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ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA ADMINISTRAÇÃO GERAL E PUBLICA PARA CONCURSOS INCLUI ./ Tabelas e gráficos ./ Informações importantes em destaque ./ Quadros-resumo ao final dos capítulos ./ Questões comentadas coleção CONCURSOS PÚBLICOS Organizadores: HENRIQUE CORREIA E ÉLISSON MIESSA IÍJI EDITORAf .Jil\PODIVM www.editorajuspodivm.com.br ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA Auditora das Contas Públicas - Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco. Profe5s,Jra cm cursos parJ <oncursos em diversos Estados. Professora Univf•rsitária. "v1cstre em ,'\dminbuac:io Ccral - tJFPE. Pós-Gradu.1dc1 e-n ContatJilidadt e CüntrolJc!0ria Govcrnamcnt�1l · UFPE. E·specia!ista em Cestão de Pessoas UFPE. Graduada ::rn Administr.:i(fo (ll' FmpíCS,'1s e Análise de Sistemas. 1 PARA CONCURSOS 2016 EDITORA .JusPODIVM www.editorajuspodivrn.corn.br EDITORA JúsPODIVM www.editorajuspodivm.com.br Rua 1''1alo Grosso, 175 -· Pituba, CEP: .J I R30- l 5 I Salvador-- Bahia li:!: (711 33(i3-86 l 7 ! Fax: (71) 3.1(,3-50511 • E-mail: fak(íi;editorajuspodi\"ln.com.br Copyright: Ediçücs .lusPODIV1'1 Conselho Editorial: Dirlcy da Cunha Jr., Leonardo d� l\kdeíros (Jarcia, Frcdie Didier .Ir., José lfrnriquc !'douta, José Marcelo Vigliar, !lfarcos Ehrhardt Júnior, Nestor Távora, Robério Nunes Filho, RoberYal Rocha Ferreira Filho, Rodolfo Pamplona Filho, Rodrigo Reis Mazzei e Rogério Sanches Cunha. Capa: Rene Bueno e Daniela Jardim (111u·11·.buenr�fardim.com.br) Diagramação: Layér Up Editorial (1v111,·.!11yump.co111.br) Todos os direitos desta edição reservados à Edições JusPODIVM. É terminantemente proibida a reprodução lotai ou parcial desta obra, por qualquer meio ou processo. s::m a expressa autorização do mnor e da Edições JusPODIVM. A violaç:io dos direitos 1rntorais caracteriza crime descrito na Jegís!açào em vigor, sem prcjuiw das sanções civis cabíveis. Dedico este trabalho aos meus filhos Thaisi, Guilherme e Tainá, meus maiores orgulhos, centelhas que me movem, razões da minha vida! Agradecimentos Gostaria de expressar meu carinho e minha gratidJo a algumas pessoas que contribu ír;;m direta e indiretamente para tornar possível a concretização desta obra. Começo agradecendo aos meus queridos alunos, que com suas dúvidas, afirmações eco locações me induziram a escrever esta obra e contribuíram muito para meus conhecimentos. Agradeço aos colegas e amigos do Tribunal ele Contas do Estado de Pernambuco que me estimularam e investiram em meu aprendizado corporativo, disponibilizando-me cur sos e informações, além de terem me possibilitado colocar em prática e aprofundar meus conhecimentos. Aos colegas e amigos do CERS - Complexo ele Ensino Renato Saraiva pela dedicação, paciência e presteza que sempre me clispensaram. À Renato Saraiva, grande empreendedor e amigo, pelo estímulo, durante alguns anos, para que eu realizasse esta obra e pela oportunidade de poder reforçar meus conhecimentos. Aos amigos, que não são muitos, e sem citar nomes, pois eles sabem quem são, por compreenderem minhas ausências e me estimularem a persistir mesmo diante das adver sidades e dificuldades. Gostaria de agradecer, em especial, ao Meu pai (in memoriam), Roberto, e minha mãe, Zulmira, que construíram os fundamentos e os valores que formaram os alicerces que guiam minha trajetória profissional e pessoal. Por fim, agradeço aos meus filhos Thaisi, Guilherme e Tainá pela paciência e compre ensão com as minhas ausências nos vários meses de árduo trabalho. Por último, quanto à ordem, mas não quanto à importância, gostaria de agradecer a presença de Deus na minha vida, pois há questões que não podem ser sustentadas por mãos humanas. Ele é misericordioso, sábio e justo, est5 sempre por perto suportando mi· nhas fraquezas, pecados e necessidades. Prefácio Poucas coisas poderiam me dar tanto orgulho quanto prefaciar urna obra corno esta que tenho em mãos. Em capítulos bem distribuídos, a amiga, professora e audi1ora Elisa bete Moreira mostra urna obra inédita do ponto de vista de sua qualidade e da aplicação que certamente terá no campo da gestão pública. Acredito fortemente no trabalho desen· volvido por ela e faço questão de estimular e apoiar suas iniciativas de sempre retomar o esforço de reflexão sobre a gestão dos conhecimentos, pessoas e comportamento orga nizacional na administração geral e pública. Em meio à crise instalada atualmente no país, instituições consolidadas ao longo dos séculos estão sendo submetidas a duros testes. Isso se evidencia nos campos social, econômico, moral, educacional, ecológico e humano. No entanto, apesar de inevitável e ameaçador, esse cenário se mostra necessário para o desenvolvimento da sociedade, criando a indispensável oportunidade de fazermos diferente e virarmos a regra do jogo. O momento pede que as organizações tracem novos objetivos, diante de recursos cada vez mais escassos. Caso contrário, empresas irão à falência, governos perderão legi· timidade pela incapacidade de articular respostas às demandas da sociedade, e terão que ceder espaço a organizações que surgem adaptadas ao contexto do novo. Essa nova tendência é a chamada Sociedade do Conhecimento, baseada no uso compar tilhado de recursos, na construção coletiva de conhecimento, a interação livre de restrições de espaço e tempo e, na valorização do direito à educação, à informação e às tecnologias de comunicação. Seus princípios são a convivência, a conectividade, o acesso e valorização do capital intelectual para a criação rápida, profusa e permanente de conhecimento. Dessa forma, criar as condições para o desenvolvimento e a retenção do capital inte lectual na organização deve constituir um leque de ações numa política sistêmica de ges tão estratégica. Isso é decisivo para o sucesso de qualquer empresa pública ou privada. Preparar-se para ser um gestor ou servidor nesse novo contexto exige o estudo profundo das características desse modelo. O livro de Elisabete irá munir tanto o público acadêmico quanto àqueles que se preparam para enfrentar concursos, ainda como gestores públicos, de elementos para a compreensão dessas novas tendências da administração pública, trazendo a contextuali zação histórica, principais pensadores da área e a evolução dos conhecimentos ao longo dos séculos. Tudo exposto através de princípios, técnicas e estratégias, além de casos e exemplos práticos dos processos gerenciais. Os capítulos passam pelo conceito de estado, governo e administração pública, abor dam as tendências de modernização das instituições públicas e privadas, trazem aborda- 9 ELISABETE DE ABR(U E L1M1\ MoHURA gens, princípios e modelos da administração e terminam com as relações dos processos gerenciais com os fatores humanos, tecnológicos e econômicos do país. Para tornar a leitura ainda mais fluida e agradável, a autora se utiliza de recursos visuais e didáticos como tabelas, esquemas, diagramas, modelos, ilustrações, exemplos, observações importantes, gráficos, tópicos, !.istas, além de ricas questões comentadas sobre cada uma das temáticas abordadas. Dessa forma, fico extremamente honrado ao receber da professora Elisabete Moreira o convite para escrever o prefácio de sua obra, abrangendo temas da maior atualidade e interesse na Administração Pi'.1blica. Reconheço aqui o trabalho e a seriedade empenhados na construção deste livro, além da dedicação com que sempre exerceu a carreira, seja de Auditora das Contas Públicas 110 Tribunal de Contas do Estado ele Pernambuco, seja ele professora em cursos preparatórios para concursos. Com esse livro em mãos, será fácil dominar as novas expressões, abordagens, tecno logias e tendências da administração pública. Desejo-lhes uma excelente leitura! 10 Renato Saraiva Procurador do Trabalho, professor, escritor e palestrante em Direito do Trabalho Sumário PARTE I ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRA(.�0 PÚBLICA . .............................................. CAPÍTULO 1 EVOLUÇÃO DO EST/,00 MODERNO: ASPECTOS SOCIAIS, ECONÔMICOS, POLÍTICOS E CUI.TUF/dS QUl COtHJICIONAM O ESTADO ............................................................... ..................................... . 1. 1. EST!d)O 1,Wrlfü-'.QUJC:0 , MJSí}UJTISTfl .. 1.2. ESTADO U6ERAL . 1.3. O ESTADO DO llEl·A-ESTl,R SOCIAi. ... u. ESTADO NEOLIBERAi. ... 1.5. ESTADO NEODESENVOLVIMOHISTA .. CAPÍTULO 2 EVOLUÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO ........... ....................... ................................... . 2.1. ADMINISTRAÇÃO COLONIAL (ATÉ 18S9) .. 2.2. REPÚBLICA VELHA (1889-19,0) 2.3. ERA GETÚLIO V1\RGAS - 1' G.JVERNO: 1·• REFORMA ADMINISTRATIVA (193011 1•M•c 2.4. GOVERNO OUTRA (1946·1951) E 2' GOVERNO DE VARGAS (1951,1954) ... 2.5- jUSCELINO KUBITSCHEK jK (1956 A 1961) ·· MODERNIZAÇÃO ADMINISTfU,TIVI•· Quadros (lan A Ago De 1961) e joão Goulart jango (1961·1964) ... 2.6. ERA AUTORITARIA MILITAR: 1\DMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOI.VIMEtHO ( 19(,a.-1 ')S,<,; 2.6. 1. Crise do Modelo N:Jcional Oesenvolvimcntista .. 2.7. GOVERNO SARNEY E A DEMOCRATIZAÇÃO DA NOVA REPÚBLICA (1985·1990) .. . 2.8. GOVERNO COLI.OR ( 1990-1992) .. . 2.9. O GOVERNO ITAMAR (1992-:994) ...... .. 2.10. GOVERNO FHC: Reforma dJ Estado (1995·2002) .... 2.11. GOVERNO LUU, E DILMA: Revitalização do Estado (2003-2014) ... 2.12. ANÁLISE CRÍTICA DAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS CAPÍTULO 3 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIAL. BUROCRÁTICA E GERENCIAL ......................................................................................................... . 3.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PATRIMONIAi.. .. 3,2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA - MODELO RACIONAL·LEGAL .. 