total indicador sustentab cobranca

Esta é uma pré-visualização de arquivo. Entre para ver o arquivo original

Descritores e Indicadores de Sustentabilidade no Ato de Cobrança pelo Uso de 
Recursos Hídricos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Descritores e Indicadores de 
Sustentabilidade do Ato de Co-
brança pelo Uso dos Recursos 
Hídricos 
 
 
Eduardo A. C. Garcia 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Brasília, DF 
Fev. 2008 
 
 
Ministério da 
Agricultura, Pecuária 
e Abastecimento 
 
 
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária 
Secretaria de Desenvolvimento Agropecuário e Cooperativismo – Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento 
 
 
 
 
 
2 
Pesquisador em Economia de Recursos Naturais / Embrapa 
 
1 INTRODUÇÃO 
O século XX vivenciou grandes transformações impulsionadas, sobretudo, pelo exponencial crescimento 
tecnológico que incidiu em quase todas as atividades humanas. Essas transformações, junto com o aumento de 
expectativa de vida humana e de outros benefícios sociais, ampliaram a capacidade de autodestruição da sociedade 
e do meio ambiente e demandaram mais recursos naturais e energia para atender às crescentes necessidades por 
bens e serviços naturais, com pressões intensivas negativas sobre o meio ambiente, variáveis de local a local, de 
país a país. 
O crescente aumento de pressões por agentes - fatores da industrialização (p.ex. ), da urbanização (p.ex., ), 
do agronegócio (p.ex., ...) na troposfera, provocadas ou favorecidas por: 
a) mudanças - transformações e revoluções tecnológicas em expansões; revoluções como invenções, descober-
tas ou criações realizadas pelo homem qua afetaram (afetam e continuarão afetando-o), de maneira pro-
funda, ampla e generalizada, conhecimentos, costumes, práticas e relações homem – natureza; 
b) padrões de vida consumista e de crescimento economicista que impõem criar ou reforçar programas para o 
controle da poluição, reciclagem de resíduos, reusos de recursos em atividades menos exigentes, proteção 
de ambientes e recursos, gestão de recursos e utilização – manejo sustentével; 
c) procedimentos inadequados e taxas intensivas de exploração sem “limites” de usos-consumos e de manejos 
desarticulados de recursos e ambientes naturais e, portanto, insustentáveis - incompatíveis com característi-
cas e condições dos sistemas naturais, seus processos e ciclos (...) 
Despertou para os problemas ambientais com dúvidas em relação ao futuro desse meio, do homem. Com o des-
pertar da sociedade, de setores e de nações perante graves problemas ambientais, ainda que desuniforme e, em 
geral, tardio e com pouca ou deficiente efetividade de ações – estratégias em escala global e com escassa consci-
entização para empreender mudanças de atitude – comportamentos (...) em níveis individuais, empresariais, seto-
riais, coletivos locais (...), surgiram novos conceitos e explicações. Uma dessas explicações era de que a maioria 
dos problemas do meio ambiente ocorria em escala global com aceleração exponencial, contrário à idéia, até então 
predominante, de ausência de limites para a exploração de recursos e ambientes naturais. 
Os recursos e ambientes naturais se encontram estruturados – integrados em sistemas, em geral complexos, 
que comportam as diversas formas de vida da Terra e que, a partir do século XX, deram claros sinais de desconti-
nuidades (p.ex., de funções e interações de sistemas naturais); de alterações em seus estoques - reservas e ciclos 
(p.ex., a partir da Revolução Industrial, emissões de gás carbônico com a queima de combustóveis fósseis: aque-
cimento); de reduções em “excedentes” econômicos ainda dos provenientes de fontes renováveis (...). Foram si-
nais, alterações, reduções (...) como respostas as crescentes pressões destrutivas de antropias, comportamentos (...) 
que superaram naturais limites como os de recomposições, autodepurações (...) de ambientes naturais. 
Concomitante com os problemas provocados por atividades humanas ao meio ambiente e com o início da 
conscientização e reflexão sobre os impactos de transformações negativas sobre esse meio surgiu, na segunda 
 
 
Descritores e Indicadores de Sustentabilidade no Ato de Cobrança pelo Uso de Recursos 
Hídricos 
 
 
 
 
 
3 
metade do século XX (1980) e como resultado de um longo processo de reavaliações críticas de relações homem 
– natureza críticas, o conceito de desenvolvimento sustentável (D ∩ S) Esse conceito foi consagrado, em 1987, 
pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento – CMMAD da Organização das Nações Uni-
das (Relatório Brundtland: Our Common Future ou Nosso futuro comum). 
Conforme a International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN 1980), 
para que o desenvolvimento seja sustentável, devem ser considerados aspectos referentes à várias dimensões como 
a social e ecológica, bem como fatores econômicos, recursos vivos e não-vivos e as vantagens de curto e longo 
prazo de ações alternativas. 
O Relatório Brundtland, ao enfatizar a integridade ambiental, definiu: (WORLD COMMISSION ON EN-
VIRONMENT AND DEVELOPMENT, 1987): 
Desenvolvimento sustentável é um processo de transformação no qual a exploração dos recursos, a direção dos inves-
timentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e a mudança institucional se harmonizam e reforça o potencial, 
a fim de atender às necessidades e aspirações (...); é aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer 
a possibilidade de as gerações futuras atenderem as suas próprias necessidades. 
Trata-se de um conceito teórico e ainda não internalizado, o necessário, no planejamentos, na gestão ambi-
ental e na e tomada de decisões que compreenda esse meio, apesar de ter sido incorporado, como princípio, na 
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Cúpula da Terra de 1992 
Eco-92. Com esse conceito se buscava o equilíbrio entre proteção ambiental e o crescimento econômico, servindo 
como base para a formulação da Agenda 21. 
A Agenda 21 é um documento aprovado por mais de 170 países (com a contribuição de 102 cientistas 
prêmio Nobel, de 70 países) durante a realização da Eco – 92, no Rio de Janeiro, com idéias (p.ex. :"Os seres 
humanos e o mundo natural seguem uma trajetória de colisão. As atividades humanas desprezam violentamente e, 
às vezes, de forma irreversível o meio ambiente e os recursos vitais. Urge mudanças fundamentais se quisermos 
evitar a colisão que o atual rumo nos conduz"), presuntamente “assimiladas” pelas organizações do sistema das 
Nações Unidas e diversas organizações internacionais, progressivamente incorporadas às agendas de numerosos 
países, inclusivo do Brasil. Com uma nova visão e perspectiva em relação ao tradicional desafio de crescimento, 
identifica-se, nessa Agenda, o crescimento econômico como atividade que extrapola seu próprio domínio e precisa 
se integrar – harmonizar com dimensões como a social, ambiental e institucional, apoiando-se em novos paradig-
mas. 
Um dos desafios de planejadores, gestores e tomadores de decisões, em todos os níveis exigidos na cons-
trução do desenvolvimento sustentável, é o de criar instrumentos e adequar procedimentos como os de observação, 
mensuração, tratamento (...) de dados para gerar indicadores de como fazer essa construção. Tais indicadores são 
ferramentas constituídas por uma ou mais variáveis que, associadas em diversas formas, revelam significados mais 
amplos do que expressos em dados, sobre fatos e fenômenos a que se referem. 
Indicadores de desenvolvimento sustentável são instrumentos essenciais para orientar ações e estratégias e 
para subsidiar o acompanhamento e a avaliação do progresso rumo ao D ∩ S. Neste documento, esses indicadores 
se referem apenas aos fatos e fenômenos
de curto, médio e longo prazos de um dos instrumentos da política de 
recursos hídricos: a cobrança pelo uso da água. Ainda nesse limitado contexto, os indicadores devem viabilizar o 
 
 
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária 
Secretaria de Desenvolvimento Agropecuário e Cooperativismo – Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento 
 
 
 
 
 
