VorneCursos direito administrativo administracao publica organizacao administrativa (3)

Prévia do material em texto

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA/ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
1. Forma do Estado brasileiro; 
2. Administração Pública: 
3. Formas de prestação da atividade administrativa: 
 3.1. Centralização; 
 3.2. Descentralização: 
 a. Por outorga; 
 b. Por delegação; 
 c. Territorial. 
4. Administração direta e Administração Indireta: 
4.1. Administração Direta; 
 4.2. Administração Indireta: 
 a. Autarquias; 
 b. Empresas estatais; 
 c. Fundações; 
 d. Consórcios Públicos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1) FORMA DO ESTADO BRASILEIRO: 
Desde a Carta Constitucional de 1.891 (início do período Republicano), o Brasil 
passou a adotar o regime de Federação como forma de Estado. 
 Nos tempos atuais, a forma de Estado Brasileiro é FEDERATIVO, de acordo com 
previsão expressa do artigo 1º Caput da Constituição da República Federativa do Brasil. 
 
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos 
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado 
Democrático de Direito e tem como fundamentos 
 
 A adoção dessa forma de Estado implica na ideia de que ao lado do poder central 
e soberano, vicejam entidades políticas internas componentes do sistema, às quais tem 
competências específicas atribuídas precipuamente pela Constituição Federal. 
CELSO RIBEIRO BASTOS1, observa que a federação, como forma de Estado, ‘foi a 
forma mais imaginosa já inventada pelo homem para permitir a conjugação das 
vantagens da autonomia política com aquelas outras defluentes da existência de um 
poder central". Ou seja, na federação se conjugam de um lado o poder central e 
soberano e de outro as partes componentes da capacidade política derivada do 
processo de descentralização. 
Destaque que a característica essencial do regime de Estado federativo é a 
descentralização política (poder central convivendo harmonicamente como outros 
centros de poder). Além desta característica deve ser destacado o sistema de repartição 
de competências, em que se dimensiona o poder político de cada um dos entes 
federados, dividindo as matérias de acordo com a abrangência do interesse (matérias 
de interesse nacional ficam a cargo da União – matérias de interesse regional a cargos 
dos Estados – matéria de interesse local a cargo dos Municípios.) 
 Decorre dessa forma de Estado o princípio da autonomia de seus entes que 
integram a chamada organização político-administrativa do Estado. A autonomia é que 
 
1 Comentários à Constituição do Brasil, v. I, p. 2 1 5 
 
atribui aos entes da federação os poderes de autoconstituição, autogoverno, 
autolegislação e autoadministração. 
A autonomia está expressamente prevista na Constituição de 1988 no seu artigo 
18: 
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do 
Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 
todos autônomos, nos termos desta Constituição. 
 ATENÇÃO: não confundir SOBERANIA com AUTONOMIA. O Estado Federado (união 
dos membros integrantes da Federal) é dotado de soberania. Por sua vez os integrantes 
da federação (no caso do Brasil, União, Estados, Municípios e Distrito Federal) são 
dotados de autonomia, possuindo independência dentro dos parâmetros estritos 
previstos na Constituição. 
Dentro dos poderes que decorrem da autonomia, por conta da sua pertinência 
com o tema em estudo neste momento, destaca-se o poder de AUTOADMINISTRAÇÃO 
dos entes federados. 
Este poder é definido como a capacidade que as unidades autônomas têm de 
organizar e manter as suas próprias atividades estatais. Tal poder, ou tal capacidade, 
está prevista no artigo 25 do texto constitucional, garantido a possibilidade de que estes 
entes se estruturem da forma que entenderem mais conveniente para a execução das 
suas atividades, desde que respeitados os limites impostos pela Constituição Federal. É 
importante destacar, também, que os entes autônomos, tendo em vista a sua 
capacidade de autoadministração tem liberdade para definir a sua organização, 
promovendo a desconcentração e a descentralização administrativa, criando órgãos e 
pessoas jurídicas para melhor desenvolver as suas atividades, tendo sempre como 
balizamento o previsto no texto constitucional. 
 
 
 
 
2) ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: 
 O sentido da expressão “administração pública” não é unívoco, sendo consenso 
doutrinário que a mesma expressa mais de um sentido. De acordo com JOSÉ DOS 
SANTOS CARVALHO FILHO2 “uma das razões para o fato é a extensa gama de tarefas e 
atividades que compõem o objetivo do Estado. Outra é o próprio número de órgãos e 
agentes públicos incumbidos de sua execução”. 
 Em razão disso, para que haja um ganho em precisão, é recomendável dividir a 
definição sob duas óticas: dos executores da atividade e da própria atividade em si. 
 No que toca a atividade de administrar encontramos a Administração Pública 
em sentido objetivo, devendo a expressão ser grafada com letras minúsculas 
coincidindo com a própria atividade de administrar executada pelo Estado, 
caracterizando a função administrativa. 
 Lado outro, a Administração Pública em sentido subjetivo significa o conjunto 
de agentes, órgãos e pessoas responsáveis pela execução das atividades administrativas. 
O que se leva em consideração aqui é o sujeito da função administrativa, ou seja, aquele 
que tem a função de executar as atividades a cargo do Estado. Neste sentido veremos 
que a grafia da palavra é em maiúscula (Administração Pública). Importante destacar 
que a Administração Pública sob o viés subjetivo não pode ser confundida com nenhum 
dos Poderes da República, em especial com o poder executivo. 
 
3) FORMAS DE PRESTAÇÃO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA: 
A atividade administrativa pode ser prestada de diversas formas pelo Estado. 
Este pode prestar por si mesmo as atividades administrativas que lhe cabem ou pode 
desempenhá-la através de outros sujeitos, pessoas jurídicas que são criadas pelo Estado 
para executar atividades delegadas por este. 
 
2 Manual de Direito Administrativo, 2014, 27ª ed., Editora Atlas 
 
 Para o desempenho de suas atribuições o Estado adota duas formas básicas de 
organização e atuação administrativa: 
• ATUAÇÃO CENTRALIZADA (Centralização Administrativa) 
• ATUAÇÃO DESCENTRALIZADA (Descentralização Administrativa) 
 
 3.1) Centralização: 
 A Atuação Centralizada do Estado (Centralização Administrativa) ocorre quando 
o ente político executa as suas tarefas de forma direta, através dos seus órgãos e 
agentes integrantes da denominada administração pública direta. Na centralização 
administrativa é o próprio estado quem realiza as tarefas que compõe a atividade 
administrativa, sem delegar as funções para outras pessoas. 
 Celso Antônio Bandeira de Mello assim diz sobre a atividade administrativa 
centralizada: 
“Diz-se que a atividade administrativa é centralizada quando é exercida 
pelo próprio Estado, ou seja, pelo conjunto orgânico que compõe a sua 
intimidade”. 
 Exemplo: Organização Interna de órgãos públicos, lotação de agentes em 
determinados órgãos, realização de uma obra pública diretamente pelo ente político. 
 Cabe frisar que algumas funções públicas, por conta de sua relevância, têm 
referência constitucional e determinação de seu exercício de forma centralizada. Isso 
se vê no artigo 37, XXII da CRFB, referente a administração tributária: 
 XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do 
Estado,exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos 
prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma 
integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de 
informações fiscais, na forma da lei ou convênio. 
 
3.2) Descentralização: 
 Por sua vez, a Atuação Descentralizada do Estado (Descentralização 
Administrativa) se verifica quando o Estado distribui competências materiais entre 
entidades administrativas dotadas de personalidade jurídica distintas, integrantes da 
Administração Pública Indireta. 
 Importante: quando falamos em descentralização administrativa estamos diante 
de DUAS PESSOAS DISTINTAS, o Estado e a pessoa jurídica que executará o serviço por 
ter recebido do Estado essa atribuição. No caso de descentralização estaremos diante 
da Administração Indireta. 
 A descentralização administrativa pode ocorrer das seguintes formas: 
• Por Outorga (Descentralização por Serviços, Funcional ou Técnica); 
• Por Delegação (Descentralização por Colaboração); 
• Territorial ou Geográfica. 
 
ATENÇÃO: a terminologia aqui utilizada não é uniforme, mas é a adotada pela maioria 
da doutrina nacional. Alguns vão dizer “delegação legal” (outorga) e “delegação 
negocial” (delegação). 
 
a) Descentralização por outorga: 
 A descentralização será feita por outorga quando o Estado criar uma entidade 
administrativa (pessoa jurídica) e a ela transferir determinado serviço público, sendo 
fundamental neste caso a edição de uma lei que crie ou autorize a criação desse ente 
administrativo, sendo, em geral, seu prazo indeterminado. Neste caso há a transferência 
da execução e da titularidade de determinado serviço público. 
 
