5 PGM RJ Poder Legislativo

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PODER LEGISLATIVO 
 
1- Funções típicas e atípicas: 
Sem dúvida alguma, tradicionalmente a função típica do Legislativo sempre foi a função 
legislativa-legiferante, que significa o poder de editar normas gerais e abstratas que implicam 
uma inovação na ordem jurídica. Hoje, ao lado da função de legislar, também se qualifica 
como função típica do Legislativo a função de fiscalizar, em especial a Administração Pública. 
Essa função, ao lado da legislativa, também foi muito prestigiada pela Constituição de 1988. 
Além das funções típicas, o Legislativo também realiza funções atípicas, como a de administrar 
(ex. realizar concursos públicos ou celebração de contratos administrativos etc.). Outra função 
atípica do Legislativo é uma função quase judicial, por exemplo, quando o Senado julga o 
Presidente da República por crime de responsabilidade. É quase judicial, porque é de 
julgamento, mas não detém uma característica fundamental da jurisdição que é a 
imutabilidade inerente à coisa julgada 
 
2- Estrutura e funcionamento: 
 
Opera por meio do Congresso Nacional, que é bicameral (Câmara e Senado). 
 
O bicameralismo é uma característica da federação, pois é necessária a instalação de 
um órgão representativo dos Estados. O bicameralismo é só federal, diferentemente dos 
Estados e Municípios, para os quais é consagrado o unicameralismo (CF, arts. 27, 29 e 32). 
 
3- Direito Positivo Brasileiro: 
 
O poder é um só e emana do povo. Existem funções do Estado que são identificadas desde 
Aristóteles, a saber: função legislativa, função executiva e função judiciária. Montesquieu 
idealizou a tripartição orgânica de funções para garantir a não-cumulação de poder demais em 
um único órgão. 
 
A Constituição Federal normatizou em seu art. 2o o princípio da separação das funções a 
cargo do Estado, estabelecendo a independência e harmonia entre os Poderes. O Legislativo 
tem duas funções típicas: 
 
a) inovação da ordem jurídica (legislar); 
 
b) fiscalização: que pode ser de duas formas: político-administrativa e econômico-
orçamentária. 
 
4- Câmara dos deputados: 
 
Sistema proporcional. 513 deputados federais. Mínimo de 8 e máximo de 70 por Estado. Há 4 
deputados federais por Território. Idade mínima: 21 anos. 
 
5- Senado Federal: 
 
Sistema majoritário. 81 senadores. 3 senadores por Estado. Mandato de 8 anos, renovação de 
1/3 e 2/3, de 4 em 4 anos. Idade mínima de 35 anos. 
 
OBS: Jurisprudência do STF sobre o número de vereadores por município. Informativo 398 [31 
de agosto de 2005] (ADI-3365) considerou constitucional resolução do TSE que uniformizou os 
critérios para o cálculo da quantidade de vereadores em cada município. Essa questão foi 
pacificada posteriormente com o advento da Emenda Constitucional no 58 de 2009, que 
alterou o art. 29, IV, da CF/88 e estabeleceu critérios rígidos para a fixação do número de 
Vereadores, levando em conta a população dos Municípios. O mínimo é de 09 vereadores, nos 
municípios de até 15.000 habitantes e o máximo é de 55 Vereadores, nos municípios com mais 
de 8.000.000 de habitantes, havendo escalas intermediárias delineadas na referida EC. O 
mandato dos vereadores é de 4 anos e os vereadores são invioláveis por suas opiniões, 
palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município. 
 
6- Congresso Nacional: 
 
Art. 44. O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da 
Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 
Parágrafo único. Cada legislatura terá a duração de quatro anos. 
 
 Atenção: Legislatura é diferente de Mandato. A primeira tem duração de 4 anos e 
corresponde ao período que vai do início do mandato dos membros da Câmara dos Deputados 
até o seu término (art. 44, parágrafo único). 
 
Na Câmara dos Deputados vige o princípio proporcional, porque a quantidade de deputados 
varia de acordo com a população dos Estados. Já Senadores os têm número fixo. 
 
