Teoria Geral e Princípios da Administração Pública

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Gabaritando as provas de Direito Administrativo – 2016! 
Aula 01 – Teoria Geral e Princípios da Administração Pública 
Prof. Fabiano Pereira 
 
 
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Olá! 
 
Fico muito feliz em saber que você deseja conhecer os “atalhos” para 
garantir uma excelente produtividade em seu concurso público. Doravante, 
iremos estudar os principais tópicos do Direito Administrativo em 
conformidade com as questões elaboradas pela ESAF, CESPE, FCC e FGV, que 
são as responsáveis pelos principais concursos públicos realizados no país. 
Em relação ao nosso curso, tente alcançar o máximo de produtividade. Para 
isso, é necessário e imprescindível que você resolva todas as questões que forem 
apresentadas, bem como envie para o fórum todas as dúvidas que surgirem. 
Independentemente de sua experiência em concursos públicos (iniciante ou 
profissional), aproveite a oportunidade para esclarecer todos aqueles pontos que 
não foram bem assimilados durante a aula. 
A propósito, você perceberá que a presente aula tem um formato 
diferente, conforme antecipei na aula demonstrativa. Trata-se de uma 
experiência que estou fazendo para verificar qual será a receptividade 
da nova forma de exposição do conteúdo, que tem o formato mais 
parecido com o de um livro, com citações diretas (tanto de questões 
como de doutrinadores). 
Por favor, conto com a sua colaboração no sentido de se manifestar 
sobre a sua percepção sobre o novo formato da aula: se é melhor, pior, 
não percebeu diferenças marcantes etc. Enfim, gostaria de seu feedback 
para saber como irei desenvolver os próximos cursos. 
Fique à vontade para apresentar sugestões ou críticas, pois TODAS serão 
bem-vindas e respondidas. 
Conto com você!! 
 
Fabiano Pereira 
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br 
 
 Ps.: também estou à sua disposição no FACEBOOK, é só clicar no 
link www.facebook.com.br/professorfabianopereira 
 
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CAPÍTULO 1 – TEORIA GERAL DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
1. O Direito Administrativo .................................................................................... 04 
 1.1. O Direito Administrativo como sub-ramo do Direito Público ..................... 04 
 1.2. Codificação do Direito Administrativo ..................................................... 05 
1.3. Origem do Direito Administrativo ........................................................... 05 
 1.4. Conceito de Direito Administrativo ........................................................ 06 
 1.4.1. Critério Legalista ou Exegético ................................................ 06 
 1.4.2. Critério do Poder Executivo ..................................................... 07 
 1.4.3. Critério do Serviço Público ...................................................... 07 
 1.4.4. Critério das relações jurídicas ................................................. 08 
 1.4.5. Critério teleológico ou finalístico .............................................. 08 
 1.4.6. Critério negativista ou residual ................................................. 09 
 1.4.7. Critério da Administração Pública ............................................ 09 
 1.5. Função administrativa .............................................................................. 11 
 1.5.1. Função administrativa e função de governo (função política)... 13 
1.6. Competência para legislar sobre Direito Administrativo ..................... ...... 17 
 
2. Fontes do Direito Administrativo ......................................................................... 17 
 2.1. Fontes escritas e não escritas ................................................................. 17 
2.2. Fontes primárias (diretas) e secundárias (indiretas)................................... 18 
 2.2.1. Fontes primárias ou diretas ...................................................... 18 
 2.2.1.1. Leis ........................................................................... 18 
 2.2.1.1.1. Tratados e acordos internacionais ........................... 18 
 2.2.2. Fontes secundárias ou indiretas .............................................. 19 
 2.2.2.1. Jurisprudência ............................................................ 19 
 2.2.2.1.1. Súmula Vinculante ................................................... 20 
 2.2.2.2. Costumes .................................................................... 21 
 2.2.2.2.1. Praxe administrativa ................................................. 21 
 2.2.2.3. Doutrina ...................................................................... 22 
 2.2.2.4. Princípios gerais do Direito .......................................... 23 
 
SUMÁRIO – Teoria Geral do Direito Administrativo 
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3. Sistemas administrativos ................................................................................... 23 
 3.1. Contencioso administrativo ou sistema francês ....................................... 23 
 3.2. Jurisdição única ou sistema inglês .......................................................... 24 
 
4. Regime jurídico-administrativo ............................................................................ 25 
5. Resumo de Véspera de Prova – RVP ................................................................... 30 
6. Princípios da Administração Pública .................................................................. 32 
7. Questões comentadas .......................................................................................... 98 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. O DIREITO ADMINISTRATIVO 
1.1. O Direito Administrativo como sub-ramo do Direito Público 
 Para facilitar o estudo do Direito em geral, a doutrina costuma desmembrá-
lo em dois grandes ramos: direito público e direito privado. 
 Apesar da divisão dicotômica, deve ficar claro que o Direito é um só, 
indivisível. O desmembramento é realizado apenas para fins didáticos, 
permitindo um estudo mais eficiente e especializado dos vários sub-ramos 
jurídicos (disciplinas) que o compõem. 
 Ao direito privado incumbe disciplinar as relações jurídicas em que 
prevalecem os interesses dos particulares, sem a participação direta do 
Estado na transação. Podemos incluir nesse ramo o Direito Civil e o Direito 
Empresarial. Se o indivíduo A deseja comprar um veículo do indivíduo B, por 
exemplo, a relação jurídica será regulada pelo Direito Civil, sub-ramo do direito 
privado. 
 De outro lado, se é o Estado que deseja adquirir alguns veículos para 
compor a sua frota, a relação jurídica será disciplinada pelo direito público, mais 
precisamente pelo Direito Administrativo (Lei Geral de Licitação e Contratos 
Administrativos – 8.666/1993, em regra). 
Ao direito público compete regular as relações jurídicas entre Estado e 
particulares; entre os órgãos públicos e seus agentes; e entre entidades estatais 
(União, Estados, Municípios e Distrito Federal) e/ou entidades administrativas 
(autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações 
públicase consórcios públicos de direito público). Podemos incluir entre os seus 
sub-ramos o Direito Administrativo, Direito Constitucional, Direito Processual Civil 
e Penal, Direito Ambiental, Direito Tributário, Direito Financeiro, Direito Penal e 
Direito Urbanístico. 
 Agora ficou fácil! 
Considera-se o Direito Administrativo um sub-ramo do direito público 
porque se trata de disciplina jurídica que tem por objetivo, dentre outros, regular 
as relações jurídicas entre Estado, de um lado, e particulares, de outro; ou, ainda, 
as relações existentes entre as próprias entidades integrantes da Administração 
Pública, seus órgãos e agentes públicos. 
 
 
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1.2. Codificação do Direito Administrativo 
 O Direito Administrativo brasileiro, atualmente, não se encontra 
codificado. Isso significa que o interessado em estudá-lo deverá pesquisar 
várias leis esparsas (espalhadas pelo ordenamento jurídico), variando em razão 
do tema escolhido. 
 Se o objetivo é estudar as modalidades de licitação, por exemplo, o 
interessado deverá recorrer à Lei Federal 8.666/1993, não se esquecendo, 
também, da Lei Federal 10.520/2002, que versa sobre o pregão. Entretanto, 
desejando estudar o tema “serviços públicos”, será necessário fazer a leitura da 
Lei Federal 8.987/1995, assim como da Lei Federal 11.079/2004 (sem falar no 
emaranhados de atos normativos secundários, leis estaduais e leis municipais). 
 Para estudar o “Direito Civil” a tarefa é mais simples. Basta acessar a Lei 
10.406/2002, que, em seus 2.046 artigos, apresenta um panorama geral da 
disciplina. Por ter sido codificado, as regras gerais do Direito Civil apresentam-se 
em um documento único, sedimentado, selecionado, diferentemente do que 
ocorre no Direito Administrativo. 
 Não restam dúvidas de que “a reunião dos textos administrativos num só 
corpo de lei não só é perfeitamente exeqüível, a exemplo do que ocorre com os 
demais ramos do Direito, já codificados, como propiciará à Administração e aos 
administrados maior segurança e facilidade na observância e aplicação das 
normas administrativas1”. 
 Todavia, não é o que acontece atualmente. As leis administrativas ainda 
não se encontram reunidas em um único documento, isto é, a disciplina não 
está codificada. 
 
