Natureza Jurídica do Orçamento

Prévia do material em texto

1 
 
TÓPICOS CONSTITUCIONAIS - Prof. ALDO CÉSAR BRAIDO 
 
 
ORÇAMENTO 
 
Natureza Jurídica – controvérsias 
 
Afirmam alguns que se cuida de simples ato administrativo, sem caráter de lei. Para outros, 
é lei em sentido formal, lei em sentido material, lei material e formal. 
 
Por fim, alguns sustentam que é lei em relação à receita e ato administrativo no tocante à 
despesa. A última classificação que surgiu coloca-o como ato-condição. 
 
O orçamento é, por vezes, designado lei de meios. Seria mero instrumento de arrecadação, 
mesmo porque não diz respeito aos objetivos maiores do Estado. É simples procedimento 
arrecadatório para que o Estado cumpra suas funções. Cuidar-se-ia de ato administrativo. 
Formalmente, não há distinção das demais leis. 
 
É ele aprovado pela mesma forma dos demais projetos (arts. 59 a 69 da CF), 
ainda que possa ter, em seu conteúdo, atos específicos. Formalmente, é lei. 
 
Se analisarmos o orçamento por outro ângulo, teremos que é lei que difere das outras. Em 
primeiro lugar, há prazos para que seja encaminhado pelo Executivo ao Legislativo (art. 
35, § 2.º, do ADCT). Demais, não pode ser objeto de lei delegada (art. 68, § 1.º, III, da 
CF). O descumprimento da lei orçamentária resulta em responsabilidade do Presidente da 
República (art. 85, VI), cabendo-lhe iniciar o processo legislativo (art. 84, XXIII). Há uma 
série de restrições previstas na destinação de recursos (art. 167), bem como as emendas 
são limitadas (art. 166, § 3.º) e tem tramitação própria perante o Congresso Nacional. Tem 
conteúdo limitado à despesa e receita (art. 165, § 8.º). São estas algumas das 
peculiaridades orçamentárias, sem prejuízo de outras existentes em dispositivos esparsos 
da Constituição. Vê-se, pois, que não é uma lei comum. É uma lei diferente. 
 
De outro lado, pode-se também ver o orçamento como lei em sentido material, em 
relação às receitas. É que, na previsão dos recursos tributários e das denominadas receitas 
originárias, há a constante possibilidade de cobrança. A previsão legal não se exaure em 
uma só previsão, mas sua ação-tipo é repetida. 
Tem, pois, o caráter de generalidade e abstração, e inova, primariamente, no ordenamento 
jurídico. 
A generalidade vem caracterizada pelo fato de alcançar uma série ou classe de pessoas. 
Assim, a lei que dispõe sobre os servidores públicos a eles alcança, somente. Já a legislação 
processual alcança todo o país. A abstração é identificada pela repetição, sem exaurimento 
da previsão legal, da denominada ação-tipo. A saber, quando se prevê a hipótese de 
2 
 
incidência de um dado tributo, vem ele descrito em todos os seus elementos, e em cada 
ocorrência fática no mundo empírico incide a norma, sem exaurir seu conteúdo. 
Operando-se a subsunção, reitera-se a situação jurídica, dando como consequência a 
operação de nascimento da obrigação tributária. De outro lado, a lei tem o condão de inovar 
o mundo jurídico, fazendo-o de forma originária, isto é, produz efeitos na realidade, 
transmudando direitos ou criando obrigações. Intervém, pois, na realidade, produzindo 
efeitos. 
Não se pode negar que o orçamento opera alterações na realidade jurídica, permitindo que 
sejam os tributos exigidos, colocando em posição de sujeição aqueles que praticarem fatos 
geradores, dando nascimento à obrigação tributária. Ademais, permite à Administração 
efetuar a cobrança, lançar, impor restrições e obrigações. A publicação da lei orçamentária 
coloca a Administração em posição sobranceira na exigência de seus créditos, na medida 
em que ocorrerem. De seu turno, vê-se na contingência de operar seus instrumentos para 
realizar seus créditos e, igualmente, nasce para ela a obrigação de perseguir as finalidades 
ou aplicar os recursos naqueles débitos que a lei previu. 
Outro motivo pelo qual o orçamento deixa de ser mera peça financeira para ser plano de 
governo é que os fins têm de ser buscados tal como previstos pelo legislador. Alguns 
autores, no entanto, veem, na peça orçamentária, uma mescla de lei em sentido material e 
formal. Dizem que é ela lei material em relação às receitas e lei formal no tocante às 
despesas. Têm alguma razão. É que o aspecto despesa da lei vem sempre previsto em um 
ato administrativo. O ato administrativo é uma manifestação unilateral do Poder Público, ou 
de quem faça suas vezes, no exercício de função administrativa, que produz efeitos jurídicos 
individuais e imediatos. 
Em suma, e inserindo-nos na discussão, basta a afirmação de que se cuida de lei em sentido 
formal, que estabelece a previsão de receitas e despesas, consolidando posição ideológica 
governamental, que lhe imprime caráter programático. Ao lado de ser lei, é o orçamento 
um plano de governo, mas que deve possuir previsões efetivas de ingressos públicos e 
previsões reais de despesas, equilibradas com aqueles. 
- Concepção moderna de orçamento 
 
Deixando de lado a controvérsia sobre a natureza jurídica do orçamento, importa notar que 
vem ele se firmando e evoluindo para uma nova concepção. Já não é somente mera peça 
financeira de previsão de receitas e despesas, nem está simplesmente subordinado à 
concepção política predominante. Obviamente sofre tal influência e identifica-se com o 
governo dominante. No entanto, não é só isso. 
É claro que, em relação às receitas, devem elas ter previsão normativa e estar vinculadas, 
ademais, à previsão no plano plurianual, na lei de diretrizes e bases, desembocando na lei 
orçamentária anual. Todas devem guardar fina sintonia. A ampla previsão na primeira das 
leis limita a segunda e esta amarra a terceira, de modo a apenas consentir nos gastos que 
estiveram taxativamente previstos nas anteriores. Evidente que se cuida, o plano plurianual, 
de previsão bastante genérica, uma vez que quadrienal. No entanto, tem um mínimo de 
3 
 
conteúdo, a produzir eficácia vinculativa ao legislador anual, que, no primeiro semestre, 
lança as previsões futuras sobre a peça orçamentária anual. 
Esta, já submetida às leis anteriores, tem o objetivo de explicitar os desejos do Executivo, 
inseridos na proposta de lei, que será alterada, na medida do possível, pelo legislador, via 
emendas. 
O que se pretende deixar claro, agora, é a nova concepção da lei orçamentária, como 
vinculativa da ação do Estado. Com a assunção de novas responsabilidades, a estrutura do 
Estado moderno cede a imperativos de boa administração. Já não bastam boas intenções. 
O Estado, por meio de seus governantes, tem o dever de planificar a peça orçamentária, de 
forma a identificar a intenção de cumpri-la. Não pode estabelecer previsões irreais ou fúteis, 
apenas para desincumbir-se de determinação constitucional. A peça orçamentária há de ser 
real. 
A positivação não só do ideário político, mas da concretude da peça orçamentária passa a 
vincular a ação administrativa e a ação política. As finalidades que forem inseridas na peça 
orçamentária deixam de ser mera ação governamental, mas identificam a solidez de 
compromissos com o cumprimento dos objetivos ali consignados. 
Já não se pode admitir um orçamento sem compromissos, apenas para cumprir 
determinação legal. Já não se aceita o governante irresponsável. Já longe vai o tempo em 
que se cuidava de mera peça financeira, descompromissada com os interesses públicos. Já 
é passado o momento político em que as previsões frustravam a esperança da sociedade. 
 