6.1- Atribuições do Congresso Nacional: 
 
O Congresso Nacional não faz só leis. José Afonso da Silva divide as atividades em cinco 
grupos: 
 
a) Atribuições legislativas: fazer as leis, de acordo com a competência, em observância ao 
processo legislativo. Compete ainda ao Congresso Nacional criar suas leis internas, sem 
ingerência tácita ou explícita de quaisquer órgãos governamentais, muito menos 
internacionais. 
 
b) Atribuições meramente administrativas: através de decretos legislativos ou resoluções. 
Consiste na prática de atos concretos, resoluções referendárias, autorizações, aprovações, 
sustação de atos, fixação de situações e julgamento técnico. Estão no art. 49. Não há 
participação do Presidente da República. 
 
c) Atribuições de fiscalização e controle: através de vários procedimentos, tais como: 1) 
pedidos de informação, por escrito, encaminhados pelas Mesas da Câmara dos Deputados e 
do Senado Federal aos Ministros de Estado ou a quaisquer titulares de órgãos diretamente 
subordinados à Presidência da República, importando em crime de responsabilidade a recusa, 
ou o não-atendimento no prazo de trinta dias, bem como declarações falsas; 2) comissões 
parlamentares de inquérito, cujas atribuições serão vistas a seguir; 3) controle externo, com o 
auxílio do Tribunal de Contas e da Comissão mista permanente a qual se refere o art. 166, §1o, 
e que compreende todas as atribuições contidas nos arts. 71 e 72 da Constituição, culminando 
com o julgamento das contas prestadas anualmente pelo Presidente da República; 4) 
fiscalização e controle dos atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta (art. 
49, X); e 5) tomada de contas pela Câmara dos Deputados, quando o Presidente não as prestar 
no prazo de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, ou seja, até 15 de abril (arts. 
51, II, e 84, XXIV). 
 
d) Atribuições de julgamento de crimes de responsabilidade: no julgamento do Presidente e 
Vice-Presidente da República, dos Ministros de Estado e Comandantes da Marinha, do Exército 
e da Aeronáutica (nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles), a Câmara dos 
Deputados funciona como órgão de admissibilidade do processo e o Senado Federal como 
tribunal político, sob a presidência do Presidente do Supremo Tribunal Federal. O Senado 
Federal julga também (sem o prévio juízo de admissibilidade pela Câmara dos Deputados) os 
Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do 
Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral 
da União. 
 
e) Atribuições constituintes: compreende emendas à Constituição. Os artigos 49, 51 e 52 
tratam de atos interna corporis que regulam competências não somente legislativas, mas 
também administrativas (executivas) e julgadoras. 
 
Obs: as competências do Congresso, Senado e da Câmara dos Deputados estão previstas nos 
artigos 49, 50, 51 e 52 da CF, os quais recomendamos a leitura. 
 
 
7- Deputados e Senadores: 
 
Ao se falar em poder, deve-se sempre mencionar o artigo 2º como princípio 
fundamental: 
 
a) harmonia e independência dos poderes; 
 
b) funções típicas e funções atípicas (Aristóteles e Montesquieu): função fiscalizadora é uma 
função típica do Poder Legislativo; 
 
c) estatuto constitucional dos congressistas. 
 
 
7.1- Estatuto dos Congressistas: 
 
É o regime jurídico administrativo e processual aplicável aos Deputados e Senadores. 
 
7.1.1- Prerrogativas: 
 
As prerrogativas referem-se ao cargo de parlamentar (ratione muneris) e não à pessoa 
que o ocupa. Por isso, são irrenunciáveis (STF, RTJ 155/399). 
 
Seu fundamento maior é a necessidade de independência e autonomia do 
parlamentar. São comumente classificadas da seguinte forma: 
- imunidade material 
- imunidade processual 
- privilégio de foro 
- isenção do serviço militar, do júri e limitação ao dever de testemunhar. 
 
Segue-seuma breve análise de cada uma. 
 
Sobre o tema: 
 
Súmula no. 245 do STF: “A imunidade parlamentar não se estende ao co-réu sem essa 
prerrogativa.” 
 
Súmula no. 704 do STF: “Não viola as garantias do juiz natural, da ampla defesa e do devido 
processo legal a atração por continência ou conexão do processo do co-réu ao foro por 
prerrogativa de função de um dos denunciados”. 
 
 
7.2-Imunidade material ou Inviolabilidade Parlamentar: 
 
A imunidade material implica a subtração da responsabilidade penal e civil do 
parlamentar, por suas opiniões, palavras e votos, pois se trata de cláusula de 
irresponsabilidade geral do Direito Constitucional material. 
 
