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SISTEMA DE ENSINO
DIREITO 
CONSTITUCIONAL 
Poder Legislativo
Livro Eletrônico
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Aragonê Fernandes
Poder Legislativo
DIREITO CONSTITUCIONAL 
Relações entre os Poderes do Estado e a Teoria dos Freios e Contrapesos ....................4
Poder Legislativo ...........................................................................................................6
Introdução ......................................................................................................................6
1. Estrutura do Legislativo ..............................................................................................6
2. O Congresso Nacional ................................................................................................9
3. Competência das Casas Legislativas......................................................................... 12
3.1. Competência Exclusiva do Congresso Nacional (Indelegável) ................................. 14
3.2. Competência Privativa da Câmara do Deputados ................................................... 16
3.3. Competência Privativa do Senado Federal ............................................................. 18
4. Estatuto dos Congressistas ......................................................................................27
4.1. Imunidades Parlamentares ....................................................................................27
4.2. Imunidades nas Esferas Estadual e Distrital ..........................................................34
4.3. Imunidades na Esfera Municipal ............................................................................35
4.4. Incompatibilidades e Impedimentos .......................................................................35
4.5. Hipóteses de Perda do Mandato ............................................................................36
4.6. Observações Complementares ..............................................................................38
5. Reuniões ................................................................................................................... 41
6. Comissões Parlamentares ........................................................................................45
7. Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) .................................................................46
7.1. Criação ...................................................................................................................46
7.2. Objeto .................................................................................................................. 48
7.3. Prazo .................................................................................................................... 48
7.4. Poderes .................................................................................................................49
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Poder Legislativo
DIREITO CONSTITUCIONAL 
7.5. Poderes das CPIs Estaduais, Distritais e Municipais ............................................... 51
7.6. Conclusões ............................................................................................................52
8. Processo Legislativo ................................................................................................52
8.1. Fase de Iniciativa ....................................................................................................54
8.2. Fase Constitutiva ................................................................................................... 61
8.3. Fase Complementar ..............................................................................................67
9. Espécies Normativas ................................................................................................70
9.1. Emendas à Constituição .........................................................................................70
9.2. Leis Ordinárias e Complementares ........................................................................79
9.3. Lei Delegada ......................................................................................................... 82
9.4. Medida Provisória ..................................................................................................83
9.5. Decreto Legislativo e Resolução ........................................................................... 91
10. Função Fiscalizatória ..............................................................................................92
10.1. Controle Externo ..................................................................................................93
10.2. Controle Interno ................................................................................................. 104
11. Tópico Especial: Súmulas Aplicáveis à Aula ........................................................... 105
Questões de Concurso – Cespe ................................................................................... 108
Gabarito – Cespe ........................................................................................................ 123
Gabarito Comentado – Cespe ...................................................................................... 124
Questões de Concurso – FCC ...................................................................................... 178
Gabarito – FCC .......................................................................................................... 205
Gabarito Comentado – FCC ........................................................................................ 206
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Poder Legislativo
DIREITO CONSTITUCIONAL 
RELAÇÕES ENTRE OS PODERES DO ESTADO E A TEORIA 
DOS FREIOS E CONTRAPESOS
No artigo 2º, a Constituição, de forma muito resumida, fala no princípio da separação dos poderes.
Não há dúvidas de que nós adotamos, em linhas gerais, a ideia de Montesquieu, segundo 
a qual o poder seria uno e pertenceria ao povo. No entanto, para melhor funcionamento da 
máquina pública, haveria a tripartição das funções.
É nesse contexto que surge a distribuição das tarefas estatais, em um sistema que fun-
ciona de maneira contínua para controlar os agentes públicos. Um Poder fiscalizaria o outro, 
atuando todos como uma engrenagem perfeita, ao menos do ponto de vista teórico.
É também na concepção de Montesquieu que cada Poder desempenharia uma função princi-
pal (típica) e, de forma secundária (atípica), atuaria naquela tarefa inerente ao outro Poder.
Vou ilustrar com a seguinte tabela:
Poder Função típica Funções atípicas
Executivo
Administrar 
(executar)
1. legislar: por exemplo, ao editar uma medida provisória ou um 
decreto autônomo.
2. julgar: julgamentos feitos pelo CADE acerca da possível forma-
ção de cartéis ou outras formas de violação da concorrência. Ainda, 
os julgamentos feitos pelo CARF, órgão envolvido na Operação 
Zelotes.
Judiciário Julgar
1. legislar: elaboração de Regimentos Internos.
2. administrar: “cuidar” de seus servidores. Ex.: conceder férias.
Legislativo
Legislar
e fiscalizar
1. julgar: processar e julgar as autoridades indicadas pela Consti-
tuição (art. 52). Ex.: Pres. da República.
2. administrar: “cuidar” de seus servidores. Ex.: concessão de horas 
extras.
A forma pela qual os Poderes se relacionam e, especialmente, o modo de funcionamento 
dos mecanismosde controle são demasiadamente cobrados pelas bancas examinadoras.
Em razão disso, de antemão, vou apresentar algumas situações corriqueiras nas provas. 
Afinal, este material nasceu deliberadamente voltado para preparar você para resolver as ques-
tões dos mais variados graus de dificuldade.
Vamos lá!
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Poder Legislativo
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1) A escolha de ministros do STF (Judiciário) cabe ao presidente da República (Executivo). 
Depois disso, o indicado deve ter seu nome aprovado pela maioria absoluta do Senado 
Federal (Legislativo).
2) O aumento na remuneração de servidores da Câmara do Deputados deve ser proposto 
pela própria Câmara (Legislativo). O projeto de lei, mesmo aprovado nas duas Casas do 
Congresso Nacional, deve ser submetido à sanção ou veto do presidente da República 
(Executivo). Sancionada, promulgada e publicada, a lei pode ser declarada inconstitu-
cional pelo STF (Judiciário).
3) As súmulas vinculantes e as decisões proferidas pelo STF em controle concentrado 
têm caráter vinculante erga omnes (contra todos). No entanto, a vinculação não atinge 
o Poder Legislativo em sua função típica de legislar. Isso existiria para evitar o fenôme-
no da fossilização da Constituição. Ou seja, não se impede que o Legislativo edite nor-
mas no sentido inverso do que foi decidido pelo Judiciário. E, num movimento circular, 
nada impede que novamente haja a declaração de inconstitucionalidade.
4) O presidente da República (Executivo), ao escolher o procurador-geral da República 
(PGR), indica livremente um nome entre integrantes da Carreira, não havendo lista trípli-
ce. Após isso, o indicado deve passar pela aprovação da maioria absoluta do Senado 
Federal (Legislativo). Já para o cargo de procurador-geral de Justiça (PGJ), Chefe do 
MP Estadual, o governador fica restrito a escolher entre integrantes de lista tríplice, ela-
borada por toda a Carreira. Nesse caso, o STF entende ser inconstitucional norma de 
Constituição Estadual que preveja sabatina do indicado pela Assembleia Legislativa. A 
ideia é que o sistema de freios e contrapesos já atuou.
Essas são apenas algumas demonstrações de aplicação dos freios e contrapesos. Outras 
serão mencionadas ao longo das aulas.
Ultrapassada essa visão inicial, é hora de estudar cada um dos Poderes de forma separada.
Lembro que o Título IV da Constituição – Organização dos Poderes – engloba os Poderes 
Legislativo, Executivo e Judiciário, além das Funções Essenciais à Justiça. Entre estas, têm-se 
o Ministério Público, a Advocacia (pública e privada) e a Defensoria Pública.
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Poder Legislativo
DIREITO CONSTITUCIONAL 
Poder LegisLativo
introdução
A Constituição trata do Poder Legislativo nos artigos 44 a 75.
Para você não vacilar na hora da prova, fique de olho em temas como competência entre 
as Casas Legislativas (artigos 49, 51 e 52), as regras sobre o funcionamento de comissões – 
destacando-se as CPIs – e sobre as imunidades parlamentares.
Vencida essa etapa, os artigos 59 a 69 cuidarão do Processo Legislativo, assunto que é 
relevante para praticamente todos os concursos, não se limitando ao próprio Legislativo.
Mais à frente, nos artigos 70 a 75, aparece a função fiscalizatória, com os controles in-
terno e externo. Não se esqueça de que o Legislativo possui duas funções típicas: legislar 
e fiscalizar.
Então, ajeite-se aí na cadeira que a tarefa está longe de ser uma moleza!