1.3. Origem do Direito Administrativo 
 O Direito Administrativo, como disciplina jurídica autônoma, é bastante 
recente quando comparado a outros ramos do direito. Costuma-se afirmar que 
“nasceu em fins do século XVIII e início do século XIX, o que não significa que 
inexistissem anteriormente normas administrativas, pois onde quer que exista o 
Estado existem órgãos encarregados do exercício de funções administrativas. O 
que ocorre é que tais normas se enquadravam no jus civile, da mesma forma que 
nele se inseriam as demais hoje pertencentes a outros ramos do direito2”. 
 
1
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p.46. 
2
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2011, p.1. 
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Para Edmir Netto de Araújo3, o Direito Administrativo começa a se 
desenvolver a partir de “uma lei francesa do ano de 1800 (naquele excêntrico 
calendário francês da época, de ’28 pluviose do ano VIII’), que, pela primeira 
vez, dotou a Administração de uma organização juridicamente garantida e 
estável, exteriormente obrigatória a todos os administrados”. 
A partir de então foram criados tribunais administrativos com a 
finalidade precípua de decidir os conflitos envolvendo a Administração Pública e 
os particulares, excluindo-os da análise do Poder Judiciário. Surge então o 
contencioso administrativo, sistema que iremos estudar posteriormente. 
 Considera-se um dos marcos do surgimento do Direito Administrativo a 
instituição do Conselho Francês4, órgão máximo da jurisdição administrativa 
francesa, que, a partir de 1872, passou a proferir decisões soberanas sobre 
questões administrativas, insuscetíveis de revisão pelo Poder Judiciário. 
 O Conselho de Estado Francês atualmente é responsável não somente 
pela decisão de questões envolvendo a Administração Pública francesa, mas 
também pela assessoria jurídica de diversos órgãos governamentais, atuando de 
ofício ou mediante provocação do interessado. 
 No Brasil, apesar da criação dos primeiros cursos jurídicos ter ocorrido 
através de Lei de 11 de Agosto de 1827, em São Paulo e Olinda, a cadeira de 
Direito Administrativo apenas se tornou obrigatória em 1851, fato que propiciou 
e impulsionou o desenvolvimento científico da disciplina. 
 
1.4. Conceito de Direito Administrativo 
 Não existe uniformidade sobre a conceituação do Direito Administrativo, 
que irá variar em razão do critério adotado por cada autor. 
 Se você está se preparando para concursos públicos, destaco que o tema 
não é muito freqüente em questões de prova. É o CESPE a banca que mais 
explora o assunto, principalmente nos concursos da área jurídica, exigindo, 
assim, uma maior atenção do candidato. 
 
 1.4.1. Critério legalista ou exegético 
 
3
 ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p.9. 
4
 Enunciado considerado correto e cobrado no concurso para o cargo de Procurador da Assembléia Legislativa do 
Estado do Amazonas, realizado em pelo ISAE – Instituto Superior de Administração e Economia. 
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 De acordo com o critério legalista, o direito administrativo compreende o 
conjunto de leis administrativas vigentes no país5. Em outras palavras, pode-se 
afirmar que os adeptos do critério legalista ou exegético restringem o estudo 
do Direito Administrativo, ao conceituá-lo, às leis e normas administrativas, 
excluindo a doutrina, jurisprudência, costumes e princípios gerais do direito de 
sua abrangência. 
 Não é necessário muito esforço para constatar que, nos dias atuais, é 
inconcebível estudar a legislação administrativa de forma isolada, 
desconsiderando-se suas demais fontes. 
 
 1.4.2. Critério do Poder Executivo 
 Pelo critério do Poder Executivo, inicialmente desenvolvido pela Escola 
Italiana, o Direito Administrativo se restringe a estudar os atos editados pelo 
Poder Executivo, desconsiderando os demais poderes. 
Apesar de a atividade administrativa se manifestar predominantemente 
no Poder Executivo, destaca-se que o Poder Judiciário e o Poder Legislativo 
também estão autorizados a exercê-la. É o que ocorre, por exemplo, quando o 
Supremo Tribunal Federal concede licença a um de seus servidores ou quando o 
Senado Federal realiza licitação para a contratação de determinado serviço. 
Nos dias atuais, não há como adotar o critério do Poder Executivo para 
conceituar o Direito Administrativo, já que todos os poderes editam atos 
administrativos. 
 
 1.4.3. Critério do serviço público 
 Maria Sylvia Zanella di Pietro6 afirma que o critério do serviço público 
desenvolveu-se na França, inspirado na jurisprudência do Conselho de Estado, 
que, a partir do caso Blanco7, decidido em 1873, passou afixar a competência 
dos Tribunais Administrativos em função da execução de serviços públicos. 
 
5
 Enunciado considerado correto e cobrado no concurso para o cargo de Procurador do Tribunal de Contas do Distrito 
Federal, realizado pelo CESPE. 
6
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24. ed., p.43. 
7
 Agnès Blanco, no ano de 1873 (na época com cinco anos de idade), ao atravessar uma rua na cidade de Bordeaux acabou 
sendo atropelada por vagonete da Companhia Nacional de Manufatura de Fumo (empresa estatal). Após seu pai ter proposto 
ação indenizatória contra o Estado Francês na justiça comum civil, surgiu um grande debate sobre a competência para 
julgar o caso. Na oportunidade, discutiu-se se o caso deveria ser julgado em conformidade com as regras do direito privado 
(na justiça comum civil) ou do direito público (jurisdição administrativa - Conselho de Estado), prevalecendo, 
posteriormente, a segunda tese. A partir do caso Blanco passou-se a fixar a competência da jurisdição administrativa em 
razão da prestação de serviços públicos, isto é, se algum dano fosse causado a particular em razão da prestação de serviços 
públicos, a jurisdição administrativa é que deveria julgar eventual pedido de indenização. 
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 O Direito Administrativo seria, então, nas palavras de Edmir Netto de 
Araújo8, “o conjunto de regras referentes ao serviço público, seja esta expressão 
considerada em sentido amplo, seja no sentido estrito”. 
 Entretanto, é sabido que várias são as atividades finalísticas exercidas 
pela Administração Pública, a exemplo do fomento, polícia administrativa e 
intervenção administrativa, o que tornou esse critério insuficiente para a 
conceituação do Direito Administrativo, já que o restringia à prestação de serviços 
públicos. 
 
1.4.4. Critério das relações jurídicas 
Consoante o critério das relações jurídicas, o Direito Administrativo abrange 
o conjunto de normas jurídicas que regulam as relações entre a administração 
pública e os administrados. Trata-se de definição criticada por boa parte dos 
doutrinadores, que, embora não a considerem errada, julgam-na insuficiente 
para especificar esse ramo do direito, visto que esse tipo de relação entre 
administração pública e particulares, também se faz presente em outros ramos9. 
É o que ocorre, por exemplo, com o Direito Tributário, Direito Penal, Direito 
Constitucional, entre outros, que também regulam as relações jurídicas em que 
estejam presentes o Estado, de um lado, e o administrado, de outro. 
 
1.4.5. Critério teleológico ou finalístico 
Pelo critério teleológico, define-se o direito administrativo como o sistema 
dos princípios que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus 
fins10. 
Esse critério apresenta o Direito Administrativo como o conjunto de 
princípios e regras que disciplina a atividade material do Estado (atividade 
administrativa) voltada para o cumprimento de seus fins coletivos. 
Em que pese ter sido defendido inclusive por Oswaldo Aranha Bandeira de 
Mello (com algumas ressalvas), esse critério associou o Direito Administrativo aos 
fins do Estado, o que o tornou impróprio. 
 
 
8
 ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. 4 ed., p.76. 
9
 Enunciado (adaptado) considerado correto e cobrado no concurso para o cargo de Procurador do Tribunal de Contas 
do Distrito Federal, realizado pelo CESPE. 
10
 Enunciado considerado correto e cobrado no concurso para o cargo de Administrador do Tribunal de Justiça de 
Roraima, realizado pelo CESPE. 
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 1.4.6. Critério negativista ou residual 
 Pelo critério em análise, define-se o conceito de Direito Administrativo por 
exclusão. Nesse caso, o Direito Administrativo teria por objeto todas as atividades 
estatais que não fossem legislativas ou jurisdicionais. 
 