 É o que ocorre na criação da Administração Pública Indireta: o Estado 
descentraliza a prestação de determinados serviços públicos outorgando-os às pessoas 
jurídica da Administração Indireta. 
 É pacífico na doutrina que a titularidade dos serviços e atividades pública não 
pode sair das mãos do Estado, só podendo ser transferidos para pessoas da 
administração indireta (descentralização administrativa). Neste ponto há uma 
controvérsia sobre se a outorga pode ser feita para todas as pessoas da administração 
indireta ou somente para as pessoas da administração indireta sujeitas a regime de 
direito público. Predomina a segunda corrente. 
 Exemplo: quando o estado edita uma lei criando uma autarquia e transfere para 
esta pessoa jurídica o exercício e a titularidade de um serviço público educacional. 
 
b) Descentralização por delegação: 
 Por sua vez, a descentralização será feita por delegação quando o Estado 
transfere a execução de determinado serviço público à pessoa jurídica de direito privado 
previamente existente. O Estado conserva consigo a titularidade do serviço, podendo 
dispor sobre ele de acordo com o interesse público 
 Percebam a diferença: neste caso o Estado não cria uma entidade administrativa 
que vai integrar a administração indireta, mas sim ele transfere para particular a 
execução de algum serviço público. Note que aqui se transfere apenas a execução e não 
a titularidade (o serviço não pode sair das mãos do estado e ir para um particular). 
 No caso da delegação (Descentralização por Colaboração), esta se efetiva através 
de contrato administrativo (concessão ou permissão de serviço público) ou ato 
administrativo (autorização de serviço público). Note que aqui não há o que se falar em 
Administração Indireta, sendo a execução do serviço transferida a um particular 
estranho ao Estado. 
 É importante ressaltar que não existe qualquer forma de hierarquia na 
descentralização administrativa. Na relação entre a Administração Direta e a 
 
Administração Indireta há vinculação, sendo exercido pela primeira o controle finalístico 
(tutela administrativa ou supervisão) sobre a segunda. 
 
c) Descentralização territorial: 
 A descentralização será territorial ou geográfica na hipótese em que a União cria 
uma pessoa jurídica de direito público com limites territoriais determinados e 
competências administrativas genéricas. A entidade de direito público criada é 
conhecida como Território Federal, também chamada de autarquia territorial ou 
geográfica. 
 Os territórios têm previsão expressa na Constituição, no artigo 18, §2º: 
Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação 
em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em 
lei complementar. 
 Esta forma de descentralização, no Brasil, só desperta interesse acadêmico, dado 
que não existe nenhum território criado nos moldes aqui estudados. 
 Importante ressaltar algumas características relevantes dos Territórios: não 
integram a Federação, não tem autonomia, são dotados de personalidade de direito 
público e geograficamente delimitados. 
 Não confundir os territórios (autarquias territoriais) com as autarquias 
propriamente ditas. A principal diferença é que as autarquias possuem capacidade 
administrativa específicas, ao passo que os territórios têm capacidade administrativa 
genérica (excepcionam o princípio da especialização, que justifica a criação de entidades 
da administração indireta). 
 
 
 
 
4) ADMINISTRAÇÃO DIRETA E ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
4.1) Administração Direta: 
 A Administração Direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas 
do Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), aos quais foi atribuída a 
competência para o exercício de forma centralizada das atividades administrativas do 
Estado. 
 O Decreto-Lei nº 200/67 dispõe sobre a Administração Direta, assim dizendo: 
Art. 4° A Administração Federal compreende: 
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na 
estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. 
 É interessante a orientação de Marçal Justen Filho no seguinte sentido: 
“A expressão Administração Direta foi usada para referir os entes 
instituídos diretamente pela Nação, por ocasião do exercício do poder 
constituinte originário. A sede jurídica desses entes é a própria 
Constituição”. 
 Cabe ressaltar que os entes que compõe a Administração Pública Direta, por 
serem pessoas jurídicas de direito público, estão sujeitos às prerrogativas e obrigações 
inerentes a esse regime, o que é extensível às suas estruturas internas, isto é, aos seus 
órgãos. 
 Quando falamos de Administração Direta temos o desempenho da atividade 
pública de maneira centralizada, sendo a mesma exercida pelo ente político 
diretamente, que se vale dos seus órgãos internos para a concretização das suas 
funções. 
 A abrangência da Administração Direta é ampla. Dentro desta incluem-se desde 
os órgãos subalternos e de baixa estatura no sistema hierárquico nacional, até os órgãos 
superiores, autônomos e independentes. 
 
Como a Administração Direta é formada pelo conjunto de órgãos que integra a 
pessoa política do Estado e que tem a função de desempenhar, de forma centralizada, 
a atividade administrativa, é importante conceituar órgão. Seguem os conceitos de 
alguns doutrinadores nacionais: 
 
Celso Antônio Bandeira de Mello: “Órgãos são unidades abstratas que sintetizam os 
vários círculos de atribuições do Estado. Por se tratar, tal como o próprio Estado, de 
entidades reais, porém abstratas (seres de razão), não têm nem vontade nem ação, no 
sentido de vida psíquica ou anímica próprias, que, estas, só os seres biológicos podem 
possuí-la. De fato, os órgãos não passam de simples repartições de atribuições, e nada 
mais”. 
José dos Santos Carvalho Filho: “O compartimento da estrutura estatal a que são 
cometidas funçõesdeterminadas, sendo integrado por agentes que, quando as 
executam, manifestam a própria vontade do Estado”. 
Hely Lopes Meireles: “Órgãos Públicos são centros de competência instituídos para o 
desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à 
pessoa jurídica a que pertence”. 
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo: “Unidades integrantes da estrutura de uma 
mesma pessoa jurídica nas quais são agrupadas competências a serem exercidas por 
meio de agentes públicos. Como se vê os órgãos são conjuntos de competências, sem 
personalidade jurídica própria; são resultado da técnica da organização administrativa 
conhecida como desconcentração”. 
 Além dessa conceituação doutrinária, a Lei 9.784/99 (Processo Administrativo 
Federal) traz um conceito legal de Órgão (Art. 1º, §2º,I): 
 
“I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administração direta e da estrutura da Administração indireta”. 
 
 
 
4.2) Administração Indireta: 
 A Administração Pública Indireta é composta por entidades que possuem 
personalidade jurídica própria (pessoas jurídicas) e são responsáveis pela execução de 
atividades administrativas que necessitam ser desenvolvidas de forma descentralizadas. 
A Administração Indireta decorre da descentralização administrativa (descentralização 
por outorga). 
 São elas: Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia 
Mista. 
 O Decreto-Lei nº 200/67 também dispõe sobre a Administração Indireta: 
Art. 4° A Administração Federal compreende: 
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de 
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: 
a) Autarquias; 
b) Emprêsas Públicas; 
c) Sociedades de Economia Mista. 
 d) fundações públicas. 
Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta 
vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver 
enquadrada sua principal atividade. 
 
Cabe salientar que embora seja comum definir a Administração Indireta como 
um conjunto de pessoas jurídicas às quais se atribui competência para o exercício 
descentralizado de funções administrativas, a verdade é que também é possível a 
criação de Sociedades de Economia Mista ou Empresas Públicas com a finalidade de 
exploração da atividade econômica e não a prestação de serviços públicos, desde que 
preenchidos os requisitos previstos no artigo 173 da CRFB. 
 
 O objetivo da Administração Pública com a descentralização e a criação da 
Administração Indireta é que algumas atividades do seu interesse sejam executadas por 
outras pessoas jurídicas. 
 Como já foi dito anteriormente, as entidades da Administração Indireta são 
dotadas de personalidade jurídica própria, sendo sujeitos de direitos e obrigações e 
responsáveis por seus atos. 
 A entidade da Administração indireta possui patrimônio próprio independente 
de sua origem. 
 Essas entidades possuem capacidade de autoadministração e receita própria. 
 Para a criação dessas pessoas jurídicas é necessário que haja previsão legal, nos 
termos do artigo 37, XIX da Constituição (somente por lei específica poderá ser criada 
autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia 
mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de 
sua atuação). 
 Em relação à constituição de empresa pública e sociedade de economia mista, 
há regra complementar estabelecida no § 1º do art. 2º da Lei n. 13.303/2016, que exige 
a indicação, de forma clara, de relevante interesse coletivo ou imperativo de segurança 
nacional na lei que autorize a sua criação. 
 A espécie legislativa é a lei ordinária. Perceba a diferença das autarquias (essa 
criada por lei), para as demais (criação autorizada por lei). A diferença nesse caso é que 
a autarquia já existe com a edição da lei, e as demais pessoas jurídicas vão existir com o 
registro dos atos constitutivos no órgão competente (cartório ou junta comercial). Note 
também que a lei que dispuser sobre essas entidades deve ser específica para isso não 
podendo tratar de outros temas, sob pena de inconstitucionalidade deste ato legislativo. 
 A lei específica que cria ou autoriza a criação, extinga ou autorize a extinção de 
uma entidade da administração indireta vinculada ao poder executivo é de iniciativa do 
Chefe deste poder. 
 