1. estrutura do LegisLativo
Em âmbito federal, o Poder Legislativo, é bicameral, ou seja, composto por duas Casas: a 
Câmara do Deputados, composta de representantes do povo, e o Senado Federal, representan-
do os Estados e o Distrito Federal.
De antemão, é bom lembrar que os Municípios e os Territórios Federais (se forem criados) 
não terão representantes no Senado Federal.
Nas outras esferas, o Poder Legislativo é unicameral, já que conta apenas com a Assem-
bleia Legislativa (estados), Câmara Legislativa (DF) e Câmara dos Vereadores (municípios).
Vou voltar para o modelo federal, mostrando a você uma tabela muito útil, pois soluciona 
inúmeras questões de prova. Assim, toda atenção é pouca!
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Poder Legislativo
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Diferenças entre a Câmara do Deputados e o Senado Federal
Câmara do Deputados Senado Federal
É chamada de câmara baixa. É chamado de câmara alta.
Representa o povo. Representa os Estados e o Distrito Federal.
Número de membros varia em função da população: 
no mínimo oito e no máximo 70 deputados, por uni-
dade da federação.
Número de membros é fixo, pois todas as unidades 
da federação (Estados e DF) possuem três senado-
res.
Eleição pelo sistema proporcional (quociente eleitoral).
Eleição pelo sistema majoritário simples – o mais 
votado é o escolhido, não havendo 2º turno.
Deputados não têm suplentes. Quem tinha suplen-
tes era a coligação, mas a EC n. 97/2017 acabou 
com as coligações nas eleições proporcionais 
(deputados e vereadores).
Cada Senador é eleito com 2 suplentes.
Renovação total a cada quatro anos.
Renovação parcial a cada quatro anos: 1/3 e 2/3, 
alternadamente.
Mandato é de quatro anos – uma legislatura. Mandato é de oito anos – duas legislaturas.
Idade mínima de 21 anos.
Idade mínima de 35 anos (é por isso chamado de 
“Casa dos Anciãos”).
Caso criado, território possuirá quatro deputados fede-
rais.
Caso criado, território federal não possuirá senadores.
Aplicam-se as regras de fidelidade partidária. Desse 
modo, em regra, haverá a perda do mandato se 
houver a troca de legenda.
Não se aplicam as regras de fidelidade partidária. 
Trocando de legenda, Senador não perde o mandato.
O artigo 45, § 1º, da Constituição, diz que o número total de deputados, bem como a repre-
sentação por Estado e pelo DF, será estabelecido por lei complementar federal.
Como você viu, há um número mínimo de oito e máximo de 70 deputados Federais por Es-
tado, sendo que a definição será proporcional à população (e não aos eleitores) da localidade.
No entanto, você sabe que a população se desloca dentro de nosso território. Assim, exa-
tamente para fazer esses ajustes, a Constituição prevê que, no ano anterior às eleições, seja 
feita uma lei complementar.
Ocorre que o Congresso Nacional editou a LC n. 78/1993, delegando a tarefa de fixação do 
número de deputados Federais ao TSE. O Tribunal, por sua vez, editou uma Resolução, redefinin-
do a quantidade de Cadeiras para cada Estado, fazendo uso de dados do IBGE. Alguns estados 
ganharam, enquanto outros perderam. Quem ganhou não reclamou, mas quem perdeu...
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A questão, então, foi ao STF. O Tribunal entendeu que cabe somente ao Congresso Nacio-
nal a regulamentação da matéria.
Assim, declarou-se inconstitucional a delegação feita pela LC, transferindo a atribuição do 
Congresso Nacional ao TSE. Em consequência, por arrastamento, também se entendeu pela 
inconstitucionalidade da Resolução do TSE (STF, ADI n. 4.963).
Mudando de assunto, você se lembra do Enéas Carneiro, que foi candidato à Presidência 
da República e depois se tornou deputado federal? Fala a verdade, eu sei que se lembra daque-
la figura folclórica!
Ele, Tiririca e Clodovil Hernandes – só para ficar em alguns exemplos – ficaram conhecidoscomo grandes “puxadores de voto”. Isso porque, na eleição para deputado, por vigorar o sis-
tema proporcional, o quociente eleitoral deles era muito alto, sobrando votos para os demais 
candidatos da legenda (ou da coligação, quando existia).
No caso do Enéas, ele teve tantos votos, que elegeu, sozinho, todos os outros candidatos 
do seu partido (extinto PRONA) para deputado federal e só não elegeu mais um, porque não 
existia. Um dos beneficiados tinha alcançado votação ínfima, cerca de duzentos votos à época, 
sendo eleito no maior colégio eleitoral do País.
Pois é, para acabar com essa situação, a Lei n. 13.165/2015 modificou o Código Eleitoral, 
passando a prever que estariam eleitos os candidatos registrados por um partido que tenham 
obtido votos em número igual ou superior a 10% (dez por cento) do quociente eleitoral. Ou seja, 
o desempenho individual precisa ser bom, não podendo o candidato ficar “na aba” do puxador 
de votos (STF, ADI n. 5.920).
Ah, no mesmo dia do julgamento supracitado, o Tribunal enfrentou outra discussão relacio-
nada ao Código Eleitoral: é que a Lei n. 13.488/2017 mudou o artigo 109 do Código, prevendo 
que todos os partidos que participaram do pleito poderiam concorrer às denominadas “sobras 
eleitorais”. Na regra anterior, as sobras só eram distribuídas aos partidos (ou coligações, hoje 
inexistentes nas eleições proporcionais) que tivessem alcançado ao menos uma cadeira na 
primeira rodada de distribuição das vagas. Em outras palavras, quem não tivesse atingindo o 
quociente eleitoral mínimo também ficava de fora das sobras.
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Para você entender melhor, vou indicar um exemplo que vi aqui em Brasília há muitos anos 
(1994), quando eu ainda era adolescente – o arco-íris ainda era preto e branco... Hahaha. Foi o 
seguinte: o então candidato a deputado federal Paulo Octavio concorreu pelo PRN, partido que 
elegera Fernando Collor à Presidência da República na eleição de 1989.
Acontece que Paulo Octavio foi o candidato mais votado àquela época. No entanto, como o 
partido dele não atingiu o quociente eleitoral, ele ficou de fora – ele ficou com 0,9 do quociente. 
Os outros candidatos, mesmo com menos votos, conseguiram as cadeiras, porque juntaram 
com votos dados a outros nomes que disputaram pela mesma legenda/coligação.
Se isso ocorresse atualmente, o Paulo Octavio teria conseguido uma vaga nas sobras elei-
torais (STF, ADI n. 5.947).
Fala-se em inconstitucionalidade por arrastamento quando, ao declarar a inconstitucionalida-
de de uma norma, o Tribunal acaba retirando do ordenamento outra norma que esteja relacio-
nada à primeira. É também chamada de inconstitucionalidade por reverberação, consequên-
cia, decorrência ou por ricochete.
2. o Congresso naCionaL
O Congresso Nacional é a junção das duas Casas Legislativas. A sua presidência é exer-
cida pelo Presidente do Senado Federal. Exatamente por isso, são comuns questões de con-
cursos que colocam o presidente do Congresso Nacional à frente do presidente da Câmara na 
linha sucessória, logo abaixo do vice-presidente.
No entanto, você deve lembrar que a ordem contempla, imediatamente após o vice-presi-
dente, o presidente da Câmara do Deputados, Casa que representa o povo.
Pensando na Mesa do Congresso, os demais membros que a compõem vêm, alternada-
mente, das Mesas do Senado e da Câmara do Deputados.
Veja como fica a composição no quadro a seguir:
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Mesa do Congresso Nacional
Presidente: Senado Federal
1º Vice-presidente: Câmara do Deputados 2º Segundo vice-presidente: Senado Federal
1º Primeiro secretário: Câmara do Deputados 2º Segundo secretário: Senado Federal
3º Terceiro secretário: Câmara do Deputados 4º Quarto secretário: Senado Federal
Ah, outro item frequente em provas: a promulgação de Emendas à Constituição cabe às 
Mesas da Câmara e do Senado em conjunto. Não é correto substituir pela Mesa do Congresso.
Ou seja, considerando que cada uma das Casas possui sete membros, as Emendas 
contarão com 14 assinaturas no ato da promulgação: sete da Câmara e outras sete do 
Senado Federal.
A promulgação de emendas à Constituição é feita pelas Mesas da Câmara e do Senado em 
conjunto, e não pela mesa do Congresso Nacional.