 1.4.7. Critério da Administração Pública 
Na busca de conceituação do Direito Administrativo encontra-se o critério 
da Administração Pública, segundo o qual, sinteticamente, o Direito 
Administrativo deve ser concebido como o conjunto de princípios que regem a 
Administração Pública11. 
 Eis o critério mais explorado em provas de concursos públicos, tendo sido 
adotado no Brasil por Hely Lopes Meirelles12, que o utilizou na elaboração de seu 
conceito de Direito Administrativo, conforme analisaremos na sequência. 
 Também é necessário destacar o conceito de Maria Sylvia Zanella Di 
Pietro13, que define o Direito Administrativo como “o ramo do direito público que 
tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que 
integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce 
e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”. 
 Esse conceito de Direito Administrativo já foi explorado em provas de 
concursos públicos, mais precisamente para o cargo de Técnico da Receita 
Federal, realizado pela ESAF, vejamos: 
 
(Técnico da Receita Federal/RFB/ESAF) No conceito de Direito Administrativo, 
pode-se entender ser ele um conjunto harmonioso de normas e princípios, que 
regem relações entre órgãos públicos, seus servidores e administrados, no 
concernente às atividades estatais, mas não compreendendo 
a) a administração do patrimônio público. 
b) a regência de atividades contenciosas. 
c) nenhuma forma de intervenção na propriedade privada. 
d) o regime disciplinar dos servidores públicos. 
e) qualquer atividade de caráter normativo. 
 
Resposta: Letra “b”. 
 
11
 Enunciado considerado correto e cobrado no concurso para o cargo de Procurador do Distrito Federal, realizado pela 
ESAF – Escola Superior de Administração Fazendária. 
12
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27. ed., p.38. 
13
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24. ed., p.48. 
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10 
Perceba que Maria Sylvia Zanella di Pietro exclui do âmbito do Direito 
Administrativo a regência de atividades contenciosas (litigiosas) da 
Administração Pública. Somente a atividade jurídica não contenciosa está 
inserida em seu conceito de Direito Administrativo. 
José dos Santos Carvalho Filho14, por sua vez, afirma ser o Direito 
Administrativo “o conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao 
interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e os órgãos do 
Estado e entre este e as coletividades a que devem servir”. 
 Por último, destaca-se o conceito de Direito Administrativo formulado por 
Hely Lopes Meirelles15, que, se valendo do critério da Administração Pública, 
o define como o “conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, 
os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e 
imediatamente os fins desejados pelo Estado”. 
 Sobre o conceito apresentado pelo saudoso professor, grifei três expressões 
que são de extrema importância para aqueles que estão se preparando para 
concursos públicos: concreta, direta e imediatamente. 
 Primeiramente, destaca-se que não está inserida no âmbito do DireitoAdministrativo a atividade legislativa do Estado, já que abstrata (tem por 
objetivo regular uma quantidade indeterminada de situações futuras que se 
enquadrem nos termos da lei). O Direito Administrativo restringe-se a disciplinar 
atividades concretas (específicas), a exemplo da prestação de serviços 
públicos, construção de escolas e hospitais, nomeação de aprovados em 
concursos públicos, exercício de polícia administrativa etc. 
 A atividade administrativa é também atividade direta, pois a 
Administração Pública é parte nas relações jurídicas de direito material e não 
precisa ser provocada para agir (não precisa ser acionada por um particular 
para tapar um buraco na rua, por exemplo). A Administração pode tapar o buraco 
independentemente de solicitação do particular. Indireta é a atividade do Poder 
Judiciário, que, em regra, somente pode agir mediante provocação do 
interessado (terá que aguardar a propositura de ação judicial para atuar no caso 
em concreto). 
 Ademais, lembre-se de que a atividade administrativa é imediata. Assim, 
de sua atuação fica afastada a atividade mediata do Estado, que é a denominada 
“ação social do Estado” (atividade de traçar as diretrizes sociais que devem ser 
seguidas pelo Estado), pois esta incumbe ao Governo. 
 
14
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2013, p.8. 
15
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27. ed., p.38. 
 
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1.5. Função administrativa 
 No Brasil as atividades estatais básicas estão distribuídas entre Poderes 
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Judiciário e o Executivo, 
vocacionados ao desempenho, respectivamente, das funções normativa, judicial 
e administrativa, estando esta última concentrada no Executivo, o qual a exerce 
precipuamente, mas sem exclusividade16. 
 Sem sombra de dúvidas, a função administrativa (também denominada de 
atividade administrativa17) é exercida preponderantemente pelo Poder 
Executivo, que possui como função típica (função principal) aplicar a lei de 
ofício, “provendo de maneira imediata e concreta às exigências individuais ou 
coletivas para a satisfação dos interesses públicos preestabelecidos em lei”18. É 
o que acontece, por exemplo, quando a Administração Pública está recolhendo o 
lixo gerado pelos indivíduos ou quando realiza licitação para aquisição de material 
de escritório. 
 Todavia, não é correto afirmar que a função administrativa somente é 
exercida pelo Poder Executivo, pois também se manifesta no âmbito do Poder 
Legislativo e Poder Judiciário. Ao conceder licença, férias e outros afastamentos 
a seus membros e aos juízes e servidores que lhes forem imediatamente 
vinculados (CF/1988, art. 96, I, f), por exemplo, os Tribunais do Poder Judiciário 
exercem função administrativa. O mesmo ocorre quando a Câmara dos 
Deputados dispõe sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, 
transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços 
(CF/1988, art. 51, IV). 
 No mesmo sentido, destaca-se que o Poder Executivo não se restringe ao 
exercício da função administrativa, pois também lhe é assegurada a prerrogativa 
de exercer função legislativa e judicial, porém, atipicamente. Quando edita 
medida provisória, nos termos do art. 62 da Constituição Federal, o Chefe do 
Poder Executivo Federal exerce função legislativa (competência também 
assegurada aos Governadores e Prefeitos em razão do princípio da simetria). De 
outro lado, quando o Presidente da República concede indulto e/ou comutação 
de pena (CF/1988, art. 84, XII), a decisão produzirá efeitos no âmbito judicial. 
 
16
 Enunciado considerado correto e cobrado no concurso para o cargo de Juiz Federal Substituto do Tribunal Regional 
Federal da 4ª Região, realizado pelo próprio Tribunal. 
17
 Para fins de concursos públicos, as expressões função administrativa e atividade administrativa são utilizadas como 
sinônimas. Todavia, Marçal Justen Filho afirma que “a função administrativa é um conjunto de competências, e a atividade 
administrativa é a sequência conjugada de ações e omissões por meio das quais se exercita a função e se persegue a 
realização dos fins que a norteiam e justificam sua existência. A função administrativa se traduz concretamente na 
atividade administrativa”. In Curso de Direito Administrativo. 8. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p.98. 
18
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24. ed., p.195. 
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12 
 Assume relevo a função administrativa na medida em que é considerada 
uma atividade estatal residual, ou seja, assume as competências que não forem 
definidas como normativa e jurisdicional. Esse efeito faz com que o espectro de 
competências do administrador público seja vastíssimo19. 
 Em outras palavras, alguns autores20 definem o que é função administrativa 
por exclusão. Se a atividade sob análise não for legislativa (normativa) ou 
jurisdicional, fatalmente será administrativa, abarcando, portanto, competências 
relativas a planejamento, decisão, gerenciamento, organização, controle, 
execução, fiscalização, entre outras. 
As bancas examinadoras têm o hábito de apresentar em provas, como 
exemplos de função administrativa, a prestação de serviços públicos, o 
desenvolvimento de atividades de fomento (incentivo à iniciativa privada de 
interesse público, a exemplo da concessão de empréstimos com juros 
subsidiados), o exercício do poder de polícia administrativa e a intervenção 
estatal na atividade econômica, mediante fiscalização e regulamentação. 
Para Celso Antônio Bandeira de Mello21, função administrativa “é a função 
que o Estado, ou quem lhe faça as vezes, exerce na intimidade de uma estrutura 
e regime hierárquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza 
pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, 
excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade 
pelo Poder Judiciário”. 
 Analisando-se o conceito elaborado pelo eminente professor, podem ser 
extraídas duas conclusões importantes para fins de concursos públicos: 
1ª) particulares, desde que no exercício de função pública (“que 
façam as vezes de Administração Pública”), também exercem função 
administrativa, ainda que não integrem a Administração Pública 
brasileira. É o caso dos concessionários e permissionários, que, depois de 
apresentarem proposta mais vantajosa em processo licitatório, formalizam 
contrato administrativo com o Poder Público e recebem a incumbência de prestar 
serviços públicos (a exemplo do transporte coletivo urbano). 
2ª) a função administrativa é desempenhada através de condutas 
infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais: a regra é a de que 
a atividade administrativa seja desempenhada através de atos infralegais (que 
possuem status hierárquico inferior ao da lei, a exemplo de decreto de 
nomeação de candidato aprovado em concurso público). Todavia, em caráter 
 
