Evolução da Administração Pública no Brasil

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Aula 02 
 
Olá, Pessoal! 
Esta é a segunda aula do curso de Administração Pública para AFRFB e AFT. 
Nela, vamos ver o seguinte conteúdo: 
Aula 02 – 10/04: 3. Experiências de reformas administrativas. 4. O processo 
de modernização da Administração Pública. 
Vimos nas duas primeiras aulas como foi a evolução dos modelos de 
administração pública no mundo, agora veremos como ela ocorreu no Brasil. 
Este é um item muito importante, pois vem sendo bastante cobrado nas 
últimas provas da ESAF, com pelo menos duas questões em cada prova. 
Boa Aula! 
 
Sumário 
1 ESTRUTURAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL ................................ 2 
2 PATRIMONIALISMO ............................................................................................. 2 
3 MODELO BUROCRÁTICO ....................................................................................... 6 
3.1 A REVOLUÇÃO DE 1930 E A CONSTITUIÇÃO DE 1934 ....................................................... 7 
3.2 REDEMOCRATIZAÇÃO E CONSTITUIÇÃO DE 1946 .......................................................... 13 
3.3 JK E A ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO ...................................................... 14 
3.4 INSTABILIDADE POLÍTICA NA DÉCADA DE 1960 ............................................................ 18 
4 ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL ............................................................................ 20 
4.1 DECRETO-LEI 200/1967 ..................................................................................... 21 
4.2 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAÇÃO .......................................................... 24 
4.3 RETROCESSO BUROCRÁTICO NA CF/88 ..................................................................... 27 
4.4 PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO ................................................ 30 
4.5 GOVERNO LULA ................................................................................................. 36 
5 PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 41 
6 QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 42 
6.1 LISTA DAS QUESTÕES ......................................................................................... 80 
6.2 GABARITO ....................................................................................................... 96 
7 LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 96 
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1 Estruturação da Administração Pública no Brasil 
Vamos ver como o Bresser Pereira traça um panorama geral da evolução da 
administração público no Brasil. O autor montou a seguinte tabela: 
 1821-1930 1930 - 1985 1985 - 
Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Pós-Industrial 
Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985) 
Estado (adm) Patrimonial Burocrático Gerencial (1995) 
De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produção agrícola 
destinada ao comércio internacional (café, algodão, borracha) e era dirigida 
por uma oligarquia patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que se 
aproveitava do Estado para conquistar vantagens pessoais. 
A partir de 1930 a economia se volta para a industrialização e o governo passa 
a ser comandado a mãos de ferro por Getúlio Vargas no Estado Novo, durante 
o qual se implantou no país a administração burocrática. Após a saída de 
Vargas em 1945 há um período democrático, mas em 1964 os militares 
retornam ao poder, colocando o país novamente sob os mandos de uma 
ditadura. 
Em 1985 ocorre a redemocratização, a economia entra numa era pós-
industrial, em que os serviços e a tecnologia da informação ganham extrema 
importância. Na administração, em 1995 é lançado o Plano Diretor da Reforma 
do Aparelho do Estado, que implantaria a reforma gerencial no Brasil. No 
entanto, aqui cabe uma observação. O próprio Bresser Pereira afirmou nesse 
mesmo texto que o Decreto-Lei n° 200 de 1967 pode ser considerado como o 
primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Veremos isso mais 
adiante. 
 
2 Patrimonialismo 
No Brasil, o patrimonialismo perdurou até a década de 1930 como a forma de 
dominação predominante. Não podemos dizer que ele está totalmente 
superado. Quando um ministro confunde seu cartão de crédito pessoal com o 
cartão corporativo do governo federal na hora de comprar uma tapioca, está 
claro que o patrimonialismo ainda está bastante presente em nossa cultura, já 
que permanece a confusão entre o patrimônio público e privado. Mas é a partir 
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da década de 1930 que o país passa a adotar uma administração burocrática. 
Segundo Bresser: 
O Estado brasileiro, no início do século XX, era um Estado oligárquico e 
patrimonial, no seio de uma economia agrícola mercantil e de uma 
sociedade de classes mal saída do escravismo. 
Portanto, vamos ver aqui um pouco da administração pública brasileira nesse 
período anterior a 1930, da administração colonial até a República Velha. No 
último concurso do MPOG eles cobraram alguns itens sobre isso. 
Apesar de na época já existir no Brasil uma administração relativamente 
aparelhada, é com a transferência da sede do reino para o Brasil que se criam 
as condições necessárias para constituição de um Estado Nacional. 
Antes, prevalecia a enorme distância entre a colônia e a metrópole, que, 
juntamente com a lentidão na troca de mensagens, criavam um vazio de 
autoridade legal. Somente com a chegada da coroa portuguesa ao Brasil em 
1808 que começará a ser formada uma verdadeira administração pública no 
Brasil. Segundo Frederico Lustosa: 
A transferência da corte e mais tarde a elevação do Brasil a parte integrante 
do Reino Unido de Portugal constituíram as bases do Estado nacional, com 
todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcionamento do 
autogoverno. A elevação à condição de corte de um império 
transcontinental fez da nova administração brasileira, agora devidamente 
aparelhada, a expressão do poder de um Estado nacional. 
No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia, 
palavra que significa “governo de poucos”. A este pequeno grupo que 
controlava o governo, Raymundo Faoro deu o nome de “estamento 
burocrático”. Um ponto importante aqui é não confundir o uso do termo 
“burocracia” sempre como uma referência ao modelo burocrático de 
administração defendido por Max Weber. O termo “burocracia” surgiu da 
junção da palavra francesa bureau, que significa escritório, com a palavra 
grega kratos, que significa poder. Desde o XVII já se falava em “burocracia” 
para se referir à repartição pública e aos grupos que administravam o governo. 
Assim, quando a questão falar em estamento burocrático, não devemos 
associá-lo ao modelo racional-legal, mas sim ao grupo de burocratas que 
controlava o Estado durante o período patrimonialista. 
Já vimos que o estamento se diferencia da classe social porque, nessa, o 
critério de pertencimento é o econômico, enquanto no estamento é social, de 
status, prestígios. Uma das diferenças principais entre os estamentos e as 
classes sociais é a mobilidade social. Nas classes, a mobilidade é alta, já que 
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as pessoas podem mudar de classe adquirindo renda.Nos estamentos há baixa 
mobilidade. Trata-se de grupos isolados, que se diferenciam pelo status que 
possuem. 
O instrumento de poder do estamento é o controle patrimonialista do Estado, 
traduzido em um Estado centralizador e administrado em prol da camada 
político-social que lhe infunde vida. O patrimonialismo é intrinsecamente 
personalista, tendendo a desprezar a distinção entre as esferas pública e 
privada. Vale muito mais o poder particular e o privilégio, em detrimento do 
universalismo de procedimentos e da igualdade formal-legal. O distanciamento 
do Estado dos interesses da nação reflete o distanciamento do estamento dos 
interesses do restante da sociedade 
O termo estamento burocrático foi usado por Faoro para designar o grupo 
aristocrático-burocrático de juristas, letrados, e militares, que derivavam seu 
poder e sua renda do próprio Estado. 
Para Raymundo Faoro, o país não era dominado por uma oligarquia de 
senhores de terra. A literatura clássica defende que essas oligarquias, 
juntamente com a burguesia mercantil, constituíam as classes sociais 
dominantes. Faoro não as nega, mas afirma que foi reproduzida no país a 
lógica do sistema montado em Portugal do século XIV: um estamento 
patrimonial, originalmente aristocrático, formado pela nobreza decadente que 
perde as rendas da terra, e, depois, vai se tornando cada vez mais burocrático, 
sem perder, todavia, seu caráter aristocrático. 
Este estamento não é mais senhorial, uma vez que a sua renda não é 
proveniente da terra. É patrimonial porque ela é retirada do patrimônio do 
Estado, que em parte se confunde com o patrimônio de cada um de seus 
membros. Os impostos são arrecadados das classes, particularmente da 
burguesia mercantil, e são usados para sustentar o estamento dominante e o 
grande corpo de funcionários de nível médio a ele ligados. 
São utilizados os termos “sinecura” e “prebenda” para descrever os 
empregos públicos, já que significam ocupação rendosa de pouco trabalho. 
“Sinecura” significa “sem cuidado”, ou seja, não se tem muito esforço num 
cargo público. “Prebenda” também traz o conceito de “ocupação rendosa e de 
pouco trabalho”. É justamente isso o que ocorre no patrimonialismo brasileiro, 
em que os ocupantes de cargos públicos recebem os cargos como “presentes”. 
