Orçamento, Tipos Orç. Princípios, Leis Orçamentárias

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Gestão financeira 
e orçamentária 
Neste capítulo será analisada a administração financeira e orçamentária como 
uma ferramenta importante para a gestão dos recursos públicos. E nessa área 
do setor governamental que se executa e se realiza o ato de gestão e na qual se 
materializam as ações da administração pública no Brasil. 
Orçamento público 
O orçamento público e a teoria do orçamento podem ser analisados de diferentes 
perspectivas: 
a) como instrumento de planejamento (orçamento-programa); 
b) como instrumento básico de política fiscal; 
c) como instrumento de controle político (orçamento tradicional); 
d) como sistema de informação; 
e) como instrumento de suporte à gestão governamental; e 
f) como instrumento de avaliação do gasto público. 
86 G e s t ã o públ ica * Edson Ronaldo Nascimento 
2.1.1 Princípios orçamentários 
A melhor forma de se obter a transparência do orçamento público e facilitar o seu 
controle e avaliação é buscar a elaboração da peça legal, seguindo e obedecendo 
aos princípios clássicos do orçamento. O objetivo desses princípios é tornar o 
orçamento transparente e facilitar o seu controle e avaliação. 
Os princípios orçamentários podem ser divididos em fundamentais e ope-
racionais: 
1. os princípios fundamentais são os mais clássicos e normalmente, são segui-
dos e aceitos pela maioria dos países; 
2. já os princípios operacionais têm como objetivo tornar o orçamento mais 
racional e eficiente. 
Destacam-se como princípios orçamentários fundamentais e operacionais: 
nu Princípios fundamentais: 
/ princípio da legalidade; 
/ princípio da reserva legal; 
/ princípio da periodicidade (na maioria dos casos se resume no princípio 
da anualidade); 
/ princípio da exclusividade; 
/ princípio da unidade; 
S princípio da universalidade. 
t j Princípios operacionais: 
/ princípio do equilíbrio orçamentário; 
/ princípio da publicidade; 
/ princípio da especificação; 
/ princípio da não-vinculação de receita; 
/ princípio do orçamento bruto. 
A seguir, serão analisados os mais importantes princípios orçamentários 
(fundamentais e operacionais) utilizados pelo orçamento público nacional. 
2.1.1.1 Princípio da unidade 
O orçamento deve ser uno, ou seja, do ponto de vista estritamente formal cada ente 
federado (União, Estado, Distrito Federal e município) deve ter apenas um orça-
mento. Busca-se, dessa forma, eliminar a existência de orçamentos paralelos. 
C a p í t u l o 2 • Gestão financeira e orçamentária 87 
No caso do Brasil, a União possui três peças orçamentárias (o que pode 
sugerir o desrespeito ao princípio da unidade): 
1. o orçamento fiscal; 
2. o orçamento da seguridade social; e 
3. o orçamento de investimentos em empresas que a União detenha a maioria 
do capital social votante. 
Esses três orçamentos estão integrados de forma harmónica dentro de um 
sistema integrado de planejamento-orçamento. A utilização do princípio da uni-
dade no processo de elaboração torna o orçamento mais transparente, facilitando 
seu controle e a avaliação. 
Contudo, o desmembramento do orçamento no Brasil em três peças foi ba-
seado em propósitos específicos. Por exemplo, a utilização de um Orçamento 
da Seguridade Social tem por objetivo evitar desvios de recursos, originalmente 
destinados a essa área, para outras finalidades. 
Apesar da existência de três peças orçamentárias no governo federal, eles 
devem ser harmónicos entre si, integrando uma única norma legal: a Lei Orça-
mentária Anual (LOA). 
O art. 2- da Lei n 2 4.320/64 dispõe que a Lei de Orçamento conterá a discri-
minação da receita e da despesa de forma a evidenciar: 
1. a política econômico-financeira do governo; e 
2. o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, 
universalidade e anualidade. 
2.1.1.2 Princípio da universalidade 
O orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas referentes aos po-
deres da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indi-
reta. A exposição dessa totalidade ou universalidade das receitas e das despesas 
constitui-se o princípio da universalidade. 
A ideia desse princípio está associada a palavras tais como totalidade, total, 
todas etc, no sentido de que o orçamento deverá conter todas as receitas públicas 
e todas as despesas públicas. Contudo, na vida real, como veremos adiante, essa 
lógica nem sempre se processa no orçamento. Ou seja, existem exceções ao prin-
cípio da universalidade como será apresentado a seguir. 
O princípio da universalidade é previsto nos artigos 2 a, 3 a, 4 a e 6 a da Lei 
n a 4320/64 que, no conjunto, preconizam que o orçamento deve conter as receitas 
88 G e s t ã o públ ica • Edson Ronaldo Nascimento 
e as despesas do Estado. O objetivo do Princípio da Universalidade é possibilitar 
ao Legislativo conhecer e autorizar, previamente, essas receitas e despesas. 
Além da previsão legal do princípio da universalidade na Lei n a 4320/64, 
a definição constitucional do Orçamento Fiscal se enquadra muito bem nesse 
princípio orçamentário. 
Senão, vejamos: verificamos ao ler o artigo 165, § 52, I , que o orçamento 
fiscal possui todas as receitas e todas as despesas fiscais (com exceção dos valo-
res dos Orçamentos da Seguridade Social e do Orçamento de Investimentos). 
Incluem-se no orçamento fiscal as receitas e as despesas dos poderes da 
União e de todos os tipos de administração pública da União. São receitas e 
despesas dos fundos, órgãos, das entidades da administração direta e indireta, 
incluindo as fundações. 
Novamente aqui, no artigo 165, § 52, I , também o princípio da universali-
dade está refletido e expresso nas palavras todos e todas (receitas e despesas de 
todos os órgãos). 
Ocorre, no entanto, conforme asseverado, que esse princípio não é abso-
luto, existindo exceções à regra. Ou seja, não se incluem no orçamento as re-
ceitas extra-orçamentárias e as despesas extra-orçamentárias. Como exemplo 
de receitas extra-orçamentárias, poderíamos citar as operações de crédito por 
antecipação da receita (as chamadas Aros), as emissões de papel-moeda e outras 
entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros, conforme citado no pa-
rágrafo único do artigo 3 2 da Lei n a 4.320/64. 
Receitas extra-orçamentárias - com exceção dos recursos provenientes 
de operações de crédito, que são receitas orçamentárias, as receitas extra-orça-
mentárias são recursos que o governo recebe, porém não pertencem ao ente pú-
blico federal. 
As receitas extra-orçamentárias, a princípio, devem ser devolvidas (exigibi-
lidade potencial) pois são recursos de terceiros, e não estão incluídos na previsão 
da receita. 
As receitas extra-orçamentárias funcionam como um fluxo de caixa dispo-
nível. Entretanto, elas não podem ser computadas para efeito de programação 
das despesas, pois não são suporte de nenhuma dotação orçamentária já que não 
estão previstas no orçamento. 
Exemplos de receitas extra-orçamentárias: 
y salários e valores não reclamados; 
L operações de crédito por antecipação da receita (Aros); 
depósitos em garantia; 
C a p í t u l o 2 * Gestão financeira e orçamentária 
y depósitos em caução, garantia de caução; 
t depósitos judiciais e extrajudiciais. 
Segunda exceção: despesa extra-orçamentária. 
De acordo com o Dicionário de Orçamento, Planejamento e áreas afins 
de Oswaldo Maldonado Sanches, a despesa extra-orçamentária é aquela que é 
realizada (paga) à margem da Lei Orçamentária Anual (LOA) e dos créditos 
adicionais regularmente abertos, tendo, por isso, a singular natureza de ser inde-
pendente de prévia autorização legislativa. 
Constituem exemplos típicos de despesas extra-orçamentárias: 
a) as saídas do passivo financeiro que sejam compensatórias de entradas no 
ativo financeiro em razão de receitas extra-orçamentárias(tais como as que 
ocorrem por ocasião da restituição de valores recebidos como caução, con-
signação ou depósito) - nessa ótica a despesa extra-orçamentária é o paga-
mento (restituição) de uma receita extra-orçamentária; 
b) os pagamentos relativos à liquidação de operações de crédito por antecipação 
da receita orçamentária (Operações por Aro) realizadas no exercício. 
2.1.1.3 Princípio do orçamento bruto 
E princípio complementar à universalidade orçamentária. Determina que todas 
as receitas e despesas devem aparecer no orçamento em seus valores brutos. Tem 
a finalidade de impedir a inclusão de importâncias líquidas, sem a discrimina-
ção, por exemplo, da origem e da totalidade dos recursos arrecadados. 
Assim, o orçamento público deve apresentar e discriminar os abatimentos e 
os descontos aos valores brutos com a finalidade de satisfazer a outro princípio 
orçamentário que é o princípio da transparência. Ao se impedir a apresentação 
de valores líquidos, evita-se que informações sobre valores de abatimentos, des-
contos e compensações sejam escondidos pela simples apresentação de valores 
líquidos sem a discriminação desses diversos tipos de descontos. 
O princípio do orçamento bruto está previsto no artigo 6 a da Lei n a 4.320/64. 