3.3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CERENCIAL ......................................................... . 3.3.1. Modelo Gerenciaiista Britânico ......................................................... . 19 19 19 20 l1 23 23 25 25 26 28 33 34 36 42 43 47 48 48 49 50 55 55 56 62 63 3.3.2. Movimento Reinventando o Governo - empreendedorismo governamental esr.idunidcnse .. 67 3.3.3. Modelo Gerencial Brasileiro ........................................................... . ................. 68 3.3-3.1. Crise de Governança: crise do modelo burocrático e necessidade de reforma ..... 11 12 ELISABETE DE ABllEU E LIMA MOREIRA 3.3.3-2. o Plano Diretor da Reforma do Aparelt10 do Estado - PDRAE ... 3.3.3.3. Análise dos Modelos de Gestão Patrimonial, Burocrática e Gerencial 3.3,3.4. A Emenda Constitucional 19/98: reforma r,erencial . 3.3.4 Evolução da Administração Pública Brasileira visão sistêmica ...... CAPÍTULO 4 CONVERGÊNCIAS E DIVERGÊNCIAS ENTRE AS GESTÕES PÚBLICA E PRIVADA .......................................................... .. CAPÍTULO 5 GOVERNO EMPREENDEDOR E A GESTÃO POR RESULTADOS ................................................................................... .. 5.1. EMPREENDEDORISMO E AS NOVAS LIDERANÇAS NO SETOR PÚBLICO .. . 5.2. 0 PARADIGMA DO CLIENTE, Qualidade e Cidadania ... 5,3. VALO!! PÚBLICO ... 5.4. A CON.f,RATUALIZAÇÃO DE l!ESULTADOS .... CAPÍTULO 6 O ESTADO ELETRÔNICO OU GOVERNO ELETRÔNICO .................................. , ........................................................... .. 6.1. TRANSPARÊNCIA, CONTROLE SOCIAi. E CIDADANIA .. CAPÍTULO 7 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOCIETAL: OUTRA VERTENTE DE REFORMA .................................................................. .. CAPÍTULO 8 CONCEITOS FUNDAMENTAIS DA GESTÃO PÚBLICA ................................................................................................. . 8, 1. GOVERNABILIDADE. 8.2. GOVERNANÇA .. , 8.3. ACCOUNTABILITY .. 8.4. INTERMEDIAÇÃO DE INTERESSES ..... 8-4.1. Clientelismo .............. , 8.4.2. Corporativismo .. . 8.4,3, Neocorporativisrno ... 8.4.4, Fisiologismo e Rent Seeking .. CAPÍTULO 9 A ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E OS NOVOS MODELOS INSTITUCIONAIS ................................................................... .. 9.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .......... .. 9.2. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS OS .... . 9,3, ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO - OSCIP .... 9,4, AGÊNCIAS EXECUTIVAS .. 9,5. ESTADO REGULADOR - AGÊNCIAS REGULADORAS ... PARTE li TENDÊNCIAS DE MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA E PRIVADA ....................................................................... .. CAPÍTULO 10 CONCEITOS CONTEMPORÂNEOS E NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS ..................................................................... . 10.1. INDICADORES DE DESEMPENHO ................. .. 10. 1.1. componentes de um Indicador ...... .. 10.1.2. Complexidade dos Indicadores ....... .. 10.1.3 Critérios Centrais dos indicadores ................................ ............................ . 10.1.4. Propriedades dos Indicadores ............................................................................................................. , .. 71 )) 79 80 83 87 89 89 89 90 93 99 103 103 1011 106 10) 108 108 109 109 111 113 115 118 122 122 127 127 127 128 129 129 129 SUMÁRIO 10. 1.5. Taxonomia de Indicadores ... 10. 1.6. Relações entre Eficiência X Eficácia x Efetividade 10.2. BALANCED SCORECARD - BSC .. 10.2.1. componentes do BSC .. . 10.2.2. Tipos de Indicadores do BSC .. 10.2.3. BSC na Administração Pública ... 10.3. GESTÃO POR PROCESSOS .... 10.3, 1. Gerenciamento de Processos de Negócio (BPM) .. 10.3 .1.1. Tipos de Processos .. 10.3, 1.2. Tipos de Atividades . 10.3-2. Modelagem de Processos de Negócio ... 10.3.3. Análise de Processos 10.3.4. Desenllo de Processos .... 10.3,5. Gerenciamento de Desempenllo de Processos .. 10.3.6. Transformação de Processos ... 10.3,7. Organização e Gerenciamento de Processos ... 10.3.8. Gerenciamento de Processos Corporativos ... 10.3.9. Tecnologias de Gerenciafllento de fJrocessos de Negócio .. 10.4. SIMPLIFICAÇÃO ADMINISTRATIVA DOS PROCESSOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 10.5. REENGENHARIA .. 10.6. GESTÃO DA QUALIDADE: EXCELÊtKIA DA GESTÃO ... 10.6.1. Eras da Qualidade ... 10.6.2. Conceitos de Qualidade 10.6.3. Kaizen e a Mellloria Contínua .. 10.6.4. Pressupostos da Qualidade .. 10.6.5. Qualidade X Reengenharia: semelhanças e diferenças ... 10.6.6. Principais Pensadores - Gurus da qualidade... .. ..................... .. 10.6.7. Normas ISO ............ . ..................... .. 1o.6.8. Fundação Nacional de Qualidade (FNQ) e o Modelo de Excelência da Gestão (MEG) ............................ .. 10.6.8.1. Autoavaliação Assistida ................................ .. 10.6.B.2. Prêmio Nacional de Qualidade ..... 1o.6.9. Excelência na Gestão Pública: gestão da qualidade no serviço público .. 10.6.9. 1. Evolução dos Programas de Qualidade na Administração Pública ... 10.6.9.2. Programa Gespública ... 10.6.9.3 Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP) ..................... . ................. .. 1o.6.9.4. Prêmio de Qualidade do Governo Federal e Prêmio Nacional de Gestão Pública - PQGF ......... .. 10.7. MÉTODOS E FERRAMENTAS DA GESTÃO.................................. . ......................... .. 10.7.1. Ciclo PDCA de Melhoria Contínua ... 10.7.2. Metodologia de Análise e Solução de Problemas - MASP 10.7.3. Diagrama de Causa e Efeito .......... .. 10.7,4, Folha de verificação ou Folha de Coleta de Dados ....... 10.7,5. Histograma...... .. ................... . ....................................... . 10.7.6. Gráfico de Controle ou Carta de Controle ............................................. .. 10.7.7. Fluxograma ..................... .. 10.7.8. Diagrama de Pareto ........... . ............ ................................ ....................... ...................... ..... 10.7.9. Diagrama de D'rspersão ................. . . ............................. ............................. .................................. 10.7. 10. Diagrama de linha de Tempo.............................................................................................................. . 130 134 135 138 139 139 140 142 144 145 145 146 147 148 148 148 149 151 152 155 156 156 157 158 159 159 160 162 164 168 169 170 171 172 173 178 181 181 182 183 184 184 185 186 186 188 188 13 14 10.7.11. Gráfico de Barras ... 10.7.12. r,.,1atriz GUT.. . 10.7.1,. Plano 5VV2H .... Eus,u,m DE ABREU f LIMA MOREIRA 10.7.14. Método dos s Porquês. 10. 7. 1) üiagr;:irnJ dcl ÍW/üf('_ .. . 1,J.J.16 Estr,1tific<JcJo .. . 1,1. Udo OM/\IC .. 1-:._, \1<;tern.1 LeJfl -· Si':iitr�L: lovnta de Procluc:io ... l'.J.J.2Z:.1 t-,11;1odo Jwit in rime <pr). 111.7.20.2. K,1nlia11. 1t1.;.20 3. PoLJ Yoke .. . 10.7.20.5 Circulos de Controle d,1 Qu.1líd<1de (CCQ) ... f,nálist do Carnpü de Forças · Barreira':i e Amilios. En1nowerrnenr (cmpodcr,lmt":nto) .. [)i)'>vnsizin:1 ..... 1;} :1 . .':1 {_lucsourcin[} ou Terceiriz;iç,fo. B('n(hm.1rkíng . Tf'cnicas de Desenvolvimento da Criatividade. 10.7.26.1. Brainstonning. 10.7.26.2. Brainwriting .. 10.7.26.3. Grupo NominaL. 10.7.26,4. Método Delphi. 10.p7. Abordagem Heurística. i0.7.28. Método Cartesiano 10.7.29. Rede PERT / CPM .. 10 8 GESTÃO DE PROJETOS. PARTE 111 i0.8.1. Contexto de Gerenciamento de Projetos .. 10.8.2. Gerenciamento de Projetos . 10.8.3. Escritório de Gerenciamento de Projetos PMO 10.8.4. Influências e Tipos de Estrutura Organizacional .. 10.8.5. Stakeholders 10.8.6. Governanca do Projeto - Ciclo de Vida do Projeto 10.8.7. Processos de Gerenciamento de Projetos e Áreas de Conhecimento ... ABORDAGENS, PRINCÍPIOS E MODELOS DA ADMINISTRAÇÃO ................................................................................. . CAPÍTULO 11 NATUREZA E EVOLUÇÃO 00 CONHECIMENTO NA ADMINISTRAÇÃO ....................................................................... .. 11 1 ABORDAGEM CLÁSSICA 1 1. 1 1 Administração Científica 11. 1. 1.1. Princípios da Administração Científica..... .. ................. . 11. 1. 1.2. Contribuições da Organização Racional do Trabalho - ORT .. 11.1.1.3. Henry Ford ............................... .. 11. 1.1. Teoria Clássica ou Teoria da Gestão Administrativa ................ .................. . 190 191 11)1 193 19.1 195 19) 195 196 197 197 198 199 199 199 200 200 200 201 203 204 205 206 206 207 208 211 221 221 225 226 227 228 229 229 11. 1.3. Críticas à Abordagcn C!ássíca .. 11.2. ABORDAGEM HUMANÍSTICA. 11.2. 1. Críticas ao Mode=o Hu ·nanístico .. ... 11. 3. i,BORfMGEM tH::OCLÍ\SS!CA ... 11..1. ílOR!/1 O,\ BUROCPAC!t\ ... 11.5 ;,eOfHJACEM ESTRUTUR.-\LISTt... 11.6. TEORIA COMPORTM"GW·L .. SU'�ÁRIO 11. 1. TEO!fü\ DO DESEfNOLV11/iEN70 ORGMHZ.AC!ONM. DO . 11.7-,. Pr0�·esso d( oo. 11.7.2. T{:cnicas de 00 .. 11.8. ,\bílfWAGHA ou: .. �rnrí\TI\Ji\ i)LJ TEOkiA t,,11\TUA,\ilCA ... 1 l .'). MODELO JMJON[S DE flfHv1!'41'�TR/1(ÃO - S!)T[M,\ lOYOfA O[ P!WDU(t\O: [s,.ola d,1 11.1c. MHWD/\GEl,·1 S!STÊl:ítCA .. 11.10.1. Teoria e Gestão da lrforma()O - o estudo da ciiiernétíca ... 11 11. ABORDAGEM CONT!NCENCIA�---- 11. 12. NOV,\S MlOROA(,ENS [ TE!, of.N(IAS ORCMHZi1CIOrl/\lS: HUTOS DA R[VOLU()\o T[(Nni.ÓC!C,\ f :,ru,; H,�P/1,(TOS til\S Oi/Gf,NIZAÇÕES .. 1 1. 1 :..1. Rcsponsabi!ida.Je :orpor2tiva e Social . PARTE IV PROCESSOS GERENCIAIS: RELAÇÕES COM OS FATORES HUMANOS, TECNOLÓGICOS E ECONÔMICOS ... CAPÍTULO 12 PROCESSO ADMINISTRATIVO ORGANIZACIONAL: PLANEJAMENTO, ORGANIZAÇÃO, DIREÇÃO E CONTROLE 12. 1. PLANEJAMENTO .. 12.1.1. Níveis de Planejam�nto: estratégico, tático e operacional . 12.2. ORGANIZAÇÃO .. 12.3. EXECUÇÃO .. 12.4. DIREÇÃO .. 