Avançando, de acordo com o art. 48 da Constituição, cabe ao Congresso Nacional, com a 
sanção do presidente da República, não exigida esta para o especificado nos artigos 49, 51 e 
52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:
I – sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas;
II – plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública 
e emissões de curso forçado;
III – fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas;
IV – planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento;
V – limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e bens do domínio da União;
VI – incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as 
respectivas Assembleias Legislativas;
VII – transferência temporária da sede do Governo Federal;
VIII – concessão de anistia;
IX – organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e 
dos Territórios e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito Federal;
X – criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que 
estabelece o art. 84, VI, b;
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Se os cargos, empregos ou funções públicas estiverem vagos, a extinção se dará por meio 
de decreto do presidente da República; estando preenchidos, a extinção será feita por meio de 
lei, com a sanção presidencial.
XI – criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública;
Se organização e funcionamento não implicar o aumento de despesa nem a criação ou ex-
tinção de órgãos públicos, a competência será privativa do presidente da República, mediante 
decreto.
XII – telecomunicações e radiodifusão;
XIII – matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações;
XIV – moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal.
XV – fixação do subsídio dos Ministros do STF, observada que, por ser fixado em parcela única, é 
vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou 
outra espécie remuneratória.
A EC n. 19/1998 previu que a lei que fixava o subsídio dos Ministros do STF deveria ser de 
iniciativa conjunta dos presidentes da República, da Câmara do Deputados, do Senado Federal 
e do Supremo Tribunal. Isso porque esses subsídios servem como limite da remuneração dos 
servidores dos três Poderes da União (é o teto do funcionalismo federal).
No entanto, esse dispositivo foi modificado pela EC n. 41/2003, que conferiu ao STF a 
iniciativa privativa para a apresentação de lei versando sobre fixação dos subsídios de seus 
Ministros.
Um conselho final: há muitos anos, quando eu ainda estudava para concursos de técnico 
judiciário, um professor tinha me sugerido fazer uma tabela, na horizontal (modo paisagem), 
com três colunas.
A primeira teria o artigo 21 da Constituição (competência exclusiva da União); a segunda, 
com o artigo 49 (competência exclusiva do Congresso Nacional); por fim, a terceira conteria as 
atribuições do presidenteda República, previstas no artigo 84 da Constituição.
Segui aquela orientação e não me arrependi! Entendi quem deveria executar as tarefas 
descritas no artigo 21 da Constituição.
Exemplificando, lá no artigo 21, I, é dito que compete à União “manter relações com Estados 
estrangeiros”. Mas quem faria isso? O presidente, segundo o artigo 84, VII, deve:
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celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional”. 
Já o Congresso Nacional ficaria encarregado de “resolver definitivamente sobre tratados, acordos 
ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional 
(artigo 49, I, da Constituição).
Tente você também!
3. ComPetênCia das Casas LegisLativas
Os artigos 49, 51 e 52 da Constituição tratam, respectivamente, das competências do Con-
gresso Nacional, da Câmara do Deputados e do Congresso Nacional.
Aqui vai uma dica inicial: é pequeno o rol de competências da Câmara do Deputados – são 
apenas cinco, mas as mais relevantes são somente duas. Já as competências do Congresso 
Nacional e do Senado Federal são bem extensas.
Na minha experiência como concurseiro, sempre usei uma linha de raciocínio: se eu fixasse 
as competências da Câmara, bastava eu escolher uma das outras para ler com mais dedica-
ção, no intuito de gravar.
Pois bem. Escolhi compreender melhor as competências do Senado. Por exclusão, as com-
petências que não estivessem naquelas que eu tinha em mente pertenceriam ao Congresso 
Nacional.
Obviamente, você pode ou não seguir essa técnica. Aliás, cada um desenvolve suas pró-
prias técnicas ao longo dos estudos. Nem tudo aquilo que foi eficaz para mim terá efetividade 
para você... De todo modo, é importante ter uma boa diretriz.
Vamos em frente!
A competência exclusiva do Congresso Nacional (artigo 49) é geralmente exercida por 
meio de decreto legislativo. Há hipóteses, porém, de que será executada por intermédio de 
resolução. É o caso da autorização dada ao presidente da República para a edição de lei dele-
gada – art. 68, § 2º, da CF/1988.
Outro ponto importante é que Câmara e Senado não editam decretos legislativos, reserva-
dos exclusivamente ao Congresso.
Desse modo, uma resolução legislativa pode ser editada tanto pelo Congresso Nacional 
(exceção), quanto pela Câmara e pelo Senado. Já o Decreto Legislativo só pode ser feito pelo 
Congresso Nacional.
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Mais uma informação: nem todas as competências da Câmara e do Senado serão viabili-
zadas por meio de resolução legislativa.
É que, na fixação da remuneração dos servidores dessas Casas Legislativas, o texto cons-
titucional (artigos 51, IV e 52, XIII, da CF/1988) prevê que esse assunto será regulado por lei, 
de iniciativa da respectiva Casa.
A grande importância dessa regra, introduzida pela EC n. 19/1998, é que a lei na qual se 
busque a concessão de aumento na remuneração dos servidores passará pela sanção (ou 
veto) presidencial, procedimento inexistente em relação às outras competências delineadas 
nos artigos 49, 51 e 52 da Constituição.
Ah, repare que há uma diferença na terminologia adotada quanto ao artigo 49 (competên-
cia exclusiva do Congresso Nacional) se comparada aos artigos 51 e 52 (competências priva-
tivas da Câmara e do Senado).
Quanto ao tema, há certa discussão doutrinária entre a possível distinção dos termos ex-
clusiva e privativa, dizendo alguns que o termo “exclusiva” é utilizado quando a competência 
for indelegável. Ao contrário, a competência “privativa” seria aquela que admite delegação (Pe-
dro Lenza, Direito Constitucional Esquematizado).
No entanto, o texto constitucional – que, por vezes, peca pela má técnica – parece não ter 
utilizado essa diferenciação, pois tanto a competência do Congresso Nacional (exclusiva), 
quanto as da Câmara e do Senado (privativas) são indelegáveis.
Repare que lá nos artigos 21 e 22 da Constituição essa distinção foi feita. Ora, no artigo 
21 – competência exclusiva da União –, não se permite delegação. Por sua vez, no artigo 22 
– competência privativa –, admite-se a delegação aos Estados e ao DF, por meio de lei com-
plementar.
Enfim, essa vida de concurseiro não é nada fácil. Mas quem disse que seria, não é mesmo?!
Somente o Congresso edita decretos legislativos. Já as resoluções podem ser editadas pela 
Câmara, pelo Senado ou pelo Congresso.
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3.1. ComPetênCia exCLusiva do Congresso naCionaL (indeLegáveL)
Eis o rol de competências exclusivas do Congresso Nacional, elencadas no art. 49, da 
CF/1988:
I – resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos 
ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;
A incorporação de tratados internacionais ao seu ordenamento jurídico se caracteriza como 
um ato complexo. Isso porque caberá ao presidente da República celebrar o tratado – conforme 
art. 84, VIII –, enquanto o Congresso Nacional ficará responsável por referendá-lo ou não.
II – autorizar o presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças es-
trangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os 
casos previstos em lei complementar;
Mais uma vez, vê-se a atuação dos Poderes Legislativo e Executivo (olha a importância da 
tabelinha com os artigos 21, 49 e 84).
Ao presidente da República cabe privativamente a missão de declarar guerra ou celebrar 
paz, enquanto o Congresso Nacional dará a necessária autorização.
Se a declaração de guerra ou a celebração de paz ocorrer no intervalo das sessões legisla-
tivas, o Congresso Nacional irá referendar, e não autorizar.
III – autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a 
ausência exceder a quinze dias;
Cuidado para não confundir o prazo de 15 dias, previsto nesse dispositivo, com o de 10 
dias, previsto para o caso de presidente da República e vice não tomarem posse, injustificada-
mente, o que acarretará a declaração de cargo vago.
Mais uma coisa: fique ligado(a) para a grande incidência dessa regra nas provas de concurso!
É que algumas Constituições Estaduais previam o seguinte: para o governador sair do Esta-
do por mais de 15 dias, ou para sair do País, por qualquer prazo, seria necessária a autorização 
da Assembleia Legislativa, sob pena de perda do cargo.