 A previsão da reserva da iniciativa, para a esfera federal, está prevista no artigo 
61, §1º, II, ‘e’ do texto constitucional: 
§ 1º - são de iniciativa privativa do presidente da república as leis que: 
ii - disponham sobre: 
e) criação e extinção de ministérios e órgãos da administração pública, 
observado o disposto no art. 84, VI 
 Não obstante a CF só fale em ministério e órgãos, é preciso entender que o termo 
órgãos foi usado em sentido amplo ou mesmo atécnico, estando englobado qualquer 
estrutura organizacional. Assim entendeu o STF: 
“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei alagona 6.153, de 11-5-2000, 
que cria o programa de leitura de jornais e periódicos em sala de aula, a 
ser cumprido pelas escolas da rede oficial e particular do Estado de 
Alagoas. Iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo estadual para 
legislar sobre organização administrativa no âmbito do Estado. Lei de 
iniciativa parlamentar que afronta o art. 61, § 1º, II, e, da CR, ao alterar a 
atribuição da Secretaria de Educação do Estado de Alagoas. Princípio da 
simetria federativa de competências. Iniciativa louvável do legislador 
alagoano que não retira o vício formal de iniciativa legislativa.” (ADI 
2.329, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 14-4-2010, 
Plenário, DJE de 25-6-2010.) 
 Para a extinção da entidade da Administração Indireta, por paralelismo de 
formas com a sua forma de criação, é exigido lei, seja para extinguir ou autorizar a 
extinção. 
 Essas pessoas jurídicas não podem ter fins lucrativos, visto que foram criadas 
para a realização do interesse público, inclusive quando forem exploradoras da atividade 
econômica. Não obstante a isso elas podem auferir lucro, mas não foram criadas com 
esse objetivo principal. 
 
 A criação dessas pessoas jurídicas ocorre para o desempenho de uma atividade 
específica, prevista na lei que a criou ou autorizou a sua criação. 
 Essas entidades estão sujeitas a controle (não há subordinação), sendo este 
tanto interno (realizado pela Administração Direta), quando um controle externo (por 
pessoas estranhas a sua estrutura), tendo como objetivo assegurar o cumprimento dos 
objetivos fixados nos atos de criação, zelar pela eficiência administrativa e pela 
autonomia técnica, operacional, administrativa e financeira. 
 
a) Autarquias: 
 As autarquias são pessoas jurídicas de direito público (entidades administrativas 
autônomas), criadas por lei, dotadas de personalidade jurídica de direito público, 
patrimônio próprio, que desenvolvem atividades administrativas típicas de Estado nos 
exatos limites que a lei que a criou estipular. 
 Não são subordinadas a nenhum órgão da Administração Direta, estando 
vinculadas a essas e sendo apenas controladas, possuindo direitos e obrigações diversas 
das do Estado. 
 Maria Sylvia Zanella Di Pietro traz um respeitável conceito de Autarquia: 
“Autarquia é a Pessoa Jurídica de Direito Público, criada por lei, com capacidade de 
autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante 
controle administrativo exercido nos limites da lei”. 
 A míngua de previsão Decreto-Lei 200/67 ou na Constituição Federal, a 
jurisprudência e a legislação infraconstitucional adotam o termo “autarquia” como um 
gênero, que admite algumasformas e classificação que serão mais a frente expostas. 
 
 
 
 
i) Previsão normativa: 
 A Constituição Federal faz menção à Administração Indireta do Estado e também 
à Autarquia, se valendo a expressão “entidades autárquicas” (Art. 37, XIX; 109, I e 144, 
§1º, I). 
 O legislador ordinário, por sua vez, definiu o que vem a ser esta entidade jurídica, 
deixando claro que a mesma faz parte da Administração Indireta do Estado e possui 
personalidade jurídica de direito público. 
Decreto-Lei 200/67: 
“Art. 4° A Administração Federal compreende: 
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias 
de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: 
a) Autarquias”; 
“Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade 
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas 
da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor 
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”. 
Decreto-Lei 6.016/43: 
“Art. 2º Considera-se autarquia, para efeito dêste decreto-lei, o serviço 
estatal descentralizado, com personalidade de direito público, explícita 
ou implicitamente reconhecida por lei”. 
 
 
 
 
 
ii) Regime Jurídico: 
Criação e Extinção: 
As autarquias somente são criadas por lei ordinária específica (art. 37, XIX da 
Constituição). A lei que criar a autarquia deverá ser específica para este fim, sendo a 
mesma de iniciativa privativa do Presidente da República (art. 61, §1º, II, ‘e’ da 
Constituição). 
 A extinção das autarquias deve ser feita de igual modo, ou seja, deve haver uma 
lei que extinga a pessoa jurídica de direito público, em atenção à simetria das formas 
jurídicas. 
 
Natureza Jurídica: 
A Autarquia é uma pessoa jurídica de direito público (entidade administrativa), 
com personalidade jurídica distinta do ente federado que a criou, titularizando direitos 
e obrigações em nome próprio. 
Essa qualificação como pessoa jurídica de direito público foi inclusive confirmada 
pela expressa previsão no Código Civil de 2002 (art. 41, IV), que coloca expressamente 
a autarquia como pessoa jurídica de direito público interno. 
 A personalidade jurídica da Autarquia inicia-se com a vigência da lei que a institui, 
sendo dispensável qualquer ato posterior, tal qual o registro ou inscrição de atos 
constitutivos, sendo normal que seja editado um ato infralegal (em regra Decreto) que 
disponha sobre a organização da Autarquia. 
 
Patrimônio: 
 O patrimônio inicial da autarquia é formado a partir da transferência de bens, 
móveis e imóveis, do ente federado que a criou, passando tais bens a integrarem o 
patrimônio dessa nova pessoa jurídica, sendo esses considerados bens públicos. 
 
 Extinta a autarquia, todo o seu patrimônio é reincorporado ao ativo da pessoa 
política a que ela pertencia. 
 
Atos e Contratos: 
 Como são pessoas jurídicas de direito público, as suas relações jurídicas com 
terceiros têm tratamento equivalente ao das entidades da Administração Direta. 
 No que tange aos seus atos praticados, esses são considerados atos 
administrativos. 
 Já os contratos celebrados pelas autarquias também são tidos como contratos 
administrativos, sujeito ao mesmo regime aplicável à Administração Direta. 
 
iii) Atividades desenvolvidas: 
 De acordo com o Decreto-Lei 200, a Autarquia tem a finalidade de executar 
atividades típicas da administração pública. A intenção do legislador foi a de entregar às 
Autarquias a prestação de serviços públicos em sentido amplo com todas as 
prerrogativas públicas, fazendo-o de forma especializada. 
 Prevalece na doutrina que o escopo do legislador ao criar a autarquia foi atribuir 
a elas serviços públicos e atividades de natureza social, excluindo a realização de 
atividades de natureza econômica. 
 São exemplos de Autarquias: INSS – Instituto Nacional do Seguro Social; BACEN 
– Banco Central do Brasil; CVN – Comissão de Valores Mobiliários. 
 
iv) Responsabilidade Civil: 
 Tendo em vista possuírem personalidade jurídica própria as autarquias 
responderão pelos danos que seus agentes, nesta qualidade, causarem a terceiros, 
 
sendo assegurado o direito de regresso contra o responsável, se o mesmo tiver agido 
com dolo ou culpa, na forma prevista no artigo 37, §6º da Constituição. 
 Aplica-se às autarquias a responsabilidade civil objetiva, na modalidade do risco 
administrativo, da mesma maneira aplicada à Administração Direta do Estado. 
 Importante destacar ainda para a responsabilidade do Estado decorrentes dos 
atos das Autarquias. Como visto, em regra, o Estado não responde diretamente pelos 
atos das autarquias. Entretanto, admite-se que o Estado responde de forma subsidiária 
caso a autarquia não tenha patrimônio suficiente para responder pelos danos causados. 
Veja decisão do STJ: 
I. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidou 
entendimento no sentido de que, embora a autarquia seja 
responsável pela conservação e manutenção das rodovias, deve ser 
reconhecida a responsabilidade subsidiária do Estado, pelos danos 
causados a terceiros, em decorrência de sua má conservação, motivo 
pelo qual não há que se falar em extinção do processo, sem resolução 
de mérito, por ilegitimidade passiva. Precedentes (STJ, REsp 
1.137.950/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, DJe de 
30/03/2010; STJ, AgRg no REsp 875.604/ES, Rel. Ministro HUMBERTO 
MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 25/06/2009). 
II. O fundamento trazido nas razões de Agravo Regimental, referente à 
impossibilidade de responsabilização subsidiária do Estado do Rio 
Grande do Sul, em razão da ausência da autarquia como parte, na 
ação, não merece análise, por se tratar de inovação recursal, em sede 
de Agravo Regimental, questão não abordada no acórdão recorrido e 
na petição do Recurso Especial. 
III. "Nos termos da jurisprudência sedimentada nesta e. Corte, é 
vedado, em sede de agravo regimental, ampliar a quaestio trazida à 
baila no recurso, colacionando razões não suscitadas anteriormente" 
 