12.5. CONTROLE E AVALIAÇÃO .. CAPÍTULO 13 GESTÃO ESTRATÉGICA E PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO: OS ESTUDOS OE ESTRATÉGIA E SEU IMPAClO NAS ORGANI· ZAÇÕES CONTEMPORÂNEAS .................................................................................. . 13.1. ESCOLAS DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO 13.2. ETAPAS DE ELABORAÇÃO 00 FU,NEJAMENTO ESTRATÉGICO 13.3. PROCESSO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO . . . 13.3.1. Visão Organizacional ... 13.3.2. Valores Organizacionais .... 13,3.3. Análise Externa 13.3.4. Análise Interna/Organizacional .. 13.3.5. Missão e Negócio. 13.3.6. Estruturação de Cenários ..... 13.3.7. Definição dos Fatores Críticos de Sucesso .. 13.3.8. Posturas Estratégicas ........... . 13.3.9. Estabelecimento de Macropolíticas ........ 13.3.10. Estabelecimento :te Objetivos, Desafios e Metas ...... 13.3.11. Formulação da E,tratégia 231 232 '35 235 237 239 �60 262 267 268 270 273 274 274 275 281 l8J 284 286 286 287 187 293 295 297 301 301 302 303 303 15 ELISABEll DE ABREU l LIMA MOREIRA • A crise de 2008 desencadeou uma crise de mercado, fazendo emergir uma proposta de maior interferência do Estado, diante da incapacidade do Estado Neoliberal de promover a retomada do crescimento. Assim, o século XXI inaugurou um novo padrão de desenvolvimento capitalista, ba seado na transferência de renda, crescimento econômico e aumento do gasto público, também chamado de modelo pós-neoliberal ou novo desenvolvimentismo, que clamava por uma maior intervenção do Estado no mercado. Este modelo, baseado nas ideias estruturalistas e keynesianas, retoma o papel estra tégico do Estado na melhoria do padrão de vida da população e no desenvolvimento eco nômico, criando oportunidades de investimento para os empresários, através de alianças do Estado com a iniciativa privada, para atuação em mercados globais. Quadro resumo 24 Fortalecimento do Poder Real. Mercantilista e colonialis:a. Atuação direta do Estado na economia. Estado Patrimonial. Centralizador. Crise do Estado Absoluto. Revolução Industrial. Produção cm massa. Lei da oferta e da procura - mercado autorregulável. Não intervenção do Estado n;; economia. Descentralizador. Crise do Mercado, crise de superprodução (crash da bolsa de valores). Estado forte, intervencionista. Protetor das necessidades sociais da população. Desenvolvimentista. Centralizador. Crise fiscal e de governabilidade. Estado intervém minimamente no mercado. Mercado autorregulável. Descentralizador. Crise do Mercado, crise da bolsa de valores. Maior intervenção do Estado no Mercado. Formação de alianças e parcerias entre o Estado e a iniciati va privada. Atuação em mercados globais. CAPITULO 2 Evolução do Estado Brasileiro O Brasil, de forma geral, acompanhou os ciclos econômicos mundiais, com movimen tos políticos, ora de autoritarismo ora de democracia, responsáveis pela condução da agenda administrativa e das diversas reformas promovidas, como sintetizados abaixo. - -� • Até 1930 • 1930 a 1985 • Após 1985 Brasil Colônia à Estado Desenvolvimen- Estado Neoliberal ao República Velha tista ao Neoliberalismo Neodesenvolvimentismo ------- - Patrimonial Burocrático Gerencial ·---------------------- Monárquico Autoritário/ ditatoria I º''"°"'º" � e Oligárquico (30-45 e de 64 a 85) (após 85) Democrático (46-64) ----- Mercantil Capitalista · Industrial --�s-lndustrial Estamento patrimonial/ Burguesia industrial Classe média profissio-burocrático e burguesia e Classe média mercantil profissional nal ou tecnoburocracia ------- A seguir o detalhamento dos aspectos econômicos, políticos, sociais e administrativos que marcaram a história brasileira. 2.1. ADMINISTRAÇÃO COLONIAL (ATÉ 1889) A revolução comercial levou à expansão ultramarina do Reino de Portugal, que passou a administrar a colônia brasileira, levada a cabo ao longo de três séculos. Neste período, o Brasil não constituía uma unidade para os efeitos da administração, mas um conjunto de capitanias, que, socialmente, pautavam-se no velho sistema de privilégios. Do rei ao governador-geral (vice-rei) e aos capitães (capitanias),tinha-se uma complexa, ampla e ramificada administração que, na visão de Caio Prado Junior (1979), não obedeciam a princípios uniformes de divisão de trabalho, simetria e hierarquia. A co roa portuguesa instituiu uma administração central e em 1549 constituiu o governo geral. Frederico Lustosa (2008, p. 10) aponta nas palavras de Caio Prado Junior as disfunções da administração colonial: "centralização, ausência de diferenciação (de funções), mime tismo, profusão e minudência das normas, formalismo e morosidade". Tudo em razão da "transplantação para a colônia das instituições existentes na metrópole e do vazio de autoridade (e de obediência) no imenso território, constituindo um organismo autoritário, complexo, frágil e ineficaz". Esse período, também, apresentou uma progressiva racionalização dos métodos e proces- 25 ELISABETE DE AoREU E LIMA MOREIRA sos de trabalho, substituindo "pouco a pouco, o empirismo paternalista do absolutismo tradi· cional", com a administração de Marquês do Pombal, secretário de estado do reino D. José I (1750 a 1777). Aquele, que foi considerado um déspota esclarecido - por combinar monarquia absoluta com o racionalismo iluminismo, promoveu, no Brasil, em especial, mudanças subs tanciais nas esferas política, administrativa e na educação (Frederico Lustosa, 2008, p. 10). Mas foi com a chegada da corte portuguesa em 1808 e a elevação do Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal que se "constituíram as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcionamento do autogo verno" (Frederico Lustosa, 2008). Foram criadas diversas instituições úteis e necessárias como a "Academia de Ma rinha, de Artilharia e Fortificações, Arquivo Militar, Tipografia Régia, Fábrica de Pólvora, Jardim Botânico, Biblioteca Nacional, Academia de Belas Artes, Banco do Brasil e os esta belecimentos ferríferos de Ipanema, além de leis, cidades, indústrias, estradas, edifica ções, impostos, cadeias, festas e costumes que trouxeram mudanças profundas na vida da colônia" (Frederico Lustosa, 2008). A partida de D. João VI, em 1821 e, posteriormente, a exigência do retorno de D. Pe dro 1, levou à declaração da independência, dissolução da Assembleia Constituinte e a outorga da primeira Constituição do Brasil de 1824, que mantinha a monarquia, o Estado unitário e centralizador, dividido geograficamente em províncias (em substituição às ca pitanias), formado por quatro poderes políticos - Legislativo, Moderador, Executivo (esses dois exercidos pelo monarca) e Judiciário. Durante todo esse período, prevaleceu na administração brasileira o paternalismo e O nepotismo, que empregava inúteis letrados, cujos critérios de seleção e provimento oscilavam entre o status, o parentesco e o favoritismo (Motta e Caldas, 1997), típico de uma administração pública patrimonial. Esta fase chamada de pré-capitalista, baseada na economia primário-exportadora, co mandada por grandes propriedades rurais, foi marcada por muitas crises tanto no governo de D. Pedro 1, que abdicou do trono, como, posteriormente, no governo de seu filho, D. Pedro li. Estes fatores levaram ao movimento republicano, à intervenção do exército e ao golpe de 15 de novembro de 1889. E) Importante: o Estado moderno brasileiro nasceu· monárquico-absolutista, centralizador, com uma administração patrimonialista, impulsionado por uma economia primário-exporta· dora, concentrada no Nordeste. 2.2. REPÚBLICA VELHA (1889-1930) No Brasil, o advento da República dos Estados Unidos do Brasil, pelo Decreto 1.º, de 1.º de novembro de 1889, trouxe algumas mudanças políticas e institucionais à administração pública herdada do Império. Os estados passaram a ser autônomos, criaram seus próprios governos, câmaras legislativas e constituições. Os órgãos legislativos do Império foram extintos e o conselho de Estado imperial foi substituído pelo Governo Provisório, até que a nova Constituição, em 1891, consagrasse algumas mudanças: 26 EvoLUÇiiO DO ESTADO BRASILEIRO • Instituição do federalismo competitivo e do regime presidencialista; • Clara separação dos poderes, com legislativo bicameral; • Ampliação da autonomia do Judiciário; Criação dos Tribunais de Contas; • Províncias transformadas em Estados, com mais autonomia e arrecadação própria, cujos governadores passaram a ser eleitos. Apesar dessas mudanças, do ponto de vista da ação política, essa fase não registrou esforços sistemáticos de organizar a população de acordo com os padrões dos sistemas liberais, não promoveu reforma administrativa e, tampouco, promoveu mudanças socio econômicas significativas'. Enquanto os países desenvolvidos viviam um momento Liberal, no Brasil mantinha-se z mesma prática protecionista do Estado nas atividades agrário-exportadoras, através de uma estrutura oligárquica', comandado pelos coronéis de São Paulo e Minas Gerais, deno minada política café com leite ou política dos governadores, que se sustentavam no poder étravés de eleições fraudulentas, de voto de cabresto e de bases cliente\istas. Esse momento da história foi marcado pelo surgimento de uma nova classe média, for nada de um estamento de políticos e burocratas patrimonialistas, que se apropriavam do excedente econômico no seio do próprio Estado e não diretamente da atividade econômica, pois viviam das rendas do Estado ao invés das rendas da terra. (Bresser-Pereira, 2008) Raymundo Faoro (2008) defende que esse poder político era constituído de uma nova elite, "estamentos3 burocráticos" um quadro administrativo formado das forças armadas, altos funcionários públicos e tecnocratas, letrados e juristas que viviam dos cargos públicos ou da magistratura - originada do mesmo grupo social responsável pela formação do Estado Português, cuja característica era a de dominar a máquina política e administrativa do país, 11isando atender a interesses pessoais e sem preocupação com a eficiência da máquina es tatal, da qual fazia derivar os benefícios de poder, prestígio e riqueza, e que se reencarnaria depois naquilo que ele chamaria de o "Patronato Político Brasileiro". Faoro acrescenta que "o patrimonialismo, organização política básica, fecha-se sobre 'õi próprio com o estamento, de caráter marcadamente burocrático" (Faoro, 1984, p. 84), mbricada de conteúdo aristocrático, através de práticas de corrupção e nepotismo (Guer íeiro Ramos, 1984). Além disso, nesse período ocorreu o aumento das convulsões sociais, fruto de reivin dicações da classe trabalhadora, que clamavam pela regulamentação de direitos. 