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O STF, invocando o princípio da simetria, afastou essas regras estaduais, estabelecendo a 
necessidade de autorização da Assembleia Legislativa apenas para ausências do governador 
ou vice superiores a 15 dias (STF, ADI n. 738). Idêntico raciocínio se aplica aos Prefeitos, quan-
to à necessidade de licença da Câmara dos Vereadores (STF, RE n. 317.574).
IV – aprovar (depois) o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar (antes) o estado de sítio, 
ou suspender qualquer uma dessas medidas;
V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos 
limites de delegação legislativa;
É importantíssimo esse dispositivo, chamado por alguns doutrinadores de veto legislativo.
Num sóinciso aparecem duas hipóteses de controle político de constitucionalidade feitas 
pelo Legislativo: no primeiro caso, o controle recairá sobre os decretos regulamentares quan-
do eles transbordarem àquela tarefa prevista para o Executivo concretizar o comando legal.
No segundo caso, ao autorizar o Presidente a elaborar um decreto legislativo, o Congresso 
Nacional estabelece o conteúdo e os termos de seu exercício, por meio de uma resolução. 
Contudo, se o Presidente extrapolar os limites da delegação, o Congresso Nacional poderá 
sustar o excesso, utilizando-se de um decreto legislativo.
Em ambas as situações, é correto se falar em controle posterior (repressivo) de constitu-
cionalidade, uma vez que se pressupõe que o ato já esteja em vigor.
Um detalhe: a regra do artigo 49, V, deve ser seguida pelos estados sem ampliação. Digo 
isso porque a Constituição do estado de Goiás atribuía à Assembleia Legislativa a prerrogativa 
para sustar atos normativos do Poder Executivo ou dos Tribunais de Contas. 
A extensão da possibilidade de sustação para os atos dos Tribunais de Contas foi consi-
derada inconstitucional, por ser uma afronta aos princípios da simetria, da separação de Po-
deres, além de violação das garantias da independência, autonomia funcional, administrativa e 
financeira das Cortes de Contas (STF, ADI n. 5.290). 
Há controle político de constitucionalidade quando o Congresso susta os atos do Executivo 
que exorbitam do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa.
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VI – mudar temporariamente sua sede;
VII – fixar idêntico subsídio para os deputados Federais e os senadores;
VIII – fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado;
IX – julgar anualmente as contas prestadas pelo presidente da República e apreciar os relatórios 
sobre a execução dos planos de governo;
O presidente da República deve prestar as contas ao Congresso. Mas, se dentro do prazo 
de 60 dias após a abertura da sessão legislativa ele não fizer a prestação devida, caberá à Câ-
mara do Deputados proceder à tomada de contas.
X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, 
incluídos os da administração indireta;
XI – zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos 
outros Poderes;
XII – apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão;
XIII – escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União;
O TCU é composto de nove ministros. A escolha de um terço (três) cabe ao presidente da 
República, enquanto os outros seis membros devem ser escolhidos pelo Congresso.
Na escolha de ministros do TCU, só haverá sabatina pelo Senado Federal em relação aos mem-
bros indicados pelo presidente da República.
XIV – aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares;
XV – autorizar referendo e convocar plebiscito;
XVI – autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pes-
quisa e lavra de riquezas minerais;
XVII – aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois 
mil e quinhentos hectares.
3.2. ComPetênCia Privativa da Câmara do dePutados
Há pouco, eu disse para você que o artigo 51 da Constituição é pequeno, devendo ser com-
preendido (gravado, decorado etc.). Você vai notar que as competências da Câmara aparecem 
em apenas cinco incisos, mas que somente dois deles realmente são cobrados nas provas.
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Vamos lá, então!
O artigo 51 da CF/1988 lista as seguintes competências:
I – autorizar, por 2/3 de seus membros, a instauração de processo contra o presidente da República, 
o Vice-Presidente e os Ministros de Estado.
Não importa se o crime é comum ou de responsabilidade! Para os dois casos, há a neces-
sidade de autorização de 2/3 da Câmara (342 deputados) para abrir processo contra o presi-
dente da República.
Um ponto importantíssimo: o STF, modificando sua jurisprudência, passou a entender que 
a necessidade de autorização do Legislativo para o julgamento do presidente da República 
seria uma prerrogativa exclusiva do chefe de Estado.
Em outras palavras, para se processar governadores ou Prefeitos não há a necessidade de 
a Assembleia Legislativa ou a Câmara dos Vereadores darem autorização.
Mais do que isso: se houver na Constituição Estadual algum dispositivo prevendo a ne-
cessidade de autorização, essa regra será inconstitucional (STF, ADI n. 4.797).
Seguindo, tratando-se de crime comum, o julgamento caberá ao STF. De outro lado, será o 
Senado o órgão responsável para julgar os crimes de responsabilidade praticados pelo presi-
dente da República e pelo vice-presidente.
Em relação aos ministros de Estado, cabe uma ressalva: se eles praticarem o crime de res-
ponsabilidade juntamente com o presidente da República ou Vice, serão julgados pelo Senado. 
Não havendo a conexão, caberá ao STF o julgamento desse agente, tanto no crime comum 
quanto no crime de responsabilidade.
Atualmente, o STF entende que não há necessidade de autorização do Legislativo para o STJ 
abrir processo por crime comum contra governadores. Essa prerrogativa seria apenas do pre-
sidente da República.
II – proceder à tomada de contas do presidente da República se ele não as apresentar ao Congresso 
Nacional no prazo de 60 dias após a abertura da sessão legislativa.
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Lá no artigo 49, você viu que o presidente da República deve prestar as contas ao Congres-
so. Mas, se dentro do prazo de 60 dias após a abertura da sessão legislativa ele não fizer isso, 
caberá à Câmara do Deputados proceder à tomada de contas.
III – elaborar seu regimento interno;
IV – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos 
cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remu-
neração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
V – eleger dois membros do Conselho da República.
Eu tinha dito a você que seriam apenas cinco incisos com as competências, mas a comple-
xidade maior ficava com dois deles – os dois primeiros.
Igual ao ditado popular, os três incisos restantes são mais fáceis do que empurrar bêba-
do na ladeira. Pense comigo: Quem vai elaborar o Regimento Interno da Câmara? Quem vai 
organizar o funcionamento e a polícia da Câmara? Quem deve apresentar projeto de lei para 
aumentar a remuneração dos servidores da Câmara?
É óbvio que, para todas essas perguntas, há apenas uma resposta: a própria Câmara, no 
bom e velho estilo do “ema, ema, ema, cada com seu problema”.
Para fechar as competências, o Conselho da República (artigo 89 da Constituição) tem, em 
sua composição, seis cidadãos natos. A escolha desses cidadãos cabe à Câmara, ao Senado 
e ao presidente da República, cada qual indicando dois integrantes.
3.3. ComPetênCia Privativa do senado FederaL
O artigo 52 é bem extenso, mas há algumas diretrizes a seguir. A primeira, relacionada ao 
julgamento de crimes de responsabilidade de boa parte das autoridades mais importantes do 
país, como aparece nos incisos I e II.
A segunda diretriz está relacionada à sabatina de nomes, que é feita apenas pelo Senado 
Federal. Nada nesse sentido caberáà Câmara ou ao Congresso. Ah, não esqueça que a EC n. 
76/2013 acabou com as hipóteses de voto secreto, ficando de fora da proibição exatamente as 
sabatinas feitas pelo Senado, as quais continuam com a arguição pública, mas votação secreta.
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A terceira – e última – diretriz está relacionada à própria razão de ser do Senado. Veja que 
ele representa os Estados e o DF. Assim, quando o assunto estiver relacionado aos Entes fede-
rados, acenda o sinal de alerta, pois provavelmente você estará diante de alguma competência 
do artigo 52.
Quer um exemplo? Não é segredo algum que existe uma declarada “guerra fiscal” entre os 
Estados para atrair a instalação de indústrias em seus territórios. Nesse contexto, benefícios 
tributários são oferecidos, como é o caso da redução das alíquotas do ICMS. Para trazer parâ-
metros à disputa, o Senado fixará alíquotas mínimas e máximas.
É esta a redação do art. 52 da Constituição Federal:
I – processar e julgar o presidente da República e o Vice-Presidente nos crimes de responsabilida-
de, bem como os Ministros e Estado e Comandantes das Forças Armadas, nos crimes de responsa-
bilidade conexos (relacionados) àqueles.
Você viu no tópico anterior que a autorização para o julgamento dessas autoridades deve 
ser dada por 2/3 dos membros da Câmara do Deputados.