 
A introdução do orçamento participativo foi o primeiro passo. Para que serve ele? Está 
o governante obrigado a acolher as propostas que lhe forem apresentadas? Para que ouvir 
a sociedade? Trata-se de mero jogo lúdico? É mera diversão, tal como os jogos com os 
cristãos da Antiga Roma, que eramdevorados pelos leões para gáudio de uma plateia 
destituída de sentido ético? Serviria de mera burilação de ocupante desocupado do governo? 
Mera elucubração mental para brincadeira com os interesses públicos? 
 
A evidência das respostas às questões formuladas leva-nos à conclusão de que o orçamento 
não pode ser mera peça financeira, nem apenas simples plano de governo, mas representa 
o compromisso político de cumprimento de promessas sérias levadas ao povo. 
A previsão desperta esperança, expectativa de satisfação dos compromissos, certeza de que 
os desejos serão atendidos. 
 
Como disse, o chamado à participação da população para manifestar-se sobre os gastos 
públicos identifica que aquilo que se inserir como previsão na peça orçamentária deve ser 
atendido pelo governante. Nem por outro motivo é que o Estatuto da Cidade (Lei 
10.257/2001) estabelece no art. 44 que, no âmbito municipal, “a gestão orçamentária 
participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4.º desta Lei incluirá a realização de 
debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de 
4 
 
diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua 
aprovação pela Câmara Municipal”. É dispositivo inovador e preciso, de alta significação. 
 
Nem tem sentido que a lei determine a participação popular, o que, aliás, deveria ser 
obrigação do governante, efetuando-se reuniões públicas para discussão sobre onde deve 
o dinheiro ser gasto para depois enganar a população, pois a participação popular era “de 
mentirinha”. Seria ignóbil fazer comícios, travar discussões, dar a palavra à população, e, 
ao final, toda essa mise-en-scène não produzir qualquer efeito ou ter qualquer utilidade 
prática. É essencial que a participação democrática não se esgote no mero exercício de 
escolha dos governantes, mas permita iniciar outro processo, qual seja, o da participação 
direta. No entanto, não pode esgotar-se a participação no prazer lúdico do palpite. Tem de 
se consolidar em decisões tomadas na sociedade, incluindo-se elas nas decisões que forem 
formalizadas pelo governante. 
Não se pode brincar impunemente com a população ou colocá-la na mera condição de 
participante de uma comédia. Se é ela ouvida, devem os gastos ser alocados na 
denominada Lei de Meios. 
É verdade que ao Chefe do Executivo resta a última palavra, na estruturação e elaboração 
do orçamento. No entanto, a sensibilidade política impõe que sejam atendidas as 
reivindicações da população ou que, ao menos, sejam levadas em conta. É imperioso que 
se passe a um estágio democrático mais adiantado, não só com a participação do povo nas 
deliberações do governo, como também que seja ele ouvido e atendido em suas angústias 
e apreensões. 
Decorre daí que o orçamento vai perdendo seu caráter autoritário de mera alocação de 
recursos onde e naquilo em que o governo tenha interesse. Resta evidente, diante da 
notável evolução social por que se passa, sensível aos olhos de todos, que já não pode o 
governante elaborar “o seu” orçamento. O possessivo perde seu caráter. É ele obra da 
participação popular juntamente com representantes do governo, em saudável mescla 
democrática, que culmina com a atuação bastante ativa do Parlamento, maior ou menor, 
na busca de soluções técnicas misturadas com políticas, resultando obra digna das 
modernas democracias. 
 
Na preciosa lição de Ricardo Lobo Torres, “a vida financeira e orçamentária do País 
deve se ajustar ao culto da justiça e dos direitos humanos. Com efeito, duas ideias básicas, 
de conteúdo ético e jurídico, passam a orientar a humanidade na virada do século e do 
milênio: a da supremacia dos direitos humanos e a da busca da justiça. O constitucionalismo 
hodierno não tem por missão apenas garantir uma ordem financeira equilibrada, senão que 
se orienta no sentido de obtê-la e sustentá-la com vista à defesa dos direitos humanos e à 
procura da justiça material”. Na sequência, o autor enfatiza que não há justiça material se 
“não se otimizam os direitos sociais, isto é, se não se concedem as prestações estatais, na 
via do orçamento ou dos serviços públicos, em sua dimensão máxima, mas possível”. 
Daí é que se pode afirmar que a peça orçamentária vem sofrendo inúmeras alterações, 
transformando-se em algo que envolve a responsabilidade do governante. De mera previsão 
5 
 
de despesas e receitas, passa para o estágio de plano de governo, absorvendo as diversas 
ideologias em jogo. Mais recentemente, já é o orçamento uma peça real de movimentação 
econômica. 
 
O conteúdo mais significativo do orçamento é dispor sobre receitas e despesas, ou seja, 
recursos financeiros ou não que ingressarão no cofre público e que dele sairão. Daí a 
determinação básica de que o orçamento anual “não conterá dispositivo estranho à previsão 
da receita e à fixação da despesa (…)” (§ 8.º do art. 165 da CF). 
 
É uma lei, pois, que contém receitas e despesas. 
 
Pode-se simplificar o raciocínio e dizer-se que é mera lei formal, ou seja, não importa seu 
conteúdo ou que ele se esgota em uma única verificação fática? Não. 
Independentemente do que dispõem os diversos dispositivos constitucionais sobre os 
orçamentos, vale-nos a abstração deles e a análise do que dispõe, efetivamente, as leis 
orçamentárias. 
 
Em primeiro lugar, em nosso sistema, há um Plano Plurianual. O que deve conter? As 
diretrizes, os objetivos e metas que devem ser perseguidas durante quatro exercícios 
financeiros. Ora, o dispositivo, por ser uma lei, é de cumprimento obrigatório. É norma 
jurídica e, pois, contém, no caso de comportamento contrário ao comportamento previsto, 
como disse Kelsen, a sanção correspondente. Se alguma despesa contida na Lei de 
Diretrizes Orçamentárias ou no Orçamento anual não se contiver no que foi previsto no 
Plano Plurianual, caso é de se anular a referida despesa. 
 
Por exemplo, não se pode realizar uma Parceria Público-privada sem que haja previsão no 
Plano Plurianual. 
 
É conteúdo limitativo bastante incisivo. Logo, há conteúdo a delimitar o conteúdo das 
demais leis que vêm em sequência. 
Não se pode dizer, então, que simplesmente se cuida de lei de caráter formal. Atenção: uma 
coisa é o aspecto formal da aprovação da lei outra é a lei em seu sentido meramente formal. 
Expliquemos: a lei em seu sentido formal é a que esgota seu conteúdo em uma só vez. 
Por exemplo, a concessão de vantagem pecuniária a alguém que praticou reconhecido dever 
à pátria. Por exemplo, o policial que, em cumprimento de seu dever, foi morto em situação 
de grave risco institucional. O Parlamento pode conceder-lhe um pecúlio. Pago este à viúva 
ou à família, o conteúdo da lei se esgota. Outra coisa é a tramitação formal do projeto de 
lei encaminhado ao Congresso. Neste aspecto, todas as leis são aprovadas com sujeição às 
formalidades previstas na Constituição. 
O orçamento contém assertivas, ordens e obrigações que se impõem ao Poder Público como 
cogentes e imperativas. Como lei, tem que ser cumprida em sua inteireza. 
Feita tal distinção, não se pode dizer que o orçamento é lei em seu sentido meramente 
6 
 
formal. Submeteu-se ao procedimento legislativo previsto na Constituição, como todos os 
demais projetos de lei. Mas, não é isso que o qualifica como tal. 
 
Afasta-se a afirmação de que o orçamento é lei em sentido formal. 
 