Explica Nélson Hungria que, nas suas opiniões, palavras e votos, jamais se poderá 
identificar, por parte do parlamentar, qualquer dos chamados crimes de opinião ou crimes da 
palavra, como os crimes contra a honra, incitamento ao crime, apologia de criminoso, 
vilipêndio oral a culto religioso etc., pois a imunidade material exclui o crime nos casos 
admitidos; o fato típico deixa de constituir crime, porque a norma constitucional afasta, para a 
hipótese, a incidência da norma penal. Quanto à ausência de responsabilidade civil, não 
obstante o STF já houvesse firmado o entendimento de que estava abarcada pela 
inviolabilidade prevista no art. 53, foi incluída explicitamente por meio da EC no 35/01. Se o 
ato tiver sido praticado fora do Congresso Nacional deve guardar relação com a atividade 
parlamentar para ser alcançada pela imunidade. Se for praticado dentro do recinto, tem 
natureza absoluta, mesmo que não tenha relação com o mandato (STF). Inq 2330/DF*(Min 
Celso de Mello). 
 
 Atenção: no que tange ao VEREADOR: Celso de Mello INFO 640 - setembro de 2011: 
“Tratando-se de Vereador, como sucede na espécie, a inviolabilidade constitucional que o 
ampara no exercício da atividade legislativa estende-se às opiniões, palavras e votos por ele 
proferidos, mesmo fora do recinto da própria Câmara Municipal, desde que nos estritos limites 
territoriais do Município a que se acha vinculado.” 
 
Natureza jurídica: excludente de antijuridicidade ou de tipicidade, a depender da corrente que 
se adote. 
 
CPI: dentro da CPI, o que o parlamentar disser está amparado pela imunidade. 
 
Obs: Suplente de parlamentar não possui imunidade (Ministro Celso de Melo AP 665/MT INFO 
667 Maio de 2012) 
 
Congressista afastado do cargo: o congressista afastado do cargo perde o direito à imunidade 
parlamentar e, via de consequência, há o término da suspensão da prescrição. INQ 725-RJ. 
 
7.3- “Foro Privilegiado”: 
 
Foro por prerrogativa de função – Tratando-se de crime comum praticado pelo parlamentar 
antes (desde que ainda não julgado em definitivo) ou na vigência do mandato, seja ou não 
relacionado com o exercício de suas funções, a competência será do STF, para os deputados e 
senadores. Tribunal Estadual para os deputados estaduais, sendo que os vereadores não 
possuem privilégio de foro. Importante ressaltar que os atos processuais praticados pelo juízo 
natural antes da investidura do réu no cargo que detém foro privilegiado são considerados 
válidos pelo STF. 
 
Crime comum, para tanto, é crime diverso do de responsabilidade. Após o término do 
mandato, o processo retornará à 1a instância (na ADI 2797/DF e ADI 2860, o STF julgou 
inconstitucional a Lei n.o 10.628/02, que alterava o art. 84 do CPP). IMPORTANTE: O STF vem 
entendendo que na hipótese de o réu buscar a renúncia ao mandato com o escopo único de 
impedir que o julgamento ocorra, notadamente quando a prescrição estiver próxima, mantém-
se, excepcionalmente a competência do STF. A corte entendeu que a conduta do parlamentar 
revelava abuso de poder e fraude processual (AP 396 – INFO 606). 
 
IMPORTANTE: Recentemente, o STJ mudou seu entendimento sobre foro por prerrogativa de 
função em relação à improbidade administrativa. STJ disse que não se aplica o foro por 
prerrogativa de função às ações de improbidade, in verbis: “a ação de improbidade 
administrativa deve ser processada e julgada nas instâncias ordinárias, ainda que proposta 
contra agente político que tenha foro privilegiado no âmbito penal e nos crimes de 
responsabilidade.” (AgRg na Rcl 12514/MT, Rel. Min. Ari Pargendler, Corte Especial, julgado 
em 16/09/2013). Atualmente as duas turmas do STF também entendem que inexiste 
prerrogativa de foro em ação civil pública por improbidade administrativa (AI 786438 AgR, 
Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 04/11/2014, ACÓRDÃO 
ELETRÔNICO DJe-228 DIVULG 19-11-2014 PUBLIC 20-11-2014). O tema ainda não está 
pacificado no STF. 
 
 
7.4- Prisão: 
 
Somente é cabível no flagrante de crime inafiançável. E ainda assim a Casa irá decidir se 
mantém ou não a prisão em flagrante (trata-se de uma decisão política). 
Vale lembrar que os Parlamentares não têm imunidade formal quanto à prisão decorrente de 
condenação definitiva, conforme bem esclarece o julgado a seguir: “O § 2o do art. 53 da CF/88 
veda apenas a prisão penal cautelar (provisória) do parlamentar, ou seja, não proíbe a prisão 
decorrente da sentença transitada em julgado, como no caso de Deputado Federal condenado 
definitivamente pelo STF.” STF. Plenário. AP 396 QO/RO, AP 396 ED-ED/RO, rel. Min. Cármen 
Lúcia, 26/6/2013 (Info 712). 
 