Nas “infrações penais comuns”, expressão que também abrange os crimes eleitorais e as 
contravenções penais, o Presidente e o Vice-Presidente serão julgados pelo STF.
Em relação aos Ministros de Estado, cabe uma ressalva: se eles praticarem o crime de res-
ponsabilidade juntamente com o presidente da República ou Vice, serão julgados pelo Senado.
Do contrário, não havendo a conexão, caberá ao STF o julgamento dos Ministros de Estado, 
tanto no crime comum quanto no crime de responsabilidade.
Outra coisa: na Lei n. 1.079/1950 está previsto que cabe a qualquer cidadão denunciar o 
presidente da República nos crimes de responsabilidade.
Sendo negado o pedido pela Câmara do Deputados, não há previsão de recurso contra 
essa decisão.
Pensando no impeachment da ex-presidente Dilma, você deve se lembrar que o então pre-
sidente da Câmara do Deputados, Eduardo Cunha, negou uma série de pedidos e, ao final, de 
um desentendimento político com o Partido dos Trabalhadores, recebeu a acusação formula-
da por Janaína Paschoal, Miguel Reale Júnior e Hélio Bicudo.
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Seguindo para a tramitação do pedido, admitida a acusação pela Câmara do Deputados, 
em quórum de 2/3, o processo será remetido ao Senado Federal.
Nesse ponto, houve uma importância modificação: o STF entendeu que o Senado Federal, 
ao receber o processo vindo da Câmara do Deputados, não estaria vinculado à instauração do 
processo, devendo fazer uma análise prévia de admissibilidade.
Ou seja, ao invés de ficar vinculado à manifestação da Câmara, o Senado deveria se ma-
nifestar expressamente se receberia – ou não – a denúncia autorizada pela Câmara. Nessa 
manifestação, o quórum seria de maioria simples, exigindo-se o quórum de 2/3 apenas no 
julgamento final (STF, ADPF n. 387).
Ah, diante do inegável clima hostil (para dizer o mínimo!) entre Dilma e Eduardo Cunha, 
questionou-se sobre a possibilidade de aplicação das regras de suspeição ou impedimento 
relacionadas aos parlamentares, seja da Câmara do Deputados (admissão da acusação), seja 
do Senado Federal (julgamento no Crime de Responsabilidade). A esse respeito, o STF enten-
deu pela inaplicabilidade das regras de suspeição e de impedimento previstas nos Códigos de 
Processo (STF, MS n. 21.623).
O STF entende que, ao receber o processo de impeachment vindo da Câmara, o Senado deve 
fazer um juízo prévio de admissibilidade da acusação, em votação por maioria simples.
II – processar e julgar Ministros do STF, membros do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), do Con-
selho Nacional do Ministério Público (CNMP), o Procurador-Geral da República (PGR) e o Advogado-
-Geral da União (AGU), nos crimes de responsabilidade;
Se você reparar bem, verá que compete ao STF julgar as autoridades do “Primeiro Escalão” 
de cada um dos Poderes da República nos crimes comuns. Não entendeu? Então, veja.
O artigo 102 diz que compete ao STF julgar, nos crimes comuns, o presidente e o vice-pre-
sidente da República (Executivo); os Ministros do próprio STF (Judiciário); os Membros do 
Congresso Nacional (Legislativo) e o PGR, mandatário do MPU.
Já nos crimes de responsabilidade, a regra é no sentido de o integrante do “primeiro esca-
lão” ser julgado perante o Senado Federal.
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Por que eu usei a expressão “a regra”?
Simples! É que os parlamentares não estão sujeitos aos chamados crime de responsabi-
lidade, havendo quanto a eles uma sistemática própria, da quebra de decoro, ocasião em que 
cada um responde na respectiva Casa.
Avançando, ao analisar um pedido de impeachment dirigido contra Ministro do STF, o então 
presidente do Senado rejeitou a denúncia, por ausência de justa causa (falta de motivo).
Daí, foi impetrado um mandado de segurança no STF, sob o argumento de que eventual 
arquivamento deveria ser feita pela Mesa do Senado, e não pelo presidente.
Na ocasião, o STF negou o pedido e entendeu que a competência era unipessoal do Presi-
dente do Senado (STF, MS n. 34.592).
Mas se você reparou bem, notou que outras autoridades também receberam foro especial 
no caso de apuração para crimes de responsabilidade: o AGU e os Membros do CNJ e do CNMP.
Pois bem.
O AGU, apesar de ser equiparado a Ministro de Estado, tem duas diferenças de tratamento 
quando comparado aos próprios Ministros:
a) a idade mínima para ser AGU é de 35 anos (artigo 131, § 1º, da Constituição), enquanto 
a dos demais Ministros de Estado é de apenas 21 anos;
b) nos crimes comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado são jul-
gados originariamente pelo STF.
Excepcionalmente, eles responderão perante o Senado Federal quando o crime de res-
ponsabilidade tiver sido praticado em conexão com o Presidente ou o Vice-Presidente da 
República.
Quanto ao AGU, independentemente de haver ou não conexão com o Presidente ou o Vi-
ce-Presidente, ele sempre será julgado no Senado Federal no crime de responsabilidade, por 
conta de regra específica, prevista no artigo 52, II, da Constituição.
Avançando, vale mais um alerta: é que, embora a Constituição tenha previsto a competência 
do Senado para julgar os membros do CNJ e CNMP em caso de crime de responsabilidade, ela 
não disse a quem caberia o julgamento dessas autoridades quando praticassem crimes comuns.
Desse modo, não haverá foro especial para o julgamento de crime comum tão só pelo fato 
de a pessoa atuar como membro do CNJ ou do CNMP.
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Contudo, pode acontecer de alguns integrantes serem julgados diretamente nos Tribunais, 
sem começar na primeira instância.
É certo que alguns integrantes dos referidos conselhos ostentam o foro especial, mas isso 
se dá em razão de outro cargo que ocupam.
Exemplificando, um ministro do STJ também integrará o CNJ. Caso ele cometa crime comum, 
será julgado peloSTF, não pelo fato de ser membro do CNJ, mas sim por ser Ministro de Tribu-
nal Superior – art. 102, I, ‘c’, da CF/1988.
Contudo, os dois advogados e os dois cidadãos (um indicado pela Câmara e outro pelo 
Senado) que integram os Conselhos não contam com foro especial, pois não se prevê essa 
prerrogativa pela sua ocupação originária. Desse modo, caso sejam acusados da prática de 
crime comum, o julgamento caberá a Juiz de 1º grau.
Superado esse ponto, é bom lembrar que a condenação no crime de responsabilidade é 
política, e não penal.
A decisão final, de mérito, não pode ser revista pelo STF em atenção ao princípio da se-
paração de Poderes. Ou seja, não pode o Judiciário dizer se o Senado agiu certo ou errado ao 
decidir pelo impeachment. O que o STF pode – e deve – fazer é assegurar a observância do 
devido processo legal em todo o andamento processual, tanto na Câmara quanto no Senado.
Em qualquer das hipóteses dos incisos I e II, a condenação dependerá de 2/3 dos votos do 
Senado Federal (votação aberta).
Quem presidirá os trabalhos no Senado é o Presidente do STF. Você deve se lembrar de que 
foi o Ministro Ricardo Lewandowski quem esteve à frente do julgamento do impeachment da 
Ex-Presidente Dilma.
Voltando à condenação, ela pode gerar duas consequências: perda da função pública e 
inabilitação, por oito anos, para qualquer cargo ou função pública.
Por ser mais recente, você provavelmente se lembra o que aconteceu no julgamento da 
ex-presidente Dilma. Então, vou fazer um paralelo entre ele e o julgamento do ex-presidente Collor.
No caso de Fernando Collor, buscando escapar do processo de cassação, ele, na véspera do 
julgamento, renunciou ao mandato. Qual era a estratégia? Escapar da inabilitação por oito anos...
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Sua tentativa não deu certo... Isso porque o STF entendeu que a renúncia ao cargo, apre-
sentada durante a sessão de julgamento, não paralisaria o processo de impeachment (STF, 
MS n. 21.689).
Ou seja, no final das contas, acabou havendo o fatiamento das sanções.
Como assim, professor?
Ora, se as punições (perda do cargo e inabilitação por oito anos) fossem atreladas, Collor 
escaparia sem sofrer nenhuma delas, uma vez que a sanção de perda da função não poderia 
ser aplicada diante da renúncia ao cargo.