A teoria que afirma que o orçamento tem caráter de ato-condição parte do pressuposto de 
que é ele condição para a arrecadação e para a realização da despesa. Não é assim, a 
criação dos tributos é estabelecida em lei própria. É lei específica que o institui. A previsão 
no orçamento é mera estimativa de quantose irá arrecadar. Nada tem de condição para 
sua arrecadação. Ele é arrecadado independente da previsão na lei orçamentária. Tanto 
que, embora não aprovado no prazo previsto na Constituição Federal (até o final da sessão 
legislativa – inc. III do § 2.º do art. 35 do ADCT) as hipóteses de incidência ocorrem dando 
nascimento à obrigação tributária. 
 
Diz-se que é lei autorizativa porque ela dispõe sobre a receita e a despesa. No entanto, a 
não aprovação tempestiva do orçamento não impede a ocorrência dos fatos geradores, o 
nascimento da obrigação tributária e o surgimento do dever de pagar o tributo. 
De outro lado, as despesas constitucionais (educação e saúde) igualmente não podem ficar 
paralisadas e fluem adequadamente, bem como as despesas legais previstas regularmente 
(pagamento dos servidores) e as assumidas no orçamento anterior. 
Vê-se, pois, que não há condição para a realização de despesas. As que são novas e 
dependem de licitação e posterior celebração de contratos, ainda não podem ser feitas, 
porque estão vinculadas à aprovação da lei orçamentária. Condição como cláusula que 
subordina o efeito do negócio jurídico a evento futuro e incerto (art. 121 do CC). 
 
Atente-se para isso: o orçamento é uma lei e, pois, enquanto não aprovada, não pode 
produzir ou criar situações novas, ou seja, se a lei é que está autorizando a despesa, não 
pode ela ocorrer sem a aprovação final do orçamento, ainda que ocorrida em exercício 
posterior. 
 
Cai por terra a afirmação de que o orçamento é ato-condição. 
 
Resta analisar se é lei em sentido material. O que se entende por isso? É lei que tem 
que ser aprovada pela forma ou procedimento previsto na Constituição e também tem seu 
conteúdo. 
Mas que conteúdo? 
 
Diz-se que a lei em sentido material é a que é geral e abstrata. Como diz Celso Antonio, “a 
lei se diz geral quando apanha uma classe de sujeitos” e se diz abstrata a norma que “supõe 
situação reproduzível, ou seja, ‘ação-tipo’” (O conteúdo jurídico do princípio da igualdade. 
São Paulo: Ed. RT, 1978. p. 33). 
 
7 
 
A lei orçamentária contém situações de reprodução ao fazer com que, em relação às 
receitas, os fatos geradores se reproduzam dando margem à cobrança dos tributos. 
 
Ocorre que, como já se viu, não é a lei orçamentária que incide sobre o fato gerador, mas 
a lei que instituiu o tributo. 
 
De outro lado, também não se pode dizer que ela alcança uma classe de sujeitos, no dizer 
de Celso Antonio. É que ela é, em tal sentido, enormemente genérica, porque alcança 
diversas classes de sujeitos, tais como agricultores, pecuaristas, sindicatos, professores etc. 
 
Por ter caráter nacional ela alcança a todos que estão obrigados a pagar tributos aos cofres 
públicos. 
Por fim, em relação às despesas, elas são específicas. Ainda que previstas em caráter 
genérico, elas não pressupõem situações reproduzíveis, porque se esgotam no pagamento 
de ações específicas, como, por exemplo, a construção de uma escola ou de um hospital. 
 
Efetuado o pagamento, a lei esgota seu conteúdo. Nas hipóteses de pagamento de 
fornecedores o mesmo ocorre. Efetuada a despesa, não mais se pode falar em ação 
reprodutiva. 
 
Apura-se que também o orçamento não é lei no sentido material. 
 
O que é, então, a lei orçamentária? 
 
A lei orçamentária é lei que se distingue de todas as demais. 
 
Primeiro, porque tem um conteúdo próprio (receitas e despesas). 
 
Segundo, porque é lei temporária. 
 
Terceiro, porque tem forma de tramitação congressual diferente das demais (tudo se 
processa perante a denominada Comissão Mista). 
 
Quarto, porque tem prazo delimitado de apresentação e aprovação (art. 35 do ADCT). 
 
Quinto, porque seu descumprimento enseja responsabilidade do Presidente da República 
(como já se viu). Em sexto, porque tem conteúdo específico e que é repetido ao longo dos 
anos. Por fim, porque a não aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias pode paralisar a 
pauta do Congresso, se não aprovada tempestivamente e impede o recesso parlamentar de 
julho. 
 
Buscar-se-ia, então, dar-lhe uma natureza jurídica própria. Para que? A tentativa é 
8 
 
ociosa. Que consequências poderiam daí resultar, se dissermos que se cuida de lei em 
sentido formal, material ou ser ato-condição? Nenhuma. 
 
É uma lei. É imperativa. Obriga os agentes públicos a seu cumprimento. É periódica. Serve 
de instrumento do Estado para instrumentalizar políticas de decisão sobre os interesses 
públicos. 
 
O orçamento é lei imperativa, estrutural e periódica que prevê receitas e fixa despesas, 
servindo de instrumento de decisão do Estado para o atendimento das necessidades 
públicas. 
 
Se quisermos efetuar uma classificação, podemos dizer que o Estado pode editar leis 
estruturais e outras não estruturais. O que significa isso? Há leis que não tocam com o todo 
do Estado. Por exemplo, as leis tributárias são leis de meios. Não identificam objetivos do 
Estado, limitando-se a permitir o abastecimento dos cofres públicos. 
As leis estruturais dizem respeito ao arcabouço do Poder Público. As leis relativas ao Poder 
Judiciário; Legislativo e Executivo permitem aferir seu funcionamento. As leis orçamentárias 
permitem aferir como será esse funcionamento. 
Não se pode ingressar na estéril discussão sobre o tema de sua natureza jurídica. Dá-se sua 
caracterização e identificação no conjunto normativo. É o quanto basta. Poder-se-ia dizer 
que é importante a discussão sobre a natureza jurídica do orçamento para se saber quais 
as consequências que daí advirão. Quais? Se disser é lei em sentido formal. Com isso se 
altera a materialidade de suas previsões de reprodução das exigências tributárias? Se disser 
que é lei no sentido material, tal afirmativa inibe a despesa pública de se consolidar em 
gastos específicos, com o esgotamento do conteúdo da norma, isso altera alguma coisa? 
Se disser que é ato administrativo em relação às despesas, isso altera o conteúdo da norma? 
Ao se afirmar que se cuida ato-condição a norma não deflagra todos os seus efeitos para 
que estava predeterminada, porque depende de um acontecimento futuro? 
Em suma, nada se altera. 
O que importa e é relevante saber é que o orçamento se destina a estabelecer, prever, 
guiar, proteger, amparar e garantir os direitos fundamentais. Neste sentido, não é uma lei 
anódina, fraca, débil ou meramente formal. É lei estrutural e viabilizadora de todos os 
denominados direitos fundamentais. Estes estão consolidados no corpo da Constituição. 
 
 
O que vale notar é que a lei orçamentária não é uma lei do Estado. É da sociedade. Em que 
sentido? Não cabe ao governo dispor dela da forma como lhe aprouver. 
 
Deve-lhe obediência integral. É o povo, por seus representantes, quem decide o que quer. 
 
9 
 
Por pior que seja o Poder Legislativo é ele que encarna os sentimentos populares. É através 
dele que se concretizam as pretensões, as ilusões e as utopias de toda uma população, 
abandonada, é verdade, mas titular da soberania e das decisões últimas do Estado. 
Sabidamente, as decisões encontram-se no desejo de alguém (o dominador), mas é ao povo 
que se deve satisfação. Nele residindo o poder constituinte pode, a qualquer tempo, 
retomar, pela revolução, as rédeas da nação. Será sempre um povo dominado, mas fica 
iludido de que detém o controle das decisões, ao menos por algum tempo, até que os 
fervores se arrefeçam. 
Em suma, a discussão estéril e inócua leva à conclusão de que o orçamento é peça de 
garantia da sociedade contra o Estado. 
O que realmente vale é que o orçamento é lei de estrutura do Estado, que prefixa os desejos 
da sociedade no buscar o asseguramentodos direitos fundamentais estabelecidos na 
Constituição Federal. Tem conteúdo fortemente político, de realização dos desejos do povo. 
 