4 
acesso à informação disponível; apontar a necessidade de novas informações; identificar variações, comportamen-
tos, processos e tendências; permitir estabelecer comparações entre bacias, regiões hidrográficas e países; indicar 
necessidades e prioridades para a formulação, monitoramento e avaliação de políticas estaduais como desdobra-
mentos da política nacional de recursos hídricos; e pela capacidade de síntese de dados e informações, facilitar o 
entendimento ao público desse instrumento econômico de gestão da água. 
Os recursos hídricos, através de indicadores consistentes, permitirão aprender de erros, experiências e lições 
do passado responsáveis por situações de crises no presente e, em especial, planejar, gerir e pautar ações - estraté-
gias no presente que permitam resgatar valores (p.ex., de riquezas naturais), pelo conhecimento dos mesmos, e 
fazer o futuro tendo como foco pontos cruciais, tais como: 
a) Entender principios como os de interdependências entre os seres vivos e destes com as condições abióticas 
que propiciam, quando presenrvados em seus estados de qualidade e quantidade, essa existência e interde-
pendência: descritoresr da importância e imprescindibilidade de proteger fontes e ciclos, conservar e mane-
jar fluxos com base em princípios como os da consciliência, prevenção – precaução (...); 
b) Entender, reconhecer e aplicar, com os necessários critérios que possam se sintetizar em descritores que cada 
caso requeira, que ambientes e recursos, inclusive os renováveis quando não-bem utilizados, são exauríveis 
e finitos, integrados em sistemas complexos e interdependentes: o entendimento sistêmico é facilitado 
quando expresso por indicadores. 
c) Entender que a sustentabilidade global sé poderá ser “garantida” quando se tenha o necessário conhecimento 
consistente das bases dessa sustentabilidade e com um “melhor” entendimento sisntetizável por descritores, 
pautar, com ampla exeqüuibilidade, ações – estratégias de respeito às fontes, reservas, ciclos naturais (...); 
orientar os processos de produção e consumo com racionalidade ao internalizar capacidades de oferecer 
excedentes, recompor estados, atender capacidade de autodepuração, captação, diluição (...). 
d) Entender a utilidade, a imprescindibilidade (...) de ambientes e recursos naturais como condição necessária 
para protegê-los, conservá-los (...); faz parte do entendimento conchecer o valor da biodiversidade, de um 
sistema hidrográfico, de uma mata ciliar, de um aqüífero (...); conhecer o custo de deixar uma torneira 
gotejar, utilizar água potável para lavar uma rua (...). 
e) “Exigir” que a pesquisa e a ciência, dos atores, o pesquisador e cientista, que suas atividades e resultados 
estejam comprometidos com o bem-estar, submetidos a padrões éticos para que suas conquistas beneficiem 
mais à vida, ao meio ambiente (...) do que ao mercado, aos interesses setoriais excludentes. Parte das exi-
gências se volta para o resgate e valorização de saberes e culturas originárias; para a socialização de fatores 
do conhecimento (a informação) e da inovação (serviço e produto tecnológico). 
Entendimento e exigências, sintetizáveis em descritores, devem fazer parte da construção do D ∩ S para 
que questões básicas como as de “definição” adequada (vale dizer, adaptada às condições, possibilidade etc. de 
cada local, região, país) às realidades – exigências em cada caso e operacionalizado para torná-lo valioso, útil e 
aplicável. Essa construção deve permitir ajustar e direcionar programas como os de educação e disciplinamento 
(...) de rumos da sociedade e de orientação de suas atividades com a conciliação, respeito e integração com o meio 
ambiente, ao preservá-lo e de utilização criteriosa ao conservá-lo (...). Isto a fazer conforme sejam suas caracterís-
ticas de potencialidades e oportunidades, de limitações e cuidados (...). Com esse conceito, com base em critérios 
e indicadores adequados e necessários em cada caso, ter-se-ia a sustentabilidade. 
 
 
Descritores e Indicadores de Sustentabilidade no Ato de Cobrança pelo Uso de Recursos 
Hídricos 
 
 
 
 
 
5 
No novo paradigma que o conceito de D ∩ S representa se reconhecem as complexidades e inter-relacio-
namentos de fatores críticos como: pobreza (ao lado da riqueza) e desperdício de recursos – oportunidades (ao 
lado de restrições - limitações); degradação e perdas ambientais, crescimento populacional e conflitos - violência 
(...) em um todo. Um todo alicerçado em três pilares interdependentes e mutuamente sustentadores. Tais pilares 
foram desdobramentos que surgiram na Declaração de Política de 2002, da Cúpula Mundial sobre 
Desenvolvimento Sustentável, realizada em Joanesburgo: desenvolviemento econômico (sensibilidade aos 
limites e ao potencial de crescimento e seu impacto na sociedade e no meio ambiente, com o compromisso de 
reavaliar o consumo); desenvolvimento social (compreensão das instituições sociais e seu papel na transformação 
e no desenvvolvimento); e proteção ambiental (destaque para a educação para o desenvolvimento sustentável: a 
conscientização da fragilidade do ambiente físico e os efeitos de atividades humanas sobre esse ambiente e a 
diversidade de valores e princípios, de culturas e conhecimentos, de formas de vida e ambientes). 
O todo que o novo conceito de D ∩ S abrangente, complexo, singular (...) sintetiza (o destaque para descri-
tores com robustos indicadores) e busca integrar (a partir do reconhecimento, destacar pontos comuns e fortalecer 
elos entre dimensões como a econômica, social, ambiental e institucional: indicadores consistentes) se teria a sus-
tentabilidade. 
Se o conceito D ∩ S houvesse sido exeqüível e operacional com oportunidade de atendimento, poderiam-
se, provavelmente, evitado desastres ambientais induzidos por atividades antrópicas, muitas previssíveis, como os 
registrados na Baía de Minamata, no Japão; de Bhopal, na Índia; de Chernobyl, na extinta União Soviética: se-
gundo o ex-dietor Viktor Bryukha: o mundo não aprendeu nada com a tragédia nuclear: ; de Exxon Valdez nos 
EUA (...), entre muitos outros com causas e cenários mais recentes como o de “Karina”, inclusive no Brasil com 
desmatamentos – queimadas, perdas de habitats e biodiversidade, simplificações de ecossistemas e desertificações 
de grandes áreas (...). 
As grandes transformações compreenderam, com tendências de crescimentos, inúmeros setores e um grande 
volume de dados em todos os níveis e com as mais diversas fontes de informações e conhecimentos. Nessas trans-
formações, as pessoas e suas atividades, entre outras, as sociais e econômicas, são usuários e provedores de infor-
mações e experiências, traduzidas em dados, que, complementados com outros como os de observações direcio-
nadas e experimentações controladas, tornam-se indispensáveis para se definir uma base de dados necessária na 
fundamentação à tomada de decisões comprometidas com o desenvolvimento sustentável. Dessa base depende, 
em parte, a decisão para direcionar e disciplinar o crescimento tecnológico e os padrões de vida em um contexto 
“racional” e sustentável de dimensões que se reconheçam e integrem. 
A sociedade poderia ser considerada sustentável quando todas as suas necessidades, propósitos, expectati-
vas (...) pudessem ser atendidas indefinidamente. Contudo, se as fontes desse atendimento são finitas e exigentes
por cuidados especiais (p.ex., os de preservação e proteção, os de conservação e manejo integrado) definidos com 
base em conhecimentos dessas fontes (...), então é preciso definir com critérios e aplicar com racionalidades esses 
cuidados. 
São cuidados necessários para educar e disciplinar expectativas (p.ex., sobre o futuro), propósitos (p.ex., de 
alianças) e necessidades (p.ex., as de produção e consumo) da sociedade, aplicando princípios, tais como: 
a) os da prevenção – precaução (...), conforme sejam as limitações – restrições (...) em cada caso, sintetizados 
em indicadores (IA); 
 
 
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária 
Secretaria de Desenvolvimento Agropecuário e Cooperativismo – Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento 
 
 
 
 
 
6 
b) os de conservação e manejo integrados de ambientes e recursos de acordo com possibilidades – potenciali-
dades definidas por indicadores (IB); 
c) os de justiça (p.ex., as de distribuição de benefícios de um crescimento econômico inclusivo) e oportunidades 
(p.ex., de educação e saneamento básico) para todos traduzidos em indicadores (IC). 
O novo conceito de desenvolvimento sustentável, em sua parte operacional, precisa integrar as diversas 
formas de representações por meio de indicadores de processos e produtos para auxiliar à gestão ambiental; signi-
fica definir: IA  IB  IB  denominadores comuns em decisões para o desenvolvimento sustentável. 
Para que um gestor possa tomar uma “boa” decisão, ainda que sem suficiência na garantia de sucesso de 
efeitos dessa decisão tomada, é preciso que ele disponha e utilize, entre outros elementos ou condições, uma “boa” 
base de dados: diferentes tipos (relacionados com o meio ambiente e com o desenvolvimento em suas diversas 
dimensões) e níveis necessários de detalhamentos de dados com qualidade, integrabilidade, confiabilidade / cre-
dibilidade, segurança de manuseio, relevância, oportunidade / disponibilidade de uso (...). Uma base que permita 
representar, estabelecer e quantificar estados e tendências; definir problemas (oportunidade) e suas causas (po-
tencialidades, limitações etc.), além de permitir fazer “previsões” de possíveis impactos de atividades humanas e 
de mudanças no social, no econômico e no meio-ambiente. Dados que permitam treinar e educar para a qualidade 
de processos e resultados. 
Trata-se de uma base de dados que deve compreender muitos elementos, em diversos - complexos assuntos 
e com focos ou propósitos nem sempre confluentes, mas que pela característica desejável de integrabilidade, pos-
sibilitem demonstrar, evidenciar, informar - comunicar (...), com aproximações, agregações, conexões ou relações 
consistentes e relevantes entre o ambiental, social e econômico. Tais aproximações, agregações, conexões - rela-
ções para informar – comunicar se expressam em indicadores que transcendem o conceito de dados, porém são 
diretamente dependentes e determinantes dos indicadores. 
O volume de dados e informações e suas complexidades e interações têm crescido em ritos acelerados, 
muitas vezes desordenados. São dados e informações de processos e resultados como os de industrialização, ur-
banização e avanços tecnológicos com acessos facilitados e cada vez mais intensivos – extrativos de bens e servi-
ços naturais. 
Industrialização que por descuidos, omissões, irresponsabilidades (...) de seus gestores, atores e ambientes 
gerou rejeitos, poluições, degradações, perdas (...) de recursos e ambientes naturais, por vezes em níveis acima de 
índices “toleráveis” pelos ambientes, com externalidades negativas de suas atividades, produções e consumos, de 
concentração de benefícios e de socialização de custos excluídos da contabilidade industrial e, inclusive, omitidos 
da contabilidade pública. 
Urbanização que por descuidos, omissões, irresponsabilidades (...) de planejadores e tomadores de decisão, 
não considerou “alternativas sustentáveis”, apesar de notáveis e claros sinais como norteadores de políticas, para 
essas alternativas, como as de abastecimento de água potável e saneamento básico e das relações dinâmicas – 
sinérgicas de fatores em grandes adensamentos demográficos com as condições de suporte ambiental. Foram in-
terações de variáveis e efeitos que afetaram, de forma negativa, estoques, fontes, ciclos e usos - utilizações de 
recursos como os hídricos, terra, ar, energia, entre outros. 
Avanços tecnológicos que por descuidos, omissões, irresponsabilidades (...) de políticas, inclusive da co-
munidade científica, tangenciaram perdas de recursos não-renováveis e atingiram níveis de sobre - utilizações 
 
