais é do que a comprovação, por meio de documentos e informações, do cumprimento fiel e regular da execução do objeto. O órgão que recebe recursos por meio de convênio/contrato de repasse está obrigado a apresentar a prestação de contas nos prazos previstos. Os prazos para a apresentação das prestações de contas parciais e final são estabelecidos no próprio termo do convênio/contrato de repasse. Geralmente, o prazo para prestação de contas final é de 60 dias após o fim da vigência do convênio/contrato de repasse ou da conclusão do objeto. A omissão no dever de prestar contas é considerada irregularidade grave e dá ensejo à instauração de Tomada de Contas Especial (TCE). Importante notar que é competência do prefeito sucessor (nos convênios firmados com municípios) prestar contas dos recursos provenientes de convênios/contratos de repasse firmados por seus antecessores e, somente na impossibilidade de fazê-lo, deve apresentar justificativas que demonstrem seu impedimento e as medidas adotadas para resguardar o erário. Caso sobre saldo financeiro na conta do convênio ao final da obra, ele deve ser devolvido ao órgão concedente, com reajuste monetário, no prazo estabelecido para a apresentação da prestação de contas. A análise da prestação de contas deve ser realizada pelo concedente em até 90 dias. Havendo aprovação, será dada declaração expressa de que os recursos foram regularmente aplicados. Não sendo aprovada, serão adotadas as devidas providências para a regularização das pendências. Na hipótese de permanecer qualquer pendência, a autoridade competente registrará o fato no Siconv e adotará as medidas cabíveis para instauração da Tomada de Contas Especial. Nessa situação, se o município for inscrito como inadimplente (ou seja, não tenha cumprido adequadamente a prestação de contas), não poderá receber novas transferências de recursos por meio de convênios/ contratos de repasse até que regularize suas contas. [ 18 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento 1.4 Legislação sobre o tema Apresentaremos aqui as principais normas aplicáveis aos instrumentos de repasse de recursos. Caso necessite, o gestor poderá consultar essa legislação para solucionar dúvidas que apareçam no processo de planejamento e de execução de uma obra pública. Toda essa legislação será disponibilizada na biblioteca do curso. Até 30/5/2008, a Instrução Normativa STN 1/1997 era o principal normativo aplicável sobre o tema. A partir dessa data, entrou em vigor o Decreto 6.170/2007, regulamentado posteriormente pela Portaria Interministerial MP/MF/MCT 127/2008, trazendo novas disposições sobre os convênios e os contratos de repasse. Atualmente a Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011 constitui, juntamente com Decreto citado, a principal legislação reguladora das transferências de recursos da União firmadas a partir de 1/1/2012. Cabe registrar que alguns órgãos editam seus próprios atos normativos internos para disciplinar pontos específicos da celebração, acompanhamento, fiscalização e prestação de contas de convênios e contratos de repasse. O Ministério da Justiça, por exemplo, possui a Portaria 458/2011. O município ou estado convenente deve verificar essas normas. Como fonte de pesquisa adicional, indicamos: yy Os manuais e a página na internet de perguntas e respostas do Portal dos convênios: http://www.convenios.gov.br/portal/ manuais.html; A cartilha da Controladoria Geral da União (CGU): Transferências de Recursos da União, Perguntas e Repostas, que pode ser encontrada no seguinte endereço da internet: http://www.cgu.gov.br/publicacoes/ CartilhaGestaoRecursosFederais/Arquivos/TransferenciaRecursosUniao. pdf [ 19 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários 1.5 Principais falhas As principais falhas e irregularidades apuradas pelo Tribunal de Contas da União em convênios e contratos de repasse são: Nas fases de proposição, celebração e formalização yy Apresentação de plano de trabalho sem o devido detalhamento: ausência de justificativas que comprovem a necessidade de se realizar o contrato; descrição incompleta do objeto a ser executado; ausência ou insuficiência na descrição das metas, em qualidade e quantidade; ausência ou incompletude do projeto básico. yy Ausência de comprovação de contrapartida: deixar de depositar o valor relativo à contrapartida. Na fase de execução financeira yy Desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos: aplicar os recursos financeiros do convênio em outras despesas que não as do plano de trabalho. yy Transferir os recursos da conta específica do convênio para outra conta qualquer, perdendo-se a possibilidade de estabelecer o nexo causal entre os recursos transferidos pelo concedente e as despesas incorridas pelo convenente. yy Realizar pagamentos em espécie à empresa contratada, sem que haja a identificação de sua destinação, perdendo-se a possibilidade de estabelecer o nexo causal entre os recursos transferidos pelo concedente e as despesas incorridas pelo convenente. yy Realização de despesas antes ou após a vigência do convênio. yy Alteração no objeto do convênio: realizar qualquer alteração no objeto do convênio sem autorização do órgão concedente. yy Falhas na licitação e na execução dos contratos: não observar os procedimentos legais necessários para a licitação e para os contratos, nos termos das Leis 8.666/1993 e 12.462/2011. yy Pagamento sem comprovação do recebimento do objeto: realizar os pagamentos sem que haja a respectiva medição e comprovação da conclusão dos serviços; Para saber mais... Na biblioteca do curso está disponível um modelo de plano de trabalho, para que os alunos possam verificar todos esses detalhes. [ 20 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento yy Inexecução parcial ou total do objeto: deixar de executar o objeto parcialmente ou em sua totalidade. Na fase de prestação de contas yy Ausência de comprovação de nexo causal: não comprovar que os recursos financeiros do convênio foram aplicados regularmente nas despesas relacionadas ao objeto pactuado. yy Omissão na apresentação da prestação de contas final: deixar de apresentar a prestação de contas final do convênio. yy Apresentação da prestação de contas final incompleta ou com documentos inidôneos. 