7.5- Imunidade Processual ou Formal: 
 
Ocorre tanto em relação à possibilidade de prisão (penal e civil) quanto em relação à 
instauração do processo. Esta última sofreu significativa alteração por meio da E.C. nº 35/01. 
Quanto à imunidade processual do parlamentar, a partir da EC nº 35/01, há possibilidade de a 
Casa Legislativa respectiva sustar, a qualquer momento antes da decisão final do Poder 
Judiciário, o andamento da ação penal proposta contra parlamentar por crimes praticados 
após a diplomação. Não há mais necessidade de autorização prévia da respectiva Casa para 
ser iniciado o processo criminal. 
 
O partido pode pedir a sustação a qualquer tempo (antes do trânsito em julgado), mas a Casa 
deve decidir em 45 dias. Suspende o processo e a prescrição. 
Primeiro o STF recebe a denúncia ou queixa, depois cientifica a Casa Legislativa. 
 
Para os crimes praticados antes da diplomação, não haverá incidência de qualquer imunidade 
formal em relação ao processo. A garantia da imunidade em sentido formal não impede a 
instauração e não possibilita a suspensão do inquérito policial contra parlamentar. 
A nova disciplina da imunidade formal, em face de sua natureza processual, tem aplicação 
imediata. 
 
 
7.6- Sigilo da Fonte: 
 
Limitação ao dever de testemunhar 
 
Em princípio, os parlamentares têm o dever de testemunhar. Pelo princípio da independência 
e harmonia entre os Poderes, o juiz deve convidá-lo a prestar seu depoimento em dia e hora 
convenientes. Não são obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em 
razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhe confiaram ou delas receberam 
informações (art. 53, § 6o). 
 
7.7- Incorporação às Forças Armadas: 
 
Depende de licença da Casa. 
Não deixa de ser uma espécie de imunidade, porque o parlamentar fica imune a uma 
obrigação imposta pela Constituição a todos os brasileiros (art. 143). 
 
7.8- Estado de Sítio: 
 
§ 8o As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, 
só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa 
respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que 
sejam incompatíveis com a execução da medida. (Incluído pela Emenda Constitucional 
no 035, de 2001). 
 
As imunidades subsistem durante o Estado de Sítio, só podendo ser suspensas pelo voto de 
2/3 dos membros da casa, e somente para atos praticados fora do Congresso Nacional. Dentro 
do CN, permanece a imunidade. 
 
 
7.9- Vedações ou Incompatibilidades: 
 
Incompatibilidades:A Constituição Federal prevê, como forma de garantia da independência 
do Poder Legislativo, algumas proibições aos parlamentares, conhecidas como 
incompatibilidades. 
 
As incompatibilidades, segundo Alexandre de Moraes, podem ser classificadas em funcionais 
(art. 54, I, ‘b’ e II, ‘b’); negociais ou contratuais (art. 54, I, ‘a’); políticas (art. 54, II, ‘d’) e 
profissionais (art. 54, II, ‘a’ e II, ‘c’). A Constituição não as estende aos cônjuges e parentes do 
parlamentar, até o segundo grau, o que é feito pelos Códigos de Ética e Decoro de algumas 
casas legislativas, especialmente em relação às incompatibilidades do art. 54, I, ‘a’ e 54, II, ‘a’. 
 
Vale lembrar que o art. 38, I, da Constituição, contém outra incompatibilidade, ao proibir a 
acumulação de mandato eletivo com cargo público (EXERCÍCIO CONCOMITANTE), exceto para 
os vereadores, se os horários forem compatíveis. 
 
Por fim, conforme já decidido pelo STF, as restrições constitucionais inerentes ao exercício do 
mandato parlamentar, não se estendem ao suplente (MS n.o 21.266/DF). 
 
 
 7.10- Perda de Mandato: 
 
A perda do mandato pode se dar por cassação ou extinção. 
 