1. É preciso ter em mente que, nos países da América Latina, as ideias de progresso não vieram de um processo interno nern foram legitimadas por um processo de observação pela sociedade no que se refere a resultados, mas, vieram desa daptadas à realidade cultural e desajustadas das necessidades da população, fato que ajuda a justificar a não realização de mudanças profundas nesse período (Cristovam Buarque, 1990). 2. o termo Oligarquia significa governo de poucos e em benefício próprio. i. Os estamentos constituem uma forma de estratificação social, qúe dividia a sociedade em camadas e que em muitas civilizações não permitia que o indivíduo migrasse para outra classe social, isto é, não permitia a ascensão social. Era o cipo de estrutura vigente antes das revoluções industriais. 27 ELISABETE DE ABREU E LIMI, MOREIRA Tcdos esses fatores fizeram com que a República Velha se tornasse disfuncional e passasse a sofrer pressão do exército brasileiro (tenentes) e do Partido Comunista do Brasil, depois chamado de Partido Comunista Brasileiro (em 1922). Entretanto, foi a crise econômica mundial de 1929, associada ao descontentamento de algumas oligarquias regionais, em razão da derrota de Getúlio Vargas, pela eleição de Júlio Prestes (paulista), para suceder o também paulista Washington Luís, que desenca deou a intervenção do exército ea Revolução de 1930, fazendc emergir um novo discurso modernizante. G Importante: A República Velha descentralizou-se, os Estados passaram a ser comandados por representantes eleitos e o centro do poder migrou do Nordeste para o Sudeste. Mas essa democratização não conseguiu promover mudanças substanciais c:o ponto de vista econômico, social e administrativo. O Brasil continuava agrário exportador, comandado pela política dos governadores, café e do leite, sustentada pelo voto cabresto e por uma oligarquia coronelista que praticava o clientelismo e mantinha as mesmas práticas patrimoniais de controle do Estado. 2.3. ERA GETÚLIO VARGAS-1° GOVERNO: 1 ª reforma administrativa {1930 a 1945) O movimento revolucionário de 30, comandado pelo ex-governador do Rio Grande de Sul, Getúlio Vargas, junto as elites oligárquicas excluídas, a nova burguesia industrial e as lideranças militares ("tenentes") gerou um cenário político favorável à mudança, pondo fim ao regime da República Velha, o abandono do liberalismo e o aumento da estratégia inter vencionista, não só como mecanismo de defesa contra a crise e a depressão de 1929 (come ocorreu nos EUA e Europa), mas como forma de promover o desenvolvimento no Brasil. A partir desse marco, segundo Lustosa da Costa (2008, p. 12) O Estado "empreendeu um continuado processo de modernização das estruturas e processos do aparelho de Es tado", através de três grandes reformas orgânicas realizadas pelo governo federal: 1937, 1967 e 1995 (ou 1998 - com a promulgação da Emenda Constitucional 19). Mais importante ainda, Lustosa da Costa (2008, p. 12) afirma que a Revolução de 30 "significou, na verdade, a passagem do Brasil agrário para o Brasil industrial", pois, com a crise de 29, o Brasil foi obrigado a reduzir as exportações de café e a substituir as importações de produtos industrializados, iniciando a produção interna desses produtos. O Estado passou a adotar políticas Keynesianas, inspiradas no New Deal, do governo Roosevelt, através da manutenção da demanda agregada; transferência de renda a traba lhadores e consumidores; fomento à industrialização, através da política de substituição de importações; criação de barreiras alfandegárias; de subsídios; incentivos e crédito, que geravam poupança interna e promoveram grande illtervenção na economia e na vida social. Além disso, a revolução de 30 ficou associada à quebra da espinha dorsal das oli garquias regionais, que trouxe como desdobramento a criação do estado administrativo, através da criação dos mecanismos racional-legal, a exemplo de estatutos e órgãos nor mativos e fiscalizadores (Lima Junior, 1998). O primeiro governo de Getúlio Vargas foi marcado por três fases distintas. 28 EVOLUÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO A primeira fase, de 1930 a 1934, governo provisório, caracterizou-se por grande concentra ção de poderes, dissolução do corpo legislativo e no,!11eação de interventores. Houve a criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio; da Comissão Permanente de Padronização e de uma Comissão Permanente de Compras (voltadas as duas para a área de materiais). Terminou com a promulgação da Constituição de 1934 que consagrou o voto secreto4 direto e feminino e trouxe grandes avanços na área trabalhista (criação do salário míni mo, carga de trabalho de 8 horas diárias, repouso semanal e férias remuneradas, proibi ção de mão de obra para menores de 14 anos e proibição de diferenças salariais em razão do sexo, idade, nacionalidade e estado civil). A segunda fase, de 1934 a 1937, governo constitucional, caracterizou-se pelo resta bélecimento dos direitos políticos dos cidadãos, do Poder Legislativo e da autonomia dos estados, não obstante a concentração de competências relativas a encargos e recursos permanecer no nível da União. Essa fase inaugurou o federalismo cooperativo, com a repartição dos tributos, e pro moveu mudanças na área de pessoal, com a introdução do princípio do mérito, nos artigos 168 e 170, § 2", na Carta de 1934, e com a criação da Comissão Especial do Legis lativo e do Executivo, de reforma econômico-financeira (destacando uma subcomissão, conhecida como comissão Nabuco), visando apresentar uma proposta de reorganização administrativa e de revisão geral de vencimentos, com critério de igual remuneração para aqueles que exercessem funções e responsabilidades iguais. A efetiva estruturação da área de pessoal com normas básicas e sistema de classifi cação de cargos ocorreu com a Lei do Reajustamento nº 184/36, que institucionalizou o sistema de mérito, além de criar o Conselho Federal do Serviço Público Civil. A terceira fase, de 1937 a 1945, governo de ditadura, em razão do golpe que instituiu o Estado Novo, caracterizou-se pelo fechamento do Congresso Nacional e Assembleias legislativas, afastamento dos governadores eleitos, suspensão dos direitos políticos e garantias constitucionais, centralização geral e outorga da Constituição de 1937. Foi efetivamente no Estado Novo que o Brasil passou a assumir feições de um estado intervencionista e lançou-se no projeto desenvolvimentista. Criou autarquias e empresas, que construíram as bases rumo à industrialização, focando no transporte, energia e aço, Esse período, também promoveu grandes avanços sociais. Fixou a jornada de traba lho, concebeu a carteira de trabalho, o salário mínimo, a estabilidade no emprego depois de dez anos de serviço (revogada em 1965) e o descanso semanal remunerado. Ampliou direitos à aposentadoria, publicou o código penal, de processo penal e a CLT - Consolida ção das Leis do Trabalho e concebeu a justiça do trabalho. Outra grande mudança ocorreu na área administrativa, quando se deu a reforma administrativa, com a transformação do Conselho Federal do Serviço Público no DASP - 4. O voto secreto foi um direto da Carta de 34, que consagrou a concessão dos direitos políticos no Brasil, estabelecidos na Lei de 1932, pondo fim a lwa das oligarquias da República Velha, que se perpetuavam no poder em razão do voto aberto - que permitia o controle do voto ôos eleitores e aumentava as práticas clientelistas de compra de votos. 29 ELISABETE DE ABREU E LIMA MORE!ll1\ Departamento Administrativo do Serviço Público, em 1938, através do Decreto-lei 579, não obstante desde o início do governo Vargas terem sido tomadas várias medidas visando à racionalidade de procedimentos. A implantação do DASP foi um marco na introdução do modelo clássico ou racional-legal na administração pública, caracterizado pelos princípios do tipo ideal de burocracia de Max Weber: a impessoalidade, a centralização, o formalismo, o sistema e mérito e a profissiona lização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional e a separação entre o público e o privado. O interesse público e o controle a priori passaram a determinar esta fase, denomina da administração burocrática (Guerreiro Ramos, 1984), que visava combater a corrupção e o nepotismo presentes no período anterior. dano ênfase na gestão dos meios, dos pro cessos e dos procedimentos. O DASP, órgão previsto pela Constituição de 1937, formulador e executor, diretamente subordinado à Presidência da República, gozava de poderes excepcionais e tinha como principais objetivos atuar nas áreas de pessoal, de materiais e orçamentária. Na área de Pessoal, a ideia era a valorização do princípio da meritocracia, por meio da realização de concursos públicos para a contratação de servidores públicos e avaliação de desempenho funcional; criou e regulamentou um sistema de promoções e de critérios gerais e uniformes de classificação de cargos e, através do Decreto-lei nº 1713/39, dispôs sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, que veio a ser substituído em 1952 por novo Estatuto. O DASP atuou num programa de aperfeiçoamento de funcionários públicos no es trangeiro; institucionalizou um programa de treinamento, com cursos de especializações, construindo uma elite técnica - tecnoburocracia, apartir dos preceitos das teorias ad ministrativas, sobretudo, os princípios da teoria clássica e de organização e métodos de Taylor, Fayol e Ford. Formou grupos de especialistas, através da criação de comissões de eficiência em cada ministério, para reorganizar os órgãos públicos e o funcionalismo, isolando-os da dinâmica política partidária. Na área orçamentária, o DASP ficou responsável pela elaboração da proposta do orça mento federal e da fiscalização orçamentária e na área de compras públicas, os burocratas trabalharam na simplificação e padronização da administração de materiais e das compras. 