(STJ, AgRg no RE nos EDcl no AgRg no REsp 660.800/AL, Rel. Ministro 
FELIX FISCHER, CORTE ESPECIAL, DJe de 01/02/2011). 
IV. Agravo Regimental improvido. (AgRg no AREsp 203785 / RS – 
03/06/2014) 
 
v) Regime de pessoal: 
 O regime de pessoal para aqueles que atuam em autarquias é o mesmo aplicável 
aos entes da Administração Direta que os criou, sendo estes considerados agentes 
públicos na categoria de servidores públicos. 
 A obrigatoriedade da similaridade de regime de pessoal decorre do texto da 
Constituição Federal e sua exigência de regime jurídico único para os servidores 
integrantes da Administração Direta e Indireta do Estado. 
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e 
planos de carreira para os servidores da administração pública direta, 
das autarquias e das fundações públicas. 
 Os agentes públicos integrantes das Autarquias, como todos servidores públicos, 
se sujeitam a regras como: exigência de concurso público, proibição de acumulação, 
regime especial de aposentadoria, proibição de acumulação, teto remuneratório, entre 
outras situações. 
 
vi) Privilégios processuais: 
 Tendo em vista que as autarquias desempenham funções públicas, próprias e 
típicas do Estado a estas entidades são deferidos os mesmos privilégios processuais 
outorgados à Fazenda Pública. 
- Prazos Diferenciados: prazo em dobro para se manifestar (art. 183 do CPC e art. 10 da 
Lei 9.469/97); 
 
- Dispensa da exibição do instrumentode mandato em juízo para a prática de ator 
processuais (art. 9º da Lei 9.469/97); 
- Regra especial de execução quando é executada (art. 730) e realização de execução 
para cobrança de seus créditos conforme procedimento da lei de execução fiscal; 
- Isenção de custas judiciais (Lei 9.289/96, art. 4º, I), não abrangendo o reembolso das 
despesas judiciais feitas pela parte autora; 
- Dispensa de depósito prévio para interposição de recurso (Lei 9.494/97, art. 1-A); 
- Duplo grau de jurisdição obrigatório nos casos de sentença contrária ou que julgar 
procedente os embargos à execução de dívida ativa da Fazenda Pública (art. 496, I, do 
CPC e Art. 2º, §1º da Lei 6.830) 
- Pagamento de suas condenações judiciais por precatório (Art. 100 da CF) 
 
vii) Imunidade tributária: 
 No artigo 150, §2º da Constituição garantiu às autarquias a chamada imunidade 
tributária recíproca, vedando a instituição de impostos sobre o seu patrimônio, a sua 
renda e os serviços que elas prestarem, desde que os mesmos estejam vinculados a suas 
finalidades essenciais. 
 O STF tem jurisprudência que amplia a imunidade recíproca para alcançar 
também a exploração de atividades estranhas aos fins da autarquia, desde que a renda 
que decorra desta exploração seja revertida para a manutenção de atividades ligadas às 
finalidades essenciais do ente. 
DIREITO TRIBUTÁRIO. IMPOSTO DE RENDA DE PESSOA 
JURÍDICA. IMUNIDADE. ART. 150, VI, A, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 
EXTENSÃO ÀS AUTARQUIAS. PRECEDENTES. 1. O Supremo Tribunal 
Federal entende que a imunidade tributária recíproca dos entes 
políticos, prevista no art. 150, VI, a, da Constituição Republicana, é 
extensiva às autarquias, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos 
 
serviços vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas 
decorrentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 
475268 AgR / MG - MINAS GERAIS - Julgamento: 22/02/2011 ) 
 
b) Empresas Estatais 
A expressão “empresas estatais” ou “empresas governamentais” é utilizada para 
designar todas sociedades, civis ou empresarias, de que o Estado tenha o controle 
acionário, abrangendo as empresas públicas e as sociedades de economia mista, dentre 
outras. 
 O estudo que aqui se propõe basear-se-á nessas duas últimas entidades 
mencionadas. Ambas, da mesma forma que os demais entes da administração pública 
indireta, tem previsão no Decreto-Lei 200/67 (art. 5º), cabendo reproduzi-lo: 
 II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, 
criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo 
seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência 
administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas 
em direito. 
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de 
personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a 
exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade 
anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à 
União ou a entidade da Administração Indireta. 
 O Decreto-Lei 200/67 somente menciona a criação dessas entidades para 
“exploração de atividade econômica”. A Constituição também segue essa linha ao 
mencionar no artigo 173 apenas a atividade de exploração da atividade econômica. 
 Não obstante a isso a doutrina amplamente majoritária (Celso Antônio Bandeira 
de Melo, Geraldo Ataliba, Marcelo Alexandrino) e a jurisprudência atual (STF AI 651512 
 
AgR-ED / RS e RE 605908 AgR / RJ) entendem que essas entidades podem dedicar-se à 
exploração de atividade econômica em sentido estrito ou à prestação de serviços 
públicos. 
Em recente inovação legislativa, a possibilidade de prestação de serviços 
públicos foi expressamente ratificada, a teor do disposto no art. 1º da Lei n. 13.303/2016 
(Lei das Estatais), que prevê a aplicação dos termos da lei a toda e qualquer empresa 
pública e sociedade de economia mista da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios que explore atividade econômica de produção ou comercialização de bens 
ou de prestação de serviços, ainda que a atividade econômica esteja sujeita ao regime 
de monopólio da União ou seja de prestação de serviços públicos. 
 Desse panorama, resulta a conclusão de que há duas “famílias” de empresas 
públicas e sociedades de economia mista: 
As exploradoras de atividades econômicas (reguladas no art. 173 da Constituição), 
sendo a sua atividade regida essencialmente pelo direito privado; 
As prestadoras de serviço público (regidas pelo art. 175 da Constituição), sendo a sua 
atividade regida essencialmente pelo direito público. 
 Exemplos de empresas públicas: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos 
(ECT); Caixa Econômica Federal (CEF. 
 Exemplos de sociedade de economia mista: Banco do Brasil S/A e Petrobras S/A. 
 
i) Conceito: 
 A Empresa Pública é a pessoa jurídica criada por força de autorização legal como 
instrumento de ação do Estado, dotada de personalidade de direito privado, mas 
submetida a certas regras especiais decorrentes da finalidade pública que persegue. É 
formada sob qualquer forma admitida em direito, com capital formado unicamente por 
recursos públicos, podendo prestar serviços públicos ou explorar atividade econômica. 
 
A Lei n. 13.303/2016 trouxe o conceito legal das empresas estatais, definindo as 
empresas públicas em seu art. 3º: 
Art. 3º Empresa pública é a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei e com 
patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido 
pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos 
Municípios. 
A citada lei inova prevê expressamente o caráter público do capital integrante da 
empresa pública, admitindo a participação de outras pessoas jurídicas de direito público 
interno, bem como de entidades da administração indireta dos entes políticos, 
ressalvando a permanência da maioria do capital votante na propriedade da União, do 
Estado, do Distrito Federal ou do Município. 
 Já a Sociedade de Economia Mista é pessoa jurídica de direito privado, também 
criado por autorização legal. É um instrumento de ação estatal, dotado de personalidade 
de direito privado, mas que se submete a certas regras especiais decorrentes de sua 
finalidade pública. Deve ser constituída sob a forma de sociedade anônima (ações com 
direito a voto pertencem majoritariamente ao Estado, admitindo-se o seu 
remanescente para particular). As suas finalidades também são prestar serviço público 
ou explorar atividade econômica. 
 A Lei das Estatais (Lei n. 13.303/2016) também conceitua esta espécie de 
empresa pública. Veja-se: 
Art. 4º Sociedade de economia mista é entidade dotada de 
personalidade jurídica de direito privado, com criação 
autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas 
ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos 
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. 
 
 
 
ii) Criação e extinção: 
 A criação da Sociedade de Economia Mista e da Empresa Pública depende de 
autorização legislativa específica (art. 37, XIX da Constituição), não cabendo a edição de 
lei ordinária genérica para essa finalidade. 
 Após a esta autorização, o poder executivo tem a competência para elaborar atos 
concretos referentes a implantação e funcionamento da empresa, além de providenciar 
a inscrição dos seus atos constitutivos no competente registro público. 
 A aquisição de personalidade jurídica pelas Empresas Públicas e Sociedades de 
Economia Mista depende desta inscrição no órgão competente. 
 A criação de empresas públicas ou sociedades deeconomia mista não é livre. 
Essa ausência de liberdade se dá porque se o objeto dessas empresas for a exploração 
de atividade econômica devem ser observados as restrições previstas na Constituição 
Federal, relativas a atuação do Estado como agente econômico. 
Ou seja, a atuação como Estado-Empresário é excepcional e só é possível nos 
casos expressamente permitidos pelo texto constitucional. Em reforço a esta conclusão, 
a Lei n. 13.303/2016 estabeleceu a necessidade de se indicar, de forma clara, na lei que 
autoriza a criação de empresas estatais o relevante interesse coletivo ou imperativo de 
segurança nacional. Tal previsão legal destaca a excepcionalidade da atuação direta do 
Estado no domínio econômico. 
Além disso para a atuação como prestadoras de serviços públicos, o seu objetivo, 
teoricamente, só poderá ser um serviço que tenha natureza de atividade econômica em 
sentido amplo (serviços públicos arrolados no art. 175 da Constituição). 
Nos termos dos artigos 173 e 177 da Constituição a atuação do Estado-
Empresário é admissível para: 
- Imperativo de Segurança Nacional; 
- Relevante Interesse Coletivo; 
- Atividades econômicas sujeitas ao regime de monopólio. 
 