2.1.1.4 Princípio da periodicidade 
O princípio da periodicidade diz que o orçamento deve obedecer a uma certa pe-
riodicidade, que, na maioria das vezes, é de um ano, uma vez que esta é a medida 
de tempo normal para previsões dentro do setor público (ano civil). 
Um ano também é um período razoável para que o Poder Legislativo possa 
interferir e controlar o orçamento, de maneira a permitir a correção de eventuais 
desvios que porventura venham a ocorrer. 
90 G e s t ã o públ ica • Edson Ronaldo Nascimento 
A correção dos desvios é um preceito estabelecido pela Lei de Responsa-
bilidade Fiscal (LRF), que é concretizado por meio de relatórios tais como o 
Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) e o Relatório de Gestão 
Fiscal (RGF). 
Ambos verificam os valores de receitas e despesas e constatam se houve 
desvios de limites de gastos ou desvios de metas fiscais. No caso da ocorrência de 
desvios, deve-se buscar na Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) as medidas 
corretivas que deverão ser adotadas. 
Essas verificações dos dados orçamentários, financeiros e fiscais são feitas 
anualmente. Ou seja, durante o período de um ano. Por outro lado, os relatórios 
fiscais da LRF serão publicados quadrimestralmente (RGF) e bimestralmente 
(RREO). 
2.1.1.5 Princípio da anualidade 
As previsões de receita e fixação da despesa devem corresponder ao período de 
um ano. Ou seja, no Brasil o orçamento obedece ao princípio da anualidade. A 
Constituição Federal de 1988 dispõe que leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão orçamentos anuais. Assim, o texto constitucional declara que 
o período de vigência do orçamento é de um ano. 
Esse período de vigência do orçamento denomina-se exercício financeiro. 
O artigo 34 da Lei n 2 4.320/64 estipula que o exercício financeiro coincide com 
o ano civil (de l 2 de janeiro até 31 de dezembro). Daí surge uma pergunta: qual 
será o foco das atenções no orçamento durante esse período? A resposta está no 
artigo 35 da Lei n 2 4.320 que diz: 
Art. 35 Pertencem ao exercício financeiro: 
I - as receitas nele arrecadadas; e 
I I - as despesas nele legalmente empenhadas. 
2.1.1.6 Princípio da não-afetação (não-vinculação) e 
da quantificação dos créditos orçamentários 
Está traduzido no artigo 167, IV, da CF/1988, apresentado a seguir, in verbis: 
Art. 167. São vedados: 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, res-
salvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se re-
ferem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços 
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para 
C a p í t u l o 2 * Gestão financeira e orçamentária 91 
realização de atividades da administração tributária, como determinado, 
respectivamente, pelos arts. 198, § 2-, 212 e 37, XXI I , e a prestação de 
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no 
art. 165, § 82, bem como o disposto no § 4- deste artigo. 
Esse princípio define que nenhuma parcela da receita de impostos poderá 
ser posta em reserva para cobrir certos e específicos dispêndios. A ideia é ga-
rantir ao gestor público que os recursos ficarão livres de compromissos para que 
eles possam atender às despesas conforme as prioridades que as circunstâncias e 
a conjuntura econômico-financeira requerem. 
Contudo, o próprio texto constitucional prevê diversas exceções à regra do 
princípio da não-vinculação da receita. Em contrapartida, essas exceções são 
tantas, que sobram poucos recursos livres para o uso dos administradores pú-
blicos. Isso ocorre porque a estrutura de gastos dos governos é rígida, ou seja, 
é composta por muitas despesas de natureza obrigatória impostas pela própria 
Constituição. 
Ou seja, a Constituição vincula receitas a uma série de despesas ou desti-
nações específicas. São essas vinculações constitucionais que representam as 
exceções ao princípio da não-afetação das receitas. 
Quando as receitas de impostos são vinculadas a despesas específicas, 
diz-se, em geral, que essas despesas são obrigatórias. 
Já o princípio da quantificação dos créditos orçamentários refere-se àquilo 
que o Poder Executivo está autorizado a gastar a cada exercício, sob a fiscaliza-
ção e o controle do Poder Legislativo. Está traduzido em dois dispositivos cons-
titucionais apresentados a seguir, in verbis: 
Art. 167. São vedados: 
(-) 
I I - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que ex-
cedam os créditos orçamentários ou adicionais; 
I I I - a realização de operações de créditos que excedam o montante das 
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos 
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo 
Poder Legislativo por maioria absoluta; 
(...) 
V I I - a concessão ou utilização de créditos ilimitados. 
92 G e s t ã o públ ica * Edson Ronaldo Nascimento 
2.1.1.7Princípio da discriminação ou especificação 
De acordo com esse princípio, as receitas e as despesas devem aparecer no or-
çamento de maneira discriminada, demonstrando a origem e a aplicação dos 
recursos. Quanto maior a discriminação, maior será a clareza e a possibilidade 
de fiscalização pelos agentes competentes. 
O § 4 a do artigo 5 a da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece a 
vedação de consignação de crédito orçamentário com finalidade imprecisa, exi-
gindo, assim, a especificação da despesa. 
Também o art. 5 a da Lei n a 4.320/64 estabelece que a Lei de Orçamento não 
consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de 
pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras. 
O princípio da especificação determina ainda que os montantes das recei-
tas e despesas devem estar bem identificados, de modo que possam ser enten-
didos por toda a sociedade, quer seja, indiretamente, pelos seus representantes 
(os congressistas), quer seja, diretamente, pelo cidadão comum, pelo chamado 
"controle social". 
2.1.1.8 Princípio da exclusividade 
Segundo esse princípio, postulado pelo art. 165, § 8 a da Constituição, a 
lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da re-
ceita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização 
para a abertura de créditos suplementares e contratação de operação de 
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 
2.1.1.9 Princípio do equilíbrio 
Esse é um princípio clássico de finanças públicas, que postula a necessidade 
do equilíbrio entre receita e despesa. A Constituição Federal de 1988 pretendeuobter a aplicação deste princípio no que tange às operações correntes. Esse é o 
foco do artigo 167, inciso I I I , da CF, o qual vedou a realização de operações de 
crédito que ultrapassem o montante das despesas de capital. 
Nesse caso, a proposta é obter o equilíbrio entre as despesas e as recei-
tas (receitas aqui no seu sentido estrito, ou seja, não incluindo as operações de 
crédito). Dessa forma, evita-se o financiamento de despesas correntes por meio 
de endividamento. 
C a p í t u l o 2 • Gestão financeira e orçamentária • 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) também faz uso desse princípio 
ao determinar que o montante previsto para as receitas de operações de crédito 
não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei 
orçamentária, conforme previsto no § 2- do art. 12.1 
Esses dois dispositivos, citados acima, constituem a Regra de Ouro das f i -
nanças públicas, a qual tem como objetivo impedir que operações de crédito, que 
são receitas de capital, financiem despesas correntes. 
Além disso, tanto a Lei n f i 4.320/64 como a LRF e a própria Constituição Fe-
deral procuram garantir o cumprimento do princípio do equilíbrio de uma forma 
mais ampla, estabelecendo normas e impondo condição para a criação de despe-
sas. Tais normas determinam que a criação de qualquer despesa deve vir acompa-
nhada da indicação da fonte de recursos para garantir o equilíbrio orçamentário. 
A Constituição zela também pelo princípio do equilíbrio ao determinar que 
criação de despesa adicional feita por emenda parlamentar só será possível me-
diante a indicação de recursos necessários, só sendo admitidos àqueles recur-
sos provenientes da anulação de outras despesas do orçamento. A mecânica é 
simples: se para cada despesa proposta pelo Executivo existem recursos corres-
pondentes, ao se anular uma despesa os recursos ficarão liberados, podendo ser 
utilizados em outra finalidade, sem afetar o equilíbrio orçamentário. 
2.1.1.10 Princípio da reserva legal (ou da legalidade) 
De acordo com a Constituição Federal, a iniciativa para propor a Lei do Plano 
Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual é do 
Poder Executivo. Essa exclusividade em matéria orçamentária é denominada Re-
serva Legal. 
Resta, por f im, considerar que o princípio da reserva legal foi o primeiro 
princípio a ser definido, historicamente. Ele declara que o orçamento deve ser, 
obrigatoriamente, objeto de uma lei, a qual deve ser o fruto de um processo le-
gislativo completo. 
A legalização da despesa orçamentária ocorre da seguinte forma: uma pro-
posta, que contém o projeto de lei do orçamento, deve ser elaborada pelo Execu-
tivo e submetido ao Legislativo (Congresso Nacional, em nível federal), para que 
possa ocorrer apreciação (autorização - controle político) e a posterior devolução 
da lei ao Poder Executivo para sanção e publicação. 
Um dos aspectos mais importantes nesse processo é que as despesas do or-
çamento precisam receber autorização legal. O orçamento precisa ter força de lei 
O dispositivo referente a Regra de Ouro foi vetado na lei, não invalidando o mandamento constitucional. 
94 G e s t ã o públ ica • Edson Ronaldo Nascimento 
para que todos saibam que ele foi autorizado com o aval da sociedade por meio 
de seus representantes legais. 