 
Descritores e Indicadores de Sustentabilidade no Ato de Cobrança pelo Uso de Recursos 
Hídricos 
 
 
 
 
 
7 
maléficas de outros, os renováveis, com alterações de suas qualidades, processos - ciclos e capacidades de ofere-
cerem “excedentes” em bases sustentáveis. 
Avanços, urbanização e industrialização que respondem, em grande parte, por exaustões de ambientes e 
recursos naturais e por significativos e insustentáveis passivos ambientais. 
Após séculos de relações entre atividades humanas e a natureza, caracterizadas, até o final do século XX, 
por crescentes processos: 
a) De maximização de usufrutos e de minimização de cuidados de bens públicos como são os recursos hídricos. 
Tais maxi-benefícios (concentrados) e mini-custos (socializados) decorrem de padrões econômicos da indus-
trialização (...) que planeja, gere a age, sem adequados procedimentos e dentre estreitos conceitos do econo-
micismo; são conceitos de perspectivas teóricas dominantes de sobrevalorização de aspectos econômicos e de 
explicações de fenômenos e fatores, como os sociais e ambientais, em função de apenas interesses ou neces-
sidades econômicas que os determinam. 
b) De perpetuidade de disparidades entre nações, em especial as que se encontra em processo de desenvolvi-
mento, pelos agravamentos da pobreza e fome, de doenças e analfabetismo, de exclusão social – econômica 
que de alguma forma, direta ou não, definiram a urbanização em nações em desenvolvimento e, ainda, em 
setores suburbanos de outras nações. 
c) Cada vez mais freqüentes e intensivas as manifestações de graves, por vezes irreparáveis, perturbações - 
danos do meio ambiente, como as de mudanças climáticas e seus nocivos efeitos sobre o homem, a biodiver-
sidade (...), decorrentes de avanços tecnológicos, da industrialização e da urbanização descuidas, omissas, 
irresponsáveis (...). 
As nações perceberam ainda sem a devida internalização na transição para o novo milênio, a necessidade 
de se associarem para “acordarem” 1 e colocarem em práticas ações e estratégias de limitações, correções, recupe-
rações (...) de efeitos das relações atividades humanas – natureza; de adotarem políticas de crescimentos econô-
micos mais justos, em níveis sociais e compatíveis com a proteção da base de seus recursos naturais. Um exemplo 
de associação das nações para definir novos roteiros e práticas, de “aceitação” de compromissos, de adequação – 
adaptação e implementação desses roteiros em abordagens equilibradas e integradas, é a Agenda 21 (Rio-92) com 
seus retoques de ajustes – atualizações, como no caso da Agenda de Jhanesburgo (Joanesburgo-2002) na Decla-
ração Plítica sobre Desenvolvimento Sustentável: reconhecimentos de desafios e compromissos. 
Em acordos de ações e estratégias “orientadas” para a sustentabilidade, em todos os níveis e dimensões do 
desenvolvimento, há um elemento essencial, não apenas para buscar esses acordos, definir as agendas, pactuar 
 
1 Se as “racionalidades” e conveniências de certas nações, em especial as desenvolvidas e mais comprometidas
com as recu-
perações de danos ambientais por elas provocados, não forem suficientes para a adesão – cumprimento de acordos de interes-
ses globais, sobre a necessidade de reformularem suas políticas para a proteção, conservação (...); adotarem comportamentos 
– atitudes, individuais e coletivos, com base em princípios como os da precaução, poluidor-pagador, responsabilidades co-
muns; partilharem socialmente benefícios de avanços tecnológicos ambientalmente adequados; participarem da cooperação 
em programas de desenvolvimento (...), os efeitos de “katrinas”, “deans” (...), com previsões de serem mais freqüentes e mais 
devastadores, determinarão não apenas a busca de acordos, mas a submissão à medidas mais drásticas do que as sugeridas - 
indicadas em Agendas e protocolos como os de Kioto. 
 
 
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária 
Secretaria de Desenvolvimento Agropecuário e Cooperativismo – Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento 
 
 
 
 
 
8 
estratégias (...), mas para tomar decisões em bases racionais e sólidas - criteriosas; esse elemento é o dado com 
qualidade para se ter a informação valiosa e útil na tomada de decisão com efetividade. 
A complexidade de processos como os exemplificados acima e suas relações com o meio ambiente, com-
preende muitos e diferentes dados em diversas dimensões e intrincadas interações, a superar, inclusive, a capaci-
dade de mentes privilegiadas. Portanto, é preciso sintetizá-los para que o gestor, nem sempre com visão e mente 
privilegiada, possa melhor entender a realidade representada pelos dados e que é objeto de consideração na tomada 
de decisões. Parte desse entendimento, em especial para auxiliar o gestor do meio ambiente, é considerada neste 
documento. 
Três termos aparecem no título que precisam de especificações conceituais, desde o início, portanto já na 
introdução, para se definir uma base razoável de entendimento do planejador, gestor ao tomar decisões. Esses 
termos são: descritor, indicador e sustentabilidade referida ao desenvolvimento como base para se acordar – dis-
cutir, definir e implementar a gestão, conservação, manejo (...) dos recursos hídricos no contexto de uma bacia 
hidrográfica. Essa apresentação conceitual que segue à introdução é feita com foco e propositada viés para o ins-
trumento de cobrança pelo uso dos recursos hídricos sem, contudo, omitir aspectos relacionados. 
Em um sistema de gestão com qualidade é necessário ter clara, definida, objetiva (...) percepção daquilo 
que se quer descrever, monitorar, documentar (...): é o descritor. 
O conceito descritor compreende aspectos relevantes, de interesse (...) que podem ser medidos, avaliados e 
descritos de uma situação particular como é uma bacia hidrográfica, dentro de escalas ou referências determinadas 
adequadas - aplicáveis nesse território. Significa que não é suficiente (por vezes, inconveniente ou prejudicial ao 
induzir ao erro, com presumível base) “importar” e implantar descritores, ainda que de bacias parecidas ou apa-
rentemente iguais. É preciso considerar situações, condições, valores, missão, fatores críticos de sucesso (...) da 
bacia objeto de descrição. 
Os descritores podem ser classificados de diversas formas e para vários propósitos conforme sejam: o tema 
e os critérios adotados na sua definição; a abrangência no nível de aplicação; a categoria a que se refere; e os 
propósitos que se esperam alcançar em cada bacia com o instrumento de cobrança. São exemplos de descritores: 
a) Descritores de atendimento ao cliente em termos de satisfação de suas necessidades e expectativas. Neste 
caso o cliente é um comitê de bacia hidrográfica, a agência de água, o gerente de um plano diretor, um diag-
nóstico referencial (p.ex., marco zero) (...). Suas necessidades podem ser de soluções: corrigir abusos, evitar 
desperdícios, disciplinar o uso – consumo da água, “eliminar” / reduzir em níveis toleráveis (?) conflitos entre 
usuários. Os problemas podem ser abusos, desperdícios, conflitos (...). As reclamações são as observações, 
medições e registros desses abusos, desperdícios, conflitos e suas causas. São informações importantes para 
considerar no instrumento da gestão dos recursos hídricos: a cobrança pelos sues usos. Um instrumento que 
deve estar alinhado (para alguns, precedido, como pré-requisito) pela implementação dos outros quatro ins-
trumentos da política de recursos hídricos (ver Figura 6b). 
Em grupos permanentes de trabalhos (p.ex., câmaras técnicas, agências de bacias incumbidas pela cobrança 
por delegação da autoridade outorgante / órgão gestor, conselhos e comissões técnicas) que tenham como 
competências, entre outras (relação preliminar para fins ilustrativos deste documento): 
a.1) Propor critérios (gerais ou específicos conforme sejam os propósitos do grupo) para a cobrança da uti-
lização de recursos hídricos em determinadas atividades, setores, períodos de tempo de uma bacia hidro-
gráfica. Em alguns casos, a proposta pode sugerir a realização de estudos para estabelecer condições ou 
 
 
Descritores e Indicadores de Sustentabilidade no Ato de Cobrança pelo Uso de Recursos 
Hídricos 
 
 
 
 
 