19
 Enunciado considerado correto e cobrado no concurso para o cargo de Analista Jurídico da Procuradoria Geral do 
Distrito Federal, realizado pelo IADES – Instituto Americano de Desenvolvimento. 
20
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo.15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 23. 
21
 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 36. 
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excepcional a função administrativa se materializa diretamente pela lei (ato 
normativo que possui status hierárquico inferior ao da Constituição Federal, 
portanto, infraconstitucional), sem a necessidade da edição de ato 
administrativo. É o que ocorre, por exemplo, quando lei cria 30 cargos na 
estrutura de determinado órgão público. 
E para finalizar o nosso tópico sobre função administrativa, apresento 
interessante assertiva considerada correta e cobrada na prova para o cargo de 
Técnico Judiciário do TRE/SC, realizado pela PONTUA22 em 2011: 
 
“A função administrativa é o conjunto de poderes jurídicos destinados a 
promover a satisfação de interesses essenciais, relacionados com a promoção de 
direitos fundamentais, cujo desempenho exige uma organização estável e 
permanente, que se faz sob o regime jurídico infralegal e submetido ao controle 
jurisdicional”. 
 
1.5.1. Função administrativa e função de governo (função política) 
Para responder às questões elaboradas pelas bancas examinadoras, o 
candidato deve estar atento às diferenças conceituais entre as expressões 
“função administrativa” e “função de governo”. 
A função administrativa é atividade subordinada à lei (infralegal) e que 
tem por objetivo a satisfação das necessidades coletivas através de atos 
concretos (construção de um hospital, por exemplo). De outro lado, a função 
política (ou função de governo) está pautada diretamente no texto 
constitucional, caracterizando-se pela independência e discricionariedade 
(celebração de tratados internacionais e decretação de intervenção federal, por 
exemplo). 
Enquanto a função administrativa é exercida pela Administração Pública, 
a função política é exercida pelo Governo. 
A função de governo é responsável pelo estabelecimento de metas, 
objetivos e diretrizes que devem orientar a atividade administrativa, 
apresentando-se como soberana (porque somente se subordina ao texto 
constitucional), de comando, coordenação, direção e planejamento. 
 
22
 Na verdade, a banca simplesmente reproduziu a definição de função administrativa elaborada por Marçal Justen Filho, 
disponível em seu Curso de Direito Administrativo. 8. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 94. 
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 Maria Sylvia Zanella di Pietro23 afirma que “existe uma preponderância do 
Poder Executivo no exercício das atribuições políticas; mas não existe 
exclusividade no exercício dessa atribuição. E quando se pensa em função política 
como aquela que traça as grandes diretrizes, que dirige, que comanda, que 
elabora os planos de governo nas suas várias áreas de atuação, verifica-se que 
o Poder Executivo continua, na atual Constituição, a deter a maior parcela de 
atuação política, pelo menos no que diz respeito às iniciativas, embora grande 
parte delas sujeitas à aprovação, prévia ou posterior, do Congresso Nacional; 
aumenta a participação do Legislativo nas decisões do Governo”. 
 A função política é exercida pelos poderes Executivo e Legislativo, que, 
conjuntamente, são responsáveis pela elaboração das políticas públicas e 
diretrizes que devem embasar a atuação da Administração Pública 
(responsável pela execução das decisões tomadas pelo Governo). O Poder 
Judiciário não exerce função de governo, apesar de possuir a prerrogativa de 
controlá-la, quando forem violados os limites constitucionais. 
 Para facilitar ainda mais a assimilação das informações apresentadas, 
utilizar-me-ei de um exemplo prático que, apesar de fictício, é bastante útil para 
diferenciar a função administrativa da função política ou de governo. 
Analisemos a notícia abaixo, veiculada no site globo.com, em 
03/03/2009, de autoria da jornalista Soraya Aggege e com colaboração de 
Catarina Alencastro. 
“Desmatamento: Amazônia perdeu duas cidades do Rio em 6 meses 
 
O desmatamento na Amazônia Legal atingiu pelo menos 2.639 quilômetros 
quadrados de agosto de 2008 a janeiro deste ano, o equivalente a uma 
área superior ao dobro da cidade do Rio de Janeiro. Os dados foram 
divulgados nesta terça pelo Instituto Nacional de Pesquisas Aeroespaciais 
(Inpe)”. 
 
Ficou assustado com a notícia? O Presidente da República, na época da 
divulgação, também. Tanto é verdade que no ano de 2009 ele convocou uma 
reunião extraordinária com o Ministro do Meio Ambiente e os Presidentes da 
Câmara dos Deputados e do Senado Federal para discutir a elaboração de 
políticas públicas aptas a reduzir o nível de desmatamento na Amazônia. 
 
23
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24. ed., p.54. 
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Na reunião, ficou acertado que o Poder Executivo enviaria para o 
Congresso Nacional um projeto de lei criando regras mais restritivas ao 
desmatamento na Amazônia, bem como proposta de criação de mais 2.000 (dois 
mil) cargos públicos de fiscalização nos órgãos e entidades federais que integram 
o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA. De outro lado, o Poder 
Legislativo assumiu o compromisso de aprovar o referido projeto em ambas as 
casas (Câmara dos Deputados e Senado Federal). Todas essas condutas seriam 
implementadas com a finalidade de reduzir, em 50%, o desmatamento na 
Amazônia até o ano de 2015. 
Pergunta: Na reunião acima, levando-se em consideração os “acordos” e 
as decisões tomadas pelos participantes, colocou-se em prática a função de 
governo ou a função administrativa? 
É lógico que a função de governo! Mas por quê? Porque foram estabelecidas 
diretrizes e políticas públicas. As autoridades participantes da reunião 
chegaram a um consenso sobre o que deveria ser feito para reduzir o índice de 
desmatamento. Todavia, faltava definir ainda quem iria executar as decisões 
tomadas, isto é, efetivar as políticas públicas ambientais instituídas, após a 
aprovação pelo Congresso Nacional. 
Pergunta: Quem vai para o interior da floresta fiscalizar se os madeireiros 
estão a desmatando ilegalmente? O Presidente da República, o Ministro do Meio 
Ambiente, o Presidente da Câmara ou o Presidente do Senado Federal? 
Nenhum deles! O Presidente da República e o Ministro do Meio Ambiente 
(Poder Executivo), juntamente com os Presidentes da Câmara dos Deputados e 
do Senado Federal (Poder Legislativo), que integram o núcleo do Governo, são 
responsáveis apenas por elaborar e aprovar as políticas públicas de combate 
ao desmatamento, conforme lhes autoriza a Constituição Federal (função de 
governo). 
A execução das políticas públicas de combate ao desmatamento, que 
foram definidas pelo Governo, ficará sob a responsabilidade da Administração 
Pública, através de seus órgãos e entidades de execução e fiscalização 
ambiental, a exemplo do IBAMA24 (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos 
Recursos Naturais Renováveis) e ICMBio (Instituto Chico Mendes de Conservação 
da Biodiversidade), que ao atuarem estarão exercendo função administrativa. 
 
24
 A Lei 7.735/89, alteradapela Lei 11.516/07, dispõe em seu art. 2º que o IBAMA foi criado com a finalidade de: “I - 
exercer o poder de polícia ambiental; II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições 
federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos 
naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio 
Ambiente; III - executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental 
vigente”. 
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Analisemos, agora, outra notícia postada em 05/06/2013 no mesmo site 
(www.g1.com.br25), de autoria de Priscilla Mendes: 
 Amazônia Legal tem menor índice de desmatamento já medido 
A ministra do Meio Ambiente, Izabella Teixeira, divulgou nesta quarta-feira 
(5) que o desmatamento da Amazônia Legal entre agosto de 2011 e julho 
de 2012 foi de 4.571 km², menor índice desde que foram iniciadas as 
medições, em 1988. A área equivale a três vezes o tamanho do município 
de São Paulo. 
 