2. Programa de Necessidades 2.1 Definição É comum imaginar que o planejamento da obra se inicia com o projeto básico. No entanto, esse não é o pensamento adequado. De acordo com a Lei de Licitações, o projeto básico deve ser elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares16. Dessa forma, esses estudos preliminares é que compõem a primeira etapa do planejamento da obra. A Lei não apresenta detalhes de como eles devem ser elaborados,no entanto podemos obter essas informações em normas técnicas da ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas17. Com base nisso, dividiremos os estudos preliminares em três grandes fases: a) o programa de necessidades; b) os estudos de viabilidade; e c) o anteprojeto (este último será visto na próxima aula). Com a figura a seguir, ilustramos as principais etapas a serem percorridas para se realizar uma obra pública. Todas elas serão estudadas nesta e nas próximas aulas deste curso. 16 - Lei 8.666/1993, art. 6º, inciso IX. 17 - ABNT NBR 13531/1995 – Elaboração de Projetos de Edificações – Atividades Técnicas. [ 21 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários Segundo a Norma ABNT 13531/1995, o programa de necessidades é: a etapa destinada à determinação das exigências de caráter prescritivo ou de desempenho (necessidades e expectativas dos usuários) a serem satisfeitas pela edificação a ser concebida. Programa de Necessidades Escolha do Terreno Estudo de Viabilidade Estudo Preliminar ou Anteprojeto Projeto Básico Projeto Executivo Licitação Contrato Fiscalização da Obra Recebimentoda Obra O programa de necessidades é o estudo no qual o órgão deve levantar suas principais demandas e prioridades, definindo o universo de empreendimentos que são de seu interesse. Em seguida, devem ser elaboradas as primeiras avaliações para apontar as características fundamentais da obra. Não é uma etapa expressamente exigida por lei, mas é recomendável que seja realizada. Imagine, por exemplo, que o município somente possua verbas para construir uma escola e um hospital, ao passo que a demanda da população seja por três escolas e dois hospitais. A escolha dos locais em que as unidades serão implantadas e a definição de suas principais características, com base na melhor relação entre custos e benefícios, poderão ser determinadas com o programa de necessidades. Assim, primeiramente deverá ser elaborado o programa de necessidades geral do órgão. Esse é o documento que tem por objetivo fundamentar a escolha de como bem utilizar os recursos públicos, de acordo com as decisões tomadas pelo formulador das políticas locais. [ 22 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento Para isso, é recomendável que o gestor tenha em mãos o conjunto de obras que necessita construir, acompanhado da estimativa do custo e do benefício esperado de cada uma. Com essas informações, será definida a ordem de prioridades para construção, levando em consideração as maiores demandas e os maiores benefícios. O resultado será uma lista como a exemplificada na tabela a seguir: O Programa de Necessidades é composto por duas etapas: a) a geral, na qual se avaliam as obras prioritárias; b) a específica, na qual se estudam as características necessárias para a obra. ORDEM DE PRIORIDADE OBJETO LOCAL 1º Unidade de Pronto Atendimento Bairro A 2º Escola Infantil Bairro B 3º Estação de Tratamento de Água (ETA) Bairro C 4º ... ... Dessa lista, serão eleitas as obras efetivamente necessárias para atender ao interesse da população. Com a escolha do empreendimento que se deseja construir, deverá ser elaborado o programa de necessidades específico da obra. Essa será a etapa destinada a determinar o local de sua construção, as exigências, necessidades e expectativas dos futuros usuários do empreendimento, assim como as características básicas necessárias para a construção. 2.2 Elementos Mínimos Para construção do programa de necessidades deverão ser respondidas ao menos as seguintes questões: a) quem e quantos serão os usuários do empreendimento? b) qual o melhor local (bairro, região) para sua instalação? c) há terrenos disponíveis com as características necessárias para a construção? d) há disponibilidade de recursos financeiros para construir a obra? O objetivo é que se obtenham informações essenciais para caracterizar a construção e definir a ordem de grandeza dos recursos orçamentários a serem obtidos. Assim, recomenda-se que os elementos mínimos a serem apresentados no programa são: yy tipo da obra (hospital, escola, rede de abastecimento de água etc.); yy população a ser atendida (número de famílias, condição social, região do município em que se encontram etc.); yy local em que será construído o empreendimento; [ 23 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários yy principais características (número de leitos em um hospital, números de salas de aula em uma escola etc.); yy dimensionamento simplificado da obra: yy estimativa da área total de construção (por exemplo: quantos metros quadrados terá o edifício ou quantos quilômetros terá a rede de esgoto); yy estimativa do custo total para a construção da obra; yy possibilidade de construção em etapas, módulos, ou blocos, caso haja restrição orçamentária para a construção total; yy origem dos recursos para construção e manutenção. Na aula 3, veremos com mais detalhes como elaborar o orçamento da obra. Nesta fase de definição do Programa de Necessidades, no entanto, para avaliar de maneira simplificada os custos do empreendimento, o gestor pode utilizar valores de custo do m2 de construção como o Custo Unitário Básico (CUB), disponibilizado nos sites na internet dos sindicatos da construção civil dos estados (Sinduscon), ou ainda o Índice Nacional da Construção Civil do Sinapi (encontrado no site: http://www1.caixa.gov.br/ gov/gov_social/municipal/programa_des_urbano/SINAPI/index.asp). Aqui cabe um alerta. Esses índices de custos não consideram várias despesas envolvidas em uma construção, tais como fundações, equipamentos ou instalações especiais. Por isso, uma dica prática para estimar de maneira simplificada e expedita o custo da obra nesta etapa: o gestor pode somar 30% ao custo do m2 apresentado pelo CUB ou pelo índice do Sinapi. Repare que isso é apenas uma estimativa, fundamentada em dados ainda pouco detalhados sobre as características da obra. Na fase de projeto básico, deverá ser elaborado um orçamento detalhado. Vejamos um exemplo de como estimar preliminarmente os custos de construção. Suponha que um município do Piauí deseja construir a sede de sua prefeitura. De acordo com o programa de necessidades, o prédio possuirá 1.000 m2 de área construída. O CUB do estado, no mês de janeiro de 2014 é de R$ 1.137,23/m2. Já o índice do Sinapi, para a mesma região e data, é de R$ 905,29/m2. Quanto seria o custo estimado da construção? A tabela a seguir detalha essa resposta. Para saber mais... Na biblioteca do curso está disponível exemplo de programa de necessidades, que pode servir de inspiração para a elaboração de outros estudos. Além disso, na biblioteca do curso há exemplos de tabelas CUB e do Índice do Sinapi [ 24 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento A B = (A x 0,3) C = (A + B) D E = (C x D) Custo do m2 Custos extras (30%) Custo total do m2 Área de Construção (m2) Custo total estimado CUB 1.137,23 341,169 1.478,40 1.000,00 1.478.399,00 Índice Sinapi 905,29 271,587 1.176,88 1.000,00 1.176.877,00 Assim, segundo os cálculos, os custos para construção da sede dessa prefeitura seriam estimados entre R$ 1,2 milhão e R$ 1,5 milhão. Por fim, além dos custos, é desejável verificar desde logo as eventuais restrições legais quanto ao terreno, quanto aos órgãos ambientais e quanto ao Código de Obras Municipal. Cabe ainda avaliar a possibilidade de a localidade (bairro, região) ser atendida por serviços como água, luz, esgoto, coleta de lixo e telefonia. 2.3 Possibilidade de Construção em Etapas ou Módulos Vejamos agora uma situação com a qual o gestor pode se deparar. Suponha que o município necessiteconstruir uma escola com 12 salas de aula, porém só tenha recursos para construir uma escola com 6 salas. Em outra situação, imagine que, atualmente, a escola necessária para o município seja uma com 6 salas, no entanto os estudos mostram que em 5 anos serão necessárias 12 salas. Como proceder nessas situações? Uma possível solução para esses problemas é projetar a obra para que seja construída em diferentes etapas ou ainda em módulos separados. Na construção em etapas, a escola do exemplo pode ser dividida em dois blocos. Cada bloco poderia conter 6 salas de aula. Assim, o município poderia construir em uma primeira etapa somente um bloco, e o restante em momento posterior, de acordo com a disponibilidade de recursos e com a sua necessidade. Além da construção em etapas, há no mercado diversas novas tecnologias que permitem a construção em módulos, o que também pode ser uma solução para os problemas relatados acima. Os módulos são cômodos pré-fabricados - de materiais como concreto, chapas de aço ou até plástico reforçado - que permitem uma grande flexibilidade na construção, com ampliações e mudanças de layout. [ 25 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários As construções modulares possuem a vantagem de uma rápida execução quando comparadas a edificações convencionais de concreto e alvenaria. Os Ministérios da Saúde e da Educação tem realizado construções modulares em obras de creches do programa Pró-infância e nas Unidades de Pronto Atendimento (UPAs). As figuras abaixo mostram exemplos de algumas construções modulares em PVC. A possibilidade de construção em etapas ou módulos é outro aspecto a ser observado no programa de necessidades e pode ser melhor aprofundada nos estudos de viabilidade. Para saber mais... Na biblioteca do curso estão disponíveis modelos desses projetos. Fonte: http://www.modularis.com.br/ salas-de-aula-modularis.asp Fonte: http://www.embraloc.com.br/ produtos/modulos-pre-fabricados/ 3. Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA) No tópico anterior estudamos os requisitos desejáveis para o Programa de Necessidades. Vimos que esse programa contempla a definição de prioridades pelos gestores. Superada a definição sobre em qual obra investir, é hora de escolher a melhor alternativa para a sua construção, dessa vez sob os aspectos técnico, econômico e socioambiental. O EVTEA parte do programa de necessidades e contempla a análise de viabilidade do empreendimento. Por meio dele, elabora-se o anteprojeto de engenharia para o desenvolvimento da melhor solução técnica da alternativa selecionada, bem como para a definição dos principais componentes da obra. [ 26 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento Para saber mais... Na biblioteca do curso estão disponíveis materiais complementares com exemplo de relatórios de EVTE e de fontes de consulta para apoiar o acompanhamento dos estudos. Avançar para as demais fases da obra sem a sinalização positiva da sua viabilidade pode trazer riscos e complicações para sua execução e conclusão. Ao avaliar se uma obra é viável, o gestor público age de acordo com a técnica de engenharia e cumpre a exigência legal quanto aos estudos preliminares. Tais exigências são previstas tanto na Lei Geral de Licitações quanto no Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC)18. É importante registrar que o município poderá contratar uma empresa projetista para realizar esses estudos, caso não possua pessoal suficiente e qualificado para fazer essa tarefa. Os detalhes sobre como realizar essa contratação serão estudados na Aula 2. 3.1 Objetivos do EVTEA A norma da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) NBR 13531/1995 estabelece que o EVTEA de uma edificação tem como objetivo a “elaboração de análises e avaliações para seleção e recomendação de alternativas para a concepção da edificação e de seus elementos, instalações e componentes”19. Dessa forma, veremos nos tópicos a seguir, passo a passo, os conceitos relevantes para atingir o objetivo dessa norma. 3.2 Conteúdo de um EVTEA Primeiramente, o gestor deve saber qual é o conteúdo mínimo dos trabalhos de EVTEA. Sob o aspecto técnico, é desejável que se avaliem as alternativas possíveis para a construção da obra, selecionando a mais viável. Já a avaliação ambiental dessas alternativas envolverá o exame preliminar dos impactos do empreendimento sobre o meio ambiente em que se encontra. A análise econômica, por sua vez, inclui o exame das melhorias que a construção da obra trará para a região, confrontando-as com os gastos necessários para sua realização. O resultado será uma análise de custo/ benefício para cada uma das alternativas identificadas. 18 - Exigências de estudos preliminares para as obras públicas: a) Lei 8.666/1993: art. 6º, inciso IX, e art. 12; b) RDC, Lei 12.462/2011: art. 2º, inciso IV, ou art. 9º, §2º, inciso I e art. 74, §1º, do Decreto Federal 7581/2011. 19 - A Lei 4.150/1962 indica a observância das normas técnicas da ABNT nos contratos de obras públicas, inclusive por Estados e Municípios. [ 27 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários Essa avaliação de custo/benefício não se limita a calcular números, mas também deve levar em conta questões como aquelas ligadas à qualidade de vida da população, à saúde, à educação e a outros aspectos relevantes. Por isso, a experiência e a formação da equipe técnica que elabora o EVTEA e os demais estudos de projeto são de grande importância. Passamos então a discriminar as principais etapas esperadas do EVTEA, que auxiliarão o gestor a tomar a melhor decisão sobre os próximos passos da obra. 3.3 Escolha do terreno e análises de legalidade Antes mesmo de iniciar qualquer outra atividade do EVTEA, é necessário selecionar o terreno para a construção. Aqui podemos separar nossa explicação em dois tipos de obras distintas: as de edificações e as de saneamento. Iniciemos pelas edificações. As alternativas de terrenos disponíveis devem ser comparadas, por meio de uma tabela simples, que indique as vantagens e desvantagens de cada um. Nessa comparação, os estudos devem levar em conta a população e a região a serem beneficiadas. Do mesmo modo, precisam ser observadas quaisquer restrições relacionadas com o empreendimento, isto é, deve ser consultado o Código de Obras Municipal e outras normas que possam interferir no projeto a ser desenvolvido posteriormente. É importante que o gestor busque ajuda da assessoria jurídica do órgão para verificar toda a documentação do terreno. Deve ser verificado se o terreno é de propriedade do ente responsável pela obra (estado ou município). Não sendo, deve ser regularizada tal situação ou estudada a possibilidade de realizar o empreendimento em outro local. É importante o gestor verificar todas as possibilidades, pois a compra de um terreno pode envolver elevados custos. É necessário verificar ainda a acessibilidade – ou seja, os meios para que a população chegue ao local, a pé ou por outros meios de transporte. Tratemos agora das obras de saneamento. Ao contrário das edificações, que se concentram em terrenos de áreas delimitadas, murados e isolados de outras edificações, as obras de saneamento costumam ser executadas de forma dispersa, espalhadas por grandes áreas. É o caso dos sistemas de distribuição de água tratada e dos sistemas de coleta de esgotos sanitários, que entram em várias ruas de um bairro, ou vários bairros de uma cidade. [ 28 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento Enquanto o assentamento de tubos costuma ser embaixo de ruas e avenidas, as outras estruturas necessárias à operação do sistema precisam ser colocadas em terrenos, impedindo outros usos da propriedade.Como exemplo, podemos citar as estações elevatórias para bombeamento de esgoto; os reservatórios intermediários de água tratada (caixas d’água, com bombas); as estações de tratamento de água (ETA); ou as estações de tratamento de esgoto (ETE). Por esse motivo é importante que o EVTEA avalie a disponibilidade dos terrenos para implantação dessas obras. Além disso, é importante que o EVTEA analise, além do já mencionado Código de Obras Municipal, se está sendo cumprido o Plano Diretor e o Código de Posturas Municipal. Por exemplo, não é recomendado instalar uma estação de tratamento de esgoto (ETE) bem ao lado de uma escola. Alguns estados possuem um Conselho de Desenvolvimento Regional, que deve ser consultado, particularmente no caso de obras de redes de saneamento. 