9 
bases técnico-operacionais na tomada de decisões sobre a implantação do instrumento da cobrança (p.ex., 
formas, amplitude, abrangência, valores a cobrar, impactos por setores como econômico e seus efeitos 
em(...); ambiental e possíveis reconstituição, compensações em (...); mudanças – ajustes de comportamento, 
compensações, integrações – complementações com os outros instrumentos, entre outros). 
a.2) Analisar e sugerir diretrizes complementares para a implementação e aplicação dos recursos da cobrança 
em atividades, obras (...) avaliadas – justificadas como importantes – prioritárias em planos diretores de 
bacias. 
a.3) Considerar, estudar e propor, conjuntamente com outros grupos interessados, normas de procedimentos, 
de condutas, de ações - estratégias (...) para a integração e otimização de procedimentos entre as instituições 
responsáveis pela cobrança (...) e a potencialização desse instrumento com ou outros da PNRH. 
a.4) Avaliar propostas de cobrança feitas por órgãos e por comissões permanentes como são os comitês de 
bacias, com o propósitos de auxiliá-los em procedimentos de implantação, gestão e aplicação dos recursos 
dessa cobrança (...). 
a.5) Examinar, com detalhes e viés para o propósito da análise, experiências e lições de processos - procedi-
mentos e resultados bem sucedidos em outras bacias e com possibilidades de se constituírem referências; 
a.6) Apreciar com sentido crítico, porém sempre aplicativo, novas idéias e alternativas que possam, em prin-
cípio, melhor atender necessidades e satisfações dos clientes. 
É fundamental para propor com consistência, analisar com pertinência, considerar com objetividade, avaliar 
com critérios, examinar com a necessária percepção do fato que é relevante e apreciar para ponderar e julgar, 
utilizar descritores que possam auxiliar grupos permanentes nos desempenhos de suas competências como 
as de melhor atender aos seus clientes. 
Quais são os clientes de câmaras, conselhos, agências, comissões técnicas (...) para os quais se definem des-
critores de atendimento às suas necessidades e expectativas? Compreendem todas as pessoas, grupos, setores, 
instituições públicas e privadas (...), com relações e interesses no instrumento de cobrança pelo uso da água 
que é objeto de outorga e de pagamento, conforme princípios e acordos ao caso aplicáveis, muitos deles 
sintetizados em indicadores de um descritor. 
Os descritores agrupam indicadores para identificar, caracterizar, informar-comunicar (...) as formas apropri-
adas de participação de envolvidos -afetados
pelo instrumento de cobrança: seus interesses e efeitos, entres 
outros, os de viabilidade desse instrumento; impactos ou externalidades da cobrança; conflitos entre partes 
interessadas – afetas; acompanhamento (monitoramento) da aplicação dos recursos provenientes dessa co-
brança de conformidade com prioridades estabelecidas em planos diretores de bacias, entre outras referências 
(...). 
Os descritores de atendimento ao cliente objeto de cobrança pelo uso da água podem contribuir para melhorar 
a imagem, perante a sociedade, setores específicos (...) do próprio instrumento e ajudar a avaliar a regulari-
dade, a efetividade e a economicidade da cobrança. Dessa forma é possível alcançar resultados favoráveis 
para o êxito da cobrança, um dos fatores críticos de sucesso da Política Nacional de Recursos Hídricos 
(PNRH). 
b) Descritores de desempenho de processos e resultados nos quais se tenham usos – consumos de recursos 
 
 
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária 
Secretaria de Desenvolvimento Agropecuário e Cooperativismo – Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento 
 
 
 
 
 
10 
hídricos objeto de outorga. Portanto, o instrumento de cobrança, precedido pela outorga, ao definir seus ob-
jetivos conforme prescrições da Lei no. 9.433, de 8 jan. 1997, em seu art. 19, Lei que institui a Política Naci-
onal de Recursos Hídricos (PNRH), cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos 
(SNGRH), deve fazê-lo conforme conjuntos de indicadores com, p.ex., para aferir economicidade e raciona-
lidade. São objetivos da cobrança: 
b.1) Reconhecer a água, por parte do usuário – consumidor com indicações de seu real valor, como um bem 
econômico, um bem de domínio público dotado de valor econômico, em função de sua escassez relativa 
(p.ex., no tempo, no local para determinadas bacias hidrográficas sob pressão antrópica de seus recursos), as 
alternativas de alocação pautadas pelo custo de oportunidade (conceito econômico de um bem econômico), 
análises de custo / benefícios em cada setor, finalidade, local, período (...). 
Ha casos em que o reconhecimento da água para atendimento à população, industria, agricultura - irrigada 
(...), precisam de conjuntos de indicadores para compreender sínteses de conteúdos de dados de custo de 
administração, operação, manutenção; de “valor agregado” nos processos de mudanças de estado de quali-
dade (tratamento da água), de local (distribuição) e de segurança de atendimento em épocas de escassez. 
b.2) Incentivar a racionalização do uso – consumo, bem como a preservação – proteção de fontes e ciclos, a 
conservação e manejo de ambientes e sistemas dos recursos hídricos, o que significa estimular, impulsionar 
(...) sua utilização na atividade que possa garantir a eficiência produtiva (do usuário consumidor) e a satis-
fação do cliente (anteriormente descrito), a sustentabilidade em um contexto de desenvolvimento integrado 
de regiões, setores (...) da bacia hidrográfica objeto de cobrança. 
É preciso estar atento e considerar, na fixação de valores a serem cobrados pelo uso – consumo dos recursos 
hídricos em uma bacia hidrográfica, que aspectos, tais como: a captação, extração e derivação, conforme a 
natureza do corpo da água, se superficial ou subterrâneo, e a classe em que esse corpo tiver enquadrado no 
ponto de captação, extração e derivação; o grau de regularização “assegurado” por obras hidráulicas; as va-
zões (reservadas, captadas, extraídas, consumidas e devolvida ao corpo) e as finalidades a que se destinam; 
as sazonalidades e características como as de vulnerabilidades de aqüíferos; os conflitos e “tendências” de 
disputas em alternativas de usos – consumos; e as condições socioculturais e econômicas, entre outros as-
pectos, são definidos, em parte, com base em descritores. 
Com os objetivos da PNRH de reconhecer e incentivar (...), entre outros, colocam-se em evidências as ne-
cessidades de medir (registrar, analisar-agir, informar – comunicar etc.) esse reconhecimento e o incentivo à 
racionalização, de comparar o desempenho de processos e de resultados com a implantação da cobrança. 
Nessas evidências se destacam os descritores de desempenho de processos como os de implantação e moni-
toramento da cobrança e de resultados como os de alcançar os objetivos e metas da PNRH na bacia hidro-
gráfica: disciplinar ou racionalizar o uso – consumo dos recursos hídricos. 
Outros possíveis incentivos como os de contribuir, no âmbito da bacia hidrográfica objeto de outorga e, a 
seguir, de cobrança, pelo uso – consumo de recursos hídricos, em atividades, tais como: gestão descentrali-
zada e participativa; “melhor” localização de usuários na bacia; “ótimas” alternativa de usos – consumos 
desses recursos; investimento em despoluição e reuso com “possíveis” compensações – estímulos indutores 
à proteção - preservação de fontes, de ciclos (...) de conservação (o uso criterioso dos recursos hídricos na 
bacia implica menos consumo, menos lançamentos de efluentes e, portanto um benefício com a redução da 
cobrança) e manejo integrado; estudos - pesquisas para gerar tecnologias “limpas” e poupadoras de água 
 
 
Descritores e Indicadores de Sustentabilidade no Ato de Cobrança pelo Uso de Recursos 
Hídricos 
 
 
 
 
 
11 
conforme sejam os enquadramentos em classes de usos preponderantes, entre outras contribuições. São con-
tribuições que se definem, orientam, monitoram (...) com base em descritores. 
A implantação de cobrança (...) em uma bacia hidrográfica onde e quando for necessário para assegurar à 
atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade desse elemento, em padrões de qualidade adequados 
aos respectivos usos, para incentivar a utilização racional e integrada (...) e condicionada ao quanto e ao que 
seja outorgado captar e usar - consumir é um processo e um resultado. Um processo que precisa ser moni-
torado e um resultado que precisa ser avaliado para agir no contínuo aperfeiçoamento do instrumento e, 
inclusive, até suspendê-lo: nada pagar quando se possa garantir água para todos, em qualquer tempo e lugar, 
um ideal cada vez mais distante que, na mesma proporção, torna-se mais próximo e urgente considerar na 
gestão e controle em atividades como as de preservação – proteção e de conservação e manejo, inclusive 
rever indicativos de captação, extração, derivação (...) julgados, sob certas condições, como não significati-
vos, mas no agregado ou com mudanças de condições, tornam-se significativos. 
O efeito da cobrança na bacia, a internalização do real valor da água em sua melhor opção de utilização e o 
incentivo ao uso racional, como processos e resultado, precisam monitoramentos e avaliações - ajustes em 
suas regularidades, ajustes e efetividades. Nesses casos, monitoramentos e avaliações – ajustes (se necessá-
rios) são requeridos descritores para atender, entre outros, os fatores críticos de sucesso na implantação desse 
instrumento. 
c) Descritores de desempenho operacional; de desempenho financeiro; de desempenho na responsabilidade 
pública. Todos esses desempenhos se relacionam de alguma forma, com descritores especificados para cada 
finalidade dos desempenhos. 
d) Descritores de normalização – sistematização. A PNRH se caracteriza, entre outras novidades, pelo com-
partilhamento gerencial participativo e descentralizado tendo como unidade territorial a bacia hidrográfica 
cuja gestão deve ser integrada com a gestão ambiental e a gestão de uso do solo. Integrar essas gestões pres-
supõe ter elementos com denominadores comuns, sendo a normalização e sistematização uma forma para 
estabelecer pontos comuns e viabilizar essa integração. 
e) Descritores de um estado climático, de condições que definem qualidade ou
quantidade dos recursos hídricos 
em determinado local e período de tempo em uma bacia hidrográfica. 
f) Descritores para tratar fatores críticos de sucesso na implementação do instrumento de cobrança; um ins-
trumento que deve ser integrado com os outros da PNRH e todos harmonizados e complementados colocados 
em um plano diretor da bacia hidrográfica. A parte operacional dos aspectos de harmonização, complemen-
tação e disposição em um plano precisam bases perceptivas daquilo que se quer descrever, harmonizar, com-
plementar, documentar (...) 
Os elementos necessários para delinear, medir, acompanhar, comparar, documentar, comunicar, avaliar-
agir (...), constituídos pelas sínteses e retenções de significados essenciais implícitos em dados “consistidos” úteis 
e valiosos de um fato ou fenômeno particular, são representados por indicadores. 
São representações que compreendem e sintetizam dados diferentes de várias fontes (p.ex., primárias e 
secundárias); naturezas (p.ex., qualitativos e quantitativos); perspectivas (p.ex., dados para indicadores retrospec-
tivos ou diagnósticos e evoluções passadas; prospectivos ou evoluções – trajetórias esperadas; e de monitoramento 
para acompanhar a implementação do instrumento de cobrança inserido em um plano diretor de bacia hidrográ-
fica); e categorias (p.ex. motriz, pressão, “estado”, impacto, resposta e efeito). 
 