Ainda, de acordo com esse princípio, o sistema orçamentário deverá estar 
em sintonia com o planejamento e a programação do poder público, garantindo 
que todos os atos relacionados aos interesses da sociedade devem passar pelo 
exame e pela aprovação do Parlamento. 
A legalidade pode ser dividida em duas partes: 
1. a legalidade da despesa - é a autorização legislativa da despesa. A despesa 
deve ser autorizada por lei especial, pela Lei do Orçamento ou por lei de 
créditos adicionais; 
2. a legalidade da receita - é autorização legislativa da receita. A receita também 
deve ser autorizada por lei. Antigamente, o próprio orçamento autorizava a 
arrecadação da receita. Hoje em dia, a lei que institui o tributo autoriza a sua 
cobrança e arrecadação. 
2.1.2 Orçamento público no Brasil 
O orçamento nasceu como instrumento de controle político do Parlamento sobre 
a Coroa, e foi adotado pelos revolucionários franceses em 1789. Com o espírito 
francês, os princípios orçamentários foram transmitidos às novas nações que se 
formavam do outro lado do Atlântico e mesmo pelo resto do mundo. 
No Brasil, o orçamento surge logo após a revolução pernambucana no ano 
de 1817, quando D. João V I criou vários impostos no País. Mas somente na Cons-
tituição de 1824 é que a peça orçamentária foi estabelecida oficialmente. No 
entanto, apenas em 1830 é que tivemos o primeiro Orçamento Geral no Brasil, 
votado para o exercício financeiro de 1830 e 1831. 
Em termos históricos, no Brasil, o orçamento público passou por três 
etapas: 
I a o orçamento tradicional; 
2 a o orçamento de desempenho; e 
3 a o orçamento-programa. 
2.1.2.1 Orçamento tradicional 
O orçamento tradicional surge como um instrumento de controle jurídico-políti-
co do Parlamento sobre o Poder Executivo. Trata-se de uma listagem dos meios 
utilizados pelo Estado para realizar suas ações. Daí surge a expressão jurídica 
C a p í t u l o 2 * Gestão financeira e orçamentária 95 
"lei de meios", em que o governo estima as receitas e fixa as despesas. Com o 
advento do orçamento tradicional, apresentou-se, no plano técnico, a necessidade 
de emprego de duas classificações orçamentárias: 
a) classificação por unidade administrativa; 
b) classificação por objeto de gasto ou elemento de despesa. 
Depreende-se, portanto, que o orçamento tradicional caracteriza-se como 
um instrumento de autorização de despesas a entidades assinaladas na peça 
legal, em que estão relacionados os elementos de despesas (pessoal, material, 
equipamentos etc.) e as respectivas fontes de receita. 
A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele 
não privilegiava um programa de trabalho e um conjunto de objetivos a alcançar. 
Adotava uma filosofia incrementalista, pois os órgãos eram contemplados no 
orçamento de acordo com o que gastavam no exercício anterior e não em função 
do que pretendiam realizar. 
2.1.2.2 Orçamento de desempenho 
O orçamento clássico tradicional evoluiu para o orçamento de desempenho ou de 
realizações, em que se buscava saber "as coisas que o governo faz e não as coisas 
que o governo compra ou gasta". Assim, saber o que a administração pública 
compra tornou-se menos relevante do que saber para que se destina a referida 
aquisição. 
O orçamento de desempenho é aquele que apresenta os propósitos e obje-
tivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas 
propostos para atingir aqueles objetivos, além de dados quantitativos que meçam 
as realizações e o trabalho levados a efeito em cada programa (observe-se que a 
figura do programa surgiu com o orçamento de desempenho e não com o orça-
mento-programa). 
O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não poderia, 
ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava uma carac-
terística essencial, que era a vinculação ao sistema de planejamento. 
2.1.2.3 O orçamento-programa 
Embora alguns estudiosos defendam a tese de que a Lei n e 4.320/64 representa 
o marco da adoção do orçamento-programa no Brasil, no entendimento deste 
autor, ela espelha os princípios do orçamento de desempenho. O marco da 
96 G e s t ã o públ ica • Edson Ronaldo Nascimento 
institucionalização do orçamento-programa no País é, de fato, o Decreto-Lei 
n 9 200. de 1967, conforme pode ser constatado a partir da leitura do artigo 16, 
in verbis: 
Art. 16 - Em cada ano será elaborado um orçamento-programa, que por-
menorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exer-cício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do 
programa anual. 
Parágrafo único. Na elaboração do orçamento-programa serão conside-
rados, além dos recursos consignados no orçamento da União, os re-
cursos extra-orçamentários vinculados à execução do programa do 
Governo. 
O Decreto n 2 71.353, de 9 de novembro de 1972, criou a estrutura organiza-
cional do sistema de planejamento federal. Por sua vez, a Portaria Seplan n Q 09, 
de 28 de janeiro de 1974, atendendo ao disposto no artigo 180, do Decreto-Lei 
n Q 200/67, instituiu a classificação funcional-programática (Função/subfunção/ 
Programa/subprograma/Projeto, Atividade ou Operação Especial). Posterior-
mente, esta classificação se desmembrou em duas classificações: a classifica-
ção Funcional (Função e subfunção) e a classificação ou estrutura Programática 
(Programa/Projeto, Atividade ou Operação Especial). 
O orçamento-programa é aquele que apresenta os propósitos, objetivos e metas 
para as quais a administração solicita os fundos necessários, identifica os custos 
dos programas propostos para alcançar tais objetivos e os dados quantitativos que 
medem as realizações e os trabalhos realizados dentro de cada programa. 
Os ingredientes básicos desse modelo orçamentário são: 
a) definição de programas, projetos e atividades; 
b) conversão dos programas, projetos e atividades em termos financeiros, por 
intermédio de um sistema uniforme de classificação de contas; 
c) criação de medidas de trabalho para permitir a mensuração realista das esti-
mativas orçamentárias, além da avaliação dos resultados obtidos com a ação 
gerencial e o desembolso dos recursos públicos. 
As principais diferenças entre o orçamento tradicional e o orçamento-
programa podem ser definidas como na Tabela 2.1. 
O orçamento-programa, conforme asseverado, destaca as metas, os objeti-
vos e as intenções do governo. Nesse sentido, consolida um grupo de programas 
que o governo se propõe a realizar durante um período. Os planos são expressos 
C a p í t u l o 2 • Gestão financeiro e orçamentária 97 
Tabela 2.1 Principais diferenças entre orçamento tradicional e orçamento-programa 
Características Orçamento tradicional Orçamento-programa 
Interação entre 
planejamento 
e orçamento 
o processo orçamentário é 
dissociado dos processos de 
planejamento e programação 
o orçamento é o e/o entre o 
planejamento e as funções 
executivas da organização 
Alocação de recursos a alocação de recursos visa à 
aquisição de meios 
a alocação de recursos visa à 
consecução de objetivos e metas 
Base das decisões 
orçamentárias 
as decisões orçamentárias 
são tomadas tendo em vista 
as necessidades das unidades 
organizacionais 
as decisões orçamentárias são 
tomadas com base em avaliações 
e análises técnicas das 
alternativas possíveis 
Critérios usados na 
elaboração do orçamento 
na elaboração do orçamento 
são consideradas as 
necess/dodes financeiras 
das unidades organizacionais 
na elaboração do orçamento são 
considerados todos os custos dos 
programas, inclusive os que 
extrapolam o exercício 
Ênfase atribuída à 
estrutura e ao sistema de 
classificação do orçamento 
a estrutura do orçamento 
dá ênfase aos aspectos 
contábeis de gestão 
a estrutura do orçamento está 
voltada para os aspectos 
administrativos e de planejamento 
Critérios do sistema de 
classificação do orçamento 
os principais critérios 
classificatórios são as 
unidades administrativas e 
os elementos de despesas 
os principais critérios de 
classificação são o Funcional 
e o Programático 
Existência de sistemas 
de acompanhamento 
e padrões de medição 
não existem sistemas de 
acompanhamento e medição 
do trabalho e dos resultados 
utilização sistemática de indicadores 
e padrões de medição do trabalho 
e dos resultados 
Objetivos a serem 
alcançados pelo 
Controle 
o Contro le visa avaliar a 
honestidade dos agentes 
governamentais e a legalidade 
no cumprimento do orçamento 
o Contro le visa avaliar a eficiência, 
a eficácia e a efetividade das ações 
governamentais 
Fonte: Giacomoni (2004). 
em unidades mensuráveis e seus custos definidos. É um programa de trabalho e 
constitui, portanto, um instrumento de planejamento. 
Enquanto o orçamento tradicional mostra o que se pretende gastar ou com-
prar, o orçamento-programa realça o que se pretende realizar. E um programa 
de trabalho definindo objetivos a serem alcançados, seus custos e as fontes dos 
recursos. O orçamento comum (tradicional) restringe os gastos e as compras ao 
98 G e s t ã o públ ica • Edson Ronaldo Nascimento 
montante da receita estimada, enquanto o orçamento-programa não limita as 
metas governamentais aos recursos orçamentários previstos. 