É tradicional a ideia de que uma função fundamental do Estado nessa época 
era garantir empregos para a classe média pobre ligada por laços de família ou 
de agregação aos proprietários rurais. 
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Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de 
escravos se ocupavam da economia, este estamento dominava com relativa 
autonomia o Estado e a política. Havia ali uma nova classe média, uma classe 
burocrática, em formação, mas naquele momento tratava-se antes de um 
estamento de políticos e burocratas patrimonialistas, apropriando-se do 
excedente econômico no seio do próprio Estado, e não diretamente através da 
atividade econômica. 
Faoro é bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinha 
ampla autonomia, que era isolada dos demais grupos da sociedade, 
governando com ampla arbitrariedade. José Murilo de Carvalho discorda dele, 
defendendo que faltava à elite política patrimonialista brasileira do Império 
poder para governar sozinha. Haveria uma aliança do estamento 
patrimonialista com burguesia mercantil de senhores de terra e grandes 
comerciantes. Tivemos assim um Estado Patrimonial-Mercantil no Império, que 
se estenderá ainda pela Primeira República. 
A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas 
famílias proprietárias de terra, vai ganhando aos poucos autonomia na sua 
própria reprodução. O que a caracteriza é o saber jurídico formal, 
transformado em ferramenta de trabalho e instrumento de poder. São todos 
burocratas porque sua renda deriva essencialmente do Estado; são 
patrimonialistas porque os critérios de sua escolha não são racional-legais, e 
porque constroem um complexo sistema de agregados e clientes em torno de 
si, sustentado pelo Estado, confundindo o patrimônio privado com o estatal. Os 
critérios administrativos eram pessoais, e a preocupação com a eficiência da 
máquina estatal, nula. Segundo Bresser: 
É essa elite política letrada e conservadora que manda de forma autoritária 
ou oligárquica. Não há democracia. As eleições são uma farsa. A distância 
educacional e social entre a elite política e o restante da população, imensa. 
E no meio dela temos uma camada de funcionários públicos, donos antes de 
sinecuras do que de funções, dada a função do Estado patrimonial de lhes 
garantir emprego e sobrevivência. 
A proclamação da República em 1889 não alterou profundamente as estruturas 
socioeconômicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentrada 
na economia agrícola de exportação, baseada na monocultura e no latifúndio. 
O que se acentuou foi a transferência de seu centro dinâmico para a 
cafeicultura e a consequente mudança no polo dominante da política brasileira 
das antigas elites cariocas e nordestinas para os grandes cafeicultores 
paulistas. 
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A Constituição de 1891, bastante inspirada na Constituição dos EUA de 1787, 
consagrou a República, instituiu o federalismo e inaugurou o regime 
presidencialista. A separação de poderes ficou mais nítida. O Legislativo 
continuava bicameral, sendo agora formado pela Câmara dos Deputados e pelo 
Senado, cujos membros passaram a ser eleitos para mandado de duração 
certa. Ampliou-se a autonomia do Judiciário. Foi criado o Tribunal de Contas 
para fiscalizar a realização da despesa pública. As províncias, transformadas 
em estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram a ser eleitos, 
ganharam grande autonomia e substantiva arrecadação própria. Suas 
assembleias podiam legislar sobre grande número de matérias. 
A República Velha durou cerca de 40 anos. Nesse período, não houve grandes 
alterações na conformação do Estado nem na estrutura do governo. Aos 
poucos, foi se tornando disfuncional ao Brasil que se transformava, pela 
diversificação da economia, pelo primeiro ciclo de industrialização, pela 
urbanização e pela organização política das camadas urbanas. Surgiam novos 
conflitos de interesse dentro dos setores dominantes, entre as classes sociais e 
entre as regiões, o que dificultava o pacto oligárquico. Além disso, desde a 
guerra contra o Paraguai (1864-70), o Exército passou a ser um ator político 
cada vez mais importante, como arena de revoltas ou sujeito de ações 
determinantes, perseguindo ideais modernizadores ou salvacionistas. 
Com o tempo, o estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de 
origem social mais baixa, como os militares do Exército. Não podemos mais 
falar com precisão de um “estamento patrimonial” já que, como vimos, uma 
característica dos estamentos é a sua pequena permeabilidade. Aqui começa a 
nascer a administração pública burocrática, juntamente com o autoritarismo 
burocrático-capitalista que está emergindo através principalmente dos 
militares e das revoluções que promovem em nome de uma abstrata “razão”. 
Vimos que o modelo burocrático surgiu no mundo em virtude da maior 
complexidade da sociedade decorrente do capitalismo e da democracia. 
Contudo, no Brasil temos uma situação diferente. O modelo burocrático não se 
desenvolve em um momento democrático, pelo contrário, ele nasce durante o 
Estado Novo, uma ditadura. 
 
3 Modelo Burocrático 
A crise da bolsa de Nova York em 1929 e a recessão que se alastrou pelo 
mundo obrigaram o Brasil a buscar novas formas de desenvolvimento, já que 
não havia mercadopara o café, sobre o qual estava baseada quase toda nossa 
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economia. Como a recessão prejudicou também as exportações dos outros 
países para o Brasil, o mercado interno, que havia se constituído após o fim da 
escravidão e início da imigração, e que se abastecia em grande medida pelas 
importações, se mostrou uma saída, principalmente como propulsor de uma 
industrialização incipiente. 
Dentro deste contexto, Getúlio Vargas comanda um movimento revolucionário 
que vai marcar a reformulação completa do Estado brasileiro, abrindo caminho 
para um amplo processo de modernização social e industrial, que resultou na 
incorporação da classe trabalhadora, de setores médios urbanos e da incipiente 
burguesia nacional. Este processo será comandado com mão de ferro pelo 
ditador, especialmente depois de 1937 com a implantação do Estado Novo. 
A administração burocrática surgiu no quadro da aceleração da industrialização 
brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no 
setor produtivo de bens e serviços. Segundo o Plano Diretor: 
A implantação da administração pública burocrática é uma consequência 
clara da emergência de um capitalismo moderno no país. 
 
3.1 A REVOLUÇÃO DE 1930 E A CONSTITUIÇÃO DE 1934 
Apesar de ser chamado de Revolução de 1930, o movimento não representou 
mudanças drásticas no sistema social, representando apenas um novo arranjo 
político nas esferas de poder. Com efeito, depois de 1930 as oligarquias não 
perderam a liderança política e a questão agrária manteve-se inalterada. 
A reforma administrativa, ou “civil service reform”, dá início a implantação do 
modelo racional-legal no Brasil, através de um grande esforço de Vargas para 
normatizar e padronizar os principais procedimentos da administração pública, 
sob grande influência da administração científica. Busca-se racionalizar os 
processos administrativos, principalmente em três áreas consideradas o tripé 
da administração burocrática no país: 
Tripé da implantação da administração 
burocrática no Brasil 
��� Administração de materiais 
��� Administração de Pessoal 
��� Administração Financeira: 
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A primeira perna do tripé, a administração de materiais, deu seu primeiro 
passo com a criação da Comissão Permanente de Padronização em 1930 e da 
Comissão Permanente de Compras em 1931. 
Antes da Constituição de 1934, algumas carreiras já eram organizadas com 
base em ingresso mediante concurso público. Este era o caso dos militares, da 
diplomacia e do Banco do Brasil. No entanto, a generalização das propostas 
weberianas como modelo de organização do serviço civil federal deu-se a partir 
da Constituição de 1934, que determinou: 
Art. 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários Públicos, 
obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor: 
2º) a primeira investidura nos postos de carreira das repartições 
administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se-á depois de 
exame de sanidade e concurso de provas ou títulos; 
A década de 1930, período pós Crise de 1929, assistiu ao abandono do 
liberalismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no 
Brasil. Contudo, enquanto na maioria dos países, como nos Estados Unidos e 
na Europa, significava um mecanismo de defesa contra a depressão, no Brasil, 
o intervencionismo estatal representou uma forma de levar adiante uma 
estratégia nacional de desenvolvimento. 
Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participação na economia. 
Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administração Direta 
considerável e um exemplo deste fato foi o surgimento de três Ministérios: de 
Educação e Saúde, de 1930, do Trabalho, Indústria e Comércio, de 1931 e da 
Aeronáutica, de 1941. 