 Analisando-se conjuntamente as notícias postadas nos anos de 2009 e 
2013, tudo leva a crer que a reunião realizada entre o Presidente da República, 
Ministro do Meio Ambiente, Presidentes da Câmara dos Deputados e Senado 
Federal começaram a produzir os seus efeitos. 
 As políticas públicas (diretrizes e metas) adotadas pelo Governo (Poderes 
Executivo e Legislativo) no exercício da função política conseguiram reduzir o 
índice de desmatamento na Amazônia. Entretanto, deve ficar claro que as 
decisões políticas somente produziram bons resultados porque foram 
implementadas eficientemente pela Administração Pública (Poder Executivo), 
através de seus órgãos e entidades de execução (no exercício da função 
administrativa, os agentes públicos dos órgãos e entidades promoveram 
fiscalizações, apreensões, retenções de produtos naturais extraídos ilegalmente 
etc.). 
É possível afirmar que “o governo é atividade política e discricionária e tem 
conduta independente, enquanto a administração é atividade neutra, 
normalmente vinculada à lei ou à norma técnica e exercida mediante conduta 
hierarquizada”26. Ademais, enquanto o Governo (função de governo) é estudado 
no âmbito do Direito Constitucional, a Administração Pública (função 
administrativa) é objeto de estudo do Direito Administrativo. 
 
No concurso para o cargo de Assistente Técnico do Ministério da Integração, 
realizado em 2013, o CESPE considerou correto o seguinte enunciado: “Na sua 
acepção formal, entende-se governo como o conjunto de poderes e órgãos 
constitucionais”. 
 
25
 Acessado em http://g1.globo.com/natureza/noticia/2013/06/dado-consolidado-aponta-baixa-recorde-no-desmate-da-
amazonia.html. Acesso em 20/06/13, às 8h55m. 
26
 Enunciado considerado correto e cobrado no concurso para o cargo de Engenheiro Civil do INSS, realizado pelo 
CESPE. 
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1.6. Competência para legislar sobre Direito Administrativo 
 Todos os entes federativos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) 
possuem competência para legislar sobre Direito Administrativo. E não poderia 
ser diferente, já que possuem autonomia, isto é, capacidade de auto-
organização, autogoverno e autoadministração. 
 Em termos gerais, afirma-se que a União, Estados e Distrito Federal podem 
legislar concorrentemente sobre o Direito Administrativo, nos termos do art. 
24 da Constituição Federal de 1988. Os Municípios, em contrapartida, possuem 
competência suplementar para legislar sobre a matéria, desde que sobre 
assuntos de interesse local (CF/1988, art. 30, I). 
Ao criar a Lei 8.112/1990 (Estatuto dos Servidores Públicos Federais), por 
exemplo, a União exerceu a sua competência para legislar sobre o Direito 
Administrativo. O mesmo acontece quando os Estados e Municípios criam os seus 
respectivos estatutos jurídicos de servidores públicos, assegurando-lhes os 
direitos e deveres expressamente arrolados na lei. 
 
2. Fontes do Direito Administrativo 
 
Segundo o Dicionário Larousse da Língua Portuguesa27, o vocábulo fonte 
significa ”lugar em que continuamente nasce água”; “princípio, origem, causa”. 
Nesse contexto, as fontes do Direito Administrativo são as formas pelas quais a 
disciplina jurídica é levada ao conhecimento dos seus destinatários. 
 O Direito Administrativo se manifesta através da lei, sua fonte principal, 
e também por meio da doutrina, jurisprudência e costumes administrativos. 
 
2.1. Fontes escritas e não escritas 
 
Em relação ao Direito Administrativo, as fontes escritas são as chamadas 
genericamente de lei (Constituição, Emenda Constitucional, Lei Complementar, 
Lei Ordinária, Medida Provisória, entre outras), enquanto as não escritas são a 
jurisprudência, os costumes, e os princípios gerais de direito28. 
 
 
 
27
 LAROUSSE, Ática. Dicionário da Língua Portuguesa. 1. ed. São Paulo: Ática, 2001, p. 453. 
28
 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 27. 
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2.2. Fontes primárias (diretas) e secundárias (indiretas) 
2.2.1. Fontes primárias ou diretas 
 As fontes primárias, também denominadas de diretas ou principais, são 
aquelas que primeiramente devem pautar as condutas administrativas, 
legitimando as atividades exercidas pelas entidades, agentes e órgãos públicos. 
Tanto a Constituição Federal como a lei em sentido estrito constituem fontes 
primárias do Direito Administrativo29. 
 
2.2.1.1. Leis 
Em decorrência do princípio da legalidade, a lei é a mais importante de 
todas as fontes do direito administrativo30, apresentando-se como o único 
instrumento hábil a criar obrigações e deveres para a Administração Pública e 
para os que com ela se relacionem juridicamente. 
No âmbito da expressão “lei” devem se incluídas as normas constitucionais 
e os atos normativos primários previstos no artigo 59 da Constituição Federal 
(emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias, medidas 
provisórias, leis delegadas, decretos legislativos e resoluções), 
independentemente do ente estatal responsável pela edição (União, Estados, 
Municípios e Distrito Federal). 
 A Administração Pública deve sempre observar os mandamentos previstos 
nesses instrumentos normativos para exercer a atividade administrativa. 
Qualquer conduta administrativa exercida sem amparo legal é, no mínimo, 
ilegítima, ensejando, assim, a respectiva anulação pela própria Administração 
ou pelo Poder Judiciário. 
 
2.2.1.1.1. Tratados e acordos internacionais 
 Não restam dúvidas de que os tratados e acordos internacionais, quando 
versarem sobre matérias afetas à Administração Pública, também serão fontes 
do Direito Administrativo. 
 A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, por exemplo, 
impõe aos seus signatários (inclusive o Brasil) a obrigatoriedade de adoção de 
vários instrumentos de controle da Administração Pública, além da necessidade 
 
29
 Enunciado considerado correto e cobrado no concurso parao cargo de Analista Judiciário do Tribunal Regional 
Eleitoral de Pernambuco, realizado pela Fundação Carlos Chagas – FCC. 
30
 Enunciado considerado correto e cobrado no concurso para o cargo de Analista Judiciário do Tribunal Regional do 
Trabalho da 10ª Região, realizado pelo CESPE. 
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de criação de outras medidas que aumentem a transparência dos gastos públicos 
e atos praticados por servidores. 
A Convenção foi assinada em 9 de dezembro de 2003, na cidade de Mérida, 
no México, tendo sido posteriormente ratificada pelo Decreto Legislativo nº 348, 
de 18 de maio de 2005 , e promulgada pelo Decreto Presidencial nº 5.687, de 31 
de janeiro de 2006. 
 
2.2.2. Fontes secundárias ou indiretas 
 As fontes secundárias, também denominadas de indiretas, são 
responsáveis por auxiliar o administrador público no exercício da atividade 
administrativa, porém, sempre devem ser subordinar aos ditames da lei. 
 
2.2.2.1. Jurisprudência 
 A jurisprudência pode ser definida como o conjunto reiterado de decisões 
dos Tribunais, acerca de determinado assunto, no mesmo sentido. É 
importante esclarecer que várias decisões monocráticas (proferidas por juízes 
singulares de primeira instância, por exemplo) sobre um mesmo assunto, ainda 
que proferidas no mesmo sentido, não constituem jurisprudência. Para que 
tenhamos a formação de jurisprudência é necessário que as decisões (várias) 
tenham sido proferidas por um Tribunal (STF, STJ, TRF da 1ª Região, TRE/MG 
etc.). 
 Exemplo: atualmente, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no 
sentido de que candidato aprovado em concurso público, dentro do limite de 
vagas disponibilizadas no edital, tem direito líquido e certo à nomeação dentro 
do prazo de validade do certame. 
Caso o prazo de validade do concurso público tenha expirado sem a 
nomeação do candidato, este pode impetrar mandado de segurança no Poder 
Judiciário para assegurar o seu direito, ainda que não exista lei assegurando o 
provimento. 
Nesse caso, o pedido de nomeação será baseado na jurisprudência do 
Supremo Tribunal Federal, abaixo exemplificada: 
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. CONCURSO 
PÚBLICO. PREVISÃO DE VAGAS EM EDITAL. DIREITO À NOMEAÇÃO DOS 
CANDIDATOS APROVADOS. I. DIREITO À NOMEAÇÃO. CANDIDATO 
APROVADO DENTRO DO NÚMERO DE VAGAS PREVISTAS NO EDITAL. 
Dentro do prazo de validade do concurso, a Administração poderá escolher o 
momento no qual se realizará a nomeação, mas não poderá dispor sobre a própria 
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20 
nomeação, a qual, de acordo com o edital, passa a constituir um direito do 
concursando aprovado e, dessa forma, um dever imposto ao poder público. Uma 
vez publicado o edital do concurso com número específico de vagas, o ato da 
Administração que declara os candidatos aprovados no certame cria um dever de 
nomeação para a própria Administração e, portanto, um direito à nomeação 
titularizado pelo candidato aprovado dentro desse número de vagas. [...] (STF, 
Recurso Extraordinário nº 598.099/MS, Rel. Min. GILMAR MENDES, 
Publicado no em 03-10-2011). 
 