O orçamento-programa constitui modalidade de orçamento na qual a pre-
visão dos recursos financeiros e sua destinação decorrem da elaboração de 
um plano completo. Distingue-se do orçamento comum porque este parte da 
previsão de recursos para a execução de atividades instituídas, enquanto no or-
çamento-programa a previsão de recursos é a etapa final do planejamento. 
A elaboração do orçamento-programa abrange quatro etapas: 
1. planejamento, que é a definição dos objetivos a atingir; 
2. programação, que é a definição das atividades necessárias à consecução dos 
objetivos; 
3. projeto, que é a estimação dos recursos de trabalho necessários à realização 
das atividades; 
4. orçamentação, que representa a estimação dos recursos financeiros para pagar 
a utilização dos recursos de trabalho, além de prever as fontes dos recursos. 
No orçamento-programa, as metas governamentais são classificadas em 
funções de governo e estas divididas em programas, subprogramas, projetos e 
atividades. O Anexo n Q 5, da Lei n a 4.320/64 (e a Portaria SOF n 2 42/1999, apre-
sentada mais adiante), padroniza a estrutura e a codificação da Classificação 
Funcional Programática. 
2.1.2.4 Orçamento base zero 
De acordo com Horngren, Foster e Datar (1997), o orçamento base zero 
é um método alternativo ao incremental, método geralmente utilizado que, 
para elaboração do orçamento atual, toma como base o imediatamente an-
terior e o ajusta para mais ou para menos. No orçamento base zero exige-se 
que todos os gerentes justifiquem os gastos orçamentários, e não apenas as 
variações em relação ao orçamento do ano anterior. A linha de base é zero 
e não o orçamento do ano anterior. 
Já Atkinson (2000) postula que 
o orçamento base zero surgiu em parte para combater os orçamentos in-
crementais indiscriminados, já que essa abordagem pode requerer muito 
pouco raciocínio e pode resultar em má alocação de recursos. 
C a p í t u l o 2 • Gestão financeira e orçamentária 99 
Em teoria, o orçamento base zero representa o inverso do chamado in-
crementalismo. Ou seja, parte-se do zero, desconsiderando os programas que 
vinham sendo realizados até então. E muito mais uma hipótese teórica mas 
que poderia se tornar realidade, por exemplo quando da mudança brusca de uma 
filosofia de governo. 
De acordo com João Batista Fortes de Souza Pires (1998), a principal carac-
terística do orçamento base zero é a avaliação dos resultados alcançados. Ainda 
segundo esse autor, os objetivos do orçamento base zero são: 
aj planejamento orçamentário para o exercício seguinte; 
y obediência ao princípio da economicidade; 
y planejamento estratégico para identificar as reais necessidades financeiras; 
|y acompanhamento sistemático dos programas; e 
planejamento estruturado a longo prazo. 
Nesse sentido, o orçamento base zero representa uma evolução do orçamen-
to tradicional, criando condições para a elaboração do orçamento-programa. 
2.1.2.5 O ciclo orçamentário 
Oswald Maldonado Sanches (1997) descreve o Ciclo ou Processo Orçamentário 
como o conjuntode etapas e procedimentos a serem cumpridos com o propósito de 
elaborar e aprovar o orçamento do setor público. Além disso, completa o autor, 
no processo orçamentário desenvolvem-se atividades de planejamento e 
programação a cargo das unidades técnicas e operacionais no Poder Exe-
cutivo e as atividades de apreciação da proposta orçamentária pelo Poder 
Legislativo. (Sanches, 1997, p. 206) 
Já Giacomoni (2004) destaca que no Brasil o processo de integração do 
orçamento com o planejamento envolve as seguintes etapas: 
y elaboração e revisão dos planos; 
y programação; 
y elaboração da proposta orçamentária; 
y discussão, votação e aprovação da lei orçamentária; 
y execução orçamentária; 
y controle e avaliação. 
100 G e s t ã o públ ica • Edson Ronaldo Nascimento 
As questões que serão apresentadas nessa parte são baseadas em estudos 
desenvolvidos por Giacomoni (2004) e Sanches (1997). Dentro da concepção 
do sistema de planejamento e orçamento, a Lei Orçamentária Anual é o ins-
trumento de operacional ização de curto prazo da programação constante dos 
planos setoriais e regionais. A principal matéria-prima utilizada para a elabora-
ção da proposta do orçamento é buscada em elementos integrantes do sistema 
de planejamento. 
O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário, 
pode ser definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, por meio 
do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de dispên-
dios do setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, ciclo orçamentário 
corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do 
orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final. 
Esse conceito terá um alcance ainda mais amplo se incluir todos os demais 
instrumentos previstos, além do orçamento propriamente dito, que é apenas uma 
etapa detalhada da execução do Plano Plurianual, complementado por planos 
nacionais, regionais e setoriais, e cujas diretrizes orçamentárias orientam a sua 
elaboração e execução. Tudo se passa de acordo com uma concepção abrangente, 
sistemática e continuada, a que se pode denominar planejamento. 
E fácil, assim, perceber como o ciclo orçamentário não se confunde com o 
exercício financeiro, este bem mais restrito, de duração rigorosamente definida e 
representado por etapas sucessivas e não superpostas. 
O ciclo orçamentário envolve um período muito maior que o exercício f i -
nanceiro, uma vez que abrange todas as fases do processo orçamentário: elabora-
ção da proposta, discussão e aprovação, execução e acompanhamento e, por f im, 
controle e avaliação do orçamento. 
Exercício financeiro é o espaço de tempo compreendido entre l e de janeiro 
e 31 de dezembro de cada ano, no qual se promove a execução orçamentária 
e demais fatos relacionados com as variações qualitativas e quantitativas que 
afetam os elementos patrimoniais dos órgãos/entidades do setor público. 
O art. 34 da Lei n a 4.320/64 determina que o exercício financeiro coincidirá 
com o ano civil. O art. 35 desse mesmo dispositivo legal dispõe que "pertencem 
ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmen-
te empenhadas". E o regime misto da contabilidade pública no Brasil: de caixa 
para as receitas e de competência para as despesas. 
2.1.2.6 Elaboração da proposta 
Essa fase é de responsabilidade essencialmente do Poder Executivo e deve ser 
compatível com os planos e as diretrizes já submetidos ao Legislativo (LDO), 
conforme disposição constitucional. 
- tmm batido Nascimento C a p í t u l o 2 • Gestão financeira e orçamentária 101 
•das em estudos 
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igislativo (LDO), 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...) 
X X I I I - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei 
de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta 
Constituição. 
Ressalte-se que essa previsão constitucional se repete no artigo 166 remeten-
do à Lei Complementar a fixação do exercício financeiro, a vigência, os prazos, a 
elaboração e a organização do PPA, a LDO e a LOA (art. 165, § 9 a da CF/1988). 
Art. 165 (...) 
§ 9 a - Cabe à lei complementar: 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração 
e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentá-
rias e da lei orçamentária anual; 
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administra-
ção direta e indireta bem como condições para a instituição e funcio-
namento de fundos. 
Enquanto não aprovada a Lei Complementar prevista no artigo 165, o arti-
go 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) regulamen-
ta a matéria. 
Cumpre ressaltar que os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Pú-
blico têm autonomia para a elaboração de suas propostas, dentro das condições e 
limites já estabelecidos nos planos e diretrizes. 
O órgão central do sistema de orçamento (Secretaria de Orçamento Fede-
ral - SOF) fixa determinados parâmetros a serem adotados no âmbito de cada 
órgão/unidade orçamentária. Como visto anteriormente, há dois níveis de com-
patibilização e consolidação: o primeiro, que decorre das discussões entre as 
unidades de cada órgão; o segundo, já no âmbito do órgão central do sistema de 
orçamento, entre os vários órgãos da administração pública. 
Disso resulta a proposta consolidada que o presidente da República encami-
nha, anualmente, ao Congresso Nacional. 
Vale notar que, antes da etapa de elaboração da proposta orçamentária, o 
órgão central de orçamento indica o volume de dispêndios coerente com a parti-
cipação do setor público no PIB, conforme o estabelecido no Plano Plurianual. 
O volume assim estabelecido determinará a quantificação da demanda f i -
nanceira e servirá para formular o limite da expansão ou retração do dispêndio. 
102 G e s t ã o públ ica • Edson Ronaldo Nascimento 
Os recursos financeiros serão determinados em função das recomendações 
do Plano Plurianual sobre: 
y comportamento da arrecadação tributária; 
y política de endividamento; 
y participação das fontes internas e externas no financiamento das despesas. 
2.1.2.7 O projeto de lei e sua tramitação 
Estabelece o art. 165, § 9 a, da Constituição Federal, que cabe à lei complementar 
dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a or-
ganização do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da 
Lei Orçamentária Anual. No entanto, na ausência desse diploma legal, conforme 
visto, os prazos para tramitação dos projetos de lei do PPA, das Diretrizes Orça-
mentárias e do Orçamento Anual, ou Lei de Meios, são aqueles estabelecidos no 
art. 35, § 2 a dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). 
Art. 35 (...) 