Contudo, em setembro de 1937 é divulgado nos jornais que o Estado-Maior do 
exército havia “descoberto” um plano comunista de tomada violenta do poder: 
o “Plano Cohen”. Em 10 de novembro de 1937 as portas do Senado e da 
Câmara foram fechadas e guardadas por soldados, que impediam a entrada 
dos parlamentares. O golpe de Estado estava dado. Nessa mesma manhã 
entrou em vigor a Constituição de 1937, mais uma constituição outorgada. Foi 
chamada de “polaca” por ter sido inspirada na Constituição do regime 
autoritário vigente na Polônia. 
Na administração pública, segundo Bresser, a reforma burocrática brasileira 
inicia-se de fato em 1936 quando é criado o criado o Conselho Federal do 
Serviço Público Civil, que teria responsabilidade sobre a segunda perna do 
tripé. Já em 1938 tal Conselho foi transformado no Departamento 
Administrativo do Serviço Público (DASP). 
O DASP passou a ser o órgão executor e, também, formulador da nova forma 
de pensar e organizar a administração pública. O DASP foi criado no início do 
Estado Novo, um momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava força, 
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com o objetivo de realizar a revolução modernizadora do país, industrializá-lo, 
e valorizar a competência técnica. Representou, assim, no plano 
administrativo, a afirmação dos princípios centralizadores e hierárquicos da 
burocracia clássica. 
Entre as principais realizações do DASP, são citadas: 
� Ingresso no serviço público por concurso; 
� Critérios gerais e uniformes de classificação de cargos; 
� Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento 
sistemático; 
� Administração orçamentária; 
� Padronização das compras do Estado; 
� Racionalização geral de métodos. 
O DASP ficou responsável pelas três pernas do tripé de que falamos acima. Na 
administração dos recursos humanos, o DASP tentou formar uma burocracia 
nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito profissional. 
Em 1939 entrou em vigor o “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da 
União”, por meio do Decreto-Lei 1.713. Os cargos foram agrupados em classes 
e estruturados em carreiras e o concurso passou a ser utilizado para o 
provimento dos cargos. Contudo, não é da noite para o dia que se consegue 
implantar o concurso para todos os cargos. Segundo Luciano Martins, a 
profissionalização da administração pública a partir da criação do DASP deu 
origem um duplo padrão: 
Para os altos escalões da burocracia, foram adotados acessos mediante 
concurso, carreiras, promoção baseada em critérios de mérito e salários 
adequados. Para os níveis médio e inferior, a norma era a admissão por 
indicação clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; o 
critério de promoção baseava-se no tempo de serviço e não no mérito; e a 
erosão dos salários tornou-se intermitente. 
Segundo o Plano Diretor: 
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP 
representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, 
baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham 
sido valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do 
concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar 
consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às 
necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administração 
pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, 
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mantinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro. O 
coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo. 
A terceira perna do tripé que vimosacima é a administração financeira. O 
DASP também teve entre as suas atribuições a elaboração da proposta do 
orçamento federal e a fiscalização orçamentária. Antes da reforma burocrática 
da década de 1930, o orçamento era visto como uma mera enumeração de 
receitas e despesas. Foi a implantação do modelo racional-legal que permitiu 
que o orçamento fosse visto como um instrumento de planejamento. 
O DASP tinha um caráter eminentemente burocrático e era encarregado de 
supervisionar os interventores. Também foi criado o DIP (Departamento de 
Imprensa e Propaganda), grande arma ideológica do Estado Novo que, além de 
ser órgão de censura, planejava a propaganda do governo e controlava a 
opinião pública. Sua atuação incluiu a implantação da Hora do Brasil. Todas as 
lojas, restaurantes e outros locais de negócios deviam exibir a fotografia de 
Vargas. 
Outro aspecto importante da Era Vargas, que irá permanecer até o golpe 
militar de 1964, é o populismo. A característica política mais marcante do 
período entre 1930 e 1964 foi a presença efetiva das camadas urbanas no 
processo político nacional. Não era mais possível que os políticos tomassem 
qualquer decisão se considerar a opinião pública. 
De forma geral, o populismo é conceituado como uma política do Estado que 
buscou satisfazer as necessidades mais imediatas das camadas populares, 
mantendo inalterada a estrutura de poder dominante. Segundo Bóris Fausto: 
O populismo foi um comportamento político, um estilo de política, uma 
orientação de política pela qual o Estado, sobretudo, promoveu uma 
tentativa, no plano econômico, de desenvolvimento nacional autônomo, 
reunindo em torno de si diferentes classes sociais – em alguns casos 
especialmente a classe operária. 
A principal característica do relacionamento do Estado com as camadas 
urbanas foi a manipulação. O Estado aparecia perante as camadas populares 
na figura de um líder carismático e paternalista, capaz de seduzir e empolgar a 
grande massa. Ficaram famosos líderes populistas como Getúlio Vargas, Jânio 
Quadros, Adhemar de Barros, Carlos Lacerda e Leonel Brizola. 
Ao satisfazer necessidades imediatas das camadas sociais e atuando em 
organizações como os sindicatos e associações de bairros, o chefe populista 
conseguia manobrar a massa. Podemos então dizer que o populismo tinha um 
caráter ambíguo, já que constituía um mecanismo de manipulação, mas ao 
mesmo tempo satisfazia as camadas populares. 
Segundo Francisco Weffort, o populismo acabou por: 
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Obscurecer a consciência social dessas classes, impedindo assim que 
participassem da vida em sociedade com independência e autonomia de 
estratégia política. 
Uma vez que a participação popular no período popular ocorria dentro dos 
limites colocados pelo líder populista, ela era relativa e limitada. Contudo, para 
a grande massa populacional, as vantagens materiais proporcionavam uma 
sensação de ter alcançado a esfera das decisões políticas. 
A década de 1930, período pós Crise de 1929, assistiu ao abandono do 
liberalismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no 
Brasil. Contudo, enquanto na maioria dos países, como nos Estados Unidos e 
na Europa, significava um mecanismo de defesa contra a depressão, no Brasil, 
o intervencionismo estatal representou uma forma de levar adiante uma 
estratégia nacional de desenvolvimento. 
Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participação na economia. 
Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administração Direta 
considerável e um exemplo deste fato foi o surgimento de três Ministérios: de 
Educação e Saúde, de 1930, do Trabalho, Indústria e Comércio, de 1931 e da 
Aeronáutica, de 1941. No entanto, também houve a criação de agências 
estatais descentralizadas, o que chamamos hoje de administração indireta. A 
maior parte destas agências foi criada para a área econômica. Bresser Pereira 
observa que: 
Já em 1938, temos um primeiro sinal da administração pública gerencial, 
com a criação da primeira autarquia, a partir da ideia de descentralização 
na prestação de serviços públicos para a administração indireta, que estaria 
liberada de obedecer a certos requisitos burocráticos da administração 
direta. 
Assim, a burocracia pública teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel 
importante ao participar da criação das primeiras empresas de economia mista 
que teriam um papel decisivo no desenvolvimento do país. O país passava 
agora a contar com dois tipos de burocracia pública moderna: a burocracia de 
Estado e a burocracia das empresas estatais – dois grupos que teriam entre si 
seus conflitos, mas que seriam principalmente solidários na busca, de um lado, 
de maior poder e prestígio, e, de outro, de êxito no projeto de 
desenvolvimento nacional em curso. 
O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com a 
criação do DASP foi o mais adverso possível, corroído e dominado por práticas 
patrimonialistas amplamente arraigadas. Para se proteger deste 
patrimonialismo, o DASP nasceu como uma instituição insulada, que deveria 
contrapor-se à lógica do clientelismo e o personalismo no serviço público e na 
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administração do estado brasileiro. Já vimos o conceito de insulamento 
burocrático, que corresponde ao isolamento das entidades burocráticas, que 
deixam de ouvir os políticos e a sociedade e trabalham de forma auto-referida. 
No entanto, com o crescimento do poder, o DASP passou a ser usado como um 
instrumento político na tarefa de garantir a sustentação do poder ditatorial de 
Vargas. O DASP passou a apresentar um alto grau de engolfamento social, que 
pode ser entendido como a influência externa exercida pela instituição. 
Segundo Edson Nunes: 
O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento 
burocrático com tentativas de institucionalização do universalismo de 
procedimentos. Criado para racionalizar a administração pública e o serviço 
público, o departamento preocupava-se com o universalismo de 
procedimentos em assuntos relacionados com a contratação e a promoção 
dos funcionários públicos. Nesse aspecto o DASP representava a fração 
moderna dos administradores profissionais, das classes médias e dos 
militares, tornando-se um agente crucial para a modernização da 
administração pública. Embora jamais tenha completado sua missão, o 
DASP deu inúmeros passos positivos para a modernização do aparelho de 
Estado e para a reforma administrativa. 