Por sua vez a atuação das empresas públicas e sociedades de economia mista, 
quando prestadoras de serviços públicos, é possível para aqueles serviços com natureza 
de atividade econômica em sentido amplo (art. 175 da Constituição), ou seja, aqueles 
serviços que tem a possibilidade de ser explorados segundo os princípios norteadores 
da atividade empresarial, podendo ser delegados a particulares e explorados com 
intuito de lucro (Ex: energia elétrica, transporte coletivo). 
 A extinção da empresa pública ou da sociedade de economia mista é feita pelo 
Poder Executivo, mas dependerá de lei com autorização específica para tanto, em 
atenção ao princípio da simetria das formas jurídicas. 
 
Iniciativa para lei de criação/extinção: 
 Na esfera federal, a lei específica que autorize a criação ou a extinção de uma 
empresa pública ou de uma sociedade de economia mista deve ser de iniciativa privativa 
do chefe do Poder Executivo (art. 61, §1º, II, “e” da Constituição). 
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a 
qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado 
Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao 
Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-
Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos 
nesta Constituição. 
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: 
II - disponham sobre: 
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, 
observado o disposto no art. 84, VI; 
 Cabe ressaltar que ao menos na teoria é possível a criação dessas empresas nos 
demais poderes da República, sendo nesse caso a lei de iniciativa dos respectivos chefes 
dos poderes. 
 
Criação de subsidiárias: 
 A Constituição Federal é expressa no artigo 37, XX prevendo a possibilidade de 
criação de empresas subsidiárias, dependendo de autorização legislativa para isso se 
realize. 
No mesmo passo, o § 2º do art. 2º da Lei n. 13.303/2016 traz disposição 
semelhante, assim estabelecendo: 
§ 2º Depende de autorização legislativa a criação de 
subsidiárias de empresa pública e de sociedade de economia 
mista, assim como a participação de qualquer delas em empresa 
privada, cujo objeto social deve estar relacionado ao da 
investidora, nos termos do inciso XX do art. 37 da Constituição 
Federal. 
 O texto constitucional diz que é preciso autorização legislativa “em cada caso” 
para a criação das empresas subsidiárias. Entretanto, a jurisprudência consolidada do 
STF relativiza essa previsão para dizer o seguinte (ADI 1.649/DF): 
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 9478/97. 
AUTORIZAÇÃO À PETROBRÁS PARA 
CONSTITUIR SUBSIDIÁRIAS. OFENSA AOS ARTIGOS 2º E 37, XIX E XX, DA 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 
1. A Lei 9478/97 não autorizou a instituição de empresa de economia 
mista, mas sim a criação de subsidiárias distintas da sociedade-matriz, 
em consonância com o inciso XX, e não com o XIX do artigo 37 da 
Constituição Federal. 2. É dispensável a autorização legislativa para 
a criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão para 
esse fim na própria lei que instituiu a empresa de economia mista 
matriz, tendo em vista que a lei criadora é a própria medida 
autorizadora. Ação direta de inconstitucionalidade julgada 
improcedente. 
 
Assim, pelo entendimento do Supremo Tribunal Federal não há necessidade de 
edição de uma lei a cada vez que se pretenda criar uma subsidiária de empresa pública 
ou sociedade de economia mista, sendo suficiente a existência de previsão genérica na 
lei que autorizou a criação da entidade. 
Ressalte-se que a orientação do STF foi fixada anteriormente à edição da Lei n. 
13.303/2016, que renova a necessidade de autorização legislativa já prevista 
constitucionalmente, assim como para a sua participação em empresa privada, que deve 
ter objeto social relacionado ao da subsidiária investidora. No entanto, acredita-se que 
o entendimento jurisprudencial exposto mantém-se inalterado, posto que novel 
dispositivo legal reitera os termos do inciso XX do art. 37 da CF/88, do qual se originou 
a interpretação da Corte Suprema. 
 
iii) Objeto: 
 Existem dois objetos que movem o Estado a criar uma empresa pública ou uma 
sociedade de economia mista, quais sejam: 
 - exploração de atividade econômica 
 - prestação de serviços públicos. 
 Em regra, essas empresas são criadas para possibilitar o Estado atuar 
diretamente no domínio econômico, indo além do seu papel de “agente normativo e 
regulador da atividade econômica”, mas atuando diretamente na condição de agente 
econômico (Estado-Empresário). 
 Além desse objeto é possível a criação de empresa pública ou sociedade de 
economia mista que tenha como objeto a prestação de serviços públicos. Os serviços 
públicos que poderão ser prestados por essas entidades são aqueles serviços que podem 
ser delegados a particulares e que tem o potencial de serem prestados com o intuito de 
lucro. 
 A lei que dispõe sobre o estatuto jurídico das empresas estatais impõe a 
observância de seus termos por todas as pessoas enquadradas nessa situação jurídica, 
 
sem distinção quanto ao objeto, seja de exploração de atividade econômica (como a 
Petrobrás e a Caixa Econômica Federal) ou de prestação de serviços públicos (a exemplo 
dos Correios e da Infraero). 
 Cabe frisar, ainda, que as empresas públicas e as sociedades de economia mista 
têm personalidade jurídica de direito privado, independentemente de qual seja o seu 
objeto. 
 
iv) Controle: 
 Essas empresas, como integrantes da Administração Indireta do Estado, estão 
sujeitas a controle interno e externo da mesma maneira que os outros entes, estando 
submetidos a controle pelo Tribunal de Contas, supervisão ministerial, além da 
possibilidade de interposição de ação popular e demais controles previstos pelo 
cidadão. 
 Não há hierarquia entre a entidade e a pessoa política que a criou, sendo a 
relação entre elas de vinculação administrativa (e não subordinação). Por este motivo o 
controle finalístico ou supervisão ministerial, pressupõe expressa previsão em lei que 
defina os limites e os instrumentos de controle. 
 Há a possibilidade de, sem prejuízo ao controle finalístico previsto em lei, as 
empresas públicas e sociedades de economia mista ampliarem a sua autonomia 
gerencial, orçamentária e financeira a partir da celebração de um contrato de gestão 
com oPoder Público, na forma do artigo 37, §8º, da Constituição. 
 Especificamente no que toca a fiscalização pelo Tribunal de Contas, inicialmente 
o STF não admitia este tipo de controle sobre as sociedades de economia mista (dado 
que, segundo o Tribunal, os seus bens e seus direitos não eram reconhecidos como bens 
públicos, mas sim como bens privados, inconfundíveis com os do Estado, logo sem 
incidência do artigo 71, II da Constituição). Mas esse posicionamento foi revisto e 
atualmente admite-se esse controle. A ressalva que existe é pela impossibilidade de o 
Tribunal de Contas interferir na política de administração da empresa. 
 
v) Sujeição a duplo regime: direito público e direito privado: 
 As empresas públicas e as sociedades de economia mista são entidades de 
natureza híbrida, visto que formalmente são pessoas jurídicas de direito privado, mas 
que sofrem diversas derrogações do direito público. 
 O que vai determinar qual o regime jurídico que será aplicado para essas pessoas 
será, em larga medida, a natureza do objeto de suas atividades-fim. 
 Para boa visualização da questão é relevante separar os dois objetos que essas 
entidades podem desenvolver: 
Exploração de Atividade Econômica (Art. 173 da CF) → embora integrantes da 
Administração Pública, mais se aproximam das pessoas privadas. Somente se submetem 
a preceitos de direito público expressos na Constituição Federal ou em leis 
administrativas derivadas de normas constitucionais (Ex: controle do TCU – art. 70, II da 
CF) 
Prestadoras de Serviços Públicos (Art. 175 da CF) → embora sejam pessoas jurídicas de 
direito privado, estão sujeitas a diversas regras e princípios de direito público, 
especialmente como decorrência do princípio da continuidade do serviço público. 
 É importante ressaltar que independentemente do regime jurídico 
predominante sobre a entidade, em ambos os casos elas se submetem ao mesmo 
sistema de controle, uma vez que integram a administração pública brasileira. 
 
vi) Licitação 
 Anteriormente à edição da Lei n. 13.303/2016, entendia-se que, para a definição 
sobre a exigência de licitação e as regras aplicáveis aos contratos, devia-se distinguir a 
empresa pública e a sociedade de economia mista se prestadoras de serviços públicos 
ou exploradoras da atividade econômica. 
 