2.2.2.1.1. Súmula vinculante 
 Considerada fonte secundária do direito administrativo, a jurisprudência 
não tem força cogente de uma norma criada pelo legislador, salvo no caso de 
súmula vinculante, cujo cumprimento é obrigatório pela administração pública31. 
 No Direito brasileiro, a jurisprudência não possui efeito vinculante, isto 
é, não obriga os órgãos judiciários de instância inferior a decidirem de forma 
idêntica. Ainda que o Supremo Tribunal Federal tenha jurisprudência consolidada 
no sentido de que o candidato aprovado dentro do número de vagas em concurso 
público possui direito à nomeação, os juízes que atuam em instâncias inferiores 
não estão obrigados a segui-la, pois são livres para formar o próprio 
convencimento (se o juiz proferir decisão contrária ao entendimento do STF 
admite-se recurso para as instâncias superiores). 
 Entretanto, com a promulgação da Emenda Constitucional 45/04 o 
Supremo Tribunal Federal recebeu a competência para editar súmula 
vinculante (CF/1988, art. 103-A), que, a partir de sua publicação na imprensa 
oficial, terá efeito vinculante (de observância obrigatória) em relação aos 
demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas 
esferas federal, estadual e municipal. 
 Enquanto a jurisprudência é considerada fonte secundária do Direito 
Administrativo, a súmula vinculante apresenta-se como fonte primária (direta 
ou principal), já que produz efeitos semelhantes ao da lei, obrigando todos os 
órgãos inferiores do Poder Judiciário e da Administração Pública brasileira. 
 No concurso público para o cargo de Analista Judiciário do TRT da 10ª 
Região, realizado em 2013, o CESPE considerou incorreta a seguinte assertiva: 
“As decisões judiciais com efeitos vinculantes ou eficácia erga omnes são 
consideradas fontes secundárias de direito administrativo, e não fontes 
principais”. 
 
31
 Enunciado considerado correto e cobrado no concurso para o cargo de Analista de Planejamento do INPI, realizado 
pelo CESPE. 
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 2.2.2.2. Costumes 
 O costume pode ser entendido como o conjunto de regras informais, não 
escritas, praticado habitualmente no interior da Administração Pública (requisito 
objetivo) com a convicção generalizada de que é obrigatório (requisito 
subjetivo). Os costumes são considerados fontes do Direito Administrativo 
porque, em várias situações, proporcionam o suprimento de lacunas ou 
deficiências existentes na legislação administrativa. 
 É muito comum o servidor público praticar condutas administrativas que 
foram “ensinadas” por colega da repartição. Contudo, na maioria das vezes o 
servidor sequer procurar conhecer a origem legal de tal atividade, isto é, 
pesquisar qual dispositivo de lei autorizou ou determinou a realização do ato. Por 
se tratar de conduta que simplesmente foi “ensinada” por outro servidor mais 
experiente, incorpora-se nas atribuições diárias, fundamentada na convicção de 
que deve ser obrigatoriamente exercida daquela maneira (apesar de não existir 
lei nesse sentido). 
 É o que acontece, por exemplo, quando o servidor arquiva em ordem 
cronológica (por ano de instauração) os processos administrativos que 
tramitaram em determinado órgão administrativo. Apesar de ser mais útil e 
eficiente arquivá-los em ordem alfabética, o servidor tem a convicção de que o 
arquivamento por ordem cronológica é obrigatório, já que a prática lhe foi 
repassada por colega de repartição que acabara de se aposentar 
compulsoriamente (aos setenta anos de idade). 
Se o costume estiver em desacordo com a legislação vigente (contra 
legem), não poderá prevalecer. Sobre os costumes praeter legem (além da lei), 
ainda que admitidos em algumas situações especiais com o objetivo de 
complementar o sistema normativo, não criam normas impostas 
obrigatoriamente aos agentes públicos. Ainda que determinada atividade 
administrativa esteja atualmente sendo exercida com base em costume, não 
existe a obrigatoriedade de sua manutenção para casos futuros, já que a lei pode 
alterá-lo ou vedá-lo a qualquer momento. 
 
2.2.2.2.1.Praxe administrativa 
Para fins de concursos públicos, deve ficar claro que a doutrina distingue o 
costume da praxe administrativa. Enquanto aquele apresenta, 
cumulativamente, os requisitos objetivo (prática habitual e continua) e 
subjetivo (convicção de que se trata de conduta obrigatória), esta não possui o 
requisito subjetivo. 
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22 
Em outras palavras, a praxe administrativa se refere às rotinas 
desempenhadas no interior da Administração Pública com o propósito de facilitar 
e tornar mais eficiente a execução das atividades administrativas previstas em 
lei. 
É praxe administrativa em vários órgãos da Administração Pública Federal, 
por exemplo, designar servidor bacharel em Direito para presidir comissão de 
processo administrativo disciplinar. Apesar do art. 149 da Lei 8.112/1990 não 
exigir formação jurídica para o exercício da função, trata-se de prática rotineira, 
presumindo-se que nesse caso o processo será conduzido mais tecnicamente. 
Diogo de Figueiredo Moreira Neto afirma que “não obstante esta utilidade, 
a doutrina, em geral, nega-lhes o caráter de fonte de direito, mas, do mesmo 
modo que ocorre com o costume, nada impedirá que uma boa praxe 
administrativa possa vir a ser referendada e tornada de observância obrigatória, 
desde que formalmente reconhecida, no nível adequado, pelo ordenamento 
jurídico”32. 
Apesar do entendimento do eminente professor, destaca-se que no 
concurso público para o cargo de Analista da FINEP, realizado em 2010, o CESPE 
considerou correta assertiva que considerava tanto o costume quanto a praxe 
administrativa fontes indiretas do Direito Administrativo: “O costume e a praxe 
administrativa são fontes inorganizadas do direito administrativo, que só 
indiretamente influenciam na produção do direito positivo”. 
 Se você está se preparando para concursos públicos organizados pelo 
CESPE, deve ficar atento ao posicionamento da banca! 
 
 2.2.3. Doutrina 
 A doutrina representa o estudo científico e sistematizado dos juristas e 
professores em geral sobre a aplicabilidade e interpretação das normas 
administrativas. Tem a função de esclarecer e explicar o correto conteúdo das 
leis, bem como influenciar a criação de novas legislações através de opiniões 
manifestadas em livros especializados, artigos, pareceres etc. 
 Trata-se de fonte secundária do Direito Administrativo, bastante utilizada 
para suprir omissões ou deficiências legislativas que, não raramente, apresentam 
alto grau de complexidade, principalmente se analisadas pelo cidadão leigo. 
 
 
 
32
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23 
2.2.4. Princípios gerais do Direito 
 Os princípios são postulados fundamentais universalmente reconhecidos no 
mundo jurídico, sejam eles expressos ou implícitos. Também são considerados 
fontes do Direito Administrativo, já que servem de fundamento e base para a 
criação da própria legislação administrativa, conforme estudaremos no próximo 
capítulo. 
 
3. Sistemas administrativos 
 Em termos gerais, afirma-se que os atos editados pela Administração 
Pública podem ser submetidos a dois sistemas distintos de controle jurisdicional, 
variando em razão do ordenamento jurídico sob análise: o contencioso 
administrativo (também chamado de sistema francês) e o sistema judiciário 
ou de jurisdição única (também conhecido como sistema inglês). 
 