Mas o DASP possuía uma outra face: o papel de conceber e analisar 
criticamente o regime autoritário. Como tal, implementou o insulamento 
burocrático e desempenhou várias funções antagônicas ao universalismo de 
procedimentos que ele próprio defendia, como agente de modernização. 
O insulamento burocrático esteve presente em toda a evolução da nossa 
administração pública. Veremos que o mesmo ocorreu no governo JK e na 
Ditadura de 1964. 
Ao longo do Estado Novo, o DASP foi ganhando cada vez mais funções e poder, 
o que resultou na sua hipertrofia no contexto do Estado, extrapolando a função 
de órgão central da administração, assumindo características de agência 
central de governo com poderes legislativos, que abrigaria, de fato, a 
infraestrutura decisória do regime do Estado Novo. 
Falei acima em hipertrofia. Muitos alunos confundem este termo com 
diminuição, pois o associam com o termo atrofia. Mas tomem cuidado, porque 
ele significa justamente o inverso. “Trofia” significa “ação de alimentar”, 
representa o desenvolvimento de um corpo, órgão, tecido ou membro. O 
prefixo “a”, antes de trofia, significa negação, ou seja, um não crescimento.Já 
o prefixo “hiper” significa “superiormente, muito, demais, para lá de”, ou seja, 
trata-se de um crescimento desordenado, exagerado. 
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Foi isso que aconteceu com o DASP. Ele cresceu demais e se distanciou da sua 
missão mais importante, que era modernizar a administração pública 
brasileira. O DASP só veio a ser extinto em 1986, com o Decreto 93.211, que 
criou a Secretaria de Administração Pública. Contudo, com a saída de Getúlio 
em 1945, o DASP perdeu grande parte de suas atribuições. 
 
3.2 REDEMOCRATIZAÇÃO E CONSTITUIÇÃO DE 1946 
O ano de 1943 marca o início do declínio do Estado Novo. Eram cada vez 
maiores as manifestações pró-democracia. Foram influenciadas em parte pela 
vitória dos Aliados na Segunda Guerra Mundial, ou seja, a vitória das 
democracias contra os governos fascistas. 
Vargas renunciou e decidiu apoiar Eurico Gaspar Dutra nas eleições, que saiu 
vitorioso e o parlamentar que recebeu o maior número de votos foi Getúlio 
Vargas. Tinha início um novo período na história brasileira, marcado pelo 
populismo e pelo liberalismo. 
Na questão federativa, pela primeira vez em nossa história tivemos um 
equilíbrio maior entre as esferas de governo. Os municípios ganharam 
importância com uma maior participação na cobrança e recebimento de 
tributos, aumentando assim sua autonomia. 
Na administração pública, o fim do Estado Novo permitiu que houvesse um 
retorno dos velhos componentes patrimonialistas e clientelistas. A reforma de 
1936 havia sido imposta de cima para baixo, contrariando muitos interesses. 
Com a deposição de Vargas, faltava à Reforma Burocrática o respaldo que o 
regime autoritário lhe conferia. 
Vimos que a burocracia se desenvolve em virtude do capitalismo e da 
democracia, que precisavam de uma administração racional. No Brasil, o 
capitalismo foi o propulsor da burocracia, mas a democracia não. Ela foi 
implantada por um governo autoritário. Na realidade, no Brasil, a democracia 
sempre caminhou em sentido contrário à burocracia. Segundo Humberto 
Falcão Martins: 
Sobretudo, dada a peculiaridade do nosso processo histórico de construção 
nacional, a construção da ordem burocrática se chocou com a construção da 
ordem democrática. Só conseguimos fortalecer de forma mais significativa o 
universalismo de procedimentos e a capacidade de realização da burocracia 
governamental em regimes autoritários, ao arrepio da democracia 
Tanto em 1945, com a saída de Vargas e o fim do Estado Novo, quanto em 
1985, com o fim da ditadura, o retorno da democracia foi marcado por uma 
acentuação das práticas patrimonialistas. Por um lado a redemocratização 
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permitiu que Administração ficasse mais responsável perante o Congresso 
Nacional. Por outro, os mesmos instrumentos foram distorcidos e utilizados 
para fins clientelistas. Nos cinco anos seguintes a queda de Vargas, a reforma 
administrativa seria conduzida como uma ação governamental rotineira e sem 
importância, enquanto práticas clientelistas ganhavam novo alento dentro do 
Estado brasileiro. 
Em 1951 Vargas é eleito para um segundo mandato, o que permitiu uma 
reação da burocracia a este retorno do clientelismo. Com a volta de Vargas ao 
poder (1951-54), inicia-se uma fase de “novas tentativas de retomada do 
ímpeto inicial”. Dentro desta reação ocorreu a promulgação da Lei nº 1.711 de 
1951, que trazia o segundo “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da 
União”. Tal estatuto veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990, que 
dispõe do regime jurídico dos servidores civis da União. 
Porém, a eleição de Vargas desagradou grande parte da burguesia industrial e 
outros setores políticos. Em três anos de governo Vargas tomou medidas 
polêmicas: reajustou o salário mínimo, criou a Petrobrás e a Eletrobrás, enviou 
ao Congresso a Lei dos Lucros Extraordinários. Ao limitar o investimento de 
capitais externos e se aproximar das massas populares, surgiram protestos de 
grupos nacionais ligados ao capital estrangeiro, empresários temerosos da 
ascensão do proletariado, latifundiários descontentes com o contínuo fluxo de 
trabalhadores rurais para as cidades, setores militares vinculados à orientação 
da Escola Superior de Guerra e elementos da classe média, defensores de uma 
política mais conservadora. Todos viam em Vargas um inimigo comum. 
As forças que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrática não 
eram mais apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas também as 
forças comprometidas com o desenvolvimento econômico, que já estavam 
presentes no próprio governo Vargas, teriam continuidade com Kubitschek 
(1956-60) e se reorganizariam no regime militar (1964-84), uma vez que elas 
viam o formalismo burocrático como incompatível com as necessidades do 
país. 
 
3.3 JK E A ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO 
Depois da queda de Vargas, o país viveu em constante instabilidade política. A 
eleição de Juscelino Kubitschek para presidente, com João Goulart como vice, 
gerou enorme insatisfação em alguns grupos antigetulistas. Piorava ainda mais 
a situação o fato de a chapa vencedora ter recebido apenas 36% dos votos. Os 
três meses antes da posse, que ocorreria em 31 de janeiro de 1936, forma 
marcados por várias tentativas de anulação das eleições. Os militares se 
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dividiram entre aqueles que queriam acatar as eleições e manter a ordem 
constitucional e os que pretendiam a anulação da eleição e a exigência de 
maioria absoluta. 
JK tomou posse na data marcada prometendo “cinquenta anos de progresso 
em cinco anos”. Realmente, durante este período ocorreu a mais ampla e 
profunda transformação econômica do país, marcada por acelerada expansão 
industrial. Enquanto Vargas adotava uma postura de desenvolvimento 
nacionalista, JK optou pelo desenvolvimentismo, isto é, uma política de 
desenvolvimento dependente do capital externo. Outro aspecto importante 
desse período foi o fortalecimento do Executivo, que se tornou proprietário e 
empresários dos transportes e da produção e refino do petróleo, o principal 
produtor de energia elétrica, o grande exportador de minério de ferro, o 
regulador do câmbio e o maior banqueiro do país. 
JK buscou implantar no Brasil a “Administração para o Desenvolvimento”, 
consubstanciada no Plano de Metas. A administração para o desenvolvimento 
foi um conjunto de ideias que surgiu a partir da década de 1950 que buscava 
discutir os meios administrativos necessários para alcançar as metas do 
desenvolvimento político, econômico e social. Defendia que era necessário 
reformar o sistema administrativo para transformá-lo em instrumento de 
modernização da sociedade. A ideia básica é a de que a administração pública 
deve adaptar-se às tarefas estatais com o propósito de servir eficientemente o 
desenvolvimento do país. 