 Nesse passo, quando fossem prestadoras de serviços públicos se aplicaria 
normalmente o arcabouço normativo inerente às licitações (Lei 8.666/93 e Lei 
10.520/02) cumprindo-se o previsto no artigo 37, XXI da Constituição Federal. 
 Entretanto, quando exploradoras de atividade econômica, a situação 
modificava-se, dada a possibilidade de regime especial, mediante estatuto jurídico 
próprio, conforme previsão do artigo 173, §1º, III, da Carta Magna. 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da 
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem 
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de 
prestação de serviços, dispondo sobre: 
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, 
observados os princípios da administração pública 
 No entanto, com a promulgação do estatuto jurídico das empresas estatais (Lei 
n. 13.303/2016), o legislador ordinário estabeleceu a observância compulsória de seus 
termos pelas empresas públicas e sociedades de economia mista, de qualquer ente da 
federação, inclusive no tocante às regras relativas às licitações. 
Em suma, a Lei das Estatais passou a disciplinar a realização de licitações e a 
normatização dos contratos daí decorrentes no âmbito das empresas públicas e 
sociedades de economia mista, independentemente da natureza da atividade 
desempenhada, uma vez que seus comandos aplicam-se às empresas públicas e 
sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica, inclusive sob o 
regime de monopólio da União, e às prestadoras de serviço público. 
Consectariamente, a Lei n. 8.666/93 somente continua aplicável nos casos 
expressamente descritos no estatuto jurídico próprio das empresas estatais, dada a 
edição de normas específicas para estas últimas. 
Ao contrário da Lei Geral de Licitações e Contratos, a lei que rege o procedimento 
do pregão (Lei n. 10.520/2002) será preferencialmente adotado para aquisição de bens 
e serviços comuns pelas empresas públicas e sociedades de economia mista, na forma 
do art. 32, inciso IV, da Lei n. 13.303/2016. 
 
Diante das modificações legislativas, o entendimento doutrinário e 
jurisprudencial que vigorava anteriormente no sentido da aplicação de um regime 
simplificado para realização de licitações e contratações cede espaço para a 
obrigatoriedade dos procedimentos previstos na denominada Lei das Estatais. 
 As disposições do estatuto comentado encontram ressonância no art. 37, XXI, da 
Constituição Federal quando torna compulsória a realização de procedimento licitatório 
por entidades dessa espécie, exceto nos casos expressamente ressalvados pela lei, posto 
que o comando constitucional supramencionado não distingue o dever de licitar se 
empresa for exploradora de atividade econômica ou exploradora de serviço público. 
 A novidade legislativa já citada estabeleceu ainda hipóteses específicas de 
licitação dispensada, dispensável e inexigível, nos artigos 28, § 3º, 29 e 30, 
respectivamente. 
 Desta feita, as empresas públicas e sociedades de economia mista ficam 
dispensadas de realizar licitação para comercialização, prestação ou execução, de forma 
direta, de produtos, serviços ou obras especificamente relacionados com seus 
respectivos objetos sociais. 
 Mesmo antes desta previsão, entendia-se que era aplicável às empresas públicas 
e as sociedades de economia mista a hipótese de inexigibilidade de licitação, por 
impossibilidade de competição, aos contratos que estivessem diretamente 
relacionados à atividade-fim, econômica da entidade, visto que inviabilizaria que essas 
pessoas desenvolvessem bem as finalidades para as quais foram criadas (razão de 
segurança nacional ou relevante interesse coletivo) atingindo assim o interesse público. 
Nota-se, portanto, que o legislador enquadrou tal situação como caso de licitação 
dispensada. 
 Por fim, ao disciplinar inteiramente o tema relacionado às licitações e 
contratações, a Lei n. 13.303/2016 sepulta qualquer discussão acerca da possibilidade 
de adoção de regime simplificado pelas empresas públicas e sociedades de economia 
mista. Inclusive, norma de idêntico conteúdo, que dispunha sobre o regime simplificado 
a ser adotado pela Petrobrás, foi revogada pelo estatuto jurídico sobredito. 
 
 Desse modo, o caso da Petrobrás, regulado pelo dispositivo revogado, que 
possuía a chancela do STF diante de quadro normativo diverso, deixa de ter relevância, 
visto que, atualmente, tais regimes simplificados não são mais tolerados pelo 
ordenamento jurídico. 
 
vii) Regime tributário: 
 O regime tributário das empresas públicas e das sociedades de economia mista 
vai depender do seu objeto: explorar a atividade econômica ou prestar serviços 
públicos. 
 O artigo 173, §2º da Constituição Federal assim dispõe: 
§ 2º - As empresas públicas e as sociedades de economia mista não 
poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. 
 Sem dúvida o dispositivo acima citado tem como fundamento o princípio da livre 
concorrência. Não obstante o dispositivo não faça qualquer referência o entendimento 
amplamente majoritário é no sentido de que a vedação alcança apenas essas empresas 
que atuem na exploração da atividade econômica. Isso se dá tendo em vista a localização 
do dispositivo na Constituição (dentro do artigo 173, que trata da atuação do Estado no 
domínioeconômico) e porque somente quando atuam em um ambiente de livre 
concorrência é que eventuais benefícios para as empresas estatais afetarão o setor 
privado. 
 Neste ponto, é necessário destacar inovação legislativa introduzida pela Lei n. 
13.303/2016 relacionada à transparência de eventuais condições distintas ostentadas 
em detrimento de qualquer outra empresa do setor privado em que atuem, 
demonstrando afinidade com o raciocínio desenvolvido acima. Assim, segundo o art. 8º, 
§ 2º, do referido estatuto (grifos acrescidos): 
Art. 8º As empresas públicas e sociedades de economia mista deverão 
observar, no mínimo, os seguintes requisitos de transparência: 
(...) 
 
§ 2o Quaisquer obrigações e responsabilidades que a empresa 
pública e a sociedade de economia mista que explorem atividade 
econômica assumam em condições distintas às de qualquer outra 
empresa do setor privado em que atuam deverão: 
I - estar claramente definidas em lei ou regulamento, bem como 
previstas em contrato, convênio ou ajuste celebrado com o ente 
público competente para estabelecê-las, observada a ampla 
publicidade desses instrumentos; 
II - ter seu custo e suas receitas discriminados e divulgados de forma 
transparente, inclusive no plano contábil. 
Outro ponto importante diz respeito à IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA, 
prevista no artigo 150, VI, “a” da Constituição. 
 O STF tem entendimento definido no sentido de que este instituto é aplicável às 
empresas públicas e as sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos. 
IMUNIDADE RECÍPROCA – INFRAERO – PRESTAÇÃO DE SERVIÇO 
PÚBLICO – ARTIGO 150, INCISO VI, ALÍNEA “A, DA CONSTITUIÇÃO 
FEDERAL. O Tribunal reafirmou o entendimento jurisprudencial e 
concluiu pela possibilidade de extensão 
da imunidade tributária recíproca à Empresa Brasileira de 
Infraestrutura Aeroportuária – INFRAERO, na qualidade de empresa 
pública prestadora de serviço público. (AI 797034 AgR – 21/05/2013 – 
Min. Marco Aurélio). 
 Todavia, a aplicação da imunidade tributária recíproca às estatais prestadoras de 
serviço público não é desmedida, mas deve observar 3 critérios, segundo o STF: 
“(...) Imunidade tributária recíproca. Art. 150, inciso VI, a, da 
Constituição Federal. Sociedade de economia mista. Companhia 
Catarinense de Águas e Saneamento (CASAN). Não preenchimento dos 
parâmetros traçados por esta Corte para a extensão da imunidade 
tributária recíproca. Precedente. Agravo não provido. 1. Não há error 
 
in procedendo ou violação da ampla defesa por alegada afronta ao 
Regimento Interno do STF, em seus arts. 250 (que prevê julgamento 
colegiado para as ações cíveis originárias) e 251 (que dispõe sobre a 
concessão de palavra às partes e ao PGR na sessão de julgamento), 
uma vez que esta Corte admite a possibilidade de o relator decidir, 
monocraticamente, pretensão sobre a qual a jurisprudência da Corte 
já tenha se posicionado, nos termos do art. 21, § 1.º, do RISTF. 
Precedentes. 2. A Corte já firmou o entendimento de que é possível a 
extensão da imunidade tributária recíproca às sociedades de 
economia mista prestadoras de serviço público, observados os 
seguintes parâmetros: a) a imunidade tributária recíproca se aplica 
apenas à propriedade, bens e serviços utilizados na satisfação dos 
objetivos institucionais imanentes do ente federado; b) atividades de 
exploração econômica, destinadas primordialmente a aumentar o 
patrimônio do Estado ou de particulares, devem ser submetidas à 
tributação, por apresentarem-se como manifestações de riqueza e 
deixarem a salvo a autonomia política; e c) a desoneração não deve 
ter como efeito colateral relevante a quebra dos princípios da livre-
concorrência e do livre exercício de atividade profissional ou 
econômica lícita”. Precedentes: RE n.º 253.472/SP, Tribunal Pleno. 
Relator para o acórdão: Min. Joaquim Barbosa, DJe de 1.º/2/11 e ACO 
2243/DF, decisão monocrática, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 25/10/13. 
 
viii) Responsabilidade Civil: 
 Novamente é necessário separar as entidades tendo em vista o seu objeto. 
 Se forem exploradoras de atividade econômica (sujeitas ao regime próprio das 
empresas privadas) elas não estão sujeitas ao artigo 37, § 6º da Constituição Federal, 
dado que este dispositivo é bem claro ao dizer que a sua inteligência se aplica para as 
pessoas jurídicas de direito público e para as pessoas jurídicas de direito privado 
prestadoras de serviço público. 
 
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito 
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 Já em relação as empresas estatais que prestem serviços públicos, não há 
dúvidas de que as mesmas estão sujeitas às regras da responsabilidade civil aplicadas 
aos Estado, ou seja, com responsabilidade civil objetiva, devendo indenizar quem sofrer 
danos independente de dolo ou culpa. 
 
ix) Regime de pessoal: 
 O regime de pessoal aplicável às entidades administrativas de direito privado é 
o regime de emprego público, caracterizado pela existência de um vínculo funcional de 
natureza contratual, regido pela CLT. 
 Entretanto, pelo fato das empresas públicas e sociedades de economia mista 
integraram formalmente a administração pública, na relação formada entre elas e o seu 
pessoal aplica-se algumas normas do regime de direito público derivada diretamente da 
Constituição. 
 Em primeiro lugar cabe citar a necessidade de concurso público para que haja a 
contratação dos seus empregados. Essa exigência deriva diretamente da Constituição 
Federal (Art. 37, II) e é reconhecida pacificamente na jurisprudência. 
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 
PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. SÚMULA 282 DO STF. 
ADMINISTRATIVO. INVESTIDURA EM CARGO OU 
EMPREGO PÚBLICO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA. 
SUBMISSÃO À REGRA CONSTITUCIONAL DO CONCURSO 
PÚBLICO. CANDIDATO QUE PASSA A FIGURAR DENTRO DO NÚMERO 
DE VAGAS PREVISTAS NO EDITAL. SURGIMENTO DE NOVAS VAGAS. 
DIREITO SUBJETIVO À NOMEAÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA 
PROVIMENTO. 
 
(...) 
II – A jurisprudência deste Tribunal é pacífica no sentido de que, para 
a investidura em cargo ou emprego público, as empresas públicas e 
as sociedades de economia mista se submetem à regra constitucional 
do concurso público, prevista no art. 37, II, da Lei Maior. 
Precedentes. (STF - ARE 790897 AgR / RJ – 25/02/2014) 
 O fato da exigência de concurso público não significa que os empregados 
públicos dessas entidades jurídicas adquiriram a estabilidade que trata o artigo 41 da 
Constituição. O STF tem jurisprudência firmada neste sentido. Entretanto, este mesmo 
tribunal entende que não é cabível a dispensa imotivada dos empregados de empresa 
pública e sociedade de economia mista, uma vez que violaria os princípios da 
impessoalidade e isonomia. 
EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS – ECT. DEMISSÃO 
IMOTIVADA DE SEUS EMPREGADOS. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE 
DE MOTIVAÇÃO DA DISPENSA. RE PARCIALEMENTE PROVIDO. I - Os 
empregados públicos não fazem jus à estabilidade prevista no art. 41 
da CF, salvo aqueles admitidos em período anterior ao advento da EC 
nº 19/1998. Precedentes. II - Em atenção, no entanto, aos princípios da 
impessoalidade e isonomia, que regem a admissão por concurso 
publico, a dispensa do empregado de empresas públicas e sociedades 
de economia mista que prestam serviços públicos deve ser motivada, 
assegurando-se, assim, que tais princípios, observados no momento 
daquela admissão, sejam também respeitados por ocasião dadispensa. III – A motivação do ato de dispensa, assim, visa a resguardar 
o empregado de uma possível quebra do postulado da impessoalidade 
por parte do agente estatal investido do poder de demitir. IV - Recurso 
extraordinário parcialmente provido para afastar a aplicação, ao caso, 
do art. 41 da CF, exigindo-se, entretanto, a motivação para legitimar a 
rescisão unilateral do contrato de trabalho. (STF – RE 589.998/PI – 
20/03/2013) 
 
 Não obstante a ementa do julgado só fale em dispensa motivada para as 
entidades administrativas que prestem serviço público, não é possível o entendimento 
de que essa exigência não se aplica para os que explorem a atividade econômica. Na 
verdade, o STF não enfrentou a questão ainda, não sendo autorizada qualquer 
interpretação a contrário sensu. 
 Outra aplicação do direito público para essas entidades é a vedação ao pessoal 
desta entidade de acumulação remunerada de seu emprego público com cargos, 
funções ou outros empregos públicos, ressalvada as situações autorizadas pela própria 
Constituição (Art. 37, XVII). 
 Além disso, a remuneração que é paga por essas entidades está sujeita ao teto 
constitucional, na hipótese das empresas públicas, sociedades de economia mista ou 
suas subsidiárias receberem recursos das pessoas políticas para o pagamento de 
despesas com pessoal ou custeio geral (Art. 37, §9º). 
 O foro judicial competente para dirimir controvérsias que se formem entre os 
empregados públicos e a sociedade de economia mista ou empresa pública é a justiça 
do trabalho (Art. 114 da Constituição). 
 Os empregados dessas entidades são equiparados a funcionários públicos para 
fins penais (Art, 327, §1º do Código Penal) e os seus atos podem sem enquadrados 
como ato de improbidade administrativa. 
 
x) Regime de bens: 
 O regime dos bens das sociedades de economia mista e empresas públicas e 
tema permeado de polêmicas. 
 A orientação doutrinária dominante (Celso Antônio Bandeira de Mello, Fernanda 
Marinela, Marcelo Alexandrino) é no sentido de que os bens pertencentes às pessoas 
jurídicas de direito privado são considerados bens privados. Todavia, aqueles bens que 
pertençam às empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de 
serviços públicos e que estivem diretamente ligado à prestação dos serviços estarão 
 
sujeitos ao regime público. Isto se dá em atenção ao princípio da continuidade do serviço 
público 
 
xi) Diferenças entre as entidades: 
Até agora foi estudado tudo que tem aplicação comum para as empresas 
públicas e sociedades de economia mista. Acontece que existem algumas diferenças 
entre tais entidades administrativas. 
Essas diferenças são basicamente três: i) forma jurídica (forma de organização); 
ii) Composição do Capital Social; iii) competência para o Julgamento de suas Ações. 
 
Forma Jurídica: 
 A Sociedade de Economia Mista deve ter a forma de sociedade anônima (S/A), 
sendo regulada, basicamente, pela Lei das Sociedades por Ações (Lei 6.404/76), 
conforme previsto no artigo 5º, III do Decreto-Lei 200/67 e ratificado pelo art. 5º da Lei 
n. 13.303/2016. 
 Tendo em vista a sua forma jurídica, as sociedades de economia mista sempre 
terão natureza comercial, seja qual for o seu objeto (Art. 2º da LSA) e são inscritas na 
Junta Comercial. 
 A Empresa Pública por sua vez pode ser revestir de qualquer forma admitida no 
ordenamento jurídico brasileiro. 
 As empresas públicas podem, inclusive, ser instituídas sob forma jurídica sui 
generis, não prevista no direito privado, desde que a lei que autorize a sua criação assim 
disponha. 
 A Empresa Pública tem os seus atos constitutivos inscritos no registro público de 
empresas mercantis ou no registro civil de pessoas jurídicas, conforme for o caso. 
 
 
Composição do Capital: 
 O capital das sociedades de economia mista é obrigatoriamente formado pela 
conjugação de capital público e capital privado (art. 4º da Lei n. 13.303/2016). Ou seja, 
deve haver ações de propriedade do Estado e ações de propriedade de particulares. É 
necessário, porém, que a maioria das ações com direito a voto pertença a pessoa política 
instituidora, ou a entidade de sua administração indireta. 
 Por outro lado, o capital das empresas públicas é integralmente público, isto é, 
oriundo de pessoas integrantes da administração pública, não havendo a possibilidade 
de participação de privados neste capital. Mas é possível que a maioria do capital 
votante desta entidade seja da titularidade do ente instituidor, mas que haja 
participação de outras pessoas políticas ou de entidade da administração indireta. Tal 
possibilidade foi confirmada pelo parágrafo único do art. 3º da Lei n. 13.303/2016. 
 
Foro Processual: 
 Para as causas em que as empresas públicas federais forem interessadas na 
condição de autoras/rés/assistentes/opoentes, exceto as de falências, acidentes de 
trabalho e sujeitas a justiça eleitoral e justiça do trabalho, serão processadas pela Justiça 
Federal (Art. 109, I da Constituição). 
 Já as sociedades de economia mista, diferentemente terão as suas causas 
julgadas pela justiça estadual (Súmula 556 do STF). 
 
c) Fundações públicas: 
 A fundação, como pessoa jurídica oriunda do direito privado, se caracteriza pela 
circunstância de ser atribuída personalidade jurídica a um patrimônio, com 
preordenação para um determinado fim social. 
 Podemos destacar as características básicas das fundações: 
 - a figura do instituidor que afeta parte livre de seu patrimônio; 
 
 - o fim social da entidade; 
 - a ausência de fins lucrativos. 
 Foi com base nessa ideia oriunda do direito civil que nasceram as fundações 
públicas, sem alterações, incluindo os citados elementos acima. A mudança se dá na 
figura do instituidor, que agora passou a ser o Estado. 
 Ou seja, isso permite que façamos uma separação entre as fundações, onde de 
um lado temos as fundações privadas, instituídas por pessoas da iniciativa privada, e de 
outro temos as fundações públicas, quando o Estado tiver sido o instituidor. 
 
i) Conceito: 
 As fundações públicas podem ser conceituadas como a entidade da 
Administração Indireta instituída pelo poder público mediante a personificação de um 
patrimônio público que, dependendo da forma de criação, adquire personalidade 
jurídica de direito público ou personalidade de direito privado, à qual a lei atribui 
competências administrativas específicas, observadas as áreas de atuação a serem 
definidas em lei complementar (a vocação teórica das fundações públicas são 
atividades de interesse social). 
 Há um conceito legal de Fundação Pública, previsto no Decreto-Lei 200/67, em 
seu artigo 5º, IV, sendo conceito extremamente polêmico (polêmica será apresentada 
em tópico próprio): 
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização 
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam 
execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia 
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de 
direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras 
fontes. 
 
 
 A Emenda Constitucional 19 modificou o texto da Constituição e passou a prever, 
no inciso XIX do artigo 37 a necessidade de que seja editada uma lei complementar 
definindo as áreas de atuação das fundações. 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia 
mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, 
definir as áreas de sua atuação; 
 
ii) Natureza jurídica:A definição da natureza jurídica das Fundações Públicas é tema que há muito 
provoca imensa polêmica na doutrina. 
 A princípio o Decreto-Lei 200/67, como visto acima, conceituou a fundação 
pública como uma entidade de direito privado. Posteriormente operou-se uma 
modificação no diploma legal, mantendo-se a personalidade jurídica de direito privado, 
mas determinando que essas entidades não se submeteriam ao Código Civil. 
 Essa divergência foi sanada com a publicação da Constituição de 1988 que 
definiu fundação pública como uma pessoa jurídica de direito público, dando-lhe o 
mesmo tratamento da autarquia. 
 Com a Emenda Constitucional nº 19/98 o artigo 37, XIX da Constituição foi 
alterado e deu a fundação a mesma forma de criação das empresas estatais, entidades 
com personalidade jurídica de direito privado, retornando a discussão. 
 
Fundação pública como pessoa jurídica de direito público: 
 Para Celso Antônio Bandeira de Mello, fundação pública não pode ser de direito 
privado, apesar do Estado poder criar pessoas jurídicas de direito privado. De acordo 
com o Autor foram criadas inúmeras pessoas jurídicas designadas de fundações, que 
 
possuem atribuições nitidamente públicas, e que sob esse aspecto não se diferem das 
autarquias. 
 O STJ entende da seguinte maneira, citando o autor supramencionado: 
“É absolutamente incorreta a afirmação normativa de que as 
fundações públicas são pessoas de direito privado. Na verdade, são 
pessoas de direito público, consoante, aliás, universal entendimento, 
que só no Brasil foi contendido. Saber-se se uma pessoa criada pelo 
Estado é de Direito Privado ou de Direito Público é meramente uma 
questão de examinar o regime jurídico estabelecido na lei que a criou. 
Se lhe atribuiu a titularidade de poderes públicos, e não meramente o 
exercício deles, e disciplinou-a de maneira a que suas relações sejam 
regidas pelo Direito Público, a pessoa será de Direito Público, ainda que 
se lhe atribua outra qualificação. Na situação inversa, a pessoa será de 
Direito Privado, mesmo inadequadamente denominada”. (Resp 
480632/RS – 28/10/2003) 
 Então, para Celso Antônio Bandeira de Mello as fundações públicas são pessoas 
jurídicas de direito público, sendo pura e simplesmente autarquias. 
 
Fundação pública como pessoa jurídica de direito privado: 
 Para Hely Lopes Meirelles, explica que antes da Constituição a fundação, mesmo 
quando criada e mantida pelo Estado, tinha natureza de direito privado. 
 Com o advento da Constituição o autor modificou o seu posicionamento dizendo 
que o texto magno transformou essas fundações em entidades de direito público. 
 Posteriormente, com o advento da EC 19/98, alterando o art. 37, XIX da 
Constituição, a doutrina admite a posição anterior do autor, ou seja, as fundações 
públicas têm natureza de direito privado. 
 
 
Fundação pública: possibilidade de adoção de ambos os regimes jurídicos 
 Para essa corrente, capitaneado por Maria Silvia Di Pietro, o Poder Público pode 
criar fundações de direito público (serão denominadas apenas de Fundação Pública ou 
autarquia fundacional) ou pode instituir uma fundação de direito privado (serão 
denominadas de Fundação Pública de Direito Privado ou fundação governamental). 
 Cabe ressaltar que em qualquer caso a sua natureza jurídica deve ser extraída 
das disposições constantes da lei instituidora, conforme bem frisado pelo Supremo 
Tribunal Federal, no julgamento da ADI 191- 07/03/2008: 
1.A distinção entre fundações públicas e privadas decorre da forma 
como foram criadas, da opção legal pelo regime jurídico a que se 
submetem, da titularidade de poderes e também da natureza dos 
serviços por elas prestados. 2. A norma questionada aponta para a 
possibilidade de serem equiparados os servidores de toda e qualquer 
fundação privada, instituída ou mantida pelo Estado, aos das 
fundações públicas. 3. Sendo diversos os regimes jurídicos, diferentes 
são os direitos e os deveres que se combinam e formam os 
fundamentos da relação empregatícia firmada. A equiparação de 
regime, inclusive o remuneratório, que se aperfeiçoa pela equiparação 
de vencimentos, é prática vedada pelo art. 37, inc. XIII, da Constituição 
brasileira e contrária à Súmula 339 do Supremo Tribunal Federal. 
Precedentes. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada 
procedente. 
 
iii) Fundação pública de direito público: 
 Como já foi dito, quando estivermos tratando de uma Fundação Pública de 
Direito Público, a doutrina administrativista e a jurisprudência reconhecem a mesma 
como uma espécie do gênero autarquia, logo submetendo-se às regras deste tipo de 
entidade. 
 
 Este é o entendimento do STJ, equiparando a fundação pública de direito público 
à autarquia, no caso, para definir a competência da justiça federal para julgamento: 
CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO ORDINÁRIA. 
CESPE/UNB. ÓRGÃO INTEGRANTE DA FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE DE 
BRASÍLIA-FUB. EQUIPARAÇÃO COM AUTARQUIA FEDERAL. JUSTIÇA 
FEDERAL. COMPETÊNCIA TERRITORIAL. MODIFICAÇÃO DE OFÍCIO. 
IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA PERPETUATIO JURISDICTIONIS. 
4. O Cespe/Unb é um órgão integrante da Fundação Universidade de 
Brasília-FUB, fundação pública federal, criada pela Lei nº 3.998, de 
15.12.61, participante da administração federal indireta, nos termos 
da Lei nº 7.596, de 10.04.87, que alterou dispositivos do Decreto-lei nº 
200, de 25.02.67. 
5. É assente nesta Corte que a fundação pública federal, que atende 
à previsão do art. 5º, IV, do Decreto-lei nº 200/67, equipara-se às 
autarquias federais para efeito da competência da Justiça Federal 
(CF, art. 109, I). 
 Importante explicitar as principais características inerentes ao seu regime 
jurídico: 
 
Criação: 
 Feita por meio de lei, sendo dispensável o registro dos atos constitutivos no 
Registro Civil de Pessoas Jurídicas. 
 Há polêmica na doutrina e alguns doutrinadores como Diógenes Gasparini 
defendem que mesmo nessa hipótese (equiparação com autarquias) a interpretação da 
Constituição determina que a lei cria a autarquia, e autoriza a criação das demais 
entidades, entre elas a fundação (sem dizer qual o regime da mesma), fato que 
necessitaria da inscrição dos seus atos constitutivos no Registro Civil de Pessoas 
Jurídicas. 
 
Regime especial de bens: 
Os seus bens seguem o regime aplicável aos bens públicos. 
 
Possuem privilégios processuais e tributários iguais ao da fazenda pública; 
 
Regime de pessoal: 
 Em relação a este ponto é necessário que se perceba uma importante diferença 
entre os dois tipos de fundações públicas. 
 Para as fundações pública de direito público o regime de pessoal adotado é o 
regime estatutário, ou seja, tratam-se de servidores públicos sujeitos às regras do 
regime jurídico único. 
 
iv) Fundação pública de direito privado: 
 Trata-se de pessoa jurídica instituída e mantida pelo Poder Público, mas com 
personalidade de direito privado, denominada doutrinariamente de “fundação 
governamental”. 
 Para essas pessoas, não obstante a sua personalidade jurídica de direito privado 
o seu regime jurídico sofre influência de norma de direito público e, a semelhança das 
Empresas Estatais, sujeitam-se a um regime jurídico híbrido (estão sujeitas a fiscalização 
financeiro e orçamentária, controle externo e interno, entre outros). 
Criação: 
 Para a criação desta pessoa jurídica aplica-se a literalidade do disposto no artigo 
37, XIX da Constituição, que exige lei específica para autorizar a sua criação, ficando para 
a Lei Complementar definir as suas finalidades. 
 
 
Controle: 
 Diferentemente das fundações privadas, essa entidade não se sujeita ao