CASSAÇÃO, segundo Hely Lopes Meirelles, “é a decretação da perda do mandato, por ter o 
titular incorrido em falta funcional, definida em lei e punida com esta sanção”. 
EXTINÇÃO do mandato “é o perecimento do mandato pela ocorrência de fato ou ato que torna 
automaticamente inexistente a investidura eletiva, tais como a morte, a renúncia, o não 
comparecimento a certo número de sessões expressamente fixado (desinteresse que a 
Constituição eleva à condição de renúncia), perda ou suspensão dos direitos políticos”. Os 
casos de cassação de mandato estão previstos no art. 55, incs. I, II e VI; são por voto secreto da 
maioria absoluta da respectiva Casa. É instaurado um processo político para a decretação da 
perda do mandato. A decisão é constitutiva (art. 55, § 2o; “decidida”). Nos casos do art. 55, 
incs. III, IV e V, que são de simples extinção do mandato, a declaração pela Mesa é meramente 
declaratória (art. 55, § 3o; “declarada”). 
 
 
Importa ressaltar que, com a EC n.76/2013, a decisão sobre a perda do mandato de Deputado 
ou Senador, nas hipóteses previstas no art. 55, I, II e VI, da CF/88, deverá ser tomada por 
votação ABERTA, assim como a decisão sobre a manutenção do veto do Presidente da 
república a projeto de lei. 
 
No julgamento da Ação Penal 470/MG (Mensalão), o STF decidiu que a perda do mandato 
decorrente de condenação que o § 2o do art. 55 da CF/88 não é aplicada em todos os casos 
nos quais o Deputado ou Senador tenha sido condenado criminalmente, mas apenas nas 
hipóteses em que a decisão condenatória não tenha decretado a perda do mandato 
parlamentar por não estarem presentes os requisitos legais do art. 92, I, do CP ou se foi 
proferida anteriormente à expedição do diploma, com o trânsito em julgado em momento 
posterior. Assim, nesse julgamento, decidiu o STF que, se a decisão condenatória determinou a 
perda do mandato eletivo do Deputado Federal ou Senador, nos termos do art. 92, I, do CP, a 
perda do mandato ocorrerá sem necessidade de que isso seja votado pela Câmara dos 
Deputados ou Senado Federal. (Plenário. AP 470/MG, rel. Min. Joaquim Barbosa, 10 e 
13.12.2012.) 
 
Todavia, em momento seguinte, o STF, de forma diversa ao entendimento aplicado no caso do 
Mensalão, decidiu que, ao condenar um Parlamentar federal, NÃO poderá a Corte determinar 
a perda do mandato eletivo. Ao ocorrer o trânsito em julgado da condenação, se o réu ainda 
estiver no cargo, o STF deverá oficiar à Mesa Diretiva da Câmara ou do Senado Federal para 
que tais Casas deliberem acerca da perda ou não do mandato, nos termos do § 2o do art. 55 
da CF/88. STF. Plenário. AP 565/RO, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 7 e 8/8/2013 (Info 
714). 
 
 
Decoro Parlamentar: 
Quebra do decoro parlamentar é o abuso das prerrogativas ou a percepção de vantagens 
indevidas, ou que incida em outros casos regimentais, §1o do art. 55 da CF. 
 
 
 
Pode existir quebra de decoro parlamentar antes do início do mandato? 
Sim, caso a sanção por perda de decoro refira-se a ato praticado durante mandato anterior 
(isso é tranquilo na doutrina e na jurisprudência), STF: MS 23388/DF e INFO 298. Quanto a 
fatos ocorridos quando o agente não exercia mandato parlamentar algum, a doutrina é 
vacilante, não tendo o STF se posicionado especificamente. 
Não cabe ao STF reexaminar o enquadramento, feito pela Câmara dos Deputados, de atos 
tidos como incompatíveis com o decoro parlamentar. 
 
Fidelidade partidária 
O STF decidiu recentemente que o mandato pertence ao partido, sendo que, todo aquele que 
mudar de legenda injustificadamente perderá o mandato, afirmando que o caráter partidário 
das vagas é extraído, diretamente, da norma constitucional que prevê o sistema proporcional. 
Ressaltou-se não se tratar de imposição, ao parlamentar infiel, de sanção de perda de 
mandato, por mudança de partido, a qual não configuraria ato ilícito, não incidindo, por isso, o 
art. 55 da CF, mas de reconhecimento de inexistência de direito subjetivo autônomo ou de 
expectativa de direito autônomo à manutenção pessoal do cargo. 
 
Esse entendimento não se aplica aos Senadores, eleitos pelo sistema majoritário, com ênfase 
na figura do candidato, sob pena de ser frustrada a vontade do eleitor e a soberania popular 
(ADI 5081, Min. Roberto Barroso, 25/05/2015). 
 
 
Feita esta breve revisão, destacamos que o tema CPI será aprofundado quando 
dos comentários à questão simulada de Direito Constitucional.