Outro princípio desta corrente era a necessidade de planejar o 
desenvolvimento, visando estabelecer prioridades de investimento de recursos 
escassos para utilizá-los da melhor forma possível. Assim, a ação do governo 
deveria estar intimamente relacionada com o planejamento. Segundo 
Humberto Falcão Martins: 
A velha Administração para o Desenvolvimento se baseava em uma ideia 
nacionalista, xenófoba e autóctone de desenvolvimento a partir da qual se 
buscava a independência econômica da nação. Dicotomizava 
desenvolvimento econômico (primordialmente relacionado à industrialização 
e crescimento do produto interno bruto) e desenvolvimento social 
(associado à distribuição darenda). O modelo preconizava um crescimento 
centralizado, com ênfase na composição das indústrias nacionais. 
Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas 
atuando como produtor direto inclusive de bens privados. 
JK adotou a administração para o desenvolvimento, que foi mantida pela 
Ditadura. No entanto, temos que ter em mente que JK não se inseria neste 
aspecto de aversão ao capital internacional. Ele atraiu para o país grandes 
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empresas, como as montadoras de automóveis Ford, Volkswagen, Willys e 
General Motors. 
A aplicação da administração para o desenvolvimento no Brasil resultou, tanto 
no governo de JK quanto na ditadura, no crescimento (inclusive desordenado, 
hipertrofia) da administração indireta. Como se defendia a adequação da 
administração pública às necessidades desenvolvimentistas do país, eram 
necessárias estruturas administrativas mais flexíveis do que a rigidez do 
modelo burocrático implantado pelo DASP. 
Durante a primeira reunião de seu ministério, realizada no dia 1º de fevereiro 
de 1956, Juscelino expôs seu plano de governo por meio do Programa de 
Metas e instituiu o Conselho de Desenvolvimento, órgão controlador da 
economia, diretamente subordinado à Presidência, designando para integrá-lo 
os ministros de Estado, os chefes dos gabinetes Civil e Militar e os presidentes 
do Banco do Brasil (BB) e do Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico 
(BNDE). A criação do Conselho foi a primeira medida tomada no contexto da 
reorganização administrativa voltada para a preparação e a implementação do 
Programa de Metas. Sua atuação se dava através dos grupos executivos, que 
funcionavam como braços do Conselho. 
Quando, JK decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente 
por meio da indústria automobilística, completará a Revolução Industrial 
brasileira iniciada por Vargas, um obstáculo se coloca a sua frente: a rigidez de 
nossa burocracia que o DASP havia instituído. O governo JK diagnosticou a 
incompatibilidade entre a estrutura burocrática vigente e o novo projeto 
nacional. Além da sobrevivência de valores tradicionais no núcleo da 
burocracia, a implementação do Programa de Metas exigia estruturas flexíveis, 
não burocráticas e uma capacidade de coordenação dos esforços de 
planejamento. 
JK não era uma pessoa que “batia de frente”, ele tinha a tendência a evitar 
conflitos, a te mesmo por causa da falta de apoio político em alguns setores. 
JK raramente tentara abolir ou alterar radicalmente as instituições 
administrativas existentes. Preferiu uma atitude mais prática, como a de criar 
um novo órgão para solucionar um novo problema. 
A estratégia de JK direciona-se então para as estruturas “paralelas”, dotadas 
de maior autonomia. Esta dicotomia entre dois setores da burocracia – 
estatutário e “paralelo – já vinha de antes. Como vimos acima, em 1938 temos 
a criação da primeira autarquia, dentro da ideia de que deveriam haver 
estruturas com maior autonomia e flexibilidade voltadas para a prestação de 
determinado serviço. Foi dentro dessa lógica que se estruturaram as empresas 
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públicas e a aplicação do desenvolvimentismo no Brasil. Assim, se por um 
lado, a administração pública brasileira progredia, estimando-se que o número 
de servidores selecionados segundo o mérito tenha subido de 4% em 1943 
para 9% em 1952, o grande desenvolvimento da burocracia brasileira estava 
realizando-se paralelamente, por meio das empresas estatais, de organizações 
como a FGV ou autarquias como o BNDES. 
A via paralela revela-se mais flexível e mais rápida. Ganha vulto a 
“aurtarquização” de órgãos da administração direta, mediante a criação de 
várias autarquias e sociedades de economia mista, mecanismos mais ágeis e 
flexíveis. A administração do Plano de Metas de JK foi executada, em grande 
parte, fora dos órgãos administrativos convencionais. Considerando-se os 
setores essenciais do plano de desenvolvimento (energia, transportes, 
alimentação, indústrias de base e educação), apenas 5,1% dos recursos 
previstos foram alocados na administração direta. 
Dentro desta lógica da administração paralela, era necessária uma 
coordenação dos esforços de planejamento. Esta coordenação política das 
ações se fazia através de grupos executivos nomeados diretamente pelo 
Presidente da República. Eles funcionavam como braços do Conselho de 
Desenvolvimento e formulavam as políticas públicas para determinados setores 
da economia. São exemplos o Grupo Executivo da Indústria Automobilística 
(GEIA) e o Grupo Executivo da Indústria de Construção Naval (Geicon). 
Empregava-se nessas estruturas paralelas uma burocracia pública não 
estatutária, mas competente, recrutada segundo critérios de mérito. Segundo 
Bresser, “é a burocracia gerencial que está surgindo, nem mal havia-se 
formalizado a weberiana”. Segundo Celso Lafer: 
Os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementação do Programa de 
Metas eram todos técnicos de alto nível, experimentados não apenas nas 
tentativas anteriores de planejamento como também em cargos políticos 
relevantes. 
Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas aos 
grupos multinacionais (empresários com qualificação profissional, oficiais 
militares), juntamente com a burocracia “gerencial”, que iriam pensar a 
implementação do Plano de Metas. Faziam parte também dos grupos 
executivos representantes dos órgãos responsáveis pela concessão de 
subsídio. O objetivo era facilitar o acesso da indústria aos recursos 
governamentais. Foi formada uma administração paralela que coexistia com o 
Executivo formal e permitia que os interesses multinacionais ignorassem os 
canais tradicionais de formação de decisão, contornando assim as estruturas 
de representação do regime populista. 
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Por confrontar o modelo do DASP, dos órgãos de uma administração direta 
burocrática, e por JK não ter apoio de muitos setores, essas entidades 
paralelas tiveram que se isolar, constituindo mais um caso de insulamento. 
Como eram entidades bastante qualificadas, em virtude de seus quadros 
serem trazidos da iniciativa privada, elas passaram a ser classificadas como 
“ilhas de excelência”. 
Com o tempo, o governo JK foi perdendo poder, fazendo com que essas 
estruturas paralelas perdessem sua proteção. O resultado foi a sua absorção 
pela administração direta, pela administração burocrática. Contudo, apesar 
desta incorporação das estruturas paralelas à burocracia governamental, 
instalara-se em diversos setores da administração a convicção de que a 
utilização dos princípios rígidos da administração pública burocrática constituía-
se em um empecilho ao desenvolvimento do país. Como o país apresentava 
um desenvolvimento econômico acelerado, permitia que as soluções 
encontradas para contornar o problema conseguissem empurrar o problema 
com a barriga. No momento, entretanto, em que a crise se desencadeia, no 
início dos anos 60, a questão retorna 
Os efeitos negativos do desenvolvimentismo foram sentidos ainda no final do 
governo JK. A ênfase na industrialização provocou o gradativo abandono da 
agricultura, a expansão desordenada do crédito e a desvalorização da moeda. 
A inflação aumentou, elevando também os preços e os custos. Nem todas as 
regiões foram beneficiadas da mesma forma, contribuindo para acentuar os 
desequilíbrios já existentes. O início da década de 1960 será marcado pela 
crise econômica. 
 
3.4 INSTABILIDADE POLÍTICA NA DÉCADADE 1960 
Nas eleições de 1960, Jânio Quadros recebeu quase metade dos votos do país 
e tomou posse em 31 de janeiro de 1961. Nem sete meses depois, em 25 de 
agosto, ele renuncia ao cargo, surpreendendo a todos. Nesse curto período de 
tempo, ele tomou várias medidas para combater a crise, aplicando um rigoroso 
programa anti-inflacionário, restringindo o crédito, aumentando impostos, 
congelando salários e reduzindo os vencimentos e vantagens dos militares. 
Apesar das medidas terem repercutido bem no exterior, principalmente junto 
ao FMI, internamente gerou reclamações de pequenos e médios empresários, 
das oligarquias tradicionais e das classes trabalhadoras. 