Vou analisar agora a situação do impeachment de Dilma Rousseff.
Durante a votação, os senadores findaram separando os quesitos. Primeiro, votou-se favo-
ravelmente à perda do cargo. Em seguida, não se aplicou a inabilitação por oito anos.
Dito em outras palavras, novamente se fatiou, impondo-se apenas uma das punições.
Houve questionamento perante o STF, por parte de alguns parlamentares, que impetraram 
vários mandados de segurança. As liminares foram indeferidas, mas o mérito dos pedidos 
ainda não foi julgado.
Outra coisa: à exceção do presidente da República, todos os agentes políticos se sujeitam 
à Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992). Ou seja, eles podem responder por 
crimes comuns, crimes de responsabilidade e também por improbidade administrativa (STF, 
PET n. 3.240).
No julgamento tanto das autoridades do inciso I, quanto nas do inciso II, a sessão de julgamen-
to do Senado Federal será presidida pelo presidente do STF.
III – aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de:
a Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição;
b Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo presidente da República;
c governador de Território;
d Presidente e diretores do Banco Central;
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e Procurador-Geral da República;
f titulares de outros cargos que a lei determinar;
IV – aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes 
de missão diplomática de caráter permanente;
Nos incisos III e IV, você vê quando o Senado atuará na sabatina de nomes. A votação será 
sempre secreta, única exceção ao fim do voto secreto decretado pela EC n. 76/2013. Fique 
atento(a), pois a arguição pode ser pública (inciso III) ou secreta (inciso IV).
V – autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do 
Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
VI – fixar, por proposta do presidente da República, limites globais para o montante da dívida conso-
lidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII – dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades 
controladas pelo Poder Público federal;
VIII – dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de 
crédito externo e interno;
IX – estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios;
X – suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão defi-
nitiva do Supremo Tribunal Federal;
Tome muito cuidado com esse dispositivo, pois ele é de extrema relevância para as provas, 
especialmente por envolver controle de constitucionalidade feito pelo Legislativo (controle 
político), de forma repressiva (a norma já existe).
É certo que o STF faz controle de constitucionalidade tanto difuso quanto concentrado.
As decisões proferidas no controle concentrado já são dotadas de eficácia vinculante erga 
omnes (aspecto subjetivo: vinculam a todos). Em razão disso, não haveria como aplicar o arti-
go 52, X, uma vez que não haveria norma a suspender – a declaração de inconstitucionalidade 
já retiraria a norma do sistema para todos.
Assim, a suspensão de eficácia a que se refere o dispositivo vale apenas para o controle difuso.
Avançando, por conta do princípio da separação de poderes, o Senado não é obrigado a 
suspender a norma. Ou seja, o STF não pode determinar que ele adote essa providência.
Doutrinariamente, Gilmar Mendes defendia que esse dispositivo teria sofrido mutação cons-
titucional, servindo na atualidade apenas para dar publicidade à decisão da Suprema Corte.
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Abrindo um parêntese, mutação constitucional é a mudança na interpretação da norma 
sem alteração formal do texto. Ela também é conhecida como poder constituinte difuso ou 
procedimento de mudança informal da Constituição.
Voltando ao objeto da discussão, na visão de Gilmar Mendes, em virtude de uma crescente 
aproximação entre os controles difuso e concentrado, as decisões do STF no controle difuso 
teriam sofrido uma “abstrativização”, objetivação.
Trocando em miúdos, isso significaria que também as decisões do Plenário do STF no 
controle difuso teriam eficácia erga omnes, e não inter partes.
A questão saiu do campo doutrinário e veio a ser discutida no STF.
Num primeiro momento, após longos anos de tramitação, o Tribunal negou a tese da mu-
tação constitucional, entendendo que a decisão tomada no controle difuso, ainda que partisse 
do Plenário, teria efeitos apenas sobre as partes do processo (inter partes). Isso aconteceu no 
julgamento da Reclamação n. 2.176. Àquela altura, o placar foi de 8 x 2 contrariamente à tese.
Pois é, mas o tempo passa, o tempo voa e a questão foi parar novamente no Plenário do 
STF em razão de outros processos.
Deixe-me explicar: ao julgar a proibição de comercializaçãode amianto em todas as suas 
formas, inclusive a crisotila, o STF confirmou a constitucionalidade de leis estaduais – que 
vedavam a comercialização, em virtude de as substâncias serem cancerígenas.
Em consequência, incidentalmente (ou seja, de forma difusa), declarou a inconstitucionali-
dade da lei federal que autorizava a comercialização do amianto na forma crisotila (usada na 
fabricação de telhas, por exemplo).
Avançando, como se tratava de declaração incidental de inconstitucionalidade, pelo enten-
dimento clássico, seria necessária a comunicação ao Senado Federal para que a Casa Legisla-
tiva, se quisesse, suspendesse a eficácia da norma, estendendo a decisão para todos. Lembro: 
a decisão no controle difuso (incidental) só atingia as partes.
Contudo, o Tribunal, acolhendo aquela tese da abstrativização/objetivação do controle di-
fuso, decidiu que o artigo 52, X, da Constituição sofreu verdadeira mutação constitucional.
No frigir dos ovos, o papel do Senado passou a ser de apenas dar publicidade à decisão 
do Plenário do STF, que já seria dotada, tanto no controle concentrado quanto no difuso, de 
eficácia vinculante contra todos.
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A explicação para essa mudança na orientação seria de prestigiar a unidade do sistema, 
evitando-se a fragmentação desnecessária.
Repetindo para que você não se confunda: as decisões proferidas pelo Plenário do STF, mes-
mo em controle difuso de constitucionalidade, repercutem contra todos, de forma vinculante. 
Aproximaram-se, assim, os controles difuso e concentrado (STF, ADI n. 3.406 e n. 3.470).
Modificando o entendimento anterior, o STF passou a aceitar a teoria da abstrativização/objetiva-
ção do controle difuso de constitucionalidade. Assim, as decisões proferidas pelo Plenário do STF 
no controle difuso e no controle concentrado têm eficácia vinculante contra todos (erga omnes).
XI – aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da 
República antes do término de seu mandato;
O Senado participará no processo de nomeação do PGR, tendo que aprovar o nome do 
indicado pelo presidente da República em votação secreta, pelo quórum de maioria absoluta.
O mandato do PGR tem duração de dois anos. E daí vem uma pergunta? Ele pode ser exo-
nerado antes do biênio?
Sim. No entanto, para evitar que a exoneração do PGR seja feita pelo presidente da Repúbli-
ca por razões políticas – ex.: insatisfação pelo fato de as investigações atingirem a sua própria 
figura –, a Constituição prevê novamente a participação do Senado.
É mais um exemplo de atuação dos freios e contrapesos. A destituição seria feita pelo presi-
dente, sendo precedida de autorização de maioria absoluta do Senado.
XII – elaborar seu regimento interno;
XIII – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos 
cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remu-
neração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
XIV – eleger dois membros do Conselho da República.
XV – avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e 
seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do 
Distrito Federal e dos Municípios.
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Antes de encerrar as competências das Casas Legislativas, repito que nem todas as com-
petências da Câmara e do Senado serão viabilizadas por meio de resolução legislativa.
É que, na fixação da remuneração dos servidores dessas Casas, o texto constitucional (ar-
tigos 51, IV e 52, XIII, da CF/1988) prevê que esse assunto será regulado por lei, de iniciativa 
da respectiva Casa.
A grande importância dessa regra, introduzida pela EC n. 19/1998, é que a lei na qual se 
busque a concessão de aumento na remuneração dos servidores passará pela sanção (ou 
veto) presidencial, procedimento inexistente em relação às outras competências delineadas 
nos artigos 49, 51 e 52 da Constituição.
4. estatuto dos Congressistas
Não há dúvida da importância dos parlamentares na Democracia em que vivemos. Afinal, 
como adotamos como regra a democracia representativa, eles serão os responsáveis por de-
fender nossos interesses perante o Congresso Nacional e nas demais Casas Legislativas.
É em razão disso que eles contam com certas prerrogativas, dentre as quais se destacam 
a imunidade formal e material.
Além das imunidades, também abordarei os impedimentos e as incompatibilidades dos 
parlamentares, bem assim as hipóteses que levam à perda do mandato.