 3.1. Sistema do contencioso administrativo ou sistema francês 
Como a própria designação declara, o sistema do contencioso 
administrativo nasceu na França, em 1790. À época, logo após a Revolução 
Francesa, chegou-se à conclusão de que os órgãos do Poder Judiciário deveriam 
ser impedidos de decidir questões que envolvessem a Administração Pública, já 
que os magistrados eram nomeados pelo monarca, fato que poderia 
comprometer a imparcialidade necessária aos julgamentos. Existia grande 
receio de que os magistrados não proferissem decisões que pudessem contrariar 
os interesses da Administração Pública. 
Nesses termos, a jurisdição foi compartilhada entre o Poder Judiciário 
(que ficou responsável pelo julgamento das causas comuns, que não 
envolvessem a Administração Pública) e Tribunais Administrativos 
(encarregados de solucionar as demandas de interesse da Administração 
Pública). Se um indivíduo fosse atropelado por veículo prestador de serviços 
públicos, por exemplo, eventual ação de reparação pelos danos sofridos deveria 
ser julgada pela jurisdição administrativa. De outro lado, se o atropelamento 
fosse ocasionado por veículo particular, a demanda seria analisada pelo Poder 
Judiciário. 
A principal característica do sistema denominado contencioso 
administrativo é a de que os ordenamentos jurídicos que o adotam conferem a 
determinadas decisões administrativas a natureza de coisa julgada oponível ao 
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próprio Poder Judiciário33. Em outras palavras, as decisões proferidas pela 
jurisdição administrativa não podem ser revistas pelo Poder Judiciário, fazendo 
coisa julgada material. 
Na França, o órgão encarregado de decidir, em última instância, as matérias 
administrativas que envolvem a Administração Pública francesa é o Conselho de 
Estado. Apesar de não integrar a estrutura do Poder Judiciário, este não poderá 
rever as decisões proferidas pelo Conselho de Estado, cujas decisões também são 
consideradas definitivas. 
No Brasil não existem órgãos administrativos dotados de competências 
semelhantes às do Conselho de Estado Francês. Aqui, todas as decisões 
provenientes dos órgãos e entidades administrativas podem ser revistas pelo 
Poder Judiciário, ainda que proferidas por agências reguladoras (ANATEL, ANS, 
ANVISA etc.). 
Fique atento ao responder às questões de concursos. Classificar um sistema 
de controle jurisdicional da administração pública como sistema contencioso ou 
sistema de jurisdição única não implica afirmar a exclusividade da jurisdição 
comum ou especial, mas a predominância de uma delas34. Hely Lopes 
Meirelles35 afirma que mesmo no contencioso administrativo existem certas 
demandas de interesse da Administração que ficam sujeitas à justiça comum, a 
saber: a) litígios decorrentes de atividades públicas com caráter privado; b) 
litígios que envolvam questões de estado e capacidade das pessoas e de 
repressão penal; c) litígios que se refiram à propriedade privada. 
O sistema do contencioso administrativo não é adotado no Brasil. 
 
3.2. Sistema de jurisdição única (una) ou sistema inglês 
Também conhecido como sistema judicial, impõe que todos os litígios 
surgidos no âmbito social, de interesse da Administração Pública ou 
exclusivamente de particulares, sejam solucionados pela jurisdição comum 
(Poder Judiciário). Trata-se de sistema que possui forte influência inglesa e 
americana. 
 
 
33
 Enunciado considerado correto e cobrado no concurso para o cargo de Técnico Judiciário do Tribunal Regional 
Eleitoral do Maranhão, realizado pelo CESPE. 
34
 Enunciado considerado correto e cobrado no concurso para o cargo de Procurador Federal da Advocacia Geral da 
União,realizado pelo CESPE. 
35
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27. ed., p.52. 
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No Brasil é adotado o sistema anglo-americano de unidade de jurisdição 
para o controle jurisdicional da Administração Pública36. 
 A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º, XXXV, declara 
expressamente que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou 
ameaça a direito”. Assim, mesmo que a Administração Pública tenha proferido 
decisão sobre determinada matéria (aplicação de penalidade a servidor público, 
imposição de multa a particular, revisão de processo administrativo etc.), 
assegura-se àquele que se sentir prejudicado recorrer ao Poder Judiciário para 
discutir novamente a questão. 
 Se o particular é multado por eventual infração de trânsito, por exemplo, 
poderá recorrer diretamente à Administração Pública para tentar anulá-la, ou, se 
preferir, propor ação judicial com o esse objetivo. Se optar pela primeira hipótese, 
ainda que seu recurso administrativo seja indeferido poderá acionar o Poder 
Judiciário pleiteando a anulação da decisão administrativa. 
 Em nosso ordenamento jurídico, apenas o Poder Judiciário possui a 
prerrogativa de proferir decisões com força de coisa julgada material (que não 
pode ser alterada), por isso se fala em jurisdição única. Nenhuma decisão 
proferida pela Administração Pública possui caráter definitivo em relação aos 
administrados, que podem ainda provocar o judiciário com o objetivo de alterar 
a decisão administrativa que não lhes tenha sido favorável. 
 Em provas de concursos públicos, fique atento ao se deparar com a 
expressão coisa julgada administrativa. Para José dos Santos Carvalho 
Filho37, “significa tão somente que determinado assunto decidido na via 
administrativa não mais poderá sofrer alteração nessa mesma via administrativa, 
embora possa sê-lo na via judicial”. Se não é mais cabível recurso na esfera 
administrativa para impugnar decisão desfavorável ao administrado, fala-se em 
coisa julgada administrativa. 
 
4. Regime jurídico-administrativo 
 A expressão regime jurídico da Administração Pública é utilizada para 
designar, em sentido amplo, os regimes de direito público e de direito privado 
a que pode submeter-se a Administração Pública38. 
 
36
 Enunciado considerado correto e cobrado no concurso para o cargo de Promotor de Justiça do Estado de Santa 
Catarina, realizado pelo próprio órgão. 
 
37
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. ed., p.966. 
38
 Enunciado considerado correto e cobrado no concurso para o cargo de Analista Tributário da Receita Federal do 
Brasil, realizado pela ESAF. 
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 A Constituição Federal de 1988, em seu art. 173, caput, preceitua que 
ressalvados os casos previstos em seu texto, a exploração direta de atividade 
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da 
segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos 
em lei. 
Apenas em situações excepcionais o Estado irá explorar atividade 
econômica, valendo-se, nessas hipóteses, de empresas públicas e sociedades de 
economia mista. Ademais, caso isso ocorra, ficará sujeito ao regime jurídico de 
direito privado próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos 
e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários. 
 Nesse caso, o Estado não gozará de prerrogativas especiais em suas 
transações com os particulares, pois será estabelecida uma relação jurídica 
horizontal. E não poderia ser diferente. Se o Estado está atuando em setor 
inicialmente reservado à iniciativa privada, seria injusto que pudesse usufruir de 
“vantagens” não outorgadas aos seus concorrentes. Assim, será nivelado aos 
particulares. 
 As empresas públicas (Caixa Econômica Federal e Correios, por exemplo) 
e as sociedades de economia mista (Banco do Brasil, Banco do Nordeste, 
Petrobrás etc.), que atuam na exploração de atividades econômicas, reger-
se-ão pelas mesmas regras impostas às demais empresa que atuam em seus 
respectivos mercados, isto é, normas de direito privado. 
 Lembre-se: o Estado não possui a faculdade de optar pelo regime jurídico 
que melhor atenda às suas necessidades. Caso esteja atuando na exploração de 
atividade econômica, submeter-se-á obrigatoriamente às regras de direito 
privado, nos termos do art. 173, § 1º, II, da CF/1988. 
 Entretanto, são freqüentes as questões de concursos afirmando que o 
regime jurídico a que se sujeitam as empresas públicas e as sociedades de 
economia mista é de natureza híbrida39, pois, mesmo quando explorando 
atividades econômicas, não serão submetidas apenas às regras de direito 
privado. 
A afirmação é correta e deriva do fato de que as empresas públicas e 
sociedades de economia mista também devem obediência aos princípios 
insculpidos no art. 37 da CF/1988 e vários outros preceitos de direito público. 
Para contratar seus empregados, por exemplo, estão obrigadas a realizar 
concurso público. Antes de contratar serviços, adquirir bens ou realizar obras 
devem se submeter às regras licitatórias, nos termos da Lei 8.666/1993. 
 