30 As competências do DASP, segundo o DL 579, de 1938, são: • o estudo pormenorizado das repartições, departamentos e estabelecimentos públi cos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficiência, as mo dificações a serem feitas na organização dos serviços públicos, sua distribuição e agrupamentos, dotações orçamentárias, condições e processos de trabalho, relações de uns com os outros e com o público; • Organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos Deputados; • Fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas instruções, a execução orçamentária; • • • • EvoLUÇiio DO ESTADO BRASILEIRO Selecionar os candidatos aos cargos públicos federais, excetuados os das secretaias da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal e os do magistério e da magistratura; Promover a readaptação e o aperfeiçoamento dos funcionários civis da União; Estudar e fixar os padrões e especificações do material para uso nos serviços públicos; Auxiliar o Presidente da República no exame dos projetos de lei submetidos a sanção; • Inspecionar os serviços pC1blicos; • Apresentar anualmente ao Presidente da República relatório pormenorizado dos tra balhos realizados e em andamento. Este órgão foi responsável por organizar uma administração pública orientada para a padronização, prescrição e pelo controle, baseada no tripé material-pessoal-recursos financeiros, com caráter absolutamente pioneiro (Lima Junior, 1998). Desde a sua criação até o fim do Estado Novo, o DASP foi presidido por Luiz Simões Lopes, que permitiu o fortalecimento do órgão, inclusive com a implantação de unidades nos Estados . s�b i�tervenção, chamados de "daspinhos". Estes, eram órgãos colegiados, com compos1çao tecnica, subordinados ao Ministério da Justiça, e tinham o diretor nomeado pelo Presidente da República, com poderes de controle político, podendo bloquear, inclusi ve, as decisões do interventor nos Estados, remetendo a decisão final para a esfera federal. Vale destacar que durante todo o governo de Getúlio foram criadas várias agências e empresas estatais, que constituíram o núcleo do desenvolvimento industrial por substi tuição de importações, como: o • • • • • • o • • • • • o • • Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio; Conselho Nacional do Café e o Instituto do Cacau da Bahia; Instituto do Açúcar e do Álcool; Conselho Federal de Comércio Exterior, Instituto Nacional de Estatística; Conselho Brasileiro de Geografia, Conselho Técnico de Economia e Finanças; Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística; Comissão de Defesa da Economia Nacional; Instituto Nacional do Sal; Fábrica Nacional de Motores (FNM); Companhia Siderúrgica Nacional (CSN); Companhia Vale do Rio Doce; Serviço Nacional de Aprendizagem Indústria (SENAI); Companhia Nacional de Álcalis; Fundação Brasil Central; 31 ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA • Serviço Nacional da Indústria (SESI); • Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC). Destaque-se, também, que inicialmente o DASP e algumas dessas instituições tive ram como característica o insulamento burocrático, que isolava as elites burocráticas, cortando os laços com o ambiente, para se protegerem da influência política e resistirem às pressões clientelistas e patrimonialistas, formulando política�. de forma independente, capazes de garantir governança. No entanto, o insulamento também apresentou sua face negativ2., pois, além de se isolar da dinâmica político-partidária, também se isolou da própria sociedade, na medida em que passou a não atender às demandas da sociedade, funcionando como um mecanismo antidemocrático. Apesar desse isolamento, na proporção que o DASP foi ganhando poder, passou a exercer, por outro lado, um alto grau de engolfamento social, apresentando grande pe netração no mundo político e social, impondo limitações à so:iedade e estabelecendo diretrizes com vistas a promover a modernização, através do universalismo de procedi mentos, um mecanismo de implantação do sistema racional-leg,d, com valores modernos e universalistas, que não estariam receptivos às demandas fisiológicas e clientelistas vindas dos partidos políticos, a exemplo da contratação por con:::ursos públicos. Além dessa face paradoxal, as instituições também mantinram seu lado tradicional: ao mesmo tempo em que realizavam concursos políticos, também ocorriam nomeações políticas e clientelistas para os cargos extranumerários (níveis inferiores) e cargos de confiança, como forma de manter as velhas oligarquias políticas sob controle. Isso porque, não obstante a tentativa de terminar com o poder das oligarquias coro nelistas do período anterior, muitos dos seguidores do governo constituíam as próprias oligarquias dominantes daquele período, trazendo para o Estado as práticas então vigentes. Assim, a reforma modernizante mais importante das estruturas do Estado, do final da década de 1930, logo foi transformada em um meio-termo e1tre a modernização e a síndrome cultural-populista, revelando-se uma estrutura híbrida, que misturava patrimo nialismo e burocracia. Faoro ( 1975), num sentido mais radical, entende que a estrutura político-social resis tiu a todas as transformações, mantendo-se patrimonial desde D. João I a Getúlio Vargas, inclusive afirmando que o patrimonialismo permaneceu e os estJmentos burocráticos se institucionalizam. Já, Sérgio Buarque de Holanda ( 1969) reconhece que o "funcionalismo patrimonial pode, com a progressiva divisão das funções e com 2. racionalização, adquirir traços burocráticos" (Holanda, 1969, p. 106). Bresser-Pereira afirma que, nesse período, o patrimonialismo (contra o qual a admi nistração pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, man tinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro e o co0onelismo (da República velha) dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo. Fernando Henrique Cardoso trouxe o conceito de "anéis burocráticos", afirmando que o Estado autoritário regulador foi organizado na forma de uma burocracia pouco permeá- 32 EvoLUÇÀO DO EsJADO BRASILEIRO vel às demandas da sociedade civil, onde apenas os grupos de interesse, que dão suporte ao grupo político no poder, têm acesso aos canais de comunicação com os burocratas formuladores das políticas públicas, não servindo aos interesses públicos, mas aos inte resses privados que se organizavam no interior do Estado, através de teias pessoais de cumplicidade. É dessa maneira que tais grupos garantem seus interesses (Cardoso, 1973). As observações acima permitem concluir que a partir de 30 ocorreu a primeira grande reforma da administração pública brasileira com a implantação da administração burocrá tica, modelo racional-legal. No entanto, é notório que mesmo no governo de Getúlio ainda se fizeram presentes várias práticas patrimoniais. 8 Importante: O primeiro governo de Getúlio foi marcado por três fases, mas foi no período de 30 a 45, Estado Novo, na fase autoritária, que ocorreram os maiores avanços do ponto de vista econômico, social e administrativo. Economicamente, a estratégia de industrialização por substituição de importações foi leva da a efeito, inclusive com a criação devárias empresas estatais, promotoras do desenvolvi mento industrial brasileiro. Socialmente, grandes avanços ocorreram na legislação trabalhista, na concessão dos direi tos a saúde, segurança, educação e casa própria, não obstante ter havido a supressão dos direitos políticos. Administrativamente, os princípios da administração burocrática Weberiana passaram a ser implantados na administração pública a partir da criação do DASP, que atuou na racionalização das áreas de pessoal, materiais e orçamentária, com vistas ao combate à corrupção e ao nepo tismo. Apesar dos grandes avanços na implantação da administração racional-legal, viu-se que as práticas patrimoniais continuavam a existir na administração pública brasileira. 2.4. GOVERNO DUTRA (1946-1951) E 2° GOVERNO DE VARGAS (1951-1954) O fim da ditadura Vargas e a eleição de Eurico Gaspar Dutra trouxe a democratização, mas isso não ajudou a modernizar a administração pública como um todo. Em 1945, o DASP passou por um profundo processo de reestruturação, que resultou no seu parcial esvaziamento e abandono de várias práticas que visavam à racionalização de pro cedimentos - em razão da ênfase exagerada no controle, da forte centralização, da observân cia de normas gerais e inflexíveis e da pretensão de realizar uma reforma global e imediata. Além disso, a partir da redemocratização de 1945, houve uma série de nomeações sem concurso público, demonstrando que as práticas patrimonialistas persistiam. Vale ressaltar que a Constituição de 1946, no seu art. 23, do Ato das Disposições Consti tucionais Transitórias, efetivou todos os servidores que haviam ingressado no serviço públi co sem concurso e deu estabilidade, aposentadoria, licença, disponibilidade e férias aos ex tranumerários que exerciam funções ou em virtude de concurso ou em prova de habilitação, mostrando que a tentativa de profissionalizar a administração pública não lograra êxito. Por outro lado, a mesma Constituição restabeleceu o estado de direito, a divisão dos poderes, a autonomia dos estados e ampliou os direitos sociais dos trabalhadores. 