3.4 Levantamentos de informações para caracterizar o local Escolhido o terreno, é hora de conhecê-lo melhor. Uma obra pode ser entendida como uma intervenção humana sobre a natureza, por isso é necessário conhecimento sobre o ambiente no qual ela se insere. Por exemplo, para a construção de uma creche utilizando recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), é necessário que o município tenha disponibilidade de terreno em localização, condições de acesso e características geotécnicas e topográficas adequadas para a implantação das unidades20. Mas o que significa isso? Vejamos agora essas definições e o que esperar dos principais tipos de levantamentos necessários para a realização de uma obra pública. Plano Diretor É instrumento de planejamento para implantação da política de desenvolvimento e de ordenamento da expansão urbana do município, orientando a prioridade de investimentos, conforme Lei Federal 10.257/2001 – Estatuto das Cidades. Código de Posturas Municipal É conjunto de normas que regulam o uso do espaço urbano pelos cidadãos, regulamentando a melhor convivência entre as pessoas; a utilização de passeios públicos, a instalação de mobiliário urbano, o exercício de atividades profissionais ao ar livre e a instalação de faixas e cartazes de publicidade em locais públicos, por exemplo. [ 29 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários Fonte: http://noticias.r7.com/blogs/nicolau-marmo/2012/08/14/o-nivelamento-do-ensino/ curvas-de-nivel/ 3.4.1 Levantamento topográfico e cadastral Os levantamentos topográficos definem a forma da superfície do terreno, ou seja, o estudo deve dizer se a superfície é relativamente plana, ou se é acidentada, com declividades suaves ou acentuadas, e que tipo de interferências existem nela. Em um desenho de projeto, esse levantamento é representado pelas curvas de nível do terreno21. Veja o exemplo da figura abaixo: 20 - Fonte: http://www.fnde.gov.br/programas/proinfancia/proinfancia-perguntas-frequentes 21 - As normas da ABNT sobre o levantamento topográfico são: NBR 12.722/1992 - Discriminação de serviços para construção de edifícios; e NBR 13.133/1994 - Execução de levantamento topográfico. 22 - [Fonte: http://www.fnde.gov.br/programas/proinfancia/proinfancia-perguntas-frequentes] Na construção de uma creche para 120 crianças do Programa Proinfância do FNDE, por exemplo, é necessário que o terreno para a obra tenha no mínimo as dimensões de 45 metros por 35 metros, e inclinação máxima de 3% (nesse caso, considerando a maior dimensão, de 45 metros, a diferença de nível entre os extremos do terreno deverá ser no máximo 1,35 metro)22. Já o levantamento cadastral define interferências visíveis existente na superfície do terreno, como: a) postes de energia, b) árvores de maior porte, c) rochas na superfície; além de interferências enterradas, como tubulações e bueiros. A documentação fotográfica do terreno também é muito importante, e é desejável que conste no processo de estudo da obra. Esses levantamentos têm como objetivo verificar se a construção no terreno não será muita cara, com gastos excessivos em terraplenagem, remanejamento ou ampliação da rede de energia, telefone, água e esgoto. Assim, pode se verificar se a construção no local é viável. [ 30 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento 23 - NBR 12.722/1992, NBR 8.036/1983 e NBR 13.531/1995. 3.4.2 Levantamento Geológico-Geotécnico Para avaliar a viabilidade de uma obra é importante ter um conhecimento inicial sobre as condições do solo do local – as chamadas condições geológico-geotécnicas. No caso de obras de edificações de pequeno porte, para a fase de EVTEA, o processo de conhecimento do solo pode ser simplificado, a critério do profissional de engenharia responsável pelos estudos. Uma técnica para avaliações rápidas é a exploração do solo por meio de poços. São escavações manuais, com diâmetro em torno de 60 cm, que avançam até que se encontre o nível de água ou um solo muito rígido (impenetrável). Esses poços permitem o exame do tipo de material nas paredes e no fundo da escavação (se argila, silte, areia etc.). Outra técnica simplificada seria o uso de trados, que são instrumentos manuais, em formato de cavadeira, que agem como uma espécie de “saca- rolhas”, retirando amostras do solo. Assim como os poços, são limitados pelo nível d’água ou por solo impenetrável. Exemplo de poço: Fonte: http://media.unitins.br/unitinsnuta/ GaleriaFotosSaltfens3.aspx Exemplo de trado: Fonte: http://www.ccpassianoto.com.br/ servicos/sondagem Para o caso de obras de edificações maiores, as quais podem exigir estudos de viabilidade mais acurados para a escolha do tipo de fundação, podem ser realizadas sondagens de simples reconhecimento, conforme recomendação das Normas da ABNT23. Essas sondagens consistem na exploração do solo com o uso de aparelhos denominados de sondas. As mais comuns são as sondagens à percussão (por pancadas para cravar a sonda no solo), capazes de ultrapassar o nível d’água e atravessar solos mais duros. [ 31 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários As sondagens que forem realizadas na fase de EVTEA são consideradas uma investigação preliminar. Uma investigação complementar deve ser solicitada na etapa de Projeto Básico. As normas da ABNT definem a quantidade de furos necessária, bem como seu espaçamento de acordo com a área de projeção em planta do edifício24. Por exemplo, o engenheiro responsável pode seguir a norma, que recomenda a quantidade de dois furos para áreas de até 200 m2. Para edificações maiores, a indicação é acrescentar um furo a cada 200 m2 de área de projeção em planta. Vejamos dois exemplos práticos: a. em uma escola de ensino fundamental de uma sala de aula, o FNDE informa que a área de projeção em planta é de 111,03 m². Nesse caso, optando o engenheiro por seguir a NBR 8.036/1995 já na etapa de EVTEA, deverão ser realizados ao menos dois furos de sondagem. b. em uma creche do Tipo “C” do Programa Proinfância, o FNDE informa que a área construída será de 781,26 m². De acordo com a NBR 8036/1983 é indicado realizar três furos de sondagem (um para cada 200 m²). Caso a área fosse de 800 m2, seriam necessário quatros furos. Como produtos esperados do levantamento geotécnico, para obras maiores, tem-se: yy relatório de apresentação e descrição dos serviços com: perfil geotécnico do solo, tipos de solos e resistências encontradas; e yy desenho de localização das sondagens no terreno; No caso das obras de saneamento, por serem muito espalhadas, seria difícil e oneroso realizar sondagens em toda a região por onde passará a obra já na fase de EVTEA. Assim, é interessante que o gestor faça uma pesquisa nos arquivos dos órgãos locais para ver se há resultados de sondagens de outras obras recentes nas proximidades do terreno. Essa informação podeajudar a ter um bom conhecimento do solo local. Na prática, o conhecimento do solo para os serviços de assentamento de tubos não precisa determinar a capacidade de resistência do terreno quando dos estudos do EVTEA. Contudo, nessa etapa, ter uma boa ideia Para saber mais... A área de projeção em planta representa a área do terreno que será ocupada pela edificação. Assim, o desenho que representa essa área, chamado de planta, apresenta uma vista de cima para baixo (projeção) desse edifício. 24 - NBR 12.722/1992, NBR 8.036/1983 e NBR 13.531/1995. [ 32 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento da resistência do solo e do nível d’água certamente contribuirá para o levantamento dos custos de escavação. 3.4.3 Levantamento climatológico e hidrológico Esses levantamentos levam em consideração a influência das águas no terreno. Essas águas podem ser tanto das chuvas quanto de rios e córregos próximos. Assim, é importante avaliar: se o terreno pode sofrer alguma inundação ou alagamento, ou se há algum córrego ou nascente que poderá ser afetada pela construção. Nesses casos é recomendável que esse lote não seja utilizado. Outros pontos a serem lembrados são a temperatura e a umidade no local da obra, para que o projeto básico apresente soluções adequadas de ventilação, proporcionando conforto aos usuários do edifício. 3.4.4 Levantamentos ambientais Nem todas as obras necessitam da realização de estudos ambientais. Nas obras de edificações, são pouco comuns, mas nas obras de saneamento podem ser necessários. Por isso, a primeira providência a ser tomada pelos gestores é consultar o órgão ambiental da região, que pode ser a secretaria estadual de meio ambiente, o conselho municipal de meio ambiente ou outro. Dessa forma, o conteúdo desses levantamentos vai depender das exigências desses órgãos. Para se aprofundar mais sobre esse tema, o gestor pode consultar o portal na internet do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), além de verificar as Resoluções 1/86 e 237/97 desse órgão. Na Aula 2, esse tema será tratado com mais detalhes. 3.5 Análise da Viabilidade Técnica Vimos que o EVTEA tem por objetivo avaliar e selecionar alternativas para a construção de uma obra. Para isso, é desejável que a análise técnica desses estudos apresente: yy conclusão sobre a possibilidade de executar ou não a obra, de acordo com as diretrizes estabelecidas no programa de necessidades; [ 33 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários yy verificação quanto à segurança, o conforto e o acesso dos usuários; yy necessidades de desempenho (durabilidade e manutenção) e de sustentabilidade (redução no consumo de água e energia e impacto ambiental); yy verificação das possibilidades de materiais, tecnologias, métodos construtivos e da melhor época para início da obra. Todos esses estudos servirão para auxiliar a contratação e a execução do Projeto Básico. Passaremos a detalhar os estudos de engenharia no âmbito do EVTEA, que conduzirão a uma concepção mais avançada da obra desejada. 3.5.1 Análises de alternativas de engenharia Nessa fase, deverão ser elencadas as alternativas técnicas possíveis para execução da obra, dentre elas as soluções de estruturas e de materiais de construção. Ao final dos estudos, deverá ser escolhida a proposta mais promissora, que será explorada em maior detalhe no anteprojeto e no projeto básico. O processo das análises técnicas do EVTEA pode ser resumido nos passos: yy analisar as soluções possíveis: nessa etapa, a equipe pode elaborar cálculos simples para caracterizar cada alternativa; yy documentar as soluções: o relatório final deverá descrever a obra e os critérios utilizados na escolha da solução de engenharia; yy indicar a solução que se mostra mais viável, para ser estudada e detalhada nas fase de anteprojeto e projeto básico; A solução escolhida deve observar sempre a realidade local, identificando o padrão construtivo da vizinhança e a situação socioeconômica da localidade. A análise também deve avaliar a possibilidade de utilização de novas tecnologias, os espaços destinados ao canteiro de