§ 2° - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 
§ 9S, 1 e I I , serão obedecidas as seguintes normas: 
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro 
exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será enca-
minhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercí-
cio financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão 
legislativa; 
I I - o projeto de lei de diretrizes orçamentáriasserá encaminhado até oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devol-
vido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão 
legislativa; 
I I I - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro 
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para 
sanção até o encerramento da sessão legislativa. 
Os projetos referentes às leis orçamentárias, assim como as leis de créditos 
adicionais (especiais e suplementares), serão apreciados pelas duas casas do Con-
gresso Nacional, na forma do Regimento Comum. 
y Proposta de Emendas à Lei Orçamentária Anual (LOA): somente poderão 
ser aprovadas emendas ao texto original caso sejam compatíveis com o Plano 
Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), indiquem os 
C a p í t u l o 2 • Gestão financeira e orçamentária 103 
recursos necessários, admitidos apenas os que derivem de anulação de des-
pesas que não se refiram a despesas com pessoal, encargos da dívida e trans-
ferências constitucionais (obrigatórias) e sejam relacionadas com a correção 
de erros e omissões ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. 
U Proposta de Emendas à LDO: somente poderão ocorrer se compatíveis com 
o PPA. 
U Proposta de Emendas ao PPA: não será admitido o aumento de despesa pre-
vista nos projetos de iniciativa exclusiva do presidente da República (LDO 
e LOA). Portanto, o PPA não poderá receber emendas que aumentem as 
despesas. 
2.1.2.8 Discussão, votação e aprovação da proposta 
No Legislativo, o projeto é encaminhado à Comissão Mista de Planos, Orçamen-
tos Públicos e Fiscalização, a que se refere o parágrafo I a do art. 166 da Consti-
tuição, composta por 84 membros titulares, sendo 63 deputados e 21 senadores, 
com igual número de suplentes, de acordo com a Resolução n f l 01, de 1993-CN. 
A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização tem por 
competência examinar e emitir parecer sobre: 
U planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos no art. 166, § I a , 
inciso I , da Constituição Federal; 
U contas prestadas pelos poderes da República nos termos do caput e do § 2 a 
do art. 56 da Lei Complementar n 2 101, de 2000 (LRF); 
U projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao 
orçamento anual e aos créditos adicionais (suplementar e especial); 
U créditos extraordinários (créditos adicionais) encaminhados ao Congresso 
Nacional por meio de medidas provisórias; 
kj avisos do Congresso Nacional que tratam de subtítulos relativos a obras e 
serviços com indícios de irregularidades graves informados pelo Tribunal de 
Contas da União; 
U relatórios pertinentes ao acompanhamento e à fiscalização da execução or-
çamentária e financeira, nos termos dos arts. 70 a 72 e 166, § I a , inciso I I , da 
Constituição Federal; 
U relatórios de gestão fiscal previstos no art. 54 da Lei Complementar n 2 101, 
de 2000 e na Lei de Diretrizes Orçamentárias; 
104 G e s t ã o públ ica • Edson Ronaldo Nascimento 
U relatórios referentes aos atos de limitação de empenho e movimentação f i -
nanceira, nos termos do art. 9 a da Lei Complementar n a 101, de 2000; 
fcj informações prestadas pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, nos 
termos dos §§ 4 a e 5 a do art. 9 a da Lei Complementar n a 101, de 2000; e 
# demais atribuições constitucionais e legais. 
Anualmente, serão renovados, no mínimo, 50% dos membros titulares da 
Comissão, vedada a permanência de qualquer parlamentar por mais de dois anos 
consecutivos. 
O presidente da comissão designa o relator-geral. A este caberá submeter à 
comissão um parecer preliminar, em que são fixados parâmetros que orientarão 
a elaboração dos relatórios parciais e setoriais, inclusive quanto à formulação de 
emendas. Os relatórios setoriais, no âmbito das subcomissões, consolidarão os 
relatórios parciais, que tratarão de partes da proposta, correspondentes a um ou 
mais órgãos e unidades orçamentárias. 
Os relatórios parciais e setoriais são discutidos e votados no âmbito das sub-
comissões. Ao relator-geral compete adequar os pareceres setoriais aprovados 
em cada subcomissão, vedada qualquer modificação, ressalvadas as alterações 
por ele propostas e aprovadas pelo plenário da comissão, bem como as decorren-
tes de destaques aprovados pela comissão. 
O relatório geral é discutido e votado pelo plenário da comissão e, poste-
riormente, submetido ao Plenário do Congresso Nacional. Aprovada a redação 
final, o projeto é, então, encaminhado à sanção do presidente da República. A 
devolução para sanção deve ocorrer até o encerramento da sessão legislativa. Por 
conseguinte, a sessão não poderia ser encerrada sem a aprovação e o encaminha-
mento do projeto de lei orçamentária ao Executivo. 
2.1.2.9 Sanção e veto 
Conforme disposição do artigo 66 da Constituição Federal, in verbis: 
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de 
lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará. 
§ l e - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em 
parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á 
total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data 
do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao 
Presidente do Senado Federal os motivos do veto. 
C a p í t u l o 2 • Gestão financeira e orçamentária 105 
§ 2 2 - O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de pará-
grafo, de inciso ou de alínea. 
§ 3 a - Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da Repú-
blica importará sanção. 
§ 4 a - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias 
a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da 
maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto. 
§ 5a - Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, 
ao Presidente da República. 
§ 6 a - Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4 a, o veto será 
colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais 
proposições, até sua votação final. (Redação dada pela Emenda Cons-
titucional n a 32, de 2001.) 
§ 1° - Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo 
Presidente da República, nos casos dos § 3a e § 5a, o Presidente do 
Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao 
Vice-Presidente do Senado fazê-lo. 
Portanto, o presidente da República terá 15 dias úteis, a contar da data do 
recebimento do projeto, para sancioná-lo. Poderá, também, vetá-lo, no todo ou 
em parte, comunicando o fato em 48 horas ao presidente do Senado Federal, 
expondo seus motivos. O silêncio importa sanção. 
Na ocorrência de veto, ele será apreciado em sessão conjunta, dentro de 
30 dias de seu recebimento. Não havendo deliberação, o veto será colocado na 
ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua 
votação final, com exceção das medidas provisórias. 
Para que o veto seja rejeitado, isto é, para que se restabeleça o texto aprova-
do, originalmente, pelo Plenário, é necessária maioria absoluta dos deputados e 
senadores, em escrutínio secreto. 
No caso de o presidente da República não promulgar a lei - nas hipóteses 
de silenciar até 48 horas, após sua aprovação ou derrubada de veto - , cabe ao 
presidente do Senado e, em igual prazo, ao seu vice-presidente fazê-lo. 
Se o veto não for mantido, o projeto será enviado, para promulgação, ao pre-
sidente da República. Ressalte-se que a publicação da lei e, portanto, sua entrada 
em vigor, só se dará com a sanção pelo presidente da República ou a promulga-
ção pelo presidente do Senado. 
Cumpre ressaltar que a Constituição Federal de 1988 não admite a rejeição 
do projeto da LDO, enquanto prevê a possibilidade de rejeição do projeto da 
106G e s t ã o públ ica * Edson Ronaldo Nascimento 
LOA. Isso se depreende da leitura dos artigos 57, § 2 a e 168, § 82, apresentados 
a seguir: 
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, 
de 15 de fevereiro a 30 de junho e de l s de agosto a 15 de dezembro. 
(...) 
§ 2 a - A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do pro-
jeto de lei de diretrizes orçamentárias. 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão 
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do re-
gimento comum. 
(...) 
§ 8a - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do pro-
jeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes 
poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais 
ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. 
A rejeição do projeto da LOA apresenta-se como possibilidade remota 
dentro do processo orçamentário. Isso porque, rejeitado o projeto original, não 
poderá ser aprovado outro projeto, já que não é possível elaborar orçamento para 
o mesmo exercício financeiro. Mas o que ocorreria no caso da rejeição da LOA? 
Nesse caso, as despesas que não poderão se efetivar (senão devidamente autori-
zadas pelo Poder Legislativo) terão de ser autorizadas prévia e especificamente, 
caso a caso, mediante leis de abertura de créditos especiais. 
Para nortear o desenvolvimento da sua missão institucional, a Secretaria de 
Orçamento Federal (SOF) tem se baseado em um conjunto de premissas, com-
preendendo: 
1. orçamento visto como instrumento de viabilização do planejamento do 
governo; 
2. ênfase na análise pela finalidade do gasto da administração, transformando 
o orçamento em instrumento efetivo de programação de modo a possibilitar 
a implementação da avaliação dos programas e ações; 
3. aprimoramento das metodologias de cálculo das despesas obrigatórias, quais 
sejam, aquelas que constituem obrigações constitucionais e legais da União, 
nos termos do art. 9 a, § 2 a, da LRF; 
C a p í t u l o 2 • Gestão financeira e orçamentária 707 
4. administração do processo por meio de cronograma gerencial e operacional 
com etapas claramente especificadas, produtos definidos e configurados, 
participação organizada e responsável dos agentes envolvidos e circulação 
de informações, garantindo o crescimento da confiança e da credibilidade 
nos diversos níveis da administração; 
5. ciclo orçamentário desenvolvido como processo contínuo de análise e deci-
são ao longo de todo o exercício; 
6. integração da execução orçamentária com a elaboração, conferindo racio-
nalidade e vitalidade ao processo, por meio da padronização e agilização 
na produção de informações gerenciais que subsidiem, simultaneamente, as 
decisões que ocorrem no desencadeamento dos dois processos; 
7. incorporação das repercussões de decisões geradas em uma das instâncias, 
que afetam o desenvolvimento da outra; 
8. criação de instrumentos de atualização das projeções de fechamento da exe-
cução e da elaboração do orçamento para subsidiar a tomada de decisão no 
âmbito das metas fiscais a serem atingidas; e 
9. elaboração do projeto, aprovação e execução da lei orçamentária realizadas 
de modo a evidenciar a transparência da gestão fiscal, observando o princí-
pio da publicidade e permitindo o amplo acesso da sociedade às informações 
relativas a cada uma das etapas do processo. 