 
 
 
O orçamento impositivo (EC 86/2015) 
 
Nos últimos anos houve grande discussão na área de finanças públicas no país, em torno 
do caráter autorizativo ou impositivo do orçamento público. 
O Congresso Nacional aprovou e promulgou a EC 86/2015, verdadeiro remendo sem pôr 
termo à discussão, até então nobre, com argumentos estritamente políticos. 
Contingenciando dotações e retendo liberações financeiras, o Executivo direcionava o 
orçamento segundo seus próprios interesses e conveniências. Na prática, o Poder Executivo 
dispunha livremente sobre o grau de execução das despesas dele constantes. Os 
mecanismos para restringir e retardar a realização das despesas consiste no 
contingenciamento das dotações – do ponto de vista estritamente orçamentário – e na 
retenção dos recursos do caixa do Tesouro – da ótica essencialmente financeira. Além disso, 
consideráveis volumes de compromissos assumidos são inscritos em Restos a Pagar, que, 
às vezes, permanecem por anos nessa rubrica e, outras tantas vezes, são cancelados. 
 
A EC 86/2015 não visa a obrigar toda a programação orçamentária, mas apenas torna 
vinculante a execução de emendas individuais de parlamentares, até o limite de 1,2% da 
receita corrente líquida (RCL) realizada no exercício anterior. Trata-se de criar mais um item 
de despesa obrigatória, contudo, metade deve ser aplicada a serviços de saúde. 
O orçamento é o instrumento jurídico, por excelência, e de concretização dos direitos 
fundamentais. Assim, quando a lei orçamentária fixa uma despesa pública surge o dever 
jurídico para Administração de realizá-la, conferindo executoriedade e efetividade aos 
direitos sociais. 
 
- Limites ao exercício da discricionariedade do Poder Executivo 
10 
 
 
É razoável atribuir-se certa margem de liberdade à atuação do administrador. Afinal, a 
atividade administrativa está sujeita a diversas variáveis que vão exigir conduta flexível e 
eficaz por parte do Poder Público. 
Nota-se que o problema não está na necessária margem de liberdade concedida ao 
Executivo para conduzir os gastos públicos, mas na forma abusiva com que a faculdade vem 
sendo utilizada na elaboração e execução orçamentária. 
Embora o orçamento seja peça fundamental para o destino da nação, no plano formal, as 
disposições orçamentárias convertem-se em mera promessa, expectativas que, quase 
sempre, não se realizam. 
Nesse cenário, o debate acerca do modelo orçamentário impositivo ganhou força. Nota-se 
uma crescente tendência à limitação da margem de discricionariedade administrativa 
concedida ao Executivo para gerir os recursos públicos, o que pode ser notado, inclusive, 
pelo aumento gradativo da criação de vinculações orçamentárias, hoje expostas em vários 
dispositivos do próprio texto constitucional. 
 
Ora, se a gênese do orçamento guarda relação com a autorização dada pelo povo aos seus 
governantes para a utilização dos recursos públicos, não é errado concluir que quando não 
se efetiva a aplicação conforme consentido, estar-se-á agindo à revelia daquilo que foi 
autorizado. Ao arrepio do regime democrático, que exige a sujeição dos governantes aos 
objetivos do Estado. O caráter autorizativo do orçamento não pode originar em benesse ao 
Executivo de forma a ser possível descumpri-lo. Caso contrário, voltaríamos à fase anterior 
à existência do orçamento, com a aplicação arbitrária dos recursos públicos. A 
discricionariedade administrativa deve ser exercida visando unicamente cumprir os objetivos 
encampados na Lei Maior. 
Infelizmente, hoje, os parlamentares acabam condicionados pelas barganhas políticas com 
o Executivo, o que prejudica a atuação da oposição e compromete o modelo democrático 
de Estado. 
Daí a importância do cumprimento das emendas individuais, que passaram a ser um direito 
do parlamentar, acabando com as negociações entre partidos e o governo. 
O chamado orçamento impositivo em contraposição ao modelo autorizativo, promove o 
resgate do relevante papel do Poder Legislativo na elaboração e execução orçamentária, 
como legítimos representantes dos anseios da sociedade. 
O ponto central da EC 86/2015 é acrescentar ao art. 166 da Constituição Federal os 
seguintes dispositivos: 
 
“Art. 166. (…) 
 
§ 9.º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no 
limite de 1,2 % (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida 
prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade 
deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. 
11 
 
 
(…) 
 
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que 
se refere o § 9.º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro 
e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício 
anterior, conforme os critérios para execução equitativa da programação 
definidos na lei complementar prevista no § 9.º do art. 165”. 
 
Por eles, torna-se obrigatório o pagamento das emendas individuais de todos os 
parlamentares, inclusive os de oposição. Tal fator os iguala. O único impedimento é o 
aspecto técnico, nos exatos termos do § 12 do mesmo artigo, com as cautelas estabelecidas 
no § 14 e seus incisos. 
 
Não nos esqueçamos de que metade dos valores das emendas individuais deve ser 
destinada a ação e serviços públicos de saúde. 
 
A emenda constitucional em análise tende a ampliar a rigidez orçamentária à medida que: 
torna obrigatória a execução das emendas parlamentares e amplia a despesa obrigatória 
mínima em saúde. 
 
- As emendas parlamentares individuais e seus limites 
 
De acordo com a Res. 1, de 2006, do Congresso Nacional, são três as modalidades de 
emendas feitas pelo parlamento ao projeto de lei orçamentária: 
 
(1) emendas de comissões permanentes do Senado e da Câmara, 
 
(2) emendas de bancadas estaduais e 
 
(3) emendas individuais dos parlamentares. 
 
O art. 49 da citada resolução estabelece que cada parlamentar pode apresentar até 25 
emendas, cabendo ao Relator-Geral do Orçamento estabelecer, no relatório preliminar, o 
valor máximo alocado por parlamentar para as emendas individuais (art. 52, II, i). 
De acordo com a EC 86/2015, o limite de execução obrigatória das emendas passa a ser de 
1,2% da RCL. 
 
Contudo, a regra na EC 86/2015 é de que 50% das emendas terão que ser obrigatoriamente 
utilizadas no setor saúde. As despesas do setor saúde tendem a ser de caráter obrigatório 
(a menos que estejam extrapolando o limite mínimo obrigatório por lei, o que assumimos, 
por simplificação, não ser o caso). Assim, com essa hipótese de que toda despesa em saúde 
12 
 
é obrigatória, apenas metade das emendas parlamentares converterá despesas 
discricionárias em obrigatórias, pois a outra metade será feita em uma categoria de despesa 
já obrigatória. 
 
Ressalte-se, contudo, que a EC 86/2015 abre uma possibilidade de contingenciamento 
parcial desses recursos, ao estabelecer que: 
 
“Art. 166. (…) 
 
§ 17. Se for verificado que reestimativa da receita e da despesa poderá resultar 
no não cumprimento da meta e resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes 
orçamentárias, o montante previsto no § 11 deste artigo poderá ser reduzido em 
até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas 
discricionárias”. 
 
Isso significa que, em caso de haver necessidade de contingenciar a execução de despesas 
não obrigatórias, o percentual de contingenciamento que incidir sobre tais despesas poderá 
seraplicado às emendas parlamentares. Ou seja, as emendas poderão ser contingenciadas, 
porém na mesma proporção das demais. Não se poderá, como ocorria, eleger as emendas 
parlamentares como alvo principal do contingenciamento, protegendo-se outras despesas 
do orçamento. Isso retira do Poder Executivo o poder discricionário de privilegiar a execução 
de suas prioridades, em detrimento das prioridades dos parlamentares. 
 