obras e a disponibilidade local de materiais e da mão de obra necessários à construção. Na sequência, apresentamos alguns exemplos de decisões técnicas que podem ser tomadas na fase de EVTEA. [ 34 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento 3.5.1.1 Possibilidade de utilização de projetos padronizados Nas análises técnicas, boa parte do trabalho de estudo das alternativas pode ser economizado se considerarmos que algumas obras podem ser padronizadas. Os Ministérios da Saúde e da Educação, por exemplo, possuem projetos e normas padronizadas que podem ser usadas como parâmetros de arquitetura para obras municipais similares. São exemplos postos de saúde, escolas infantis e de ensino fundamental: os projetos arquitetônicos para construção de creches do Programa Proinfancia podem ser encontrados no portal: http://www.fnde.gov. br/programas/proinfancia/proinfancia-projetos-arquitetonicos-para- construcao; já os projetos padronizados para construção de Unidades Básicas de Saúde (UBS) pode ser localizados no site: http://dab.saude.gov.br/ portaldab/ape_requalifica_ubs.php. Na etapa de estudos de viabilidade, os projetos padrão de arquitetura podem ser quase integralmente aproveitados, mas os projetos complementares serão indicativos, e deverão ser apreciados por um profissional de engenharia para ver se são adequados às características particulares do terreno, em especial no caso das fundações. 3.5.1.2 Materiais e métodos executivos para estruturas O EVTEA deve comparar alternativas e, para tanto, é importante destacar as vantagens e desvantagens de cada um dos principais materiais usados em estruturas, conforme exemplificado a seguir. Estrutura de Concreto Armado (concreto + aço) É uma das formas de estrutura mais conhecida e mais fácil de executar. Em relação ao aço é mais barata. É resistente ao choque mecânico e sua resistência aumenta com o passar do tempo. É também muito segura contra incêndio e altas temperaturas. O concreto armado, quando executado de forma correta, exige pouco cuidado após concluída a execução, isto é, a manutenção das peças é pequena e seu custo é baixo. A principal desvantagem em relação às demais estruturas é que as de concreto não podem ser modificadas depois de prontas e o aproveitamento do material é muito pequeno na demolição. [ 35 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários Estrutura de Aço As estruturas de aço são montadas rapidamente, podendo ser indicadas para obras com prazo de construção curto. São mais leves que as estruturas de concreto, as peças são mais finas, possibilitando economia de espaço no prédio. Podem ser padronizadas e, assim, fabricadas em outro local e transportadas para o canteiro da obra. São mais fáceis de modificar, consertar ou reforçar, e podem ser desmontadas e reutilizadas. Como principais desvantagens, destaca-se que elas são mais frágeis à ação do tempo e do fogo, além de exigirem pessoal especializado para montagem. Estrutura de Madeira São as mais fáceis de montar. Assim como as estruturas de aço, as de madeira não exigem tempo de endurecimento (que é o caso das de concreto armado). Podem ser desmontadas com o reaproveitamento de material. Como principais desvantagens, registra-se que são combustíveis e, portanto, muito sujeitas a incêndio; exigem manutenção maior que as de aço e de concreto; e podem sofrer ataques de fungos e insetos, caso não sejam adequadamente tratadas. 3.5.1.2.1 Estruturas de concreto pré-moldado ou moldado no local As estruturas de concreto armado podem ser construídas de duas maneiras:a. moldadas no local da obra: método tradicional em que são construídas fôrmas na obra e o concreto é lançado já no local em que ficará; ou b. pré-moldadas: método em que as estruturas são criadas em um local fora do canteiro de obras (um fábrica de peças de concreto) e posteriormente levadas para obra para montagem. Atualmente, as estruturas em concreto pré-moldado têm se mostrado bastante vantajosas. Elas tendem a ser mais econômicas que as moldadas no local, proporcionam canteiros mais limpos, menor necessidade de retrabalho na instalação de sistemas elétrico e hidráulico e redução das infiltrações25. 25 - Fontes: http://compactapremoldados.com.br/vantagens/, http://www.leonardi.com.br/aspectos-pre-moldado.html e http://www.matpar.com.br/vantagens-dos-pre-fabricados/. [ 36 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento 3.5.2 Análise da viabilidade econômica A análise econômica é muito importante dentro do EVTEA. É nela que são estimados os custos de cada possível alternativa, para escolha da mais vantajosa. Nesta etapa, a estimativa de custos ainda é uma avaliação simplificada. Pode ser realizada nos mesmos moldes daquela elaborada na fase do programa de necessidades, ou ainda com comparações entre outras obras. O objetivo é ter uma noção da ordem de grandeza do custo do empreendimento. Assim, pode-se verificar a relação custo/benefício de cada alternativa, levando em consideração os recursos disponíveis e as necessidades da população a ser beneficiada. No caso de obras de saneamento, o Ministério das Cidades possui a Nota Técnica SNSA 492/2010, que contém indicadores de custos globais para obras de abastecimento de água e de esgotamento sanitário. No caso de edificações, conforme já destacado nesta aula, o valor do Custo Unitário Básico (CUB) é uma das maneiras para cálculos simplificados de orçamentos. Contudo, há que se lembrar que nem todos os serviços necessários a uma obra estão inclusos no CUB, especialmente se a obra for de maior porte, a exemplo da terraplanagem, das fundações, eventuais muros de