 
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária 
Secretaria de Desenvolvimento Agropecuário e Cooperativismo – Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento 
 
 
 
 
 
12 
Os indicadores podem ser os resultados de dados agregados, de maneiras simples como médias ou ponde-
rada, para se definirem novos conceitos. 
Indicador (do latim indicare, com o significado de descobrir, apontar, estimar...) para demonstrar, anunciar, 
revelar, expor, informar (...) sobre o “estado”, condição ou progresso em direção a uma determinada meta, como, 
p.ex., o desenvolvimento sustentável de uma região. Pode ser entendido como um recurso que deixa perceptível 
uma tendência que não é imediatamente detectável ou de simples observação. Esse recurso que resume informa-
ções primárias relevantes de um fato ou fenômeno particular, ao fazer o desdobramento de descritores do meio 
ambiente ou do desenvolvimento sustentável, obedece a determinados critérios, tais como: 
a) Pertinência política e utilidade – aplicação prática: operacionalização desde sua definição (definição opera-
cional do indicador) até a análise e aplicação. 
b) Exatidão da representação e de análise com fundamentos teóricos corretos tanto em termos científicos quanto 
técnicos e práticos. 
c) Mensurabilidade (com escalas de medição apropriadas e com possibilidades comparativas com bases em 
escalas como as nominais, ordinais, intervalares e de razão) e disponibilidade – acessibilidade em termos 
econômicos como a razão custo / benefício. 
d) Confiabilidade ou capacidade do indicador discriminar entre um valor, “estado”, condição, projeção (...) e 
outro ou outros; e validade ou capacidade – consistência da escala para quantificar qualidades específicas para 
as quais se define o indicador e não outra(s) qualidade(s) parecida(s). São exemplos de indicadores: 
a) No descritor de atendimento ao cliente: as pessoas, setores, instituições (...) que se encontram em uma bacia 
hidrográfica, os objetivos de satisfação de suas necessidades de abastecimento de água potável e saneamento 
básico. Exemplos de indicadores podem ser: 
a.1) consumo per capta de água urbana / rural (l/hab./dia) durante o período (...); 
a.2) domicílios sem ligação a rede de esgoto ou fossa séptica, por classe de renda (%) ou outra referência de 
classificação, de agrupamento; 
a.3) retirada anual de água, segundo os diferentes usos (%), considerando-se diversos critérios de 
classificação conforme as características e exigências particulares; 
a.4) internações hospitalares provenientes de doenças que tem veiculação hídrica (%); 
a.5) percentagem de esgoto tratado no total de esgoto produzido segundo os tipos de tratamento (%); 
a.6) água tratada por domicílio com as devidas especificações de unidades de medidas, classificações etc; 
a.7) conflitos gerados pela demanda de água X disponibilidade total desse recurso. 
b) Descritores de “estado” / condições (...) do meio ambiente no que se refere ao uso de recursos naturais e à 
degradação ambiental, relacionados aos objetivos de preservação (quando necessário) e de conservação – 
manejo integrado (sempre). São exemplos de indicadores ambientais, dentro de descritores de “estado” / con-
dições (...), os seguintes: 
b.1) extração de água subterrânea, em unidades de (...) por períodos do anos (...), na bacia (...); 
 
 
Descritores e Indicadores de Sustentabilidade no Ato de Cobrança pelo Uso de Recursos 
Hídricos 
 
 
 
 
 
13 
b.2) nº de poços/ano perfurados na bacia (...), com especificações técnicas em termos de profundidade, tipo 
de solo (...), uso da água etc.; 
b.3) taxa de crescimento de áreas irrigadas na área da bacia, com especificações técnicas necessárias para 
avaliar, monitorar (...); 
b.4) demanda para outorga de uso de água na bacia (...) em projetos de irrigação com relação ao total de 
outorgas (%) concedidas no período (...); 
b.5) diminuição da profundidade média, em (especificar as unidades de medidas, perfis ou trechos medidos 
etc.) dos principais rios da bacia (...); 
b.6) índice qualidade de água - DBO/OD, nas respectivas unidades e correspondentes procedimentos técnicos 
(...) na bacia (...); despoluição da bacia (...) pautada com base de indicadores (...). 
c) Descritores de desempenho econômico e financeiro de impactos do uso – consumo de água na bacia (...). É 
preciso perceber e entender que a maioria dos impactos que ocorrem em uma bacia hidrográfica sob pressão 
antrópica não ocorre isoladamente, mas são os resultados de integrações – interações seqüências e potencia-
lizadas de diferentes usos da cobertura vegetal, dos solos e das águas, variáveis de bacia a bacia. Esses des-
critores têm como objetivos buscar a eficiência de processos produtivos e resultados e a eficácia de alterações 
em estruturas de consumo orientadas a uma reprodução econômica sustentável em longo prazo. São exemplos 
de indicadores em descritores de desempenho: 
c.1) eficiência dos prestadores de serviços de saneamento (público e privado) determinada por coeficientes. 
c.2) tarifação da poluição devidamente expressa em valores econômicos de custos internalizados em suas 
fontes conforme ocorrências e naturezas poluidoras; 
c.3) investimento em: esgotamento sanitário, abastecimento de água, coleta de lixo: valores econômicos; 
c.4) custo marginal de água tratada (custo marginal de esgoto tratado etc.) um conceito econômico 
devidamente dimensionado; 
c.5) preço público unitário (especificar as unidades e referências de medidas das variáveis que compõem o 
indicador) x arrecadação por segmento de usuário. 
A seleção de indicadores de sustentabilidade precisa atender determinados interesses, os que estão em foco 
e perspectivas dos clientes, dos usuários – beneficiários em determinado local, região ou bacia hidrográfica. No 
entanto, nem todos eles têm acesso, conhecimento ou interesse na ampla gama de dados, na síntese-integração e 
análise e na utilidade – aplicação dos indicadores. Cada usuário irá demandar as informações de acordo com seus 
interesses, conveniências, possibilidades (...), sendo desejável, na gestão ambiental, que tais interesses individuais, 
setoriais (...) confluam para um interesse social que essa gestão busca; isto, porque a informação ambiental deve 
servir a diversos usos e usuários. Pelo volume, cada vez maior, e pela complexidade –
interação de dados é preciso 
discutir, acordar e adotar critérios para o desenvolvimento de uma estrutura de indicadores suficientes ao suporte 
de tomadas de decisões coletivas. 
Outro conceito a ser tratado neste documento é o índice. Pode ser definido como um conjunto de estimativas 
de parâmetros ou de indicadores agregados ou ponderados, descritores de uma situação, fato ou fenômeno (sem 
pretender retratar a realidade, apenas representá-la em), para facilitar comparações. 
 
 
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária 
Secretaria de Desenvolvimento Agropecuário e Cooperativismo – Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento 
 
 
 
 
 