Também fica aberta a possibilidade de o Poder Executivo despender não só com emendas 
do orçamento do ano em curso, mas também com o pagamento de restos a pagar de 
dotações empenhadas, mas não pagas em anos anteriores. Isso permitirá que, aos poucos, 
o saldo de restos a pagar de emendas parlamentares seja reduzido até que, em algum 
momento no futuro, haja apenas emendas do exercício corrente a serem pagas. 
 
Tal dispositivo é a seguir transcrito: 
 
“Art. 166. (…) 
 
 
 
§ 16. Os restos a pagar poderão ser considerados para fins de cumprimento da 
execução financeira prevista no § 11 deste artigo, até o limite de 0,6 % (seis 
décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior”. 
 
Outro importante dispositivo é o que dispõe: 
 
“Art. 166. (…) 
13 
 
 
§ 13. Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da 
programação prevista no § 11 deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito 
Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo 
destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para 
fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 
169”. 
 
O que esse dispositivo quer dizer é que as emendas parlamentares deixam de ser 
consideradas como transferências voluntárias da União a Estados e Municípios, passando a 
ter o status de despesa obrigatória. 
 
Isso tem repercussão quando se leva em conta as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal 
(LRF) acerca das transferências voluntárias contidas no art. 25, ou seja, ao transformar as 
emendas individuais em despesas obrigatórias. A EC 86/2015 livra os Estados e Municípios 
de terem os recursos das emendas bloqueadas nos casos de deixarem de cumprir os limites 
máximos de endividamento, despesa com pessoal os limites mínimos de despesa com saúde 
e educação, além das outras obrigações legais acima listadas. 
 
Os Estados e Municípios também poderão receber os recursos das emendas mesmo que 
não prestem informações fiscais e financeiras ao Poder Executivo Federal para fins de 
consolidação das contas públicas (art. 51 da LRF) ou que não instituam e cobrem todos os 
impostos de sua competência (art. 11 da LRF). 
 
Há, portanto, um enfraquecimento dos mecanismos de imposição de responsabilidade fiscal 
aos Estados e Municípios, em prestígio do agente político. 
 
 
 
 
- Implicações de ordem política da obrigatoriedade de execução das emendas 
parlamentares individuais 
 
O contingenciamento de emendas parlamentares, em especial das emendas individuais, é 
normalmente referido como um instrumento de barganha política a disposição do Poder 
Executivo Federal. Sempre que precisa reforçar a sua base de apoio no Congresso, o 
Executivo descontingencia parte das emendas em retribuição a voto ou posicionamento 
favorável do parlamentar. 
 
Pelo lado do parlamentar, as emendas são usualmente consideradas importantes 
instrumentos eleitorais, porque permitem o atendimento de demandas da sua base 
política. 
14 
 
 
Uma interpretação possível é impedir a barganha do voto parlamentar em troca da 
liberação de emendas, ato que aumentaria a independência do Legislativo, bem como 
fortaleceria a democracia, uma vez que um Poder perderia capacidade de se impor sobre 
outro. 
 
Nada obstante, a necessidade de formar maiorias continuará a existir. O mais provável é 
que o mecanismo de barganha por meio de emendas seja substituído por outros tipos de 
negociação. 
O perigo é que os novos mecanismos sejam menos transparentes e mais lesivos à 
eficiência da ação pública. Não havendo como barganhar via liberação de emendas, pode-
se corromper por meio: da oferta de cargos públicos ou de financiamentos subsidiados em 
bancos federais; da indicação, pelos parlamentares, de empresas a serem contratadas para 
prestar serviços ao governo etc. 
Ainda que sujeito a várias críticas, o processo de barganha Executivo/Legislativo baseado 
em emendas parlamentares é transparente. Qualquer jornalista tem acesso às emendas 
apresentadas pelos parlamentares, podendo acompanhar sua execução e examinar como 
votou cada deputado ou senador. 
Por outro lado, é possível que, sabendo, a priori, que as emendas individuais serão 
executadas, o Poder Executivo passe a se mobilizar para fazer uma seleção mais criteriosa 
das emendas a serem aprovadas. 
É possível que a execução obrigatória leve a um tratamento mais minucioso das emendas, 
inclusive pela definição, na lei de diretrizes orçamentárias, de critérios rígidos para sua 
apresentação, vinculando-as a programas preexistentes do Executivo, inserido em um 
planejamento de ações que evitaria a dispersão de recursos. 
- A mudança na regra de despesa mínima em ações e serviços públicos de saúde 
 
Conforme vimos, uma das categorias de gastos obrigatórios é a de gastos com a saúde. 
O art. 198 da Constituição, combinado com a LC 141/2012, obriga a União a gastar 
anualmente em saúde, no mínimo, o montante empenhado no exercício anterior corrigido 
pela variação nominal do PIB. 
 
A EC 86/2015, ao alterar a redação do art. 198 da Constituição, modifica essa regra e 
estabelece que o gasto em saúde não será inferior a 15% da RCL, senão vejamos: 
 
“Art. 198. (…) 
§ 2.º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, 
anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados 
da aplicação de 
percentuais calculados sobre: I – no caso da União, a receita corrente líquida do 
respectivo exercício financeiro, não podendo ser inferior a 15% (quinze por 
cento)”. 
15 
 
 
Note-se que as emendas parlamentares de execução obrigatória na área de saúde (50% do 
total das emendas) serão computadas como parte do gasto obrigatório em saúde. 
 
Nos anos seguintes à incidência da norma constitucional não haveria aumentos adicionais 
no gasto em saúde. Isso porque para medir tal acréscimo seria necessário comparar a 
evolução da RCL com a evolução do PIB (que era o indexador anterior da despesa em 
saúde). Se a RCL evoluir mais lentamente que o PIB, a mudança de indexador terá sido 
ruim para o setor saúde. Se a RCL evoluir mais rápido que o PIB, o aumento de despesa em 
saúde será mais intenso. 
Passada a fase de transição de cinco anos (na qual o percentual aplicado na área de saúde 
caminhará em direção a 15% da RCL), e tendo em vista que a carga tributária brasileira já 
chegou ao seu limite; é provável que, em um horizonte de 10 a 15 anos, indexação da 
despesa em saúde pela RCL resulte em menor gasto do que se a indexação permanecesse 
vinculada ao PIB. 
 
 
 
Pelo exposto acima, temos que a aprovação da EC 86/2015 elevará a rigidez do orçamento, 
seja porque as emendas parlamentares não representam um valor elevado em relação ao 
gasto primário total, seja porque o Executivo conseguiu que parte das emendas fosse 
direcionada para despesas já obrigatórias, na área da saúde. 
Do ponto de vista político, há o risco de o processo de barganha no parlamento, atualmente 
feito de forma transparente, por meio da liberação de emendas, passe a se dar com base 
em procedimentos menos transparentes e, portanto, fora do poder de fiscalização da mídia. 
 
Quantoà mudança da regra de despesa mínima em saúde, que deixa de ser reajustada pelo 
PIB nominal, e passa a ser vinculada à RCL, haverá um aumento inicial da ordem de R$ 4,3 
bilhões nos gastos no setor no primeiro ano; seguido de alguns acréscimos nos quatro anos 
seguintes, quando o percentual de comprometimento da RCL crescerá gradativamente até 
15%. Todavia, no longo prazo, é provável que o uso do RCL como indexador da despesa 
leve a um crescimento mais lento da despesa, quando comparada com a indexação pela 
variação do PIB nominal. 
 