Mas suas medidas mais polêmicas foram no plano internacional. Ele procurou 
adotar uma política externa independente, ou seja, sem seguir as regras pró-
EUA. Primeiro firmou acordos comerciais com países como Bulgária, Hungria, 
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Romênia, Albânia. Restabeleceu a validade dos passaportes para esses países, 
mais URSS, China e Vietnã do Norte. Por fim, concedeu a Che Guevara a 
condecoração da Ordem do Cruzeiro do Sul. 
Sua renúncia veio depois que Carlos Lacerda afirmou que Jânio planejava um 
golpe com o objetivo de reforçar seu poder. Muitos acreditam que Jânio 
renunciou para tentar conquistar o apoio popular e retornar ao poder ainda 
mais forte. Em 1992, ele mesmo confessou que sua renúncia foi um blefe, que 
ele não acreditava que iriam aceitar sua renúncia. 
O vice de Jânio era João Goulart, que estava viajando na China. Nesse meio 
tempo, o exército colocou as tropas de prontidão em todo o país e cercou o 
palácio presidencial com tanques. A posse de Goulart causava muita 
inquietação, pois desde a campanha ele defendia a necessidade de mudanças 
constitucionais e uma série de reformas. Contra ele estavam congressistas, 
ministros militares, a cúpula da Igreja Católica, além de outros setores 
conservadores. Os militares aguardavam Goulart nos aeroportos. 
Os ministros militares encaminharam uma mensagem ao Congresso para que 
vetasse a posse de Jango. O Congresso negou-se. A solução encontrada foi a 
aprovação de uma Emenda Constitucional que instalava o regime 
parlamentarista no Brasil. Jango assumiria a presidência sem poderes para 
elaborar leis, orientar a política externa ou fazer propostas de orçamento. 
Deveria dividir o Poder Executivo com o Conselho de Ministros. 
A emenda trazia ainda a previsão de um plebiscito para decidir se seria 
mantido o parlamentarismo ou o retorno do presidencialismo. O plebiscito 
acerca do sistema de governo foi realizado em 6 de janeiro de 1963. O 
presidencialismo ganhou de longe. Assim, Goulart reassumiu plenamente os 
poderes presidenciais presentes na Constituição de 1946 e teria ainda três 
anos de governo pela frente. 
Quando Jango tem seus poderes restabelecidos, o país vivia um de seus 
momentos mais críticos: crise econômica, agitações no campo, greves nas 
cidades, cisões partidárias e radicalização política. O presidente pregava a 
realização das chamadas Reformas de Base, uma ampla proposta de 
reformulação das estruturas administrativa, bancária, fiscal e agrária. 
Na administração pública, ele nomeou, em 1963, o Deputado Federal Amaral 
Peixoto como Ministro Extraordinário para a Reforma Administrativa, com a 
incumbência de dirigir diversos grupos de estudos, encarregados da 
formulação de projetos de reforma. 
A Comissão Amaral Peixoto apresentou, ao final de 1963, quatro projetos 
importantes, tendo em vista uma reorganização ampla e geral da estrutura e 
das atividades do governo. Contudo, com o início da ditadura, o governo 
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Castello Branco retirou do Congresso todos os projetos de Goulart, inclusive 
estes da Comissão. 
Apesar disso, as bases para uma reforma ampla da administração pública 
estavam lançadas, e o governo militar iria seguir o direcionamento da 
Comissão na reforma do Decreto-Lei 200 de 1967. 
A importância da Comissão Amaral Peixoto não decorre nem de sua produção 
imediata nem da implementação de medidas específicas, que, na verdade, não 
houve. Decorreram dos diagnósticos propostas e medidas idealizadas que 
passaram, desde então, a fazer parte do acervo científico-administrativo 
brasileiro. A partir daquele momento esse acervo é, com frequência, utilizado 
pelos governantes e, pelo menos em parte, posto em prática. 
Outra medida importante do governo João Goulart, principalmente para o 
pessoal que quer passar no concurso do MPOG, é a criação, em 1962, do cargo 
de Ministro Extraordinário responsável pelo Planejamento do país, ocupado por 
Celso Furtado, então o primeiro Ministro do Planejamento. Antes, só existia na 
estrutura governamental o Conselho de Desenvolvimento, que detinha 
atribuições de coordenação e planejamento da política econômica, que passou 
a ser subordinado ao Ministério recém-criado 
A mais polêmica de todas as reformas era a agrária. O Legislativo era 
composto por representantes dos latifúndios, sendo contrário a qualquer 
mudança constitucional que permitisse a reforma. Eles acusavam Jango de 
tentar instaurar o comunismo no país. A emenda constitucional que daria início 
à reforma foi rejeitada. 
 
4 Administração Gerencial 
Segundo Bresser Pereira: 
Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez 
burocrática, podendo ser considerado como um primeiro momento da 
administração gerencial no Brasil. 
Assim, apesar de ter sido uma tentativa (não deu certo), o DL200 é 
considerado como o início da administração gerencial no país. O objetivo da 
reforma era substituir o modelo burocrático por um mais flexível, até mesmo 
antecipando muito do que viria com o NPM. Vejam o que diz o Bresser Pereira: 
Reconhecendo que as formas burocráticas rígidas constituíam um obstáculo 
ao desenvolvimento quase tão grande quanto as distorções patrimonialistas 
e populistas, a reforma procurou substituir a administração pública 
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burocrática por uma “administração para o desenvolvimento”: distinguiu 
com clareza a administração direta da administração indireta, garantiu-se 
às autarquias e fundações deste segundo setor, e também às empresas 
estatais, uma autonomia de gestão muito maior do que possuíam 
anteriormente, fortaleceu e flexibilizou o sistema do mérito, tornou menos 
burocrático o sistema de compras do Estado. 
A reforma tinha um caráter nitidamente descentralizador e buscava modernizar 
a administração pública através da utilização de instrumentos gerenciais de 
gestão utilizados pela iniciativa privada. 
 
4.1 DECRETO-LEI 200/1967 
Ainda em 1964 o governo militar cria a Comissão Especial de Estudos da 
Reforma Administrativa (Comestra), tendo Hélio Beltrão como seu presidente e 
principal inspirador das inovações. 
A administração para o desenvolvimento, adotada por JK, continuará na 
Ditadura, tanto Essa reforma ficou conhecida “reforma desenvolvimentista” 
porque ela foi realizada no quadro do nacional-desenvolvimentismo, quando 
todos os esforços do país voltavam a centrar-se na industrialização depois da 
crise da primeira metade dos anos 1960, e porque vinha, de alguma forma, 
chancelar e dar mais coerência à experiência de descentralização e de 
montagem de uma administração paralela que caracterizara esse 
desenvolvimento no plano administrativo. Segundo Bresser: 
Duas ideias são centrais: a distinção entre a administração direta e indireta 
e, nesta, a criação de fundações públicas que passam a poder contratarempregados regidos pela legislação aplicada às empresas privadas. 
Além de normatizar e padronizar procedimentos na áreas de pessoal, compras 
e orçamentária (o mesmo tripé da implantação da administração burocrática 
no governo Vargas), o decreto estabelece cinco princípios fundamentais que 
irão estruturar a administração pública: 
� Planejamento, 
� Descentralização, 
� Delegação de autoridade, 
� Coordenação e 
� Controle; 
Segundo o DL 200: 
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Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a 
promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança 
nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma 
do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes 
instrumentos básicos: 
a) plano geral de govêrno; 
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; 
c) orçamento-programa anual; 
d) programação financeira de desembôlso. 
O princípio do planejamento, que determina que sejam elaborados o plano 
geral de governo, programas gerais, setoriais e regionais de duração 
plurianual, o orçamento-programa anual e, por fim, a programação financeira 
de desembolso. 
Art. 8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a 
execução dos planos e programas de govêrno, serão objeto de permanente 
coordenação. 
§ 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da administração, 
mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de 
reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e 
funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo. 
O princípio da coordenação buscava integrar os diversos ministérios e as 
atividades que se relacionam com determinado projeto. No nível superior, a 
coordenação seria assegurada com reuniões do Ministério, reuniões de 
Ministros de Estado responsáveis por áreas afins, atribuição de incumbência 
coordenadora a um dos Ministros de Estado, funcionamento das Secretarias 
Gerais e coordenação central dos sistemas de atividades auxiliares. 
O princípio da descentralização seria implantado em três aspectos: 
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser 
amplamente descentralizada. 
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais: 
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente 
o nível de direção do de execução; 
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando 
estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; 
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou 
concessões. 
Neste último aspecto, como o setor privado não estava preparado para receber 
muitas das incumbências do Estado, o resultado foi o crescimento da 
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administração indireta. Não devemos confundir esta descentralização 
administrativa com a centralização política que ocorreu nas mãos do governo 
federal. Se por uma lado houve uma grande descentralização para a 
administração indireta, não houve nenhuma descentralização política, pelo 
contrário, ocorreu uma grande centralização. Um exemplo é a edição do Ato 
Institucional N.º 8, de abril de 1969, que determinou a implantação pelos 
governos estaduais e municipais de reformas administrativas pautadas nos 
mesmos princípios da reforma já dinamizada no Executivo federal. 
Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento de 
descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez 
e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas 
ou problemas a atender. 
A delegação de competências tinha como objetivo aproximar os tomadores de 
decisão das situações que ensejam uma deliberação do poder público, 
liberando a direção para as tarefas de controle, formulação e normatização. 
Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá exercer-
se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, 
particularmente: 
a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e da 
observância das normas que governam a atividade específica do órgão 
controlado; 
b) o contrôle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das 
normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; 
c) o contrôle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da 
União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria. 
Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação 
de processos e supressão de contrôles que se evidenciarem como 
puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. 
Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e órgãos responsáveis em todos 
os níveis e repartições da administração pública, sendo facilitado pela busca da 
simplificação dos processos e pelo abandono dos controles que se mostrem 
puramente formais. Com relação à administração indireta fica estabelecida a 
necessidade de supervisão ministerial. Segundo Bresser: 
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi a 
desconcentração para a administração indireta, particularmente para as 
fundações de direito privado criadas pelo Estado, as empresas públicas e as 
empresas de economia mista, além das autarquias, que já existiam desde 
1938. 
Bresser fala em “desconcentração para a administração indireta”, mas o 
correto seria “descentralização”. O Estado brasileiro passou a ser representado 
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por quatro pilares básicos: Administração Direta, Autarquias, Empresas 
Públicas e Sociedades de Economia Mista. Daí decorre a distinção entre 
administração direta e indireta, prevalecente até os nossos dias. A primeira é 
integrada pelos ministérios e órgãos da Presidência da República, inclusive os 
autônomos; a segunda, pelas autarquias, empresas públicas e sociedades de 
economia mista. Posteriormente, as fundações (que não pertenciam nem à 
administração direta, nem à indireta) foram incluídas na administração 
indireta, por força do que dispôs a Lei 7.596/87. 
A estratégia de descentralização do governo autoritário possuía semelhança 
com a criação da administração paralela de JK. A criação e expansão da 
administração indireta foi uma tentativa de escapar dos órgãos centralizados 
para que se instalassem novos princípios de uma nova onda de eficiência no 
setor público, evitando-se, deste modo, o enfrentamento de conflitos advindos 
de um possível reforma do sistema central. 
As entidades da administração indireta foram dotadas de elevado grau de 
autonomia. Novamente aqui ocorrerá o crescimento desordenado, a hipertrofia 
da administração indireta, o que tornaria virtualmente impossível a retomada 
do controle governamental, quer mediante o regime de supervisão ministerial, 
quer mediante a instituição de mecanismos de controle econômico-financeiro 
atrelados às políticas sucessivas de ajuste macroeconômico. 
A estratégia de descentralização adotada pela reforma de 1967, 
predominantemente identificada com a criação da administração indireta, 
decorreu a expansão da intervenção estatal, que requereu a adoção de 
padrões de mercado concorrendo para a seleção e recrutamento de pessoal 
dotado de habilidades específicas e, deste modo, ajudando a consolidar um 
segmento de tecnocratas de importância estratégica no âmbito da 
administração descentralizada. Segundo o Decreto-Lei 200: 
Art. 124. O pessoal técnico especializado destinado a funções deassessoramento superior da Administração Civil será recrutado no setor 
público e no setor privado, selecionado segundo critérios específicos, 
submetido a contínuo treinamento e aperfeiçoamento que assegurem o 
conhecimento e utilização das técnicas e instrumentos modernos de 
administração, e ficará sujeito ao regime da Legislação Trabalhista. 
Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicional 
da burocracia central. Esse padrão perdurou até os anos 90. 
4.2 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAÇÃO 
A emergência do processo de abertura política no final da década de 70 foi 
acompanhada da mobilização de segmentos fortes do setor privado contrários 
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à centralização burocrática que, apesar da ênfase na administração indireta, se 
acentuou na sequência dos governos autoritários. Por força dessas pressões, 
em 1979, durante o governo do Presidente Figueiredo tenta dar uma resposta 
para a sociedade. 
Segundo Bresser: 
Apesar de todos os avanços em termos de flexibilização, o núcleo 
estratégico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através 
da estratégia oportunista ou ad hoc do regime militar de contratar os 
escalões superiores da administração através das empresas estatais. Desta 
maneira, a reforma administrativa prevista no DL 200 ficou prejudicada, 
especialmente pelo seu pragmatismo. Faltavam-lhe alguns elementos 
essenciais para que houvesse se transformado em uma reforma gerencial 
do Estado brasileiro, como a clara distinção entre as atividades exclusivas 
de estado e as não-exclusivas, o uso sistemático do planejamento 
estratégico ao nível de cada organização e seu controle através de contratos 
de gestão e de competição administrada. Faltava-lhe também uma clara 
definição da importância de fortalecer o núcleo estratégico do Estado. 
De 1979 a 1982 a administração pública federal, embora enfrentando 
problemas crônicos, abre duas novas frentes de atuação: a desburocratização 
e a desestatização. No início dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa de 
reformar a burocracia e orientá-la na direção da administração pública 
gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa 
Nacional de Desburocratização (PrND), cujos objetivos eram a revitalização e 
agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a 
melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da 
eficiência. 
Hélio Beltrão, ministro da desburocratização, propõe uma administração 
pública voltada para o cidadão. Seu Programa Nacional de Desburocratização 
foi por ele definido como uma proposta política visando, pela administração 
pública, a “retirar o usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de 
cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado”. Portanto, a importância 
da criação do Ministério é grande, na medida em que busca ressaltar que o 
contribuinte não é um súdito do Estado, mas um cliente com direito a uma boa 
prestação de serviços públicos. 
Tânia Keinert afirma que a Administração Pública no Brasil passou por dois 
paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do “Público como estatal”. Era 
uma visão centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa 
situação de inexistência ou negação da sociedade civil. A partir de 1979, com a 
crise do Estado, é que as atenções se voltam para a sociedade e o público 
passa a ser entendido como “interesse público”. 
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As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização 
dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do 
Programa Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da 
expansão da administração descentralizada, estimulada pelo DL 200. A criação 
do Ministério da Desburocratização pode ser considerada com um dos raros 
movimentos de modernização do regime militar direcionados para a 
administração direta. 
O PrND, juntamente com mudanças promovidas pela área econômica do 
governo, fez parte dos esforços de reforma para recuperação da credibilidade 
do regime autoritário. Havia muitas críticas à autonomia excessiva da 
administração indireta e possíveis práticas de corrupção. Neste contexto, 
ressalta-se como relevante a criação, em maio de 1979, da Secretaria de 
Controle das Empresas Estatais (SEST), que efetivou o rompimento com a 
natureza empreendedora, autônoma e descentralizadora das estatais 
promovida pela reforma de 1967. 
Portanto, podemos afirmar que esta nova reforma de 1979 apresentava três 
principais linhas: 
� Desburocratização da administração direta; 
� Desestatização: papel suplementar do Estado no campo da iniciativa 
privada 
� Maior controle das empresas estatais. 
Vamos ver uma questão da ESAF: 
1. (ESAF/MPOG/2009) Ao privilegiar o usuário do serviço 
público, o Programa Nacional de Desburocratização marcou pelo 
ineditismo, já que nenhum outro antes dele fora dotado de 
caráter social e político. 
A questão é CERTA. Foi tirada do texto de Frederico Lustosa, que está na 
leitura sugerida: 
Diferentemente dos outros programas, o da desburocratização privilegiava o 
usuário do serviço público. Daí o seu ineditismo, porque nenhum outro 
programa antes era dotado de caráter social e político. Mas, ele também 
incluía entre seus objetivos o enxugamento da máquina estatal, já que 
recomendava a eliminação de órgãos pouco úteis ou cuidava para impedir a 
proliferação de entidades com tarefas pouco definidas ou já desempenhadas 
em outras instituições da administração direta e indireta. 
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4.3 RETROCESSO BUROCRÁTICO NA CF/88 
Com a redemocratização do país em 1985, o governo da transição assumiu 
tendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases autoritárias e 
forte intervencionismo econômico e social. A reforma administrativa foi incluída 
na agenda das reformas a serem promovidas pelo governo para o 
restabelecimento da nova ordem democrática. 
No entanto, embora representasse uma grande vitória da sociedade, a 
redemocratização do país trouxe consigo o loteamento dos cargos públicos. 
Segundo Bresser Pereira: da administração indireta e das delegacias dos 
ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo 
populismo patrimonialista surgia no país. Segundo Humberto Falcão Martins: 
Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pública em formular e 
implementar políticas sociais e direcionar a administração pública para a 
democracia foram sobrepostos pelo imperativo em tornar a administração 
pública um instrumento de governabilidade, loteando áreas e cargos em 
busca do apoio político necessário à superação das dificuldades da 
instabilidade política da transição. 
O processo de expansão da administração indireta decorrente da 
descentralização implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticado 
como danoso ao Estado, que teria perdido o controle operacional da máquina 
pública por excesso de flexibilidade administrativa. A autonomia da 
administração indireta foi considerada excessiva e responsável pelo 
enfraquecimento dos mecanismos de controle administrativo. Deste modo, em 
1986, o governo Sarney constituiu grupo de estudo para reforma 
administrativa federal, tendo como objetivo central o fortalecimento da 
administração direta, por meio do restabelecimento de mecanismos de 
controle burocrático. 
Extinto o DASP em 1986, o governo Sarney criou, no mesmo ano, a Secretaria 
de Administração Pública da Presidênciada República (Sedap), diretamente 
ligada ao Presidente e que ficou encarregada dos esforços de modernização e 
racionalização da administração pública federal. Foi criada a carreira de gestor 
governamental, o órgão de treinamento do governo federal, a FUNCEP, foi 
transformado na Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) e foi criado 
o Cadastro Nacional do Pessoal Civil, precursor do atual SIAPE. 
Como reação ao loteamento de cargos após a redemocratização e por 
considerar que o excesso de flexibilização concedido à administração indireta 
era uma das causas da crise do Estado, a Constituição de 1988 dá um passo 
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atrás na caminhada rumo à administração gerencial, representando um 
retrocesso, já que traz de volta a rigidez burocrática. 
O regime militar ao invés de consolidar uma burocracia profissional no país, 
através da redefinição das carreiras e de um processo sistemático de abertura 
de concursos públicos para a alta administração, preferiu o caminho mais curto 
do recrutamento de administradores através das empresas estatais. Com a 
CF/88, se salta para o extremo oposto e a administração pública brasileira 
passa a sofrer do enrijecimento burocrático extremo. Segundo Bresser Pereira: 
A Constituição irá sacramentar os princípios de uma administração pública 
arcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública altamente 
centralizada, hierárquica e rígida, em que toda a prioridade será dada à 
administração direta ao invés da indireta. 
Segundo Fernando Luiz Abrúcio, para combater o legado do regime militar, as 
mudanças mais profundas vieram com a Constituição de 1988. Os constituintes 
mexeram em várias questões atinentes à administração pública. Entre estas, 
três conjuntos de mudanças podem ser destacados: 
� Em primeiro lugar, a democratização do Estado, que foi favorecida com o 
fortalecimento do controle externo da administração pública, com 
destaque, entre outras mudanças, para o novo papel conferido ao 
Ministério Público (MP). Neste aspecto está, também, o reforço dos 
princípios da legalidade e da publicidade; 
� A descentralização foi outra demanda construída nos anos de luta contra 
o autoritarismo e que ganhou enorme relevância na Constituição de 
1988. Após 20 anos de centralismo político, financeiro e administrativo, o 
processo descentralizador abriu oportunidades para maior participação 
cidadã e para inovações no campo da gestão pública, levando em conta a 
realidade e as potencialidades locais. Impulsionadas por esta mudança, 
várias políticas públicas foram reinventadas e disseminadas pelo país; 
� Propôs-se, ainda, completar a chamada reforma do serviço civil, por 
meio da profissionalização da burocracia. Nesta linha, houve ações 
importantes, como o princípio da seleção meritocrática e universal, 
consubstanciada pelo concurso público. Em consonância com este 
movimento, o Executivo federal criou, em 1986, a Escola Nacional de 
Administração Pública (Enap). 
Bresser é muito crítico desse terceiro aspecto, ele entende que era errado o 
diagnóstico de que era necessário primeiro combater o patrimonialismo por 
meio do fortalecimento de uma administração burocrática. 
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Como resultado, a CF88 irá fortalecer a administração direta pela extensão das 
mesmas regras previstas e estipuladas na Constituição para todos os ramos da 
administração, inclusive e principalmente para a administração indireta, que 
perde boa parte de sua agilidade e autonomia, principalmente em duas áreas: 
na gestão de pessoas e nos procedimentos de compras públicas. Vamos ver 
uma questão do CESPE: 
2. (CESPE/IBAMA/2003) A Constituição de 1988 acertou ao 
subordinar os entes descentralizados às mesmas regras de 
controle formal da administração central, visto que nesses os 
níveis de corrupção são historicamente mais elevados. 
O termo “acertou” é bastante opinativo. A questão é ERRADA porque as 
bancas seguem a linha do Bresser Pereira, entendendo que foi um erro a 
CF/88 subordinar a administração indireta às mesmas regras da direta. Estas 
entidades da administração indireta são criadas justamente para dar maior 
flexibilidade e autonomia à gestão dos serviços públicos. 
No que se refere à gestão de pessoas, a administração indireta foi obrigada a 
adotar integralmente todos os procedimentos que regem a realização dos 
concursos públicos, perdendo sua liberdade de contratar e demitir que o 
regime celetista anteriormente utilizado propiciava, instaurando o “regime 
jurídico único”. 
Quanto às compras públicas, o processo licitatório instituído pela Lei 8.666/93 
deverá também ser observado por toda a administração indireta, apesar de 
algumas exceções concedidas às sociedades de economia mista e empresas 
públicas. 
Apesar deste retrocesso, a CF/88 também trouxe coisas boas, uma delas foi a 
descentralização política. Vamos dar uma olhada em uma questão. 
3. (CESPE/TCU/2008) A estruturação da máquina administrativa 
no Brasil reflete a forte tradição municipalista do país, cujo 
ímpeto descentralizante se manifesta, na Constituição de 1988, 
reforçado pela longa duração do período transcorrido entre 1964 
e 1985, marcadamente caracterizado pela associação entre 
autoritarismo e centralização. 
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Não acho correto afirmar que o país tenha uma forte tradição municipalista, 
mas a questão é CERTA. Na realidade, ao longo de nossa história se 
alternaram períodos de descentralização, como na Constituição de 1891, a 
redemocratização em 1945 e em 1988; com outros de centralização, como o 
Estado Novo e a Ditadura de 1964. No entanto, segundo o Plano Diretor: 
Visando maior racionalização no uso de recursos, a Constituição de 1988 
assegurou como princípio administrativo a descentralização da execução 
dos serviços sociais e de infraestrutura, bem como dos recursos 
orçamentários para os estados e municípios. Consequentemente, estes 
últimos aumentaram sua participação na repartição da carga tributária. 
Entretanto, os avanços no sentido de conceder maior autonomia na 
execução de serviços e de favorecer as unidades subnacionais caminham 
lentamente, menos por falta de definição legal do problema, e mais pela 
crença arraigada na cultura política brasileira de que cabe à União promover 
diretamente o desenvolvimento social do país. Esta crença está em 
contradição com a profunda tradição municipalista brasileira, que vem do 
período colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, à medida em que os 
municípios, melhor dotados de recursos financeiros, vêm assumindo 
crescentes responsabilidades na área social. 
Assim, a CF/88 representou um movimento contrário à centralização que 
perdurou durante o período ditatorial. O Brasil é o único país em que os 
Municípios são considerados entes da federação. Abrucio afirma que: 
Pela primeira vez na história, os municípios transformaram-se em entes 
federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurídico que os 
estados e a União. Não obstante essa autonomia, os governos locais 
respeitam uma linha hierárquica quanto à sua capacidade jurídica – a Lei 
Orgânica, por exemplo, não pode contrariar frontalmente a Constituição 
estadual –, e são, no mais das vezes, muito dependentes dos níveis 
superiores de governo no que tange às questões políticas, financeiras e 
administrativas. 
Contudo, as conquistas da descentralização não apagam os problemas dos 
governos locais brasileiros. Apesar de ter ocorrido a descentralização dos 
recursos orçamentários, muitos municípios