33 ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA No campo econômico, o Estado passou por profundas mudanças. Em 1947, no Go· verno Outra, ocorreram os primeiros ensaios da realização de um planejamento federal de políticas públicas 110 Brasil, com o Plano SALTE, que visava o investimento em quatro áreas consideradas prioritárias: saúde, alimentação, transportes e energia. Outra criou a Companhia Hidrelétrica do São Francisco, proibiu os jogos de azar, cancelou o registro do Partido Comunista, além de promover uma dissipação das reservas cambiais. Em 1951, Getúlio voltou ao poder, eleito pelo povo, defendendo um projeto naciona lista e intervencionista de aumento da indústria de base, transporte e energia e dos direi tos do trabalhador (aumento do salário mínimo). Criou a Petrobrás, o BNDES - Banco Na cional de Desenvolvimento Econômico, a Eletrobrás e outras, num total de 13 empresas. Promoveu alguns avanços na área de pessoal, como a publicação da lei 1.711/52, que dispôs sobre o Estatuto dos funcionários públicos civis da união, mas não conseguiu conter as contratações clientelistas que continuavam a ocorrer. Em 1954, entrou para a história, em decorrência de sua morte. E) Importante: Gaspar Dutra continuou a estratégia desenvolvimentista e lançou o Plano SAL TE - saúde, alimentação, transporte e energia. Getúlio, no segundo governo, defendeu um pro· jeto nacionalista e desenvolvimentista, mas não conseguiu conter as práticas patrimoniais na administração pública. 2.5.JUSCELINO KUBITSCHEK-JK (1956 A 1961)- MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: administração paralela-Jânio Quadros (jan a ago de 1961) e João Goulart-Jango (1961-1964) A consolidação do crescimento econômico e do movimento desenvolvimentista ocor· reu no governo de JK, que lançou o Plano de Metas, em 1956, considerado o I Plano de programação global brasileiro. Continha 30 objetivos voltados para as áreas de energia, transporte, indústria pesada e de base, alimentação e educação, elaborado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico · 8NDE, visando crescer 50 anos em 5, inclusive com a previsão da construção de Brasília. Esse governo criou uma série de ministérios e empresas estatais, como a SUDENE - Superintendência do Desenvolvimento do Mordeste; a Escola Brasileira de Administração Pública - EBAP, além de comissões visando promover reformas administrativas. A COSB . Comissão de Simplificação Burocrática foi criacL1 para promover estudos ad· ministrativos, objetivando à descentralização dos serviços, delegação de competências, com fixação de responsabilidades, reagrupamento de funções, supressão de órgãos e prestação de contas das autoridades. A CEPA - Comissão de Estudos e Projetos Adminis· trativos tinha a missão de assessorar a presidência da República em tudo que se referisse aos projetos de reforma administrativa. No entanto, Juscelino não viu nenhum dos seus projetos de reforma aprovados e a burocracia estatutária retrocedera. O Estado desenvolvimentista dos anos Kubitschek ( 1955-1960) proveu o governo e as empresas estatais (BNDS, BB) de uma burocracia paralela, chamada de burocracia gerencial, 34 EvülUÇÃO DO ESTADO Br,ASILEIRO constituída de funcionários não estatutários, altamente competentes, recrutados segundo critérios de mérito. Formavam equipes ad hoc5, de grupos executivos, críadas sem mesmo ter se formalizado a burocracía weberiana, cujo objetivo era projetar e implementar metas ambíciosas de desenvolvimento, flexíbílizar a máquína públíca e promover o crescimento. Entretanto, esse novo modelo administrativo não empreendeu qualquer esforço de recompor as estruturas burocráticas existentes ou de corrigir o que havía de equivocado e distorcido nelas. Ao contrário, o híbrído administratívo mostrou-se mais exacerbado, promovendo uma grande cisão entre a administração direta - submetida a normas rígídas e controles - e as autarquias e empresas que passaram a gozar de maior autonomia gerencíal, recruta- 1Tento de pessoal sem concurso e com remuneração competitiva. O resultado é que os serviços públicos a cargo da burocracia continuaram a apresentar padrões extremamente baixos de eficiêncía, não conseguindo superar os obstáculos políti cos existentes, engolindo o modelo recém-implantado; ou seja, os grupos executivos criados no governo JK acabaram engolfados pela ineficiente burocracia tradicional governamental. A política adotada por Kubitschek, de governar através de uma administração para· leia mostrou a tendência que ele possuía de evitar conflítos, procurando não mexer na estrutura existente. Isso levou à criação de um Estado inchado, dificultando a penetração do capitalismo na economia e nas transformações políticas necessárias para vencer essa ordem, não obstante terem ocorridos grandes avanços no desenvolvimento econômico, que havia praticamente completado sua Revolução Industrial e Nacional. Os governos que se seguiram, Jânio Quadros (de janeiro a agosto de 1961), que renun ciou, e João Goulart ( 1961-1964), inicialmente sob o regime parlamentarista, voltando ao presidencialismo em 1963, após o plebiscito, nada mudaram em relação às práticas clien· telistas, patrimonialistas e falta de profissionalização existentes nos governos anteriores. Entretanto, do ponto de vista administrativo, o movimento de reforma continuou laten te. No governo de João Goulart, foi instituída a Comissão Amaral Peíxoto, através do Decreto 51.705/63, comandada pelo seu Ministro Extraordinário para a Reforma Administrativa, Ama ral Peíxoto, que apresentou quatro projetos fundamentaís para a reforma desenvolvímen tista de 1967, cujo objetivo era promover "uma ampla descentralização administratíva até o nível do guichê, além de ampla delegação de competência", que objetívavam: • Reorganizar as estruturas e atividades do governo; • Expandir e fortalecer o sistema de mérito;• Criar normas de aquisição e fornecimento de materiais; • Organizar administrativamente do Distrito Federal; • Fazer do planejamento um princípio dominante. Esses projetos ficaram sem a aprovação pelo Congresso, em razão do Golpe militar ,. A expressão ad hoc tem sua origem no Latim e significa "para isso", "para esse fim", ou seja, equipes ad hoc sãc estru· turas criadas para atender a um fim específio. No caso, as equipes de JK foram criadas para suportar o Plano de �tetas. 35 E111Mirn DE A1rnrn F L1M11 MoRFIRA de 1964. Além disso, Jango criou o Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, liderado por Celso Furtado, em 1962, mas as turbulências de seu governo não permitiram muitos avanços, até que a conspiração militar o tirou do poder. Vale ressaltar que, mais uma vez, o sistema de mérito, pedra angular de uma admi nistração pública profissionalizada, foi desrespeitado, quando a Lei 4242/63 garantiu aos empregados da Companhia Urbanizadora da Nova Capital a condição de servidor público, mesmo sem o ingresso por concurso público. 8 Importante: o governo de JK intensificou a estratégia desenvolvimentista industrial, abriu a economia para o capital internacional e trouxe grandes montadoras de automóveis para se instalarem (multinacionais), sobretudo, no Sudeste, aumentand·J o êxodo rural e a migração de nordestinos e nortistas. Do ponto de vista administrativo, ao mesmo tempo em que não promo veu nenhuma reforma na administração centralizada (burocracia), empreendeu esforços mo dernizantes nas empresas (tecnoestrutura), que passaram a gozar de maior autonomia, mais flexibilidade nas contratações - criando um híbrido de burocratas e tecnocratas, chamado de burocracia gerencial - dando início a um distanciamento entre as estruturas centralizadas e as estruturas mais modernas. 2.6. ERA AUTORITÁRIA MILITAR: administração para o desenvolvimento (1964-1985) Com o golpe militar de 1964 ocorreu o aumento da tLtela do Estado nas questões civis e uma maior centralização das questões sociais. O modelo de industrialização por substituição de importações e a estratégia de "administração para o desenvolvimento", dos tempos de Getúlio, são retomados: é a era de modernidade administrativa. Nesta fase militar, também, foram criados muitos órgãos e entidades, a exemplo do Insti tuto Nacional de Previdência Social (INPS), o Banco Nacional de Habitação (BNH), o Banco Cen tral .. entre outras instituições, além de organizações não governamentais, que surgiram dos movimentos sociais que se contrapunham à política do regime vigente e que, de certa forma, ajudaram na construção de urna sociedade civil mais bem estruturada (MATIAS-PEREIRA, 2008). Esse período também foi marcado pelo lançamento de vários planos econômicos, na tentativa de conter a inflação e também para promover a estratégia desenvolvimentista, que já se iniciou no primeiro governo militar, de Castelo Brê:nco, de 1964 a 1967. O presidente Castelo Branco quer·ia prnrnover urna modernização administrativa. A Co mestra - Comissão Especial de Estudos da Reforma Administrativa - foi instituída, sob a presidência do Ministro extraordinário para o planejarnentü de coordenação econômica, Roberto Campos, que passou a analisar os projetos desde o governo Kubitschek, da Comis são Amaral Peixoto e auxiliado por Hélio Beltrão, acrescentou outros projetos reformistas. Assim, foi realizada a primeira grande reforma, depois daquela ocorrida nos anos 30, através do Decreto-lei nº 200, em 1967, cujas inovações encontravam-se consignadas nos relatórios da COSB, CEPA e, sobretudo, da Comissão Amaral Peixoto, constituindo, segundo Lustosa da Costa (2008) "o mais sistemático e ambicioso empreendimento para a reforma da administração federal". EVOLUÇÃO DO Emoo BR/\SILEIRO Pode-se dizer que o Decreto-lei 200/67 constituiu-se num marco na tentativa de supe ração da rigidez burocrática, considerado como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil, pioneiro, anunciando a reforma gerencial que ocorrer'.ª. em 1995. Propôs uma reforma das estruturas do Estaào e dos procedimentos burocrat1cos, apre sentando os seguintes aspectos: • Transferia atividades para autarqu·1as, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter maior dinamismo operacional, por meio da descentra lização funcional, com distinção entre a administração direta e a indireta; • instituía cinco princípios fundamentais: o planejamento; descentralização; delegação de competência; coordenação e o controle. • • • • • Fixava a estrutura do Poder Executivo Federal, indicando os órgãos ligados ao Presi dente da República e distribuindo os ministérios entre os setores político, econômico, social, militar e de planejamento, além de apontar os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios; Desenhava os sistemas de atividades auxiliares - pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria e serviços gerais; Estabelecia diretrizes gerais para um novo Plano de Classificação de Cargos; Apontava a necessidade de fortalecimento e expansão do sistema do mérito; Definia as bases do controle externo e interno; • Estatuía normas de aquisição e contratação de bens e serviços; Acerca dos princípios fundamentais da administração pública federal, vigentes até hoje, o Decreto apresentava, sucintamente, a seguinte descrição: • • • • Planejamento: a ação governamental obedecerá ao planejamento que vise a pro mover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança, voltado para a expansão das empresas estatais. coordenação: na execução dos planos e programas, será exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemáti ca de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e funcio namento de comissões de coordenação em cada nível administrativo. Descentralização: as atividades deverão ser amplamente descentralizadas e será pos ta em prática em três planos principais: dentro dos quadros da administração federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução; da administração fe deral para as unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e me diante convênio; da administração federal para a órbita privada, mediante contratos e concessões (com a disseminação das fundações de direito privado e autarquias). Delegação de Competência: utilizada corno instrumento da descentralização adminis trativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, facul tando as autoridades a delegar competências para a prática de atos administrativos, conforme regulamentos. Fortalecia o sistema de mérito. 37 ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA • Controle: exercido em todos os níveis e em todos os órgãos, pela chefia competente, pelos órgãos próprios de cada sistema, pela aplicação dos dinheiros públicos e guar da dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria. Prevê uma racionalização administrativa, mediante simplificação de processos e su pressão de controles puramente formais ou com custo superior ao risco. O paradigma gerencial, iniciado através do Decreto-lei 200/67, marcado pelo discurso de flexibilização e descentralização, compatível com o monopólio estatal na área produ tiva de bens e serviços, promoveu a expansão do capital público nos setores financeiro e produtivo e deu maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado. Conseguiu, também, consolidar a ideia de planejamento, orçamento e execução fi nanceira; facultou à administração federal admitir servidores celetistas, ao lado dos esta tutários, e foram criadas fundações de direito privado que não se sujeitavam às normas da administração direta e autárquica, sobretudo, no que concerne à contratação de pes soal (assemelhavam-se as organizações sociais, da reforma de 1995). O fortalecimento das empresas estatais.o ajustamento macroeconômico, a queda da taxa de inflação, as reformas administrativas, entre outros fatores, trouxeram a retomada do crescimento industrial e o "milagre econômico" ( 1968 a 1974). Paralelamente, a Constituição de 1967 promoveu uma forte concentração de recursos e poderes no Governo Federal, que exercia controle e fiscalização, deixando os Estados e Municípios dependentes de transferências voluntários e condicionando a liberação de recursos ao cumprimento de algumas condições. Segundo Luciano Martins (1991, p. 41-82), o período correspondente à ditadura militar foi marcado por dois movimentos: um centrípeto, na administração direta, com a concentração e aumento da capacidade extrativa do Estado, principalmente da União; e outro centrífuso, com a expansão da atividade empresarial do Estado, através da administração indireta. Ou seja, este momento da história brasileira foi marcado por uma centralização política e financeira (Constituição de 1967) e uma descentralização administrativa (Decreto-lei 200/67). Desde a edição do DL 200/67 até 1979, a reforma foi conduzida pela SEPLAN - Secre taria de Planejamento da Presidência da República, depois a SEMOR - Subsecretaria de Modernização e Reforma Administrativa, subordinada à aquela, e o DASP, somente na área de recursos humanos. No entanto, apesar de representar a primeira tentativa de reforma gerencial da ad ministração pública pela intenção de mexer na rigidez burocrática, o Decreto-Lei 200/67 deixou sequelas negativas (Lustosa da Costa, 2008). Não promoveu mudanças significativas no âmbito da administração burocrática cen tral (PDRAE, p. 20), não eliminou o "fosso" existente entre as administrações direta e indireta; não garantiu a profissionalização do serviço público e não institucionalizou uma administração do tipo weberiano, "permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da admi nistração direta ou central" (MATIAS-PEREIRA, 2008, p. 91). EvoLUÇf,O DO ESTADO BRIISILEIIW Segundo o PDRAE ( 1995, p.20), "o núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido por uma "estratégia oportunista do regime militar", que não desenvolveu carreiras de adminis tradores públicos de alto nível, preferindo contratar os escalões superiores da administração, através das empresas estatais", regidos pelo regime celetista, prescindindo-se, em geral, do concurso público - apesar de não se questionar o grau de profissionalização conseguido. Assim, criou-se uma dicotomia entre o Estado tecnocrático, próprio da Administração Indireta, e o Estado burocrático, da Administração Direta, aumentando o fosso entre ambas. o primeiro, do setor produtivo do Estado, Administração Indireta, foi responsável por levar a cabo toda a estratégia desenvolvimentista do governo militar. Gozava de melhores salários, capacitações e capacidade de decisão, com controles mais reduzidos, recruta mento mais flexível, mais por cooptação do que por concurso. O segundo, do setor do governo, Administração Direta, era formal e defasado, ficou como se tivesse congelado e nenhum esforço modernizante foi empreendido, fazendo com que essa administração se deteriorasse ainda mais. Vale ressaltar que a atLação do DASP na área de recursos humanos resultou na edi ção de um novo Plano de Classificação de Cargos que se restringiu aos cargos inferiores da estrutura, ficando as gerências intermediárias e superiores a cargo de indicações do Presidente da República, através das empresas estatais. No entanto, note-se que essa burocracia pública contratada, de carreira informal e muito flexível, era bem preparada e bem paga e teve papel fundamental na execução dos projetos. Em 1979 (até 1981), no governo Figueiredo, o Estado já dava sinais de crise, mostran do que o ciclo de crescimento chegara ao final. Este governo lançou o Programa Nacional de Desburocratização - PrND - através do Decreto-lei 11º 83. 740/79, con o Ministro Hélio Beltrão, que visava a "simplificação e a racio nalização das normas organizacionais de modo a tornar os órgãos públicos mais dinâmicos e ágeis", além de uma aproximação entre o Estado e a sociedade, através do combate à desburocratização dos procedimentos, dinamização e simplificação dos processos admi nistrativos e do funcionamento da administração federal, descentralização de autoridade, promoção da eficiência, valorização do cidadão e estímulo aos empreendimentos privados, a exemplo da edição do Estatuto da Microempresa (desburocratiza11te e desestatizante). Para Hélio Beltrão, a centralização era o fator que trazia os maiores impactos negatí· vos para a administração pública. Esse programa privilegiava o usuário do serviço público e nas palavras de Lustosa da Cos ta (2008) marcou pelo seu ineditismo, "porque nenhum outro programa antes era dotado de caráter social e político". O objetivo era "retirar o usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado" (BELTRÃO, 1984, p. 11). Segundo Hélio Beltrão, o programa não se destinava ao aperfeiçoamento interno da máquina administrativa, voltando-se para garantir o respeito, a credibilidade e a dignida de das pessoas, protegendo-as contra a pressão burocrática (BELTRÃO, 1984), evidencian do a dimensão política do programa. 39 ErnABtll DE ABREU E L1MA Mo1m1rn O Programa buscava, também, agilizar e revitalizar as organizações, reformando a buDcracia para direcioná-la à Administração pública gerencial. Tinha como objetivos: o • • • • • • Contribuir para a melhoria do atendimento dos usuários do serviço público; Reduzir a interferência do governo nas atividades do cicadão e do empresariado, me diante descentralização de decisões, simplificação do trabalho administrativo, elimina ção de formalidades e exigências, cujo custo econômico cu social seja superior ao risco; Agilizar a execução dos programas federais; Substituir o controle prévio, sempre que praticável, pelo a::ompanhamento da execução; Intensificar a execução dos trabalhos da reforma do Decreto-lei 2oo/67; Fortalecer o sistema de livre empresa; Impedir o crescimento desnecessário da máquina administrativa federal, mediante estímulo da execução indireta, usando contratos com empresas privadas e convênios com órgãos estaduais e municipais; Velar pelo cumprimento da política de contenção da criação indiscriminada de em presas públicas. Posteriormente, as ações do PrND foram orientadas também para o Programa Nacio nal de Desestatização, em 1982. Tinha como pressupostos passar para a iniciativa privada a realização das atividades econômicas (atuando o Estado semente de forma suplemen :ar); privatizar as empresas estatais que não precisasse do controle público; atuar nas areas de segurança nacional, para criar condições favoráveis à iniciativa privada e para manter o controle do processo de desenvolvimento. Em abril de 1983, 27 empresas já haviam sido enquadradas pelo Programa Nacional de Desburocratizar?º e 14 tinham sido privatizadas, 04 foram in:orporadas, 03 fundidas, 03 extintas, etc. Nao obstante os resultados modestos, o objetivo era conter os excessos de correntes da expansão da administração descentralizadora e o fortalecimento do sistema de livre empresa. Já no início da década de 1990, outras medidas visando à simplificação foram adotadas através do Programa Federal de Desregulame1tação. Uma análise crítica dos vários planos econômicos e administrativos do período militar demonstra que, não obstante os vários avanços na área de planejamento público, tais planos gozavam das mesmas características típicas do estado racional: um grande insula mento burocrático, que impedia a accountability e a responsividade6 do sistema. Além disso, muitos estudiosos apontam que este período foi marcado por práticas de corrupção generali_zada nos altos escalões do Estado. A autonomia adquirida por algumasempresas'.ez surgir novas formas de articulação e relacionam::nto entre a burocracia pú blica e os interesses privados, como um tráfego novo e incontrolável entre os interesses 6· A Responsividade refere-se à capacidade do sistema político de responder às demandas do cidadão. 40 Evo1uçi\o DO EsiADO BHASILEIIW públicos e privados - indo muito além das práticas convencionais de lobby7 • Nas palavras de Bresser-Pereira, no Estado desenvolvimentista militar, a adminis tração burocrática era uma forma de apropriação dos excedentes por uma nova classe média de burocratas, em que "o excedente produzido pela economia foi dividido entre os capitalistas e os burocratas que, além dos mecanismos ele mercado, usaram o controle político do Estado para enriquecimento próprio" (BRESSER-PEREIRA, 1997). Assim, o patrimonialismo irradiava-se também pelos setores da administração indire ta e, possivelmente, com uma voracidade maior do que na direta, dado o volume de re cursos e decisões estratégicas manipuladas por aquela vertente de governo, que tinham interesse na estagnação das estruturas essenciais do governo. E) Importante: Na área econômica, o governo militar apresentou vários planos visando opera cionalizar a estratégia desenvolvimentista, gerando o "milagre econômico" e o investimento em várias áreas como energia, transporte, telecomunicações, infraestrutura, saúde, educação, desen volvimento científico e tecnologia. Não obstante o grande avanço promovido, houve o aumento do endividamento, mergulhando o Estado numa forte inflação e estagnação econômica, no período posterior. Na área administrativa, a reforma operada através do Decreto lei 200/67 promoveu o primeiro momento de uma administração gerencial, através da descentralização funcional e da flexibilização administrativa, instrumentos necessários para levar a cabo o modelo de administra ção para o desenvolvimento. Mas o decreto também deixou sequelas negativas, pois além de ter promovido um distanciamento entre as estruturas da administração direta e indireta, apresentou práticas patrimoniais de uso do poder público em proveito privado, que levou a estagnação da administração direta e o crescimento desordenado, exagerado e ineficiente da indireta. Os planos econômicos e administrativos criados desde o início dos govemos militares, na tentativa de conter a inflação e promover a estratégia desenvolvimentista, estão sinte tizados a seguir: • Castelo Branco (1964-1967): PAEG - Plano de Ação Econômica do Governo - para redu zir a inflação, promover crescimento e outras reformas trabalhistas, habitacional e de comércio exterior, além da reforma administrativa do Decreto-lei 200/67; • Costa e Silva (1967-1969): recebeu o Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e elaborou o PED Programa Estratégico de Desenvolvimento - com Hélio Beltrão, que visava à participação estatal no setor produtivo e estímulo às exportações; • Emilio Médici (1969-1974): lançou o Programa de Metas e Bases para a Ação do Gover no, de 1970 a 1973; o Novo Orçamento Plurianual, de 1971 a 1973, e o I Plano Nacional de Desenvolvimento (1 PND), implantado de 1972 a 1974. O primeiro Programa de Metas se voltou para as áreas de educação, saúde e saneamento; agricultura e abas tecimento; desenvolvimento científico e tecnológico; e fortalecimento do poder de competição da indústria nacional. O 1 PND esteve voltado para projetos de integração nacional, como transportes e telecomunicações, além de ser responsável por todos os grandes projetos de infraestrutura como Ponte Rio - Niterói, Transamazônica, Hidrelé- 7. Grupo de pressão na esfera política, formados de pessoas ou organizações que tentam influenciar os políticos para defender interesses próprios. 41 • • ELISABETE IJE AEHEU E LIMA MOREIRA trica de Três Marias, ltaipu, entre outras, e de investimentos na área de petroquímica, construção naval e comunicações. Ernesto Geisel (1974-1979): lançou o li PND fuga para frente - que propunha uma transformação estrutural, ênfase na energia (indústria nuclear, pesquisa do petróleo, programa do álcool e hidrelétricas). com financiamento em empreendimentos produ tivos, além de conter planos de desenvolvimento científico, tecnológico e o primeiro plano nacional de pós-graduação. A base era o financiamento externo e apresentava como sustentáculo o foco nas empresas estatais, como estratégia de industrialização substitutiva, com pesados investimentos a cargo da Eletrobrás, Petrobras e Embratel. Este plano levou o país a alcançar altas metas de crescimento, aumento de renda per capita, do PIB, promovendo o que se denominou "milagre econômico". A grande fragilidade foi a dependência do Brasil de mais de dois terços do combustível consu mido, numa era de grave crise do petróleo. João Figueiredo (1979-1985): iniciou uma fase de grande declínio com o choque do petróleo de 1979, mergulhando o país numa fase de inflação, baixo crescimento eco nômico e estagnação, encerrando o período conhecido como "milagre econômico". Lançou o Programa Nacional de Desburocratização, voltado para a simplificação admi nistrativa e foco no cidadão, e o Programa Nacional de Desestatização, para conter a crescimento exagerado da administração indireta. 2.6.1. Crise do Modelo Nacional Desenvolvimentista Vários fatores são responsáveis por desencadear a Crise do Modelo Nacional Desen volvimentista, no Brasil, que se tornou evidente e clara a partir da década de 80. O diagnóstico do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado apontava que a crise desse modelo, que não conseguia mais atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigido, abalou a legitimidade e a governabilidade do Estado devido a: (PDRAE, 1995, pg. 11 ): 1) Uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública, que se tornou negativa; 2) Um esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se revestiu de várias formas, dentre as quais a crise do Estado do bem-estar social nos países desen volvidos, a estratégia de substituição de importações no Terceiro Mundo, e o estatismo nos países comunistas; e 3) Uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, por meio do advento de disfunções da burocracia estatal. Além desses fatores, havia práticas patrimonialistas, expressas por nepotismo e cor rupção, convivendo com uma burocracia beneficiária de privilégios e marcada por excesso de quadros, certamente resultado dessa política patrimonialista. Ademais, as tentativas de reforma empreendidas até então "careceram de planeja mento governamental e de meios mais eficazes de implementação. Havia uma relativa distância entre planejamento, modernização e recursos humanos, além da falta de inte- 42 EVOLUÇÃO DO Emoo BIIASILEIIIO gração entre os órgãos respml',áveis pela coordenação das reformas. Os resultados dessa experiência foram relativamente nefastos e se traduziram na multiplicação de entidades, na marginalização do funciona.tismo, na descontinuidade administrativa e no enfraqueci mento do DASP" (Frederico Lustosa, 2008, p. 15). E) Importante: As crises do petróleo de 73 e 79, a globalização, as inovações tecnológicas, a reestrutura produtiva, os altos custos despendidos pelo Estado, a escassez de recursos, a ele vada tributação, a tendência ao Modelo Neoliberal e as distorções observadas em empresários e funcionários, que utilizavam o Estado em seu próprio benefício, mergulharam os Estados nacionais numa grave crise fiscal. Esses fatores contribuíram para o declínio do ciclo de inter venção social e econômica do Estado, que levou ao encerramento do impressionante período de desenvolvimento e prosperidade iniciado no pós-guerra, desencadeando uma crise de gover nabilidade - relacionada ao poder do Estado e à legitimidade de governar. 2.7. GOVERNO SARNEY E A DEMOCRATIZAÇÃO DA NOVA REPÚBLICA (1985-1990) O Brasil viveu desde 1964 um período de autoritarismo que somente
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