14 
Pelo fato de se agregarem dados ou pela introdução de ponderações em um número-índice, é possível ter 
distorções em relação aos dados originais, mas, mesmo assim, são valiosos instrumentos de apoio à tomada de 
decisões, à gestão ambiental. 
O índice representa um padrão (generalização) ou um critério (especificação para determinada situação) de 
medida de indicadores, possibilitando sistematizar p.ex., (uniformizar), estabelecer metas e acompanhar (p.ex., 
monitorar) processos e resultados como no caso de indicadores de indicadores de: 
a) Satisfação do cliente: valores (ou “proxies”) para aprender a conhecer o cliente: saber o que eles apreciam, 
o que não gostam; o que gostariam de mudar; como desejam mudar, quais são as necessidades tradicionais 
(estáveis), novas.,..; quais são as expectativas em relação a (...); como adiantar-se para satisfazê-las (...); o 
índice: de No. de devolução / No. de clientes atendidos no período (...). 
a) Produtividade; em geral são ligados à eficiência e se encontram em processos que utilizam recursos para 
gerar bens e serviços; medir o que ocorre no interior de processos e atividades possibilita detectar problemas, 
às vezes, preveni-los; o índice (produtividade): toneladas / ha. 
Os conceitos dado, indicador e índice podem ser sintetizados em gráficos, uma deles é a pirâmide de infor-
mações. Na base dessa pirâmide se têm os dados primários de diversas fontes; depois, os dados secundários que 
poderão complementar ou ser complementado por dados primários; dessas duas fontes de dados, procura-se a 
compatibilização, integração (...) para se definir uma base de dados, uma base que além de dados consistidos e 
agrupados de acordo com critérios, possua um sistema gerenciador e programas para gerar, gerenciar e analisar – 
sintetizar dados em indicadores, para definir índices. 
Alguns aspectos como os de sistemas e simulação são apresentados em níveis introdutórios e como assuntos 
que possam despertar, no leitor, o interesse ou que incitem à reflexão e às pesquisas documentais e bibliográficas 
necessárias para se ter um melhor entendimento e, em função de conveniências, possibilidades e necessidades, 
procure-se sua aplicação. As fontes citadas no documento podem constituir um primeiro passo dessas pesquisas. 
A parte que segue apresenta o desenvolvimento do tema com destaque para componentes básicos: a defini-
ções do problema, de hipóteses, de objetivos e de metodologia; e a apresentação de resultados. 
O documento foi elaborado com base em orientações de normatização da Associação Brasileira de Normas 
Técnicas (ABNT), adiantando-se que, apesar do rigor técnico – científico e dos cuidados na apresentação para 
oferecer um documento de referência na educação ambiental – hídrica: indicadores, o propósito é prático. Oferecer 
um material útil - aplicável pelo seu valor prático, consistente pela fundamentação teórica aberta - integrada à 
realidade, e valioso por compor aspectos teóricos e práticos. Com esse propósito são apresentadas ilustrações para 
facilitar o entendimento de conceitos e suas aplicações práticas. 
O documento não deve ser visto como um manual de indicadores ou modelo, mas como orientações gerais 
que poderão servir como referências, susceptíveis de ajustes - mudanças. 
 
 
 
Descritores e Indicadores de Sustentabilidade no Ato de Cobrança pelo Uso de Recursos 
Hídricos 
 
 
 
 
 
15 
2 DESENVOLVIMENTO 
2.1 Problema: Importância e Justificativa 
“Utilizaria 55 minutos para definir o problema e 
5 minutos para resolvê-lo”. 
Pensamento atribuído a Albert Einstein, ao responder 
sobre o que faria se dispusesse de uma hora para salvar 
o mundo. 
O sentido genérico de problema é o de preocupações com (...); anormalidades em (...); processo e resultado 
indesejável de (...); diferenças constatáveis, registráveis (...) entre uma situação, condição, “estado” (...) desejado 
e possível ou provável e uma situação, condição, “estado” (...) presente “certo” que é indesejável, prejudicial, gera 
custos evitáveis (se solucionado o problema quando tratadas as causas que o geram, atendidas as condições de 
adoção etc.). Esse sentido é ilustrado na Figura 1, com exemplo de um problema na bacia do Taquari coexistindo 
com situações desejáveis a serem preservadas (interseção entre situações com problema e desejada: parte superior). 
A solução, no futuro, deve ser integrada no sistema que contém o problema no presente, sendo o resultado da 
implantação do projeto ou da realização do estudo, conforme decisões e recursos aplicados nessas atividades. Ao 
final se têm indicadores para avaliações ex-antes e tomada de decisões. 
As preocupações com externalidades negativas, tecnológicas e pecuniárias, derivadas de atitudes e compor-
tamentos individuais e coletivos; de anormalidades multivariadas em processos e resultados que se traduzem em 
custos / passivos ambientais; e de “descuidos” de instituições públicas e privadas (...) que geram perturbações, 
degradações, perdas (...) dos recursos hídricos, representam, de maneira progressiva, grandes desafios para plane-
jadores e gestores atenderem – responderem às inquietações, preocupações, desafios (...). Desafios para definirem 
delineamentos específicos de monitoramentos, de prevenções e controles, de avaliações e ações como as de edu-
cação ambiental para prevenir (minimizar) externalidades ou, quando ocorrerem, internalizá-las em suas fontes; e 
recuperar ou compensar efeitos negativos de anormalidades e “descuidos”. 
São delineamentos, ações e estratégias que não podem ser compreendidas, analisadas, avaliadas sob apenas 
uma perspectiva, um assunto, uma dimensão, um agente (...) como, p. ex., a de qualidade ou quantidade de água, 
a de captação ou despejo de efluentes em um corpo hídrico por parte de um setor ou cliente em determinado ponto 
de uma bacia hidrográfica (...). É preciso que planejadores e gestores disponham de elementos que compreendam 
o essencial, sintetizem - simplifiquem as informações necessárias e relevantes de fatos ou fenômenos da realidade 
objeto de preocupações e que esses elementos as evidenciem com clareza, objetividade, precisão, oportunidade, 
facilidade de entendimento (...). 
São os indicadores, com capacidade para comunicar e informar, além de possibilitar monitorar, avaliar, 
decidir – agir (...), acerca de fatos como são os fatores críticos de sucesso na implantação do instrumento de 
cobrança pelo uso da água, com consistência na visão de longo prazo. 
 
 
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária 
Secretaria de Desenvolvimento Agropecuário e Cooperativismo – Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento 
 
 
 
 
 
16 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 1 O projeto como instrumento de planejamento e tomada de decisões que relaciona duas situa-
ções: presente: SP C (necessidades, oportunidades: Problema) e esperada / futura:
SF B (soluções, 
aproveitamento). 
Fonte Garcia (2007c) 
“Situação” no presente SP: 
Com um problema (oportunidade) de-
vidamente caracterizado, delimitado 
(...): causas, efeitos.clientes afetados, 
local (...): referência para buscar a so-
lução; oportunidade a desvendar e/ou 
aproveitar. Integrável no sistema. 
Necessidades. Oportunidades 
Possibilidades do cliente (...) 
“Situação” esperada no futuro SF: 
Com uma solução (aproveitamento) 
Solução. Aproveitamento /futuros 
Previsão racional: planos, ações, atividades, 
estratégias (...) inter-relacionadas, coordena-
das e gerenciadas. Recursos previstos neces-
sários para atingir os objetivos propostos 
com resultados exeqüíveis, desejáveis, sus-
tentáveis 
“Situação esperada” no futuro SF: solução com efetividade, desejável e 
possível; oportunidade aproveitada com “sustentabilidade” em (...) 
Satisfação. Aproveitamento 
Atendimento ao cliente (...) 
Decisão para (...) 
Recursos aplicados 
im
p
la
n
ta
ç
ã
o
 
P r o j e t o 
Estudo-pesquisa 
Problema S o l u ç ã o 
 
SP problema SF desejada ≠ 
SP pro-
 
SF dese-
 
SP dese-
jada 
[indicadores: ISP e da ISF ] 
Custo da SP em termos de (...). 
“Benefícios” da SF  Estudo em (...) 
C > B avaliação ex antes  Não fazer 
C << B  realizar o estudo 
Avaliar-decidir 
 
 
Descritores e Indicadores de Sustentabilidade no Ato de Cobrança pelo Uso de Recursos 
Hídricos 
 
 
 
 
 
17 
Os indicadores são elementos que possibilitem agir já no curto prazo, porém sem o imediatismo de preten-
didas soluções pelas manifestações ou sintomas do problema, de conjeturas sobre fatores críticos, de presumidas 
potencialidades (...). São elementos que sustentam-orientem avaliações- ações conforme indicações de prioridade 
que um indicador “consistente” venha a apontar e possa especificar em horizontes como os de curto, médio e longo 
prazos seqüenciais e, por vezes, complementares - integráveis. 
Ao considerar, como parte de preocupações; como fatores de delineamentos, ações e estratégias; e com o 
que os comitês de bacias hidrográficas precisam compreender e internalizar na forma de diretrizes gerais relacio-
nadas com o instrumento de cobrança da política de recursos hídricos: 
a) A implantação da cobrança pelo uso de recursos hídricos deve ser definida pelo comitê da bacia hidrográfica, 
ouvido o respectivo órgão gestor e de conformidade com o plano diretor dessa bacia; com as metas e objetivos 
e os meios e sinalizações de priorização – alocação propostas nesse plano; bem como de acordo com orienta-
ções da política de recursos hídricos em várias instâncias que ao caso se apliquem. 
b) O conjunto de parâmetros selecionados para indicar ações e estratégias como as de prevenção - proteção, 
educação ambiental, recuperação, conservação, manejo (...) de condições e atributos de qualidade e quantidade 
de água, para subsidiar a proposta de acompanhamento, implantação e avaliação da cobrança, devem ser re-
presentativos da bacia hidrográfica objeto dessa aplicação. Tais representações não são apenas das condições 
naturais (p.ex., físicas) da bacia, mas de impactos provenientes de intervenções ocorridas nesse território in-
cluindo possíveis impactos esperados de intervenções projetadas. São parâmetros que devem estar em conso-
nância com os objetivos e metas progressivas, intermediárias e finais, propostas em um plano diretor da bacia 
e em orientações e diretrizes da política de recursos hídricos. 2 
c) As ações e estratégias de planejamento, de critérios e princípios para definir intervenções e de gestão na bacia 
hidrográfica referentes à cobrança, devem ser sustentadas em informações consistentes, operacionais, objeti-
vas, úteis – valiosas (...) que possam se traduzir (sintetizar) em indicadores. Precisam ser informações primá-
rias que permitam agregações, sínteses e retenções de significados essenciais dos dados e que possibilitem 
monitoramentos periódicos e análises, entre outras, as de natureza estatísticas, para inferências e suporte às 
decisões em cursos de processos, em avaliação de resultados, em projeções de intervenções. 
A “tradução” de dados valiosos e úteis em indicadores aplicáveis pressupõe a existência de condições e de 
critérios de seleção dos indicadores. 
O DGOTDU (2000; complementado e adequado ao texto) apresenta alguns desses critérios, tais como: 
a) a existência de uma base de dados representativos da realidade e consistentes com o objeto representado; 
uma base que represente fenômenos físicos (ambientais) como os hídricos, hidrológicos, meteorológicos 
(...); econômicos como os relativos à alocação, uso e desempenho econômico (micro e macro) e financeiro 
de impactos na utilização – consumo da água; sociais como os de saneamento básico; e institucionais, rela-
tivos às orientações políticas, capacidade de esforços despendidos para provocar as mudanças; 
 
2 Na fixação de valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hídricos sujeitos à outorga em uma bacia hidrográfica devem 
ser observados, dentre outros aspectos, as derivações, captações e extrações de água; o volume retirado e seu regime de 
variação; os lançamentos de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, o volume lançado e seu regime de variação; as 
características físico-químicas, biológicas e de toxicidade do efluente (Lei no. 9.433, de 8 de jan. de 1997; art. 21). Tais 
observações devem ser representadas em termos de indicadores objetivos e verificáveis no espaço objeto de gestão. 
 