39
 Enunciado considerado correto e cobrado no concurso para o cargo de Auditor de Controle Externo do Tribunal de 
Contas do Espírito Santo, realizado pelo CESPE. 
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Além de submissão às normas de direito privado, as empresas públicas e 
sociedades de economia mista também estão obrigadas a observar várias 
sujeições impostas pelo direito público, por isso afirmamos que tais entidades 
são regidas por regime jurídico híbrido. 
De outro lado, se a entidade pública exerce atividade típica de Estado, 
a exemplo do poder de polícia administrativa, segurança pública, atividade 
jurisdicional, entre outras, será regida pelas regras do direito público, isto é, 
pelo denominado regime jurídico-administrativo. 
Maria Sylvia Zanella di Pietro conceitua o regime jurídico-administrativo 
como “o conjunto das prerrogativas e restrições a que está sujeita a 
Administração e que não se encontram nas relações entre particulares40”. 
Nesse caso, o Estado se apresentará em situação de superioridade em 
relação aos particulares, sendo estabelecida uma relação vertical entre a 
Administração Pública e os administrados, fato que lhe outorgará diversas 
prerrogativas necessárias à satisfação do interesse público. 
Para Celso Antônio Bandeira de Mello41, as “pedras de toque” do regime 
jurídico-administrativo são os princípios da supremacia do interesse púbico 
sobre o privado e indisponibilidade, pela Administração, dos interesses 
púbicos. 
O princípio da supremacia do interesse púbico sobre o privado 
assegura à Administração Pública uma série de prerrogativas, que podem ser 
entendidas como “vantagens” ou “privilégios” necessários para se atingir o 
interesse da coletividade, estabelecendo uma relação jurídica vertical, 
desigual, portanto, em face dos administrados. Compreende, em face da sua 
desigualdade, a possibilidade, em favor da Administração, de constituir os 
privados em obrigações por meio de ato unilateral daquela. Implica,outrossim, 
muitas vezes, o direito de modificar, também unilateralmente, relações já 
estabelecidas42. 
Como exemplos dessas prerrogativas (ou vantagens), podemos citar a 
existência de cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos, 
possibilitando à Administração, por exemplo, alterar ou rescindir unilateralmente 
um contrato administrativo; a concessão de prazos diferenciados nos 
processos em que for parte no Poder Judiciário (prazo em quádruplo para 
contestar e em dobro para recorrer – art. 188 do Código de Processo Civil); 
 
40
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24. ed., p.63. 
41
 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26. ed., p. 55. 
42
 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26. ed., p. 70. 
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presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos, entre 
outras. 
Sob uma primeira análise, pode parecer que as prerrogativas asseguradas 
à Administração Pública são descabidas, desprovidas de qualquer razoabilidade, 
pois colocam o particular em situação jurídica desfavorável. Todavia, destaca-se 
que quem exerce “função administrativa” está adstrito a satisfazer interesses 
públicos, ou seja, interesses de outrem: a coletividade. Por isso, o uso das 
prerrogativas da Administração é legítimo se, quando e na medida dispensável 
ao atendimento dos interesses públicos; vale dizer, do povo, porquanto nos 
Estados Democráticos o poder emana do povo e em seu proveito terá de ser 
exercido43. 
A atuação da Administração Pública seria praticamente inviabilizada se, 
antes de retirar os moradores de imóvel particular prestes a desabar, por 
exemplo, tivesse que propor ação judicial pleiteando autorização para assim 
proceder. Até que fosse deferida a autorização judicial, provavelmente, o imóvel 
já teria desabado e morrido todos os seus moradores. 
Em razão da supremacia do interesse público, os atos administrativos 
gozam do atributo da autoexecutoriedade, portanto, a Administração Pública não 
precisa de autorização judicial para executar as suas próprias decisões em 
situações de emergência. No exemplo citado, os moradores poderiam ser 
retirados do imóvel inclusive com a utilização de força policial, se necessário, 
independentemente de autorização judicial. 
Se o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado assegura 
“privilégios” (prerrogativas) para a Administração Pública, de outro lado, o 
princípio da indisponibilidade do interesse público impõe restrições, isto 
é, sujeições ou limitações à atividade administrativa, gerando a 
responsabilização civil, penal e administrativa dos agentes que as 
desrespeitarem. Dentre tais restrições, citem-se a observância da finalidade 
pública, bem como os princípios da moralidade administrativa e da legalidade, a 
obrigatoriedade de dar publicidade aos atos administrativos e, como decorrência 
dos mesmos, a sujeição à realização de concursos para seleção de pessoal e de 
concorrência pública para a elaboração de acordos com particulares44. 
A obrigatoriedade de licitação para a contratação de serviços, aquisição de 
bens ou realização de obras fundamenta-se no interesse público, que impõe a 
seleção da proposta mais vantajosa dentre aquelas que foram apresentadas. 
Assim, o Prefeito de determinado município não poderá adquirir 1.000 (mil) 
computadores para os órgãos públicos municipais sem realizar licitação (essa é a 
 
43
 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26. ed, p. 72 
44
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24. ed., p.63. 
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regra). Caso isso ocorra, estará dispondo do interesse público, que exige 
licitação. 
Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que “ao mesmo tempo em que as 
prerrogativas colocam a Administração Pública em posição de supremacia 
perante o particular, sempre com o objetivo de atingir o benefício da coletividade, 
as restrições a que está sujeita limitam a sua atividade a determinados fins e 
princípios que, se não observados, implicam desvio de poder e conseqüente 
nulidade dos atos da Administração45”. 
O regime jurídico-administrativo deve pautar a elaboração de atos 
normativos administrativos, a execução de atos administrativos e, ainda, a sua 
respectiva interpretação. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
45
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24. ed., p.63. 
 
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30 
 
 
 É subramo do Direito Público. 
 No Brasil, não se encontra codificado. 
 Começa a se desenvolver na França, a partir do ano de 1800. 
Direito Administrativo 
 
Todas as entidades políticas (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios) podem legislar sobre Direito Administrativo. 
 Regulamenta a atividade administrativa (ou função 
administrativa), que se materializa preponderantemente no 
Poder Executivo, apesar de também ser exercida pelo Poder 
Legislativo e Judiciário. 
 Legalista ou exegético: restringe o Direito Administrativo 
somente às leis, deixando de lados os princípios, jurisprudência 
e demais fontes. 
 Poder Executivo: o Direito Administrativo tem por objeto de 
estudo apenas os atos do Poder Executivo. 
 Serviço Público: o Direito Administrativo se limita à 
regulamentação de serviços públicos. 
Critérios para a 
conceituação do Direito 
Administrativo 
 
Relações jurídicas: o Direito Administrativo é o único ramo do 
Direito que disciplina as relações entre Administração Pública e 
administrados. 
 Teleológico ou finalístico: o Direito Administrativo 
regulamenta apenas as atividades voltadas para os fins do 
Estado. 
 Negativista ou residual: o Direito Administrativo teria por 
objeto todas as atividades estatais que não sejam legislativas ou 
jurisdicionais. 
 Administração Pública (adotado pela maioria dos autores): o 
Direito Administrativo pode ser entendido como o conjunto de 
princípios que regem a Administração Pública. 
 Primárias ou diretas: a Constituição Federal e as leis vigentes, 
incluindo os tratados e acordos internacionais firmados pelo 
Brasil. 
Fontes do Direito 
Administrativo 
Secundárias ou indiretas: jurisprudência (a súmula 
vinculante é interpretada como fonte primária); costumes (não 
podem ser contrários à lei); doutrina; e princípios gerais do 
Direito. 
 
 
RESUMO DE VÉSPERA DE PROVA - RVP 
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31 
 
 
Sistemas de controle 
jurisdicional dos atos da 
Administração Pública 
(Sistemas 
administrativos) 
Contencioso administrativo ou francês: existe uma 
jurisdição administrativa (para decidir as demandas de interesse 
da Administração Pública) e a comum (responsável pelo 
julgamento das demandas que não envolvam a Administração 
Pública). O Poder Judiciário