Outra questão importante a ser analisada em relação a elaboração das leis 
orçamentárias refere-se aos procedimentos que deverão ser seguidos no caso 
do atraso na votação, por exemplo, da LOA. Tal fato ocorreu na votação da 
LOA/2006 devolvida para sanção do presidente da República no dia 24/4/2006, 
após 130 dias de atraso. 
Como executar então as despesas públicas em nível federal, na ausência da 
lei orçamentária? Nesse caso, e execução da despesa terá como referencial o pro-
jeto encaminhado ao Congresso Nacional e será realizada na proporção de 1/12 
até a sanção da Lei, conforme disposição da LDO. 
M n i i 
A Constituição de 1988, no tocante ao planejamento na administração pública, 
teve a clara preocupação de institucionalizar a integração entre os processos de 
planejamento e orçamento, ao tornar compulsória a elaboração dos três instru-
mentos básicos para esse f im. 
C a p í t u l o 2 • Gestão financeira e orçamentária 107 
4. administração do processo por meio de cronograma gerencial e operacional 
com etapas claramente especificadas, produtos definidos e configurados, 
participação organizada e responsável dos agentes envolvidos e circulação 
de informações, garantindo o crescimento da confiança e da credibilidade 
nos diversos níveis da administração; 
5. ciclo orçamentário desenvolvido como processo contínuo de análise e deci-
são ao longo de todo o exercício; 
6. integração da execução orçamentária com a elaboração, conferindo racio-
nalidade e vitalidade ao processo, por meio da padronização e agilizacâo 
na produção de informações gerenciais que subsidiem, simultaneamente, as 
decisões que ocorrem no desencadeamento dos dois processos; 
7. incorporação das repercussões de decisões geradas em uma das instâncias, 
que afetam o desenvolvimento da outra; 
8. criação de instrumentos de atualização das projeções de fechamento da exe-
cução e da elaboração do orçamento para subsidiar a tomada de decisão no 
âmbito das metas fiscais a serem atingidas; e 
9. elaboração do projeto, aprovação e execução da lei orçamentária realizadas 
de modo a evidenciar a transparência da gestão fiscal, observando o princí-
pio da publicidade e permitindo o amplo acesso da sociedade às informações 
relativas a cada uma das etapas do processo. 
Outra questão importante a ser analisada em relação a elaboração das leis 
orçamentárias refere-se aos procedimentos que deverão ser seguidos no caso 
do atraso na votação, por exemplo, da LOA. Tal fato ocorreu na votação da 
LOA/2006 devolvida para sanção do presidente da República no dia 24/4/2006, 
após 130 dias de atraso. 
Como executar então as despesas públicas em nível federal, na ausência da 
lei orçamentária? Nesse caso, e execução da despesa terá como referencial o pro-
jeto encaminhado ao Congresso Nacional e será realizada na proporção de 1/12 
até a sanção da Lei, conforme disposição da LDO. 
A Constituição de 1988, no tocante ao planejamento na administração pública, 
teve a clara preocupação de institucionalizar a integração entre os processos de 
planejamento e orçamento, ao tornar compulsória a elaboração dos três instru-
mentos básicos para esse fim. 
108 G e s t ã o públ ica • Edson Ronaldo Nascimento 
O primeiro deles, o Plano Plurianual (PPA), destinado às ações de médio 
prazo, equivalendo mas não coincidindo com a duração de um mandato do chefe 
do Executivo; o orçamento anual, para discriminar os gastos de um exercício 
financeiro; e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), para servir de elo entre 
aqueles dois instrumentos. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - Lei Complementar n a 101 
de 4/5/2000 - procura aperfeiçoar a sistemática traçada pela norma constitu-
cional, atribuindo novas e importantes funções ao orçamento e à LDO e à 
LOA, principalmente. 
2.2.1 Plano Plurianual (PPA) 
Previsto no art. 165, inciso I , da Constituição Federal, o PPA tem a função de 
estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da admi-
nistração para as despesas de capital e outras delas decorrentes, abrangendo um 
período de quatro anos. 
O Plano Plurianual é o instrumento de planejamento estratégico das ações 
do governo para um período de quatro anos. Comprometido com o desenvolvi-
mento sustentável e com a evolução das estruturas de gerenciamento dos órgãos 
da administração pública, visa expressarcom clareza os resultados pretendidos 
pelo governante que o elabora. 
Por meio de seu acompanhamento e avaliação, torna-se possível a verifica-
ção da efetividade (alcance dos resultados esperados) na execução de seus pro-
gramas e a revisão dos objetivos e metas definidas no planejamento inicial que 
porventura se mostrem necessários. 
2.2.2 Base legal 
Integrado às Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs) e às Leis Orçamentárias 
Anuais (LOAs), primeiro pela Constituição Federal e mais recentemente pela 
Lei de Responsabilidade Fiscal, o PPA orienta as funções programáticas desses 
instrumentos e fortalece o conteúdo das outras peças orçamentárias. 
A Constituição Federal de 1988 prevê, em seu art. 165, que: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
I I - as diretrizes orçamentárias; 
III os orçamentos anuais. 
1 Edson Ronaldo Nascimento 
ações de médio 
mandato do chefe 
de um exercício 
serv ir de elo entre 
pnpkmentar n° 101 
peia norma constitu-
Deoto e à LDO e à 
PPA tem a função de 
os e metas da admi-
• K S . abrangendo um 
estratégico das ações 
lo com o desenvolvi-
:•. j. . dos órgãos 
sultados pretendidos 
C a p í t u l o 2 • Gestão financeira e orçamentária 
§ l 2 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regio-
nalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública 
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para 
as relativas aos programas de duração continuada. 
109 
Já a Lei de Responsabilidade Fiscal cria vínculos específicos de integração 
do PPA com as LDOs e LOAs, conforme se verifica nos artigos 5fi e 16fi da LRF, 
transcritos a seguir. 
Art. 
(...) 
Art. 
(...) 
(...) 
II 
52 O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível 
com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com 
as normas desta Lei Complementar: 
16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental 
que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: 
declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação 
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibili-
dade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. 
r possível a verifica-
secucão de seus pro-
lejamento inicial que 
Importante verificar ainda a existência de previsões a respeito de Plano Plu-
rianual na Lei Orgânica dos municípios. 
Aos órgãos de planejamento compete a coordenação dos trabalhos de ela-
boração do PPA, promovendo a ampla participação das áreas de interesse, res-
ponsáveis pela elaboração das LDOs e LOAs, garantindo-se, dessa forma, a 
integração desejada. 
i Leis Orçamentárias 
is recentemente pela 
programáticas desses 
lentánas. 
,que: 
rão: 
2.2.3 Responsáveis pela aprovação do PPA e o prazo para sua aprovação 
A consolidação do planejamento e da gestão por programas repousa no desen-
volvimento de competência gerencial de condução dos programas nos órgãos 
setoriais. A equipe de gestores do PPA tem a responsabilidade de garantir a reali-
zação dos compromissos assumidos no plano, os objetivos dos programas, pelas 
posturas, comportamentos e processos administrativos decididamente orienta-
dos para resultados. 
A gestão voltada para resultados pressupõe a adoção de um modelo de ge-
renciamento em que a responsabilidade esteja claramente atribuída e os objetivos 
delineados de forma consistente. Além disso, o órgão gestor deverá desenvolver 
G e s t ã o públ ica * Edson Ronaldo Nascimento 
processos produtivos eficientes, promover a conscientização e o controle de custos 
e buscar sistematicamente a qualidade e efetividade dos resultados alcançados. 
2.2.4 Conteúdo mínimo de um PPA 
Uma vez entendido o que é e para que serve o PPA, pode-se discutir sua elabora-
ção. A metodologia aqui apresentada procurará trabalhar conceituação e prática 
de forma conjunta. 
O PPA compõe-se basicamente de dois grandes módulos. São eles: 
U a base estratégica; e 
y os programas. 
A base estratégica compreende: 
y a análise da situação económica e social do ente público; 
U as diretrizes do PPA; 
y a análise setorial prospectiva das ações de governo; 
U a avaliação regional do ente público. 
Os programas compreendem: 
y a definição dos problemas que se tem por objetivo solucionar; 
y o conjunto de ações que deverão ser empreendidas para atingir os objetivos 
estabelecidos. 