 
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária 
Secretaria de Desenvolvimento Agropecuário e Cooperativismo – Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento 
 
 
 
 
 
18 
b) a exeqüibilidade de estabelecimento de metas e valores de referências necessárias para monitorar e avaliar 
níveis de qualidade e desempenhos; 
c) as possibilidades de manterem atualizados os dados e de disporem critérios e meios de comparação neces-
sários para aferir desempenhos; 
d) a relevância do significado e objetividade do indicador; 
e) a facilidade de interpretação do indicador; 
f) um adequado número: apenas um número necessário de indicadores. 
Tais considerações representam critérios compreendem diversos fatores críticos e problemas que devem ser 
considerados em cada caso conforme necessidades, possibilidades e orientações específicas. 
d) A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, através de seus respectivos órgãos competentes no 
tratamento dos recursos hídricos, devem exercer suas atividades orientadoras (p.ex., de educação ambiental), 
fiscalizadoras (p.ex., as de vigiar e monitorar) e punitivas (p.ex., as de pugnar contra o desperdício) de inter-
venções, nos limites de sua competência e de suas áreas de atuações. Neste caso, esse exercício se orienta para 
a implementação do instrumento de cobrança pelo uso dos recursos hídricos em seus domínios. 
Destacam-se, nas considerações acima exemplificadas, um elemento central que poderá “viabilizar” ou au-
xiliar (ou não) o cumprimento do dever do comitê de bacia hidrográfica, da agência de água (...) para definir 
valores a serem sugeridos na cobrança pelo uso de recursos hídrico (...). Isto a ser feito, conforme orientações 
gerais do Conselho Nacional de Recursos Hídricos traduzidas, no nível de bacia, no dever de estudar, adequar, 
sugerir (...) parâmetros de prevenção, recuperação, conservação, manejo (...) que estejam associados ao reconhe-
cimento da água como um bem econômico e ao incentivo a racionalização de seu uso. O “bom” cumprimento 
dessa obrigação depende, em parte, da qualidade e da efetividade do suporte
às decisões tomadas em cada caso, 
em cada instância. 
O suporte às decisões tem como elemento central os indicadores; sem esses indicadores ou com indicadores 
inconsistentes não se terá uma decisão sólida e útil. 
No caso, p.ex., de impactos do desenvolvimento urbano em um sistema hidrológico, os indicadores poderão 
compreender, entre outros fatores observáveis, medíveis, registráveis, condensáveis (...), os seguintes: 
a) as variações de vazões em pontos críticos da bacia e seus efeitos em inundações, em prejuízos das inundações 
(...), traduzidas – sintetizadas em indicadores; 
b) as variações nas quantidades de materiais sólidos e seus efeitos na contaminação do escoamento superficial, 
na obstrução em sistemas de drenagens, na redução da capacidade de tolerar o aumento (freqüência e inten-
sidade) de inundações (...), traduzidas – simplificadas em indicadores; 
c) as variações na qualidade da água mediante indicadores físicos, químicos e biológicos (...) que auxiliem o 
monitoramento de impactos do desenvolvimento urbano desordenado e sem critérios de sustentabilidade. 
São indicadores que poderão acenar para a formulação de programas e planos entre outros os de educação 
ambiental da população que possam reduzir os impactos e “conviver” com as variações em suas condições nor-
mais. 
 
 
Descritores e Indicadores de Sustentabilidade no Ato de Cobrança pelo Uso de Recursos 
Hídricos 
 
 
 
 
 
19 
A cobrança pelo uso de recursos hídricos sujeitos a outorga em uma bacia deve estar inserida em um plano 
diretor, compatibilizada – integrada com outros instrumentos da política de recursos hídricos que se aplicam nessa 
bacia (ver Figuras 6 e 7) e ser consistente com planos maiores como os de desenvolvimento sustentável definido 
para esse território ou para a região que o compreenda. 
Nesse contexto, sustentabilidade significa acordar, definir e concluir diferentes objetivos de vários progra-
mas (planos) simultaneamente. Tal acordo e implantação compreendem preocupações e ações-estratégias sociais, 
ambientais, econômicas, institucionais (...) integradas e consideradas ao mesmo tempo, sem que os efeitos dessas 
ações presentes venham a comprometer o atendimento esperado de necessidades – possibilidades das populações 
(gerações) futuras. 
O sentido de sustentabilidade pressupõe considerar diversos fatores críticos de sucesso e os problemas que 
devem ser tratados (ordenamento de problemas e de tratamentos definidos por indicadores) para eliminar ou redu-
zir (solução), em níveis toleráveis (tolerância expressa por indicadores), as diferenças entre as situações desejadas 
/ desejáveis e possíveis e as situações presentes e indesejáveis (Figura 1) ambas as situações definida, quanto 
possível, por indicadores. 
É o sentido geral de problema para pesquisa, para estudo (o destaque da palavra para tem o propósito de 
evidenciar um agente afetado pelo problema e interessado na sua solução: busca alguém para...) com seus princi-
pais componentes de causas, à montante em lógicos e seqüências desdobramentos (Porquês?; Figura 2), e de 
efeitos ou conseqüências, à jusante, também, com possíveis efeitos cascatas. São conseqüências indesejáveis 
como, p.ex., simplificações de ecossistemas florestais que afetam habitats, que alteram populações, que reduzem 
cadeias tróficas, que diminuem a biodiversidade, que comprometem fontes de crescimento (...). Em cada caso e 
ao longo de cadeias ou de estruturas interdependentes se têm (é preciso ter) indicadores de monitoramento e de 
avaliação – ação corretiva, de ações preventivas, corretivas e educativas para (...). 
Nos fatores críticos de sucesso na implantação do instrumento de cobrança pelo uso da água em uma bacia 
hidrográfica e nos indicadores que evidencias e auxiliam o estudo desses fatores há estreitas relações ilustradas, 
com uns poucos casos, a seguir: 
 
 
Fatores Críticos de Sucesso Possíveis Indicadores 
Mecanismos de acompanhamento, de análise 
da viabilidade financeira assegurada pela co-
brança e de efetuar, por delegação do outor-
gante, essa cobrança (Agência de Água) 
Estudos específicos com recomendações técnicas para orientar a co-
brança / Número total de estudos realizados por (...) no período (...).. 
Reuniões específicas para estabelecer mecanismos de cobrança, suge-
rir valores a serem cobrados / Total de reuniões do Comitê (...) 
Desvios dos recursos gerados da cobrança 
pelo uso da água na bacia (...) 
Comprometimento, conforme indicadores de priorização (...), dos re-
cursos da cobrança em obras indicadas no plano diretor 
Volume de recursos em áreas priorizadas no plano / Volume total de 
recursos gerados pela cobrança 
 
 
 
 
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária 
Secretaria de Desenvolvimento Agropecuário e Cooperativismo – Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento 
 
 
 
 
 
20 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 2 Esquema geral de representação de uma árvore de problemas ilustrado para apenas dois níveis 
de desdobramento (Parte A: efeitos) e diagrama de representação do problema (Parte B: causas) 
Fonte: Garcia (2007a; simplificado) 
Causa = o que produz, acarreta, condiciona, o que permite explicar, definir (...); a razão da ocorrência ou do efeito em (...) 
Indicador = elemento quantitativo - qualitativo / medir o atendimento de um objetivo / informar - comunicar / evidenciar. 
Descritor = conjunto de indicadores agrupados conforme determinados critérios. 
 Taxa: Σ x i / Π x i 
Problemas relacionados: 
- forte: indicadores (...) 
- médio: indicadores (...) 
- fraco: indicadores (...) 
PROBLEMA CENTRAL 
. . . Efeito y 1 
Efeito yn-1 Efeito y 2 
Efeito y n 
IMPACTOS IMPACTOS 
E F E I T O A G R E G A D O : Σ yi e/ou Π yi 
Taxa: Σ yi / Π yi 
Taxa x 1→y 1 Taxa x n →y n 
. . . . . . . . . . . . 
A
:
E
f
e
i
t
o
s
 
B
:
 
C
a
u
s
a
s
 
P
o
r 
q
u
e?
 