Fique de olho num ponto: os vereadores receberam tratamento nitidamente diferenciado 
quando comparados com os demais parlamentares. Já adiantando, a Constituição Federal não 
lhes deu foro especial ou imunidade formal. Por sua vez, a imunidade material se restringiu ao 
território do município, enquanto os demais contam com ela em todo o Brasil.
4.1. imunidades ParLamentares
As imunidades são prerrogativas inerentes à função parlamentar, garantidoras do exercício 
do mandato, com plena liberdade. Essas imunidades não podem ser renunciadas pelo político, 
pois a ele não pertencem.
Nada impede, é certo, que o parlamentar abra mão do próprio mandato, o que conduzirá à 
perda da imunidade. Mais à frente, tratarei da questão referente à manutenção – ou não – da 
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competência do STF para julgar membro do Congresso Nacional que abra mão de seu cargo 
político com o claro intuito de evitar seu julgamento.
Ainda, é importante lembrar que o suplente não gozará de imunidade, a não ser no período 
em que esteja substituindo o titular. Nesse período, ele possuirá a imunidade e o foro especial. 
Voltando à condição de suplente, o processo deixa de ser julgado pelo STF (INQ n. 2.421).
Além disso, a imunidade parlamentar não se estende ao corréu sem essa prerrogativa (STF, 
Súmula n. 245).
As imunidades dividem-se em duas espécies, a material e a formal. Vejamos a disciplina 
de cada uma delas.
Imunidade Material
Também chamada de imunidade real, substantiva ou inviolabilidade, essa imunidade ga-
rante que não há responsabilidade penal ou civil em relação às opiniões, palavras e votos dos 
parlamentares.
Desse modo, no exercício de suas funções, não podem os parlamentares responder por 
crimes contra a honra – calúnia, injúria e difamação – ou ser condenados a pagar indenização 
por danos morais (STF, RE n. 577.785).
Há uma distinção na amplitude da imunidade material quanto aos atos praticados dentro 
e fora do parlamento.
Avançando, a imunidade penal e civil será absoluta quanto às declarações proferidas den-
tro do Parlamento.
Já em relação aos atos praticados em local distinto só haver imunidade quando guarda-
rem pertinência, por um nexo de causalidade, com o desempenho das funções do mandato 
parlamentar (STF, RE n. 299.109).
Você deve lembrar um caso muito rumoroso, no qual o então deputado federal Jair Bolso-
naro teria afirmado que não estupraria a também Deputada Federal Maria do Rosário, porque 
ela não merecia.
Apreciando o caso, o STF entendeu que o parlamentar deveria responder pelos seus atos, 
que não estariam cobertos pela imunidade material.
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Na ocasião se entendeu que, apesar de ele ter dado entrevista a veículo de comunicação de 
dentro de seu gabinete na Câmara do Deputados, a matéria teria sido publicada na imprensa 
e na internet fora das dependências da Casa, e não guardaria relação com a atividade parla-
mentar (STF, INQ n. 3.932).
Ah, ainda sobre Jair Bolsonaro, em outro caso envolvendo o tempo em que ele era deputa-
do federal, o STF entendeu que estaria coberta pela imunidade material uma fala sua se referin-
do ao peso de quilombolas por arrobas, medida para pesagem de animais. Rejeitou-se, assim, 
denúncia de crime de racismo oferecida pela PGR (STF, Inq n. 4.694).
Também teve outro caso, envolvendo dois parlamentares federais: um deles teria pegado 
uma fala, feito um corte e descontextualizado, colocando no Facebook para denegrir a honra 
do seu opositor.
Na ocasião, o STF pontuou que:
A imunidade parlamentar material, estabelecida para fins de proteção republicana ao 
livre exercício do mandato, não confere aos parlamentares o direito de empregar expediente 
fraudulento, artificioso ou ardiloso, voltado a alterar a verdade da informação, com o fim de 
desqualificar ou imputar fato desonroso à reputação de terceiros (STF, PET 5.705).
Por fim, fique atento(a), pois a imunidade material afastará a responsabilidade penal e civil 
dos parlamentares, mas não impedirá que eles possam responder por quebra de decoro par-
lamentar (STF, PET 5.647).
Sistematizando a questão, temos o seguinte quadro:
Imunidade Material
Dentro da Casa Fora da Casa
Imunidade é absoluta, afastando a responsa-
bilização penal e civil. No entanto, parlamen-
tar pode responder por quebra de decoro.
Imunidade é relativa, abrangendo as opiniões, 
palavras e votos se tiverem relação com a ativi-
dade parlamentar. Assim, se os atos não possu-
írem relação com o mandato, o parlamentar por 
eles responderá.
Antes de passar para a imunidade formal, lembro a você que a imunidade material é para 
opiniões, palavras e votos, permitindo um mandato livre, de forma plural.
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Outros atos, como agressões físicas ou mesmo um homicídio, mesmo dentro da Casa, 
geraria a investigação criminal, não se falando em imunidade.
Ilustrando, no ano de 1963, no Plenário do Senado Federal, o senador Arnon de Mello, pai de 
Fernando Collor de Mello, atirou contra seu adversário político (Silvestre Péricles), acertando o 
também Senador José Kairala, que morreu horas depois. Os dois senadores alagoanos acaba-
ram sendo absolvidos.
Já no ano de 1967, houve outro tiroteio, só que dessa vez na Câmara, envolvendo os deputa-
dos federais Nelson Carneiro e Estácio Souto Maior (pai do piloto Nelson Piquet). No processo, 
ambos foram absolvidos.
A imunidade material protege o parlamentar para que não seja processado por suas opiniões, 
palavras e votos, afastando a responsabilização penal e civil.
Imunidade Formal
Também chamada de imunidade processual ou adjetiva, é responsável por definir as re-
gras sobre prisão dos parlamentares, bem como ao processo instaurado contra eles. Ela so-
freu significativas mudanças, trazidas pela EC n. 35/2001.
Segundo as regras atuais, desde a expedição do diploma – ou seja, antes mesmo da posse 
–, os parlamentares não poderão ser presos, salvo em flagrante delito por crime inafiançável.
Havendo prisão em flagrante por crime inafiançável, os autos serão remetidos em 24 horas 
à respectiva Casa Legislativa, para que ela resolva sobre a prisão, pelo voto da maioria de seus 
membros. Isso significa que poderá o próprio Legislativo relaxar a prisão, caso entenda que ela 
é fruto de perseguição.
Essa regra, no entanto, pode ser relativizada. Em um julgado que cai bastante nas provas, 
relacionado à Operação Dominó, o STF entendeu que não haveria a necessidade de comunicar 
à Casa, pois a quase totalidade dos deputados estaduais (23 dos 24) respondia a inquéritos e 
ações penais (STF, HC n. 89.417).
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Note que, teoricamente, não cabe a prisão preventiva ou temporária de parlamentares, bem 
assim não há previsão explícita de afastamento do Congressista de suas funções.
No entanto, os recentes acontecimentos estão demonstrando que também essas regras 
podem ser relativizadas. É sempre bom lembrar que não existe direito absoluto.
Seguindo, o noticiário político já traz alguns exemplos de parlamentares que foram afas-
tados do exercício de suas funções, como é o caso do ex-presidente da Câmara, Deputado 
Eduardo Cunha, ou ainda do Deputado Rodrigo Rocha Loures (o homem da mala) e do senador 
Aécio Neves.
Quanto à prisão, houve o caso do ex-senador Delcídio do Amaral, no qual a própria decisão 
do STF não deixou clara a natureza da custódia (se flagrante ou preventiva). De todo modo, dis-
cutiu-se a prisão em flagrante de outros parlamentares, citados no contexto das bombásticas 
delações premiadas da JBS.
Ainda dentro da imunidade processual, você viu que, pelo texto constitucional, parlamentar 
só pode ser preso em flagrante em razão de crime inafiançável. Havendo a prisão, a Casa deve 
ser comunicada para saber se mantém ou não o Parlamentar preso.
Contudo, em rumorosa decisão, o STF entendeu que a comunicação à Casa deveria acontecer 
nos casos de restrições relacionadas ao exercício do mandato, e não apenas em caso de prisão.
Assim, vê-se que houve um alargamento do que consta na Constituição.
Para exemplificar, a orientação beneficiou o então Senador Aécio Neves, que tinha algumas 
cautelares do artigo 319 do Código de Processo Penal substitutivas da prisão – entre elas, 
recolhimento domiciliar e impossibilidade de ingresso na Casa.
A imunidade parlamentar se inicia com a expedição do diploma, que é antes da posse.
Mas a grande transformação operada pela EC n. 35/2001 vem agora!