2.2.5 Tipos de atividades que podem ser inseridas ou não em um PPA 
Os programas do PPA podem ser classificados em quatro tipos, a saber:2 
y Programas Finalísticos - classificam-se neste tipo os programas cujos ob-
jetivos visam solucionar problemas ou atender a demandas da sociedade. 
Quando suas ações são desenvolvidas por mais de um órgão setorial são 
chamados Programas Finalísticos Multissetoriais. 
y Programas de Serviços ao Estado - são os programas destinados a atender a 
demandas do próprio governo. Suas ações são executadas por órgãos que têm 
por finalidade o atendimento à administração pública. 
Para o PPA 2008/201 I o governo federal adotou uma classificação de programas com apenas duas tipologias: programas 
finalísticos e programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais. 
C a p í t u l o 2 • Gestão financeira e orçamentária 111 
y Programas de Gestão de Políticas Públicas - este tipo de programa congrega 
ações que têm por finalidade o planejamento e a formulação de políticas 
setoriais, a coordenação e o controle dos programas que se encontram sob a 
responsabilidade de determinado órgão. 
y Programas de Apoio Administrativo - conjunto de atividades padronizadas 
que visam atender ao financiamento dos insumos que não são passíveis de 
apropriação direta pelos demais tipos de programa. 
Portanto, o Plano Plurianual conterá, sob a forma de programas: 
4 as ações que resultem em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade; 
y as ações de gestão de governo relacionadas à formulação, coordenação, su-
pervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas; 
y as ações que resultam em bens e serviços ofertados diretamente ao Estado, 
por instituições públicas criadas para esse fim específico; e 
y as despesas de natureza tipicamente administrativa que, embora colabo-
rem para a consecução dos objetivos dos programas finalísticos e de ges-
tão de políticas públicas, não são passíveis, no momento, de apropriação a 
esses programas. 
As Operações Especiais, assim denominadas as despesas relativas a dívidas 
interna e externa, transferências, ressarcimentos, indenizações e outras afins, 
que representam agregações neutras, não integrarão o PPA. 
Todas as ações deverão observar as seguintes estratégicas (exemplo PPA 
2000-2003): 
1. consolidar a estabilidade económica com crescimento sustentado; 
2. promover o desenvolvimento sustentável voltado para a geração de empregos 
e oportunidades de renda; 
3. combater a pobreza e promover a cidadania e a inclusão social; 
4. consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos; 
5. reduzir as desigualdades inter-regionais; e 
6. promover os direitos de minorias vítimas de preconceitos e discriminação. 
2.2.6 Prazos para o envio do projeto do PPA 
A Constituição Federal procurou impingir a concepção moderna em que o orça-
mento é visto como integrante de forma sistémica do planejamento. 
112 G e s t ã o públ ica • Edson Ronaldo Nascimento 
O PPA, conforme asseverado, é a lei de maior alcance no estabelecimento 
das prioridades e no direcionamento das ações do governo, para um período de 
quatro anos. 
Cabe destacar que o Plano Plurianual é o instrumento que explicita a visão 
do governo quanto ao desenvolvimento do País. Nesse sentido, traduz, de um 
lado, o compromisso entre as estratégias e o projeto de futuro e, deoutro, a alo-
cação real e concreta dos recursos orçamentários nas funções, nas áreas e nos 
órgãos públicos. Esse instrumento tem por finalidade intermediar as ações de 
longo prazo e as necessidades imediatas. 
O PPA representa a mais abrangente peça de planejamento governamen-
tal, uma vez que promove a convergência do conjunto das ações públicas e 
dos meios orçamentários para a viabilização dos gastos públicos; é superior ao 
antigo Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), pois contém diretrizes, 
objetivos e metas. 
Conforme dispõe o § 2-, do artigo 35, do Ato das Disposições Constitucio-
nais Transitórias, o PPA tem como prazo de encaminhamento pelo Poder Exe-
cutivo ao Congresso Nacional o dia 31 de agosto do primeiro ano de governo, 
devendo o Congresso aprová-lo até o término da sessão legislativa daquele ano 
(meados de dezembro). Sua vigência irá até o dia 31 de dezembro do primeiro 
ano do governo subsequente. 
2.2.7 A LDO como elo entre o PPA e a LOA 
De acordo com a doutrina, a LDO deverá estabelecer os parâmetros necessá-
rios à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir a realização 
das metas e objetivos contemplados no PPA. Trata-se, portanto, de instrumento 
que funciona como elo entre o PPA e os orçamentos anuais, compatibilizando as 
diretrizes do plano à estimativa das disponibilidades financeiras para determi-
nado exercício. 
Conforme o artigo 35, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias 
(ADCT), da Constituição Federal de 1988, o projeto de lei de diretrizes orçamen-
tárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercí-
cio financeiro (até meados de abril) e devolvido para sanção até o encerramento 
do primeiro período da sessão legislativa (final de junho). Esses prazos dizem 
respeito à União, prevalecendo para Estados, Distrito Federal e municípios o que 
estiver disposto nas suas respectivas constituições e leis orgânicas. 
Além disso, a LDO fornece as seguintes informações: 
a) estabelece regras gerais substantivas; 
C a p í t u l o 2 • Gestão financeira e orçamentária 113 
b) traça as metas anuais; e 
c) indica os rumos a serem seguidos e priorizados no decorrer do exercício 
financeiro, não se detendo em situações específicas ou individuais, próprias 
do orçamento. 
O papel da LDO consiste em ajustar as ações de governo, previstas no PPA, 
às reais possibilidades de caixa. A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem também 
o mérito de submeter à soberania popular a definição das prioridades para a apli-
cação dos recursos públicos. 
A despeito de ser a própria LDO uma inovação constitucional em matéria 
orçamentária, dois aspectos desse instrumento reforçam o elenco de inovações à 
legislação federal anterior, que são: 
a) disposições sobre alterações na legislação tributária; 
b) estabelecimento de políticas de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento (BB, CEF, BNDES, Basa, BNB). 
O que se constata, com a instituição da LDO, é que a Carta Constitucional 
de 1988 devolveu à soberania popular (por meio de seus representantes legíti-
mos) a prerrogativa de participar da definição das prioridades para aplicação 
dos recursos públicos. Anteriormente à vigência da atual Constituição, as prio-
ridades do setor público eram definidas unilateralmente pelo Poder Executivo, 
sem trânsito pelo Parlamento, não podendo, portanto, negar-se o fato de que a 
transformação das diretrizes orçamentárias em lei representa um grande avanço 
do modelo orçamentário brasileiro. 
A título de exemplo, identificamos a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
para o exercício de 2001, Lei n f i 9.995, de 25 de julho de 2000. A citada legisla-
ção estabelecia que, em consonância com o Plano Plurianual para o período de 
2000 a 2003, seriam estratégias básicas da administração pública federal para 
aquele exercício: 
1. consolidar a estabilidade económica com crescimento sustentado; 
2. promover o desenvolvimento sustentável voltado para a geração de empregos 
e oportunidades de renda; 
3. combater a pobreza e promover a cidadania e a inclusão social; 
4. consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos; 
5. reduzir as desigualdades inter-regionais; e 
6. promover os direitos de minorias vítimas de preconceitos e discriminação. 
112 G e s t ã o públ ica • Edson Ronaldo Nascimento 
O PPA, conforme asseverado, é a lei de maior alcance no estabelecimento 
das prioridades e no direcionamento das ações do governo, para um período de 
quatro anos. 
Cabe destacar que o Plano Plurianual é o instrumento que explicita a visão 
do governo quanto ao desenvolvimento do País. Nesse sentido, traduz, de um 
lado, o compromisso entre as estratégias e o projeto de futuro e, de outro, a alo-
cação real e concreta dos recursos orçamentários nas funções, nas áreas e nos 
órgãos públicos. Esse instrumento tem por finalidade intermediar as ações de 
longo prazo e as necessidades imediatas. 
O PPA representa a mais abrangente peça de planejamento governamen-
tal, uma vez que promove a convergência do conjunto das ações públicas e 
dos meios orçamentários para a viabilização dos gastos públicos; é superior ao 
antigo Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), pois contém diretrizes, 
objetivos e metas. 
Conforme dispõe o § 2 2, do artigo 35, do Ato das Disposições Constitucio-
nais Transitórias, o PPA tem como prazo de encaminhamento pelo Poder Exe-
cutivo ao Congresso Nacional o dia 31 de agosto do primeiro ano de governo, 
devendo o Congresso aprová-lo até o término da sessão legislativa daquele ano 
(meados de dezembro). Sua vigência irá até o dia 31 de dezembro do primeiro 
ano do governo subsequente. 
2.2.7 A LDO como elo entre o PPA e a LOA 
De acordo com a doutrina, a LDO deverá estabelecer os parâmetros necessá-
rios à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir a realização 
das metas e objetivos contemplados no PPA. Trata-se, portanto, de instrumento 
que funciona como elo entre o PPA e os orçamentos anuais, compatibilizando as 
diretrizes do plano à estimativa das disponibilidades financeiras para determi-
nado exercício. 