P
o
r 
q
u
e?
 
P
o
r 
q
u
e?
 
. . . 
. . . 
. . . 
. . . 
C a u s a x 2 C a u s a x n - 1 C a u s a x n C a u s a x 1 
Subcausa x 1.2 
Subcausa x 1.r 
Subcausa x 1.1 
Subcausa x 2.2 
Subcausa x 2.s 
Subcausa x 2.1 
Subcausa x n. 2 
Subcausa x n.q 
Subcausa x n.1 
Subcausa x n-1,2 
Subcausa x n-1.p 
Subcausa x n-1,1 
Taxa x 1 Taxa x 2 
 Taxa x n-1 Taxa x n 
 
 
Descritores e Indicadores de Sustentabilidade no Ato de Cobrança pelo Uso de Recursos 
Hídricos 
 
 
 
 
 
21 
Um problema para estudo – pesquisa, por seu interesse, oportunidade, conveniência (...), precisa ser: 
a) Devidamente identificado e caracterizado, tais como: pelas causas que deram origem ao problema: indica-
dores da importância, pertinência (...); pelos entes afetados na bacia ou fora dela: indicadores que os carac-
terizem social, econômica, ambiental, institucional (...); pelas insatisfações ou perdas provocadas: indicado-
res de perdas; pelas expectativas e desejos - disposição de adoção da solução: indicadores. 
b) Convenientemente delimitado como, p. ex., no tempo e no espaço, na oportunidade de consideração definida 
em referências como planos de desenvolvimento, programas estratégicos (...) em que o problema é indicado 
em sua gravidade e necessidade de solução. 
c) Satisfatoriamente caracterizado como, p.ex., em um contexto como o de um sistema ou ambiente que o 
compreende, de teorias científicas que possibilitem o tratamento pelo método científico (o problema até po-
deria ter outro tipo de tratamento como “mágico” e divino,
não considerado neste documento) e de raciona-
lidades, entre outras, a econômica, cuja caracterização justifique esse tratamento. 
d) Exeqüível tanto no enfoque técnico-científico como prático-operacional para que com os resultados de solu-
ção do problema se possam manter (ou recuperar) e melhorar características, “estados”, condições, “exce-
dentes econômicos” (...) em dimensões como as sociais, ambientais, econômicas, institucionais (...). 
Uma síntese do conceito problema para estudo- pesquisa é apresentada nas Figuras 2 e 3 (o texto básico e 
seus desdobramentos se encontram nas referências citadas nessas ilustrações e especificadas nas referências). 
A própria percepção do que é relevante em uma situação problematizada; da (s) causa (s) importante (s) 
responsável (eis) por essa situação; do que deve e pode ser medido; e de como representar a situação indesejável, 
bem como de procedimentos para construir cenários desejáveis e possíveis, constitui-se um problema. Um pro-
blema não apenas em termos de dificuldades em perceber, medir, representar, diagnosticar, prospectar (...) a situ-
ação a modificar, acompanhar, monitorar-avaliar (...) com as ações propostas (...), mas pela deficiente educação e 
a pouca conscientização para manter e melhorar características, pela cultura do imediatismo e de deixar para “de-
pois” a solução de problemas graves ou de problemas menores que acenam para se agravarem. 
É preciso observar e atender, quanto possível, situações em que causas e sub-causas apresentam interações 
sinérgicas com transbordamentos de efeitos multiplicadores, como p.ex., o desmatamento e limpeza de uma área 
ao gerar impactos negativos no meio físico: erosão, sedimentação, inundação, alterações ecossistêmicas locais. 
Tais efeitos podem ser traduzidos em indicadores necessários para orientar planos como os de medidas mitigadoras 
e educação ambiental. Nessas situações, os fatores causais não podem (não deveriam) ser considerado isolada-
mente de outros com as quais estão associados e agem simultaneamente. A solução de apenas uma parte do pro-
blema, de algumas de suas causas, pode perde seu efeito na solução ou, por vezes, tal solução parcial não seria 
significativa ou eficiente. Exemplos: 
Impacto Ambiental Indicadores 
Contaminação Superfície alterada / lixo orgânico e inorgânico 
Alterações: desmatamento, erosão, 
assoreamento, inundação (...) 
Alteração com a retirada da cobertura vegetal 
Mudança de animais do deu habitat 
Perda do solo / Alteração da bacia no ponto (...) 
Qualidade da água no ponto (...) Cor mais escura (turva) / lixo nas margens rios 
 
 
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária 
Secretaria de Desenvolvimento Agropecuário e Cooperativismo – Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento 
 
 
 
 
 
22 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
E f e i t o s: 
- Insatisfação com (...) 
- Perdas em (...) 
- Incertezas de (...) 
a) Pessoal (1) b) Métodos (1) c) Máquina (2) 
d) Materiais (2) e) Gestão (1) f) Ambiente (3 e 4) 
Força-motriz (1); pressões (2); “estados” (3); impactos (4); 
a) Pessoal. Fatores críticos, tais como: treinamento inadequado ou incompleto; sem objetividade nem relação direta 
com a função ou com o fim proposto / esperado de melhoria, com o treinamento do pessoal (...): Indicadores para 
fazer a seleção, programar o treinamento, avaliar – re-alocar (...) inadequados; 
b) Métodos. Técnicas e procedimentos críticos: complexos, teóricos (...) e sem possibilidades de serem aplicados 
na realidade; no outro extremo, simplistas, rudimentares, sem base suficientes (...) sem utilidade: Indicadores 
inconsistentes para selecionar avaliar – testar – ajustar / adequar à realidade os métodos necessários. 
c) Máquinas. Dimensionamentos críticos: obsoletas, insuficientes, com exigências de freqüentes reparos (...); no 
outro extremo: além da capacidade real de uso (...) gerando custos fixos pela ociosidade: Indicadores para di-
mensionar, projetar, selecionar, adquirir, manter / substituir (...) não adequados à realidades, objetivos (...). 
d) Materiais. Aspectos críticos, tais como: sem a necessária qualidade para atender às exigências de (...), em 
conseqüência de (...): O não-atendimento é determinado por indicadores inconsistentes (ausência deles). 
e) Gestão. Fatores críticos, tais como; rigidez, ações –m estratégias centradas no habitual, no que é convencional; 
fechada, pré-concebida; sem habilidades e competências (...); Indicadores de gestão críticos. 
f) Ambiente. Aspectos críticos, tais como: bloqueador de novas percepções de criatividade e originalidade; fisica-
mente desconfortável (ruído, pouca luminosidade) que “limitam” o “bom” desempenho (...). São numerosos os 
exemplos de possíveis indicadores para informar – comunicar, prever (...) estados ambientais. 
 
Figura 3 Ilustração de relações causas-e-efeitos no Diagrama de Ishikawa para visualizar fatores 
críticos responsáveis pela definição de um problema para pesquisa, destacando-se os indicadores. 
Fonte: Garcia (2007a; simplificado e adaptado). 
 
 
Descritores e Indicadores de Sustentabilidade no Ato de Cobrança pelo Uso de Recursos 
Hídricos 
 
 
 
 
 
23 
O problema (ou a oportunidade) é (pode ser) o resultado de muitas causas (fatores) integradas e que, com 
freqüência, complementam-se e se potencializam ou sinergizam para gerar um grande problema: o problema cen-
tral. Há circunstâncias em que esses fatores causais coexistem com fatores positivos a precisam de preservação. 
Os fatores responsáveis pelo problema modelizado (simplificado) requerem, portanto, soluções que integrem o 
tratamento dessa causas estreitamente - intimemente relacionadas. Deve apontar o facilitar a obtenção de soluções 
que se integrem no sistema, modificando-o, conforme indicado na Figura 1. Esse é, em parte, o conceito de sistema 
traduzido por indicadores entre seus componentes com variáveis níveis de efeitos e importância relativa no pro-
blema central (Figura 2). Entretanto, a simplificação para um melhor entendimento recomenda, pelo menos do 
ponto de vista didático, continuar com a análise desagregada da “arvore de problema”, com o destaque de elos, 
mediante indicadores, que possam favorecer a análises do conjunto, seja no problema, seja na solução. 
Revisar o esquema completo da “árvore de problema” (Figura 2) ou do diagrama de Ishikawa (Figura 3) 
verificando, em cada fase ou ramificação (espinha) dessa “arvore” (diagrama), a consistência, validade e integri-
dade de cada componente ou fator associado com outro(s), sua importância no contexto (...). 
É necessário buscar certo consenso, entre os atores envolvidos no planejamento, gestão, financiamento e 
clientes acerca do problema central, um problema que requer de identificação e avaliação mediante indicadores 
dirigidos aos vários fatores determinantes; uma estatística, medição ou coeficiente que se relaciona com uma con-
dição, uma mudança de um atributo ou de um “estado” que se pretende avaliar para melhorar, solucionar, apro-
veitar. Uma vez obtido esse consenso em termos de relevância, oportunidade, exeqüibilidade técnica e operacional 
etc., dos problemas e suas correspondentes representações por indicadores, segue o reexame de causas essenciais 
e subseqüentes desdobramentos ao responder os porquês em vários níveis. Tal re-exame pode ser orientado pelas 
respostas, em cada nível, à pergunta por que ocorre tal fato, fenômeno, condição, “estado”? 
O agrupamento de causas indicadas em um “problema” ou diagrama pode ser orientado por vários critérios 
como os de afinidades (p. ex., complementaridades e “atrações”