contenção, instalações de climatização, urbanização, recreação e ajardinamento, dentre outros. Caso aplicáveis à obra em estudo, esses serviços deverão ter seu preço estimado no EVTEA por alguma metodologia paramétrica, mas ainda assim expedita, evoluindo em relação à estimativa de custos realizada na etapa de Programa de Necessidades. Por exemplo, imaginemos uma escola em uma localidade muito quente, o que exige a instalação de um ar condicionado ao menos em uma das salas. As estimativas na etapa de EVTEA podem partir da área a ser refrigerada, digamos 50 m² (1º parâmetro), para calcular uma quantidade de BTUs (unidade inglesa de temperatura) por meio de tabelas estimativas que indicam um aparelho com capacidade para refrigerar 30.000 BTUs (2º parâmetro), chegando-se a um custo adicional de R$ 4.000 para o ar condicionado (sendo R$ 3.8000 de aquisição e R$ 200 de instalação, conforme pesquisa em lojas online, na internet). Lembramos que a avaliação econômica não deve se restringir aos custos. Cabe considerar também questões como a melhoria na qualidade de vida da população, a melhoria nos indicadores de saúde, de educação, a preservação do meio ambiente, além da valorização cultural e turística da localidade. Devemos refletir: qual é o valor de uma vida saudável proporcionada pela implantação de uma rede de esgoto sanitário, que substitui uma vala a céu aberto? Qual é o valor da educação na vida de uma pessoa? Para saber mais... A Nota Técnica SNSA 492/2010 está disponível na biblioteca do curso. Veja um caso interessante, A construção de mais de 3 mil edificações residenciais para cerca de 12 mil famílias desabrigadas em Barreiros- PE. O exemplo demonstra como os cálculos econômicos viabilizam soluções criativas, reduzindo custos de obras. Sob dois grandes balões de lona plástica branca, com 3.000 m² e 18 m de altura cada um, os trabalhadores erguem até 20 casas simultaneamente, para não interromper os trabalhos no período de chuva na região. A análise de viabilidade econômica indicou que os galpões alugados custam R$ 87 mil por mês. Se a obra fosse paralisada, a empreiteira, que é responsável pelo custo extra, gastaria cerca de R$ 1,2 milhão somente com a folha de pagamento dos 750 empregados. Fontes:http://www. cimentoitambe.com.br/ galpoes-inflaveis-otimizam- cronograma-de-obras http://blogdopetcivil.com/ tag/tendas/. [ 37 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários 3.6 Produtos esperados do EVTEA Concluídos os estudos e indicada a alternativa mais viável, é hora de preparar o relatório final com a descrição e a avaliação da opção selecionada, suas características principais, os critérios e os parâmetros utilizados para sua definição. É desejável que o relatório contenha ainda uma estimativa das principais dimensões da obra, assim como de seus custos. Em síntese, pode ser elaborado um memorial descritivo preliminar da obra com: yy Informações sobre o terreno escolhido; yy Projeto de arquitetura preliminar, com desenhos esquemáticos, como na figura (esboço da planta baixa, com indicação da posição da edificação no terreno, das áreas de cada cômodo, em m², e dos ambientes climatizados); [ 38 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento yy Estimativa de dimensões da edificação ou da rede de saneamento; yy Tipos de estruturas e de instalações a serem construídas; e yy Estimativa do custo da obra. Alertamos que EVTEA não é suficiente para licitar a obra. Ele apenas fundamentará a concepção do empreendimento e estabelecerá as diretrizes a serem seguidas no anteprojeto e no projeto básico. Apesar disso, a documentação gerada nesta etapa deve fazer parte do processo licitatório da obra, para proporcionar o melhor conhecimento possível do empreendimento. 3.7 Contratação do EVTEA A execução dos estudos de viabilidade técnica econômica e ambiental pode ser contratada com uma empresa privada, por meio de uma licitação própria. Isso deve ocorrer principalmente quando o município não possuir equipe técnica suficiente para realizar diretamente esses estudos. O tema de contratação de serviços de engenharia (consultorias, estudos e projetos) será estudado na próxima aula e as informações apresentadas podem ser aplicadas à contratação do EVTEA. [ 39 ]Módulo 1 - Planejamento / Aula 1 - Planejamento e Recursos Orçamentários Síntese Na aula de hoje estudamos as etapas inicias para a execução de uma obra pública, relacionadas à captação de recursos e ao planejamento. Vimos aspectos sobre os principais meio de transferências voluntárias de verbas federais para os municípios: os convênios e os contratos de repasse. Verificamos a importância desses instrumentos, que possibilitam a construção de obras que o município muitas vezes não conseguiria financiar por conta própria, em função de dificuldades financeiras. Assim, destacamos as principais etapas do andamento dessas transferências: a proposição, a formalização, a execução e a prestação de contas. Iniciando o planejamento e o projeto da obra, verificamos as fases de Programa de Necessidades e de Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA). Aprendemos que o Programa de Necessidades destina-se à verificação das prioridades do município e das principais características da obra: tipologia, população a ser atendida, local em que será construída; dimensionamento simplificado, além da possibilidade de construção em etapas ou módulos. Quanto ao EVTEA, observamos que ele é a etapa de estudo da melhor alternativa para o projeto, na qual serão realizadas as definições iniciais relacionadas às características do
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