O remendo é desastroso. Primeiro, porque apenas atendeu a interesses políticos dos 
parlamentares. Em seguida, porque deixou ao Executivo a mesma margem de discrição que 
possuía para cumprir ou não o restante do orçamento. Terceiro aspecto que impõe ressaltar 
é que a discussão teórica prossegue. O orçamento tem ou não que ser cumprido em sua 
inteireza no caso de realização da receita prevista. 
Deu-se um passo adiante no sentido de evitar a perniciosa troca de favores e votos às 
vésperas de votação de projeto de interesse do Executivo. Mas, o problema ficou resolvido 
apenas em parte. É que as tensões futuras continuam. 
16 
 
 
Enfim, o Congresso Nacional que teve em mãos a vontade política de instituir o orçamento 
impositivo no país, preferiu apenas e tão somente defender os interesses dos parlamentares. 
 
O orçamento impositivo significa a obrigatoriedade, uma vez realizadas todas as receitas, 
de efetuar as despesas de acordo com o previsto na lei orçamentária. 
 
Mas, o que se fez? Limitou-se a vontade política apenas a dispor sobre a vinculação na 
liberação das emendas de deputados e senadores. 
É lamentável que, ao invés de pôr em pauta grandes temas nacionais e de restringir a ação 
atrabiliária do Executivo na execução orçamentária, preferiu calar-se na discussão de tornar 
ou não obrigatória a lei orçamentária em seu todo. Mas é melhor que nada.__ 
 
 
 
 
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS - alicerce de um sistema normativo, compondo o 
espírito da norma, servindo de critério para sua exata compreensão, a fim de lhe dar sentido 
harmônico. 
 
 
Exclusividade – art. 165, § 8º, CF - A lei orçamentária não conterá dispositivo 
estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição 
a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operação de 
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 
Créditos supelmentares – destinam-se ao reforço de dotação orçamentária existente. 
 
O § único, art. 3º, lei 4.320/64 não foi recepcionado pela CF/88. 
 
 
Programação – art. 165, § 4º e 48 da Lei 4.320/64 - Nada poderá ser liberado 
sem prévia programação de despesa, devendo haver uma consonância entre os planos e 
programas nacionais, regionais e setoriais com o plano plurianual. 
 
 
Anualidade – art. 165, III e § 5º, art. 34 da Lei 4.320/64 - desde o Brasil Império o 
exercício tem coincidido com o ano-calendário, isto é vai de 1º de janeiro a 31 de 
dezembro. (embora o art. 34 da Lei 4.320/64 referir ao ano civil) 
 
• Lei nº 810/49 (define o ano civil) – Considera-se ano o período de doze meses 
contados do dia do início ao dia e mês correspondente do ano seguinte. 
 
O princípio da plurianualidade das despesas de investimentos que decorre do § 1º 
do art. 167 não esvazia o conteúdo do princípio da anualidade, tendo em vista que as 
metas e programas consignados no plano plurianual, abrangidos pelas despesas de capital, 
deverão ser executados ano a ano, por meio do emprego de recursos financeiros advindos 
do orçamento anual. 
17 
 
 
 
Unidade - (uniformidade) existe uma multiplicidade de documentos (§ 5º do art. 165, 
CF), porque exigências de ordem prática tornaram impossível a elaboração de um único 
documento orçamentário, englobando todos os orçamentos das autarquias, das estatais etc. 
O princípio da unidade não mais se preocupa com a unidade documental, mas com a 
unidade de orientação política., de modo que os orçamentos se estruturem 
uniformemente. 
 
Universalidade - as parcelas da receita e da despesa devem figurar em bruto no 
orçamento. Tem sentido de globalização orçamentária, significando a inclusão de todas as 
receitas e despesas dos Poderes (art. 165, § 5º) 
 
Legalidade – art. 165 – leis de iniciativa do Presidente da República 
 
Transparência orçamentária – art. 165, § 6º - o projeto de lei orçamentária será 
acompanhado de demonstrativos regionalizados do efeito sobre as receitas e despesas, 
decorrentes de isenções, anistias, remissões. Essa medida possibilitará a fiscalização e o 
controle interno e externo da execução orçamentária, que abrange as subvenções e 
renúncia de receitas. 
 
 
Publicidade – art. 37 e 165, § 3º, CF. 
 
 
Princípio da não vinculação da receita de impostos a órgão ou fundo ou despesa 
– art. 167, IV, CF 
 
 
 
ORÇAMENTO PLURIANUAL - faz o papel de programação econômica, implica a execução 
de obras e serviços de duração prolongada (art. 165, § 1º). 
 
Estabelecerá diretrizes e metas para despesas de capital (art. 12, Lei nº 4.320/64) 
e paras as relativas aos programas de duração continuada 
 
Uma das funções do orçamento plurianual, juntamente com o orçamento fiscal e o 
orçamento de investimento é exatamente reduzir as desigualdades inter-regionais 
(§ 7º do art. 165,CF) 
 
 
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – caráter anual - inclui despesas para o 
exercício financeiro subsequente e orienta a elaboração do orçamento anual. 
O caráter anual dessa exsurge da determinação de incluir as despesas de capital para o 
exercício financeiro subseqüente e orientar a elaboração do orçamento anual. 
 
ANTECEDE A LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - deve dispor sobre alterações na 
legislação tributária. 
18 
 
 
Isenções e incentivos só poderão ser concedidos antes do advento dessa lei, sob 
pena de provocar desequilíbrio orçamentário. 
 
 
ORÇAMENTO ANUAL - é aquele que abarca o orçamento fiscal (receitas e despesas) 
referente aos três Poderes da União, fundos, órgãos ou entidades da adminsitração direta 
e indireta, fundações intituídas e mantidas pelo Poder Público, a]lém do orçamento de 
investimentos de empresas estatais, bem como orçamento da seguridade social. 
 
O exercício financeiro coincide com o ano calendário. 
 
 
A CF/88, no art. 165, § 9º, I, estabelece que cabe à lei complementar dispor sobre o 
exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, 
da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. 
Enquanto não aprovada a referida lei devem ser obedecidas as seguintes normas do § 2º 
do art. 35 do ADCT, aplicável no caso em apreço : 
 
* § 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e 
II, serão obedecidas as seguintes normas: 
 
 I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro 
exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até 
quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido 
para sanção até o encerramento da sessão legislativa; 
 
 II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e 
meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento do primeiro período da sessão legislativa; 
 
 III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses 
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento da sessão legislativa. 
 
 
NÃO DEVOLUÇÃO DO PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA NO PRAZO : 
 
 A CF/88 silenciou quanto à hipótese de o Poder Legislativo não devolver o projeto 
delei orçamentária anual no prazo, por não tê-lo votado até o início do exercício financeiro 
seguinte. Todavia a Lei nº 7.800/89, em seu artigo 50 determina a prorrogação do 
orçamento anterior, na razão de 1/12 das dotações, até que o novo venha a ser publicado. 
 
Art. 50. Se o projeto de lei orçamentária não for aprovado até o término da sessão 
legislativa, o Congresso Nacional será, de imediato, convocado extraordinariamente pelos 
Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, na forma do art. 57, § 6º, 
inciso II, da Constituição Federal, até que seja o projeto aprovado. 
 
19 
 
Parágrafo único. Caso o projeto de lei orçamentária não seja aprovado até 31 de 
dezembro de 1989, a sua programação poderá ser executada até o limite de 1/12 
(um doze avos) do total de cada dotação para manutenção, em cada mês, 
atualizada na forma prevista no art. 2º, parágrafo único, inciso I, desta Lei, até 
que seja aprovado pelo Congresso Nacional, vedado o início de qualquer projeto 
novo. 
 
 
APRECIAÇÃO PROJETOS DE LEI - O art. 166 da CF/88 prescreve que os projetos 
orçamentários devem ser apreciados pela duas Casas do Congresso Nacional, na 
forma do regimento comum, o que culmina na votação conjunta. 
 