Antes de 2001, para se processar um parlamentar, havia a necessidade de a Casa Legisla-
tiva dar autorização, o que não ocorria. Assim, enquanto estivesse no exercício do mandato, o 
processo ficaria suspenso, o que também acontecia com o prazo prescricional.
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No entanto, após a EC n. 35/2001, não há mais necessidade de prévia licença para a aber-
tura de processo contra parlamentares.
Agora, a regra fica assim:
a) se os fatos forem anteriores à diplomação, o processo tramitará sem a necessidade de 
prévia licença e sem a possibilidade de determinarem a suspensão;
b) se os fatos forem posteriores à diplomação, também não haverá a necessidade de pré-
via licença. No entanto, pode a Casa determinar a sustação do processo, desde que 
haja, no prazo de 45 dias, iniciativa de partido político e decisão de maioria dos mem-
bros da Casa.
Um ponto importantíssimo: depois que a EC n. 35/2001 entrou em vigor, as ações penais 
que estavam represadas – lembra que ninguém dava a licença prévia? – começaram a andar.
Foi aí que no ano de 2007 o STF julgaria o primeiro parlamentar. Na véspera da sessão de 
julgamento, o então Deputado Federal Ronaldo Cunha Lima renunciou ao mandato parlamen-
tar, em claro intuito de escapar da condenação.
No dia marcado, o ministro Joaquim Barbosa, que era o Relator, entendia pela possibilidade 
de se prosseguir no julgamento mesmo após a renúncia. Prevaleceu, contudo,a tese contrária.
O processo contra Ronaldo Cunha Lima acabou “descendo” para a 1ª instância. Cinco anos 
depois, ele morreu sem nunca ter sido julgado pelo crime de homicídio tentado, que teria sido 
praticado contra um adversário político em seu Estado.
Seguiu-se para o julgamento do também deputado federal Natan Donadon.
Advinha o que ele fez na véspera?
Isso mesmo! Renunciou...
Em nova discussão, o Plenário do STF manteve o julgamento, condenando o Deputado à 
pena de aproximadamente 13 anos de reclusão, em regime fechado, nada se falando sobre a 
perda do mandato.
Seguindo, chega a vez do julgamento do Mensalão (AP n. 470). Àquela altura, o STF enten-
deu que a perda do mandato seria automática, como consequência do trânsito em julgado da 
condenação.
Contudo, a orientação que prevalece hoje é diferente: a partir do caso do Senador Ivo Cas-
sol (AP n. 565), o STF passou a entender que a perda do mandato deve ser decidida pela Casa, 
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mesmo em caso de condenação definitiva. Foi aplicado o raciocínio de combinação dos arti-
gos 15, III, e 55, § 2º, ambos da Constituição.
A partir da EC n. 76/2013, não há mais voto secreto para a apreciação de vetos presidenciais 
ou para os julgamentos de cassação do mandato parlamentar. Desse modo, a perda será de-
cidida pela Casa em votação aberta.
Está bem, mas não preciso dizer a você que escândalos de corrupção dominam o noticiá-
rio. Notícias e mais notícias relacionadas – ou não – à Operação Lava Jato indicam a acusa-
ção envolvendo dezenas de nomes, inclusive de grandes autoridades públicas.
Também não é novidade que os processos tramitando na 1ª instância costumam andar 
muito mais rápido do que aqueles que correm no STF. Em comparação rápida, enquanto deze-
nas de feitos já haviam sido sentenciados, as primeiras denúncias começaram a ser recebidas 
no STF. Veja que o recebimento da denúncia marca o começo da ação penal.
Então, na Ação Penal n. 937, após intensos – e ‘calorosos’ – debates, uma Questão de Or-
dem no Plenário do STF acabou decidindo que, em relação aos parlamentares federais, o foro 
especial no STF estava limitado a fatos praticados durante o mandato e que tivessem relação 
com o mandato.
Em outras palavras, afastou-se o entendimento que vigorava até ali. Antes, era seguida a 
regra do artigo 53 da Constituição, segundo a qual o foro especial começava com a expedição 
do diploma (antes da posse), sem distinguir se o crime teria ocorrido antes ou depois, ou mes-
mo se tinha algum tipo de relação com o mandato.
Repito: a regra atual é no sentido de restringir o foro especial a fatos ocorridos durante o 
mandato e relacionados ao mandato. Os demais fatos seriam remetidos à Justiça de 1º grau.
Outra coisa: para evitar manobras tendentes a escapar do julgamento perante o STF, foi 
firmada a seguinte tese: após o final da instrução processual, com a publicação do despacho 
de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar 
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ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou 
deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo.
Ou seja, se o processo chegar à fase de alegações finais, eventual renúncia ou qualquer ou-
tra circunstância (ou manobra) não deslocaria o julgamento para a 1ª instância. Ao contrário, 
o processo seria concluído no STF.
Última coisa: por ora, o raciocínio que restringe o foro especial só está vigorando para os 
Parlamentares do Congresso Nacional, não repercutindo para outras autoridades, como inte-
grantes do Executivo, do Judiciário e do MP.
4.2. imunidades nas esFeras estaduaL e distritaL
Aos parlamentares estaduais e distritais são atribuídas as mesmas imunidades assegura-
das no âmbito federal.
Desse modo, a eles também aplica a regra segundo a qual suas opiniões, palavras e votos 
não ensejarão a responsabilização civil ou criminal, quando guardarem relação ao exercício do 
mandato – imunidade material. Renova-se, nessa ocasião, a diferenciação feita linhas atrás no 
que tange à manifestação feita fora ou dentro da Casa, bem como acerca da possibilidade de 
responsabilização por quebra de decoro.
Ademais, se deputado estadual (ou distrital) cometer crime após a diplomação, o respectivo 
Tribunal de Justiça comunicará à Casa Legislativa – assembleia legislativa ou câmara legislativa 
– para que, em 45 dias, se pronuncie quanto à possibilidade de sustação do processo.
Havendo prisão em flagrante por crime inafiançável, a Casa será comunicada para decidir 
sobre a permanência do parlamentar na prisão.
Sobre o tema, inclusive, houve grande discussão no STF, prevalecendo, por placar apertado, 
a tese de que a Assembleia Legislativa pode rever prisão decretada pelo Poder Judiciário (STF, 
ADI n. 5.823).
Ah, as alterações operadas na Constituição Federal que limitem a imunidade dos parla-
mentares federais serão desde logo aplicadas na esfera estadual e distrital, independentemen-
te da (in)existência de adaptação na Constituição Estadual.
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4.3. imunidades na esFera muniCiPaL
Aos vereadores, a imunidade material fica restrita ao Município, ao contrário do que acon-
tecia com parlamentares federais, estaduais e distritais – imunidade em todo o País.
Já a imunidade formal não lhes foi atribuída.
Quanto ao foro especial, entendia o STF que, embora ele não tenha sido dado pela Consti-
tuição Federal, nada impediria que seja conferido por Constituição Estadual (STF, ADI n. 2.587).
No entanto, em 2019, o Tribunal mudou a sua orientação, para deixar claro que não caberia 
à Constituição Estadual conceder foro especial a autoridades, indo além daqueles casos já 
disciplinados na Constituição Federal. Isso porque a própria CF já estabelece autoridades es-
taduais e até municipais (Prefeito e membro de TCM) que contam com a prerrogativa.
Ao final, prevaleceu a tese de que o foro especial só seria aplicável aquelas autoridades 
mencionadas na CF, ou naqueles casos em que o foro previsto na CE derivasse diretamente 
dos artigos 27 e 28 da Constituição – ou seja, deputados estaduais e distritais, vice-governa-
dor, secretários de Estado e chefes das forças policiais (STF, ADI n. 2.553).
4.4. inComPatibiLidades e imPedimentos
Determinadas condutas são incompatíveis com a atividade desenvolvida pelo parlamentar. 
De acordo com o artigo 54, I e II, da CF, têm-se as seguintes proibições:
I – Desde
a expedição 
do diploma
Firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, 
sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o 
contrato obedecer a cláusulas uniformes;
Aceitar ou exercer cargo ou emprego remunerado, inclusive os que sejam demissíveis ad 
nutum, nas entidades constantes na alínea anterior;
II – Desde a 
posse
Ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de con-
trato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função remunerada;
Ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis ad nutum, nas entidades referidas no pri-
meiro quadro desta tabela;
Patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o primeiro 
quadro desta tabela;
Ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo.
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