Conforme o artigo 35, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias 
(ADCT), da Constituição Federal de 1988, o projeto de lei de diretrizes orçamen-
tárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercí-
cio financeiro (até meados de abril) e devolvido para sanção até o encerramento 
do primeiro período da sessão legislativa (final de junho). Esses prazos dizem 
respeito à União, prevalecendo para Estados, Distrito Federal e municípios o que 
estiver disposto nas suas respectivas constituições e leis orgânicas. 
Além disso, a LDO fornece as seguintes informações: 
a) estabelece regras gerais substantivas; 
C a p í t u l o 2 • Gestão financeira e orçamentária 113 
b) traça as metas anuais; e 
c) indica os rumos a serem seguidos e priorizados no decorrer do exercício 
financeiro, não se detendo em situações específicas ou individuais, próprias 
do orçamento. 
O papel da LDO consiste em ajustar as ações de governo, previstas no PPA, 
às reais possibilidades de caixa. A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem também 
o mérito de submeter à soberania popular a definição das prioridades para a apli-
cação dos recursos públicos. 
A despeito de ser a própria LDO uma inovação constitucional em matéria 
orçamentária, dois aspectos desse instrumento reforçam o elenco de inovações à 
legislação federal anterior, que são: 
a) disposições sobre alterações na legislação tributária; 
b) estabelecimento de políticas de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento (BB, CEF, BNDES, Basa, BNB). 
O que se constata, com a instituição da LDO, é que a Carta Constitucional 
de 1988 devolveu à soberania popular (por meio de seus representantes legíti-
mos) a prerrogativa de participarda definição das prioridades para aplicação 
dos recursos públicos. Anteriormente à vigência da atual Constituição, as prio-
ridades do setor público eram definidas unilateralmente pelo Poder Executivo, 
sem trânsito pelo Parlamento, não podendo, portanto, negar-se o fato de que a 
transformação das diretrizes orçamentárias em lei representa um grande avanço 
do modelo orçamentário brasileiro. 
A título de exemplo, identificamos a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
para o exercício de 2001, Lei n f l 9.995, de 25 de julho de 2000. A citada legisla-
ção estabelecia que, em consonância com o Plano Plurianual para o período de 
2000 a 2003, seriam estratégias básicas da administração pública federal para 
aquele exercício: 
1. consolidar a estabilidade económica com crescimento sustentado; 
2. promover o desenvolvimento sustentável voltado para a geração de empregos 
e oportunidades de renda; 
3. combater a pobreza e promover a cidadania e a inclusão social; 
4. consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos; 
5. reduzir as desigualdades inter-regionais; e 
6. promover os direitos de minorias vítimas de preconceitos e discriminação. 
114 G e s t ã o públ ica • Edson Ronaldo Nascimento 
Essas prioridades e metas teriam precedência na alocação de recursos nos 
orçamentos para o exercício de 2001. 
Cumpre por fim ressaltar que a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe novas 
regras para a elaboração e execução da LDO. Essas alterações serão analisadas 
no Capítulo 3. 
2 . j | Lei Orçamentária Anual (LOA) 
A Lei Orçamentária Anual (LOA), popularmente conhecida por Orçamento da 
União, é o mais importante instrumento de gerenciamento orçamentário e finan-
ceiro da Administração Pública Federal, cuja principal finalidade é gerenciar 
o equilíbrio entre receitas e despesas públicas. Dentre as diversas funções que 
desempenha o Orçamento da União, destaca-se, nos termos do § 7-, art. 165, a de 
reduzir as desigualdades inter-regionais segundo o critério populacional. 
Considerado o instrumento que funciona como um conjunto de freios e con-
trapesos entre os três Poderes constituídos, o Orçamento da União tornou-se a 
mais importante e cobiçada peça política em poder dos governantes. 
Embora seja a modalidade orçamento-programa relativamente nova na 
experiência brasileira em orçamentação (modalidade instituída pela Lei 
n 2 4.320/64 e implementada pelo Decreto-Lei n 2 200/67), o tema orçamento pú-
blico data de tempos bastante remotos. A propósito, citamos a milenar lei de 
Marcus Tullius Cícero: 
O Orçamento Nacional deve ser equilibrado. 
Os pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos, se a nação 
não quiser ir à falência. 
As dívidas públicas devem ser reduzidas. 
A arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada. 
As pessoas devem novamente aprender a trabalhar em vez de viver por 
conta pública. (Roma, ano 55 a.C.) 
Na Constituição Federal, art. 165, § 52, o tema "orçamento" fica claramente 
evidenciado, integrando o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social 
e o Orçamento de Investimentos das Empresas Estatais. 
A integração desses três orçamentos impõe a necessidade de apropriação 
de todas as despesas do setor público federal em um único Orçamento Geral da 
União, atendendo, com isso, aos requisitos do princípio da universalidade e da 
unidade orçamentária. 
C a p í t u l o 2 • Gestão financeira e orçamentária 115 
Ainda sob o aspecto constitucional e diferentemente dos procedimentos an-
teriores a 1988 no atual sistema orçamentário, as entidades que não recebem 
subvenções ou transferências à conta do Orçamento da União (autarquias, funda-
ções, empresas públicas e sociedades de economia mista, por meio do Orçamen-
to de Investimento das empresas estatais) também integram a lei orçamentária. 
Pelo sistema anterior, os orçamentos das entidades da administração indireta 
eram aprovados diretamente pelo Poder Executivo. 
Por f im, merecem destaque os arts. n - 166 e 167 do Estatuto da Nação, em 
cujo texto fica clara a subordinação do orçamento anual à peça maior, o Pla-
no Plurianual: 
Art. 166. 
§ 3a As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que 
o modifiquem somente podem ser aprovados caso: 
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias; 
Art. 167. Nenhum investimento cuja execução ultrapasse o exercício finan-
ceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual. 
É incontestável, conclui-se, a explícita vinculação dos orçamentos ao Plano 
Reitor, o que propicia a revisão dos conceitos tradicionais em que o orçamento 
não se vinculava a um plano democrático, aberto à participação popular. 
Conforme o artigo 35 do ADCT, o projeto de lei orçamentária da União 
será encaminhado ao Poder Legislativo até quatro meses antes do encerramento 
do exercício financeiro (final de agosto) e devolvido para a sanção até o encer-
ramento da sessão legislativa (até meados de dezembro). Esses prazos, em geral, 
também são observados pelos Estados e municípios. 
De acordo com o artigo 5 e da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LOA con-
terá, dentre outros itens: 
a) o demonstrativo de que a LOA está compatível e adequada ao Anexo de 
Metas Fiscais, conforme previsto na LDO; 
b) o demonstrativo de efeitos sobre as receitas e as despesas decorrentes da 
renúncia de receitas (anistias, isenções, subsídios etc). 
Nesse caso, a LOA, sendo orientada pela LDO, deve manter os objetivos 
definidos nesta. É o que se observa, ainda, na reserva de contingência, que 
G e s t ã o públ ica * Edson Ronaldo Nascimento 
a LDO deverá prever para o atendimento às despesas previstas no Anexo de 
Riscos Fiscais. 
A dívida pública terá um tratamento especial na LOA, de acordo com o 
artigo 5 2 da LRF. O serviço da dívida (encargos mais amortizações), previsto 
contratualmente, e as receitas para esse f im, devem estar destacadas na Lei. 
No Capítulo 3 serão abordados outros aspectos relativos à Lei Orçamentária 
Anual (LOA). 
Finalizando essa parte, a Tabela 2.2, na página a seguir, apresenta uma sín-
tese das principais característticas das leis orçamentárias juntamente com as al-
terações propostas pela LRF a partir do exercício financeiro de 2000. 
Hi Receita pública 
A receita pública é um conjunto de ingressos financeiros com fontes e fatores 
geradores próprios e permanentes, oriundos de ação e de atributos inerentes à 
instituição (União, Estados e municípios), e que, integrando o patrimônio e m 
qualidade de elemento novo, produz-lhe acréscimos, sem contudo gerar obriga 
ções, reservas ou reivindicações de terceiros, destinando-se a atender à manuter 
ção e conservação dos serviços públicos. 
Na administração pública, a receita origina-se do seu poder de impei 
e do poder de gerência dos órgãos públicos sobre o patrimônio econômic 
administrativo. Além disso, a receita pública pode ser decorrente de transfer 
cias de outras entidades, sendo essas públicas ou privadas. 
O tributo é um dos itens da receita pública e refere-se à prestação pecuniária 
compulsória, em moeda corrente ou cujo valor nela se possa exprimir, "que não 
constitui sanção de ato ilícito", instituída em lei e cobrada mediante atividade 
administrativa plenamente vinculada. 
A arrecadação tributária constitui a principal fonte de recursos utilizados 
no financiamento dos programas governamentais. Ressalte-se que muitos Esta-
dos e municípios brasileiros sobrevivem a partir de transferências do governo 
Federal, do Fundo de Participação Estadual (FPE) e do Fundo de Participação 
Municipal (FPM). Esses fundos serão analisados detalhadamente quando forem 
estudadas as receitas de transferências. 
As receitas públicas compreendem o ingresso de recursos que se integram 
ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondências 
no passivo,