 
COMISSÃO MISTA DE DEPUTADOS E SENADORES - constituídas apenas para 
examinar e emitir parecer sobre os projetos e emendas, bem como sobre 
as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República. 
De posse do projeto, incumbirá a tal Comissão mista “examinar e emitir parecer sobre os projetos 
referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República” 
(art. 166, § 1.º, I, da CF). Da mesma forma, incumbirá à Comissão “examinar e emitir parecer sobre 
os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o 
acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do 
Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58” (art. 166, § 1.º, II, da CF). 
A criação da Comissão mista permanente é de fundamental importância para o controle dos gastos 
públicos. 
Ao Plenário caberá apenas a votação do que contiver o relatório ou substitutivo apresentado. 
 
Emendas - “As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e 
apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional” (art. 166, § 
2.º, da CF). 
 
A Constituição ao referir-se ao regimento comum, no art. 166, caput, e na forma regimental, em seu 
§ 2.º, transfere à competência do Congresso Nacional dispor sobre a maneira de aprovação das leis 
orçamentárias e respectivas emendas apresentadas pelos congressistas. Não outorgou 
competência, à Comissão Mista, para deliberar em definitivo, limitando a força do parecer. Ao 
Plenário caberá a última palavra. A Comissão emite parecer. 
 
O Pleno aprecia e delibera. 
 
Emendas poderão ser apresentadas na forma prevista, mesmo que não haja poder de iniciativa. Na 
Constituição anterior, o poder de emenda estava excessivamente restrito. 
Agora, há plena liberdade. O canal de sua apresentação, apenas, é que é limitado. Recai na Comissão 
mista. A apreciação será pelo Plenário. 
 
A aprovação das emendas dependerá do preenchimento das exigências previstas no § 3.º do art. 
166: 
 
“I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias”. Evidentes 
estão o sentido e o objetivo do preceito. É que, se houver incompatibilidade, poderá haver falta de 
20 
 
sintonia com o que o governo pretende, conspurcando, assim, as diretrizes maiores do Poder 
Público. 
 
Também é exigência que 
 
“II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) 
transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal”. 
 
 Há limitação. É importante que a emenda apresentada indique de onde provirão os recursos para 
atender à emenda proposta. Pode haver “anulação” de despesa (crê-se que não se houve o 
constituinte com muita tecnicidade, pois apenas se anula o que é incompatível com a norma 
superior). No caso, é mera alteração de item seu deslocamento, com a transferência de um item 
para outro. 
 
Percebe-se que não pode haver emenda que objetive aumentar a despesa. Deve, sempre, haver 
previsão da transferência que se pretenda efetuar 
Por fim, também pode haver emendas que “III – sejam relacionadas: a) com a correção de erros 
ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei”. Meras emendas formais, 
portanto. 
 
Em relação ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias, as emendas “não poderão se aprovadas 
quando incompatíveis com o plano plurianual” (§ 4.º do art. 166 da CF). Devem guardar sintonia 
com o plano, não o deformando. 
 
Adquire o Legislativo, com a atual redação, nova dignidade no tocante às emendas sobre o texto do 
projeto tanto da lei anual como da de diretrizes. 
 
Como não há rito para o andamento dos projetos sobre os orçamentos, “aplicam-se aos projetos 
mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas 
ao processo legislativo” (§ 7.º do art. 166). Daí a necessidade da promulgação (atestação da 
existência de lei), da sanção (aprovação pelo Executivo) ou veto (rejeição pelo Executivo). 
 
Diante de eventual alteração do projeto, pode haver recursos que fiquem sem destinação específica. 
Daí dispor o § 8.º do art. 166: “Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do 
projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, 
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica 
autorização legislativa”. 
 
Evidente está que os recursos não se perdem. Devem ter utilização. Não podendo ter destinação 
específica, em virtude de problemas surgidos na tramitação legislativa (veto, emenda ou rejeição 
do projeto de lei anual), serão utilizados como créditos especiais ou suplementares, dependendo 
de nova autorização legislativa. 
 
 
 
 
 
21 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO - Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento 
e com base nos limites nela ficados, o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas 
trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar 
( art. 47, Lei 4.320/64) 
 
O cálculo das cotas poderá de ser feito considerando o total das despesas ficas e das que 
devam ser realizadas em função das variações impostas pelo cronograma de obras e outros 
fatos que não se conforme com o decurso linear do tempo. 
 
Assim, a unidade orçamentária saberá que quantia poderá empenhar por trimestre ou mês 
a mês. 
 
Expressa o art. 48, Lei 4.320/64 : A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior 
atenderá ao seguintes objetivos : 
 
a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil, a soma de recursos 
necessários e suficientes à melhor execução do seu programa anual de trabalho; e 
b) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita 
arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais 
insuficiências de tesouraria. 
 
Art. 50, Lei 4.320/64 – As cotas trimestrais poderão ser alteradas durante o exercício, 
observados o limite da dotação e o comportamento da execução orçamentária. 
 
EX : Se no mês de março choveu demais e as obras não puderam ter o ritmo programado, 
a parte da cota de março não utilizada pode ser transferida para abril e assim 
sucessivamente. 
 
 
 
 RESTOS A PAGAR – Constituem restos a pagar as diferenças empenhadas 
durante o exercício, mas que não foram pagas até 31 de dezembro,ficando, 
portanto, o pagamento transferido para o exercício seguinte de acordo com as 
verbas previstas no orçamento (art. 36 da Lei 4320/64) 
 
 
22 
 
Art. 42, LC 101/2000 – É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos 
últimos 2 (dois) quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesas 
que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a 
serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de 
caixa para este efeito 
SUPRIMENTO DE FUNDOS - A Lei nº 4.320/1964, ao tratar do suprimento de fundos, 
trouxe definição aplicável a situações expressamente previstas por lei e de caráter 
excepcional. Vejamos: 
Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente 
definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de 
empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-
se ao processo normal de aplicação. 
 
O Decreto-Lei nº 200/1967 também tratou sobre o tema, estabelecendo, em seu artigo 
74, §3º1, que, em situações excepcionais, as autoridades ordenadoras poderão autorizar 
suprimento de fundos, que, em síntese, apresenta-se como um regime de adiantamento, 
para pagamento de despesas públicas, em situações de excepcionalidade. 
 
Já o Decreto nº 93.872/1986, ao tratar do tema, delimitou as situações de aplicação 
desse meio de pagamento de despesas públicas da seguinte forma: 
 
Art. 45. Excepcionalmente, a critério do ordenador de despesa e sob 
sua inteira responsabilidade, poderá ser concedido suprimento de 
fundos a servidor, sempre precedido do empenho na dotação 
própria às despesas a realizar, e que não possam subordinar-se ao 
processo normal de aplicação, nos seguintes casos (Lei nº 4.320/64, 
art. 68 e Decreto-lei nº 200/67, § 3º do art. 74): 
I - para atender despesas eventuais, inclusive em viagens e com 
serviços especiais, que exijam pronto pagamento; (Redação dada 
pelo Decreto nº 6.370, de 2008) 
Il - quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme 
se classificar em regulamento; e 
 
1 Art. 74. Na realização da receita e da despesa pública será utilizada a via bancária, de 
acôrdo com as normas estabelecidas em regulamento. 
[...] 
§ 3º Em casos excepcionais, quando houver despesa não atendível pela via bancária, as 
autoridades ordenadoras poderão autorizar suprimentos de fundos, de preferência a 
agentes afiançados, fazendo-se os lançamentos contábeis necessários e fixando-se prazo 
para comprovação dos gastos. 
 
23 
 
III - para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas 
aquelas cujo valor, em cada caso, não ultrapassar limite 
estabelecido em Portaria do Ministro da Fazenda. Grifos nossos. 
[...] 
§ 4º Os valores limites para concessão de suprimento de fundos, bem como 
o limite máximo para despesas de pequeno vulto de que trata este artigo, 
serão fixados em portaria do Ministro de Estado da Fazenda. (Incluído pelo 
Decreto nº 1.672, de 1995) 
§ 5o As despesas com suprimento de fundos serão efetivadas por meio do 
Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF. (Incluído pelo Decreto nº 
6.370, de 2008) 
§ 6o É vedada a utilização do CPGF na modalidade de saque, exceto 
no tocante às despesas: (Incluído pelo Decreto nº 6.370, de 2008) 
I - de que trata o art. 47; e (Incluído pelo Decreto nº 6.370, de 
2008) 
II - decorrentes de situações específicas do órgão ou entidade, nos termos 
do autorizado em portaria pelo Ministro de Estado competente e nunca 
superior a trinta por cento do total da despesa anual do órgão ou 
entidade efetuada com suprimento de fundos. (Incluído pelo Decreto 
nº 6.370, de 2008) 
III - decorrentes de situações específicas da Agência Reguladora, nos termos 
do autorizado em portaria pelo seu dirigente máximo e nunca superior a trinta 
por cento do total da despesa anual da Agência efetuada com suprimento de 
fundos. (Incluído pelo Decreto nº 6.901, de 2009). Grifos nossos. 
Verifica-se, portanto, a delimitação das hipóteses que autorizam a utilização do 
suprimento de fundos (incisos I, II e III do caput) e a existência de exceção, contida 
no §6º do art. 45 do Decreto 93.872/1986, à restrição da utilização do Cartão de Pagamento 
do Governo Federal – CPGF na modalidade de saque, elencados em seus três incisos. O 
inciso I, em especial, remete ao art. 47 do mesmo Decreto, elencando as hipóteses em que 
é inaplicável a exigência de portaria autorizativa do Ministro de Estado competente, 
tampouco o limite de trinta por cento do total da despesa anual do órgão ou entidade 
efetuada com suprimento de fundos. Vejamos: 
 
Art. 47. A concessão e aplicação de suprimento de fundos, ou 
adiantamentos, para atender a peculiaridades dos órgãos 
essenciais da Presidência da República, da Vice-Presidência da 
República, do Ministério da Fazenda, do Ministério da Saúde, do 
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, do 
Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça, do 
24 
 
Ministério das Relações Exteriores, bem assim de militares e de 
inteligência, obedecerão ao Regime Especial de Execução estabelecido 
em instruções aprovadas pelos respectivos Ministros de Estado, vedada 
a delegação de competência. (Redação dada pelo Decreto nº 7.372, de 
2010) 
Parágrafo único. A concessão e aplicação de suprimento de fundos de 
que trata o caput restringe-se: (Redação dada pelo Decreto nº 7.372, 
de 2010) 
I - com relação ao Ministério da Saúde: a atender às especificidades 
decorrentes da assistência à saúde indígena; (Incluído pelo Decreto nº 
7.372, de 2010) 
II - com relação ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento: 
a atender às especificidades dos adidos agrícolas em missões 
diplomáticas no exterior; e (Incluído pelo Decreto nº 7.372, de 2010) 
III - com relação ao Ministério das Relações Exteriores: a atender às 
especificidades das repartições do Ministério das Relações Exteriores no 
exterior. (Incluído pelo Decreto nº 7.372, de 2010). 
 
CONTROLE – (Externo - art. 70, CF.) 
 
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União 
e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, 
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo 
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sitema de controle interno de cada 
Poder. 
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, 
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores público ou pelos 
quais a União responda, ou que em nome desta assuma obrigações de natureza 
pecuniária. 
 
Constata-se que, para assegurar o controle orçamentário, a carta Magna adota 
mecanismos de rigorosa fiscalização, os quais, inclusive, extravasam o campo de atuação 
do princípio da legalidade, adentrando nas esferas da legitimidade, economicidade etc. 
 
Legalidade – sob o prisma legalidade, impõe-se a verificação dos requisitos necessários à 
realização da despesa – deve-se observar rigorosamente as autorizações e as 
limitações da lei orçamentária. Nada pode ser pago sem previsão orçamentária nem 
além dos créditos orçamentários adicionais (art. 167, II). 
 
 Legitimidade – examina-se o mérito do ato praticado pelo agente público, para 
detectar possível desvio de finalidade. 
 
Nem tudo que é legal é legítimo - despesas excessivas com cerimônias oficiais, apesar 
de regulares do ponto de vista legal, porque financiadas com dotações orçamentárias 
próprias, podem ser questionadas sob o prisma da legitimidade – se estivem em 
descompasso com os valores fundamentais da sociedade.25 
 
 
Economicidade – enfoque custo-benefício – verificar se foi escolhido o meio menos 
oneroso ao erário. 
 
Subvenções – são auxílios governamentais concedidos às entidades públicas ou privadas, 
em geral, instituições sociais e educacionais sem fins lucrativos, com o fito de ajudá-las na 
consecução de seus objetivos. 
 
Fiscalização contábil – controle numérico com o registro sistemático das verbas 
arrecadadas e despendidas. 
 
Fiscalização financeira – verificação da entrada e saída de dinheiro 
 
Fiscalização orçamentária – correta execução do orçamento. 
 
Fiscalização operacional – observância dos procedimentos legais para a arrecadação. 
 
CONTROLE INTERNO – O controle interno está previsto na parte final do art. 70 da CF, 
o qual expressa que a fiscalização é exercida “pelo sitema de controle interno de cada 
Poder”. 
Os parâmetros são fixados no art. 74/CF : 
 
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, 
sistema de controle interno com a finalidade de : 
 
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos 
programas de governo e dos orçamentos da União; 
 
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão 
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, 
bem como da aplicação dos recurso públicos por entidades de direito privado; 
 
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direito 
e haveres da União; 
 
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
 
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer 
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena 
de responsabilidade solidária. 
 
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima 
para, na forma da lei, denunciar irregularidade ou ilegalidades perante o Tribunal 
de Contas da União. 
 
 
26 
 
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - tem sua origem no Decreto nº 966-A, de 
07/09/1890, tendo como função originária o controle da legalidade dos atos concernentes 
à execução orçamentária. 
 
O exercício de uma das atribuições do Tribunal de Contas consiste em “julgar as contas”, 
não lhe confere o exercício da atividade jurisdicional, privativo do Poder Judiciário. O 
Tribunal de Contas não julga pessoas , limitando-se a julgar contas, isto é, restringe-
se a proferir uma decisão técnica, considerando-as regulares ou irregulares. Suas 
decisões não operam coisa julgada, visto ter natureza meramente administrativa, tanto que 
podem ser reapreciadas pelo Poder Judiciário, como se depreende d art. 5º, XXXV e XXXVII 
da CF/88, que introduz o princípio da inafastabilidade da jurisdição e repele o juízo ou 
tribunal de exceção, respectivamente. 
Como mero órgão auxiliar do Poder Legislativo, o parecer do Tribunal de Contas acerca das 
contas prestadas pelo Presidente da República, por exemplo, sequer vincula a deliberação 
do Parlamento, razão pela qual nada impede o Congresso Nacional, por uma decisão 
política, aprove as referidas contas, em que pese o parecer contrário de seu órgão auxiliar. 
 
 
 
BIBLIOGRAFIA. 
 
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 2ª ed em e-book baseada na 7ª 
ed impressa, editora Revista dos Tribunais, 2015. 
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário, vol. 5. O 
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇAO. 3ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. 
	TÓPICOS CONSTITUCIONAIS - Prof. ALDO CÉSAR BRAIDO
	Anualidade – art. 165, III e § 5º, art. 34 da Lei 4.320/64 - desde o Brasil Império o exercício tem coincidido com o ano-calendário, isto é vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro. (embora o art. 34 da Lei 4.320/64 referir ao ano civil)
	Legalidade – art. 165 – leis de iniciativa do Presidente da República
	ORÇAMENTO PLURIANUAL - faz o papel de programação econômica, implica a execução de obras e serviços de duração prolongada (art. 165, § 1º).