ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 1 
Aula 2: Administração pública no Brasil ........................................................................................ 2 
 ............................................................................................................................. 2 Introdução
 ................................................................................................................................ 4 Conteúdo
Definições e teorias da Administração Pública ............................................................ 4 
A origem do federalismo no Brasil ................................................................................. 4 
O federalismo na era Vargas ........................................................................................... 5 
O federalismo na nossa História recente ...................................................................... 5 
A função administrativa.................................................................................................... 6 
As atividades administrativas sob o aspecto material ................................................ 7 
Princípios da Administração Pública .............................................................................. 8 
A introdução da metodologia na Administração Pública brasileira ...................... 12 
O DASP ............................................................................................................................... 12 
As tentativas posteriores ................................................................................................ 13 
As reformas relacionadas no governo militar ............................................................ 13 
A redução da flexibilidade operacional por meio da Constituição de 1988 ........ 15 
O uso da descentralização promovida no Decreto-Lei nº 200 .............................. 16 
Os resultados da campanha contra a estatização .................................................... 16 
O espírito público brasileiro que batalhou pelo desenvolvimento ........................ 17 
Uma síntese da História recente ................................................................................... 17 
Os modelos de Administração Pública ........................................................................ 18 
Atividade proposta .......................................................................................................... 20 
........................................................................................................................... 21 Referências
 ......................................................................................................... 21 Exercícios de fixação
Notas ........................................................................................................................................... 25 
Chaves de resposta ..................................................................................................................... 25 
 ..................................................................................................................................... 25 Aula 2
Exercícios de fixação ....................................................................................................... 25 
 
 
 
 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 2 
 
 
 
 
Introdução 
Inicialmente nesta você trabalhará os conceitos e as teorias da Administração 
Pública no Brasil. Abordaremos o conceito de federalismo, sua origem e 
aplicação no Brasil. Conhecer o federalismo é de fundamental importância para 
compreendermos a dinâmica e as relações entre os entes federados. Neste 
contexto é apresentado o conceito de autonomia que permite e restringe a 
legislação de assuntos dentro das esferas da União, estados e municípios, 
conforme prescrito na Constituição Federal. 
 
Em seguida serão discutidas as funções administrativas e os princípios da 
Administração Pública. 
 
O exercício de tais funções tem por base o princípio da supremacia do interesse 
público e o princípio da indisponibilidade do interesse público. Conhecer os 
princípios da Administração Pública é de fundamental importância ao Gestor, 
pois possibilita compreender os contornos de sua atuação no serviço público. 
 
Finalizando, será apresentada a evolução da Administração Pública no Brasil, 
desde os primórdios até os dias atuais, evidenciando as fases desse processo, 
diferenciando os modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática 
e gerencial. 
 
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Por fim, encerraremos esta aula abordando o Estado brasileiro. O Brasil tem um 
Estado republicano, democrático e representativo. Trata-se de uma República 
federativa e presidencialista composta de três poderes independentes: 
Executivo, Legislativo e Judiciário. A federação é formada por entes 
subnacionais com autonomia e regida pela Constituição. 
 
Preparado para iniciar a aula? 
 
Bons estudos! 
 
Objetivo: 
1. Definir Administração Pública e seus princípios; 
2. Descrever as fases evolutivas da Administração Pública no Brasil. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Conteúdo 
Definições e teorias da Administração Pública 
Para compreender como funciona o Brasil e sua Administração Pública, vamos 
iniciar com o conceito e a origem do federalismo. Formalmente criado com a 
Constituição dos Estados Unidos, de 1787, o Estado Federal se traduz na junção 
de estados sob o comando de um poder central e com forte descentralização de 
poder e competências. As responsabilidades e competências de cada nível de 
poder estão delineadas na Constituição Federal. Portanto, quando se fala em 
federalismo, faz-se referência direta a um país em que a responsabilidade pela 
Administração Pública está compartilhada entre os governos nos níveis local, 
regional e nacional, numa relação de poder em que a soberania emana do 
poder central. 
 
Nessa estrutura, cabe aos governos estaduais e municipais se organizarem para 
exercer suas competências, montar as suas estruturas administrativas e 
desempenhar todas as suas funções conforme o que está proclamado na 
Constituição Federal. 
 
A origem do federalismo no Brasil 
O federalismo foi implantado no Brasil simultaneamente à Proclamação da 
República e formalizado com a Constituição de 1891, e acabou se inspirando no 
modelo norte-americano. 
 
O federalismo brasileiro teve como origem um poder centralizado que se 
distribuiu por diferentes unidades federativas, sem que claramente o grau de 
autonomia dos estados e dos municípios fosse efetivamente delimitado. Desta 
forma, mesmo com esse processo de aparente descentralização, foi mantido 
um poder central que ora se perdia, ora se fortalecia. 
 
O federalismo na Primeira República (1889-1930) foi marcado pela presença 
muito forte da política estadual, o que conferia um razoável grau de autonomia 
aos estados. O presidente da República dependia fundamentalmente dos 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 5 
governadores estaduais para tomar medidas e evitar crises de governo. Do 
ponto de vista do exercício do poder central esse período também ficou 
conhecido como a República dos Governadores. 
 
O federalismo na era Vargas 
Durante a era Vargas (1930-1945), o federalismo brasileiro passou por um 
processo de transformação. Em resposta ao forte “estadualismo” da Primeira 
República, a Constituição de 1934 definiu mais claramente o papel da União e 
reduziu as atribuições dos estados, embora tenha mantido o princípio daautonomia dos estados federativos. Em 1937, iniciou-se o período autoritário da 
era Vargas, denominado Estado Novo. Nesse período, a excessiva centralização 
de poder nas mãos do presidente da República deu-lhe a possibilidade de 
intervir nos estados e controlar as instituições políticas. 
 
Com o fim do Estado Novo, em 1945, e a promulgação da Constituição 
democrática de 1946, a tendência centralizadora foi revertida: devolveu-se a 
autonomia a estados e municípios e concedeu-se a estes o direito de se 
autogovernar. Contudo, os avanços ocorreram de forma incompleta. Por mais 
que estados e municípios tenham ganhado autonomia administrativa e novas 
competências, os recursos para se tornarem governos autônomos, de fato, 
foram insuficientes. 
 
O federalismo na nossa História recente 
Entre 1964 e 1984, o desenvolvimento da democracia e a descentralização das 
ações do governo foram novamente interrompidos no Brasil. Com o regime 
militar, retomou-se novamente uma perspectiva centralizadora e, mais uma 
vez, estados e municípios tiveram suas atribuições e competências políticas 
extremamente reduzidas. A constituição de 1967 centralizou as 
responsabilidades na esfera federal. 
 
Com o advento da Constituição de 1988 que promoveu a descentralização de 
poder e de serviços entre os entes federativos, possibilitou também o 
 
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surgimento, ou a reformulação, de arranjos intergovernamentais com o objetivo 
de maximizar esforços para enfrentar os problemas socioeconômicos 
vivenciados coletivamente em municípios de uma mesma região. 
Independentemente de os arranjos estarem sob a forma de regiões 
metropolitanas ou se denominarem consórcios intermunicipais, eles não 
implicam a criação de novos entes federativos. Enfim, União, estados e 
municípios são tratados como entes federativos, sendo que os dois últimos 
passam a gozar de autonomia administrativa e capacidade de autogoverno. 
 
A função administrativa 
No Estado Democrático de Direito, a função administrativa é a atividade 
desempenhada pelas pessoas estatais, sujeitas a controle jurisdicional, no fiel 
cumprimento do dever de alcançar o interesse público. Essa função é marcada 
pela conjugação de dois princípios caracterizadores do regime jurídico 
administrativo, quais sejam: 
 
Princípio da supremacia do interesse público - Esse princípio, também 
conhecido por princípio da prevalência do interesse público sobre o interesse 
particular, assegura a quem exerce a competência administrativa uma posição 
de privilégio e supremacia a fim de que as necessidades sociais sejam 
alcançadas e, desse modo, a finalidade pública seja cumprida. 
 
Princípio da indisponibilidade do interesse público - Esse princípio, da 
indisponibilidade do interesse público pelo titular de competência 
administrativa, determina a subordinação da atividade administrativa aos 
princípios jurídicos que vinculam à concretização do interesse público. Isso quer 
dizer que os órgãos e entidades estatais são meros instrumentos da realização 
da função administrativa, cujo exercício é destinado ao benefício social. Assim 
sendo, como a Administração não titulariza os interesses públicos primários, 
podemos afirmar que tais interesses são indisponíveis pelas pessoais estatais 
cabendo às mesmas, na sua gestão, protegê-los. 
 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 7 
As atividades administrativas sob o aspecto material 
Sob o aspecto material, as principais atividades administrativas são: 
 
Serviço público - É uma das atividades mais protegidas no Direito 
Administrativo. Onde houver serviço público o Direito Administrativo é bastante 
cuidadoso para que a prestação desse serviço chegue ao corpo social com 
qualidade e sem falhas. O serviço público está previsto no artigo 175 da 
Constituição Federal de 1988, que reza o seguinte: “incumbe ao Poder Público, 
na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, 
sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”. Importa 
ressaltar que a titularidade do serviço público pertence sempre à Administração 
Pública Direta ou Indireta, sendo que o particular pode ser mero prestador 
dessa atividade. Um exemplo clássico de serviço público é a distribuição de 
energia elétrica e água. 
 
Poder de polícia - É o poder de fiscalização da Administração. Quem cria 
obrigações para o particular é a lei e quem cria a lei é o legislador. Assim a lei 
impõe obrigações para o particular e cabe à Administração fiscalizar se estes 
particulares estão cumprindo a lei. Conforme o Artigo 5º, inciso II, da CF/88 
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em 
virtude de lei”. Exemplo: polícia sanitária fiscaliza o cumprimento das leis 
sanitárias, que regulamentam as atividades de restaurantes, bares e farmácias, 
protegendo a saúde e a segurança dos consumidores. 
 
Fomento - Consiste no incentivo que a Administração faz a particulares 
especiais visando a um bem comum. Está diretamente ligado ao terceiro setor, 
que são particulares especiais, os quais buscam interesses públicos, e por esse 
motivo são incentivados pela Administração a continuarem exercendo essas 
atividades. Exemplo: organizações sociais que buscam interesses sociais sem 
fins lucrativos. 
 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 8 
Intervenção no domínio econômico - É aquela atividade em que a 
Administração atua por meios diretos e indiretos no mercado capitalista. A 
Administração vai regulamentar esse mercado, apenas no caso de ser verificado 
relevante interesse coletivo ou algum fator ligado à segurança nacional. Essa 
intervenção está prevista no Artigo 173 da CF/88, que dispõe: “ressalvados os 
casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica 
pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança 
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei”. 
 
Gestão de bens públicos - É a atividade responsável por cuidar para que a 
utilização do bem público esteja em conformidade com o interesse social a que 
deve servir. 
 
Intervenção no direito de propriedade do particular - É uma forma de 
atuação constitucionalmente prevista, desde que observadas as condições 
prescritas. 
 
Mesmo sendo o direito de propriedade assegurado pelo Artigo 5º, XXII, da 
CF/88 e consistindo num direito e garantia fundamental, esse direito não é 
absoluto. Ele pode sofrer, portanto, diversos condicionamentos e limitações 
advindas da atividade administrativa. São institutos que permitem a incidência 
administrativa sobre o exercício do direito de propriedade: a desapropriação, 
o tombamento, a requisição administrativa, a limitação administrativa, 
a ocupação temporária e a servidão administrativa. 
 
Princípios da Administração Pública 
Os princípios básicos da Administração Pública estão consubstanciados em 
regras de observância permanente e obrigatória para o bom administrador! 
Vamos a eles? 
 
Legalidade - Como princípio de administração, a legalidade implica que o 
gestor público esteja, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 9 
mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode 
afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a 
responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. A eficácia de toda 
atividade administrativa está condicionada ao atendimento da Lei e do Direito. 
Com isso, fica evidente que, além da atuação conforme à lei, a legalidade 
significa, igualmente, a observância dos princípios.Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na 
Administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na 
Administração pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o 
particular significa “pode fazer assim”; para o administrador público significa 
“deve fazer assim”. Além de atender à legalidade, o ato do administrador 
público deve conformar-se com a moralidade e a finalidade administrativas para 
dar plena legitimidade à sua atuação. 
 
Moralidade - Constitui, hoje, pressuposto de validade de todo ato da 
Administração Pública. Não se trata da moral comum, mas sim de uma moral 
jurídica, entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina 
interior da Administração Pública. Sendo assim, o Gestor público, como ser 
humano possuidor de capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o 
bem do mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o 
elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o 
legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno 
e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto. 
 
Impessoalidade ou finalidade - Esse critério básico nada mais é que o 
clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao gestor público que só pratique 
o ato para o seu fim legal. O fim legal é exclusivamente aquele que o Direito 
indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato de forma impessoal. A 
finalidade terá sempre um objetivo certo e inafastável de qualquer ato 
administrativo: o interesse público. O princípio da finalidade veda a prática de 
ato administrativo sem interesse público ou conveniência para administração. 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 10 
 
Razoabilidade e proporcionalidade - Conhecido como princípio da proibição 
de excesso, que, em última análise, objetiva aferir a compatibilidade entre os 
meios e os fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por 
parte da Administração Pública, lesão aos direitos fundamentais. Um ponto 
importante a ser observado é que a razoabilidade não pode ser lançada como 
instrumento de substituição da vontade da lei pela vontade do julgador ou do 
intérprete. 
 
Publicidade - Este princípio trata da divulgação oficial do ato para 
conhecimento público e do início de seus efeitos externos. A publicidade não é 
elemento formativo do ato e sim requisito de eficácia e moralidade. Em 
princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, porque pública é a 
Administração que o realiza, só se admitindo sigilo nos casos de segurança 
nacional, investigações policiais ou interesse superior da Administração a ser 
preservado em processo previamente declarado sigiloso. O princípio da 
publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus 
efeitos externos, visa a proporcionar seu conhecimento e controle pelos 
interessados diretos e pelo povo em geral, através dos meios constitucionais. 
A publicidade, como princípio de Administração Pública, abrange toda atuação 
estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como, também, 
de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Por fim, a 
publicação que produz efeitos jurídicos é a do órgão oficial da Administração, e 
não a divulgação pela imprensa particular, pela televisão ou pelo rádio, ainda 
que em horário oficial. 
 
Eficiência - O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja 
exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno 
princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser 
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o 
serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e 
de seus membros. 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 11 
 
Segurança jurídica - O princípio da segurança jurídica é considerado como 
uma das vigas mestras da ordem jurídica, sendo um dos subprincípios básicos 
do próprio conceito do Estado de Direito. É também conhecido como princípio 
da boa-fé dos administrados ou da proteção da confiança. A ele está ligada a 
exigência de maior estabilidade das situações jurídicas. 
 
Motivação - O princípio da motivação dos atos administrativos, após a 
Constituição Federal de 1988, está inserido no nosso regime político. Da 
evolução do Estado absolutista, no qual imperava a vontade pessoal do 
monarca com força de lei, avançamos para o Estado de Direito, onde só 
prevalece a vontade das normas jurídicas. Nos Estados modernos já não existe 
a autoridade pessoal do governante, senão a autoridade impessoal da lei. De 
forma objetiva, pela motivação o gestor público justifica a ação administrativa, 
indicando os fatos que ensejam o ato e os preceitos jurídicos que autorizam sua 
prática, excetuam-se a esta regra as decisões oriundas do poder discricionário. 
Desta forma, a motivação deve apontar a causa e os elementos determinantes 
da prática do ato administrativo, bem como o dispositivo legal em que se funda. 
 
Autotutela - O princípio da autotutela instrumenta a Administração para a 
revisão de seus próprios atos, consubstanciando um meio adicional de controle 
da atualização da Administração Pública. Esse princípio está consagrado na 
Súmula nº 473 do STF. 
 
Interesse público - Também chamado de princípio da supremacia do 
interesse público ou da finalidade pública, com o nome de interesse público a 
Lei nº 9.784/99 coloca-o como um dos princípios de observância obrigatória 
pela Administração Pública, correspondendo ao atendimento a fins de interesse 
geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competência, salvo 
autorização em lei. O princípio do interesse público está intimamente ligado ao 
da finalidade. A primazia do interesse público sobre o privado é inerente à 
atuação estatal e domina-a, na medida em que a existência do Estado justifica-
 
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se pela busca do interesse geral. Dele decorre o princípio da indisponibilidade 
do interesse público, segundo o qual a Administração Pública não pode dispor 
desse interesse geral nem renunciar a poderes que a lei lhe deu para tal tutela, 
mesmo porque ela não é titular do interesse público, cujo titular é o Estado, 
que, por isso, mediante lei poderá autorizar a disponibilidade ou a renúncia. 
 
A introdução da metodologia na Administração Pública brasileira 
No Brasil, o modelo de administração burocrática emerge a partir dos anos 30. 
Surge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado 
assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e 
serviços. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Maurício 
Nabuco e Luiz Simões Lopes, a Administração Pública sofre um processo de 
racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras 
burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao 
serviço público. A implantação da Administração Pública burocrática é uma 
consequência clara da emergência de um capitalismo moderno no país. 
 
O DASP 
Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o 
Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP, em 1936. Nos 
primórdios, a Administração Pública sofre a influência da teoria da 
administração científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a 
simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de 
estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se 
que, neste período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade 
formal e permanentementevinculada ao planejamento. 
 
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP 
representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, 
baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido 
valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do 
concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 13 
uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do Estado. 
O patrimonialismo (contra o qual a Administração Pública burocrática se 
instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria 
força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e 
ao fisiologismo. 
 
As tentativas posteriores 
Tendo em vista as inadequações do modelo, a administração burocrática 
implantada a partir da década de 30 sofreu sucessivas tentativas de reforma. 
Não obstante, as experiências se caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase 
na extinção e criação de órgãos, e, em outros, pela constituição de estruturas 
paralelas, visando alterar a rigidez burocrática. 
 
Na própria área da reforma administrativa, esta última prática foi adotada, por 
exemplo, no Governo JK, com a criação de comissões especiais, como a 
Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de 
estudos para simplificação dos processos administrativos e reformas 
ministeriais, e a Comissão de Simplificação Burocrática, que visava à elaboração 
de projetos direcionados para reformas globais e descentralização de serviços. 
 
As reformas relacionadas no governo militar 
A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei nº 200, entretanto, constitui um 
marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser 
considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. 
Mediante o referido Decreto-Lei, realizou-se a transferência de atividades para 
autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a 
fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização 
funcional. Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o 
planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas 
superiores (desconcentração/ descentralização), a tentativa de reunir 
competência e informação no processo decisório, a sistematização, a 
coordenação e o controle. 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 14 
 
O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área 
produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, 
numa tentativa de "flexibilizar a administração" com o objetivo de atribuir maior 
operacionalidade às atividades econômicas do Estado. 
 
Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não 
desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, 
permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na 
administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da 
administração direta ou central. 
 
O núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através de 
uma estratégia oportunista do regime militar, que não desenvolveu carreiras de 
administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os 
escalões superiores da administração por meio das empresas estatais. 
 
Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da Administração 
Pública teve início, com a criação da SEMOR – Secretaria da Modernização. 
Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos 
deles com formação em nível de pós-graduação no exterior, que buscou 
implantar novas técnicas de gestão, e particularmente de administração de 
recursos humanos, na Administração Pública federal. 
 
No início dos anos 80, registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia 
e orientá-la na direção da Administração Pública gerencial, com a criação do 
Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização 
– PrND, cujos objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do 
Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos 
processos administrativos e a promoção da eficiência. As ações do PrND 
voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. 
Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 15 
de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da 
administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei nº 200/67. 
 
As ações rumo a uma Administração Pública gerencial são, entretanto, 
paralisadas na transição democrática de 1985 que, embora representasse 
uma grande vitória democrática, teve como um de seus custos mais 
surpreendentes o loteamento dos cargos públicos da administração indireta e 
das delegacias dos Ministérios nos estados para os políticos dos partidos 
vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. 
 
De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas 
forças conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que 
favorecera seu crescimento excessivo. 
 
A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso 
burocrático sem precedentes. 
 
Sem que houvesse maior debate público, o Congresso Constituinte promoveu 
um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os 
serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as 
mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado. 
 
A redução da flexibilidade operacional por meio da Constituição 
de 1988 
A nova Constituição determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para 
tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de 
regime jurídico único para os servidores civis da União, dos estados-membros e 
dos municípios, e retirou da administração indireta a sua flexibilidade 
operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de 
funcionamento idênticas às que regem a administração direta. 
 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 16 
Esse retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que 
dominou o país naqueles anos. Foi também uma consequência de uma atitude 
defensiva da alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu 
defender-se de forma irracional. 
 
O uso da descentralização promovida no Decreto-Lei nº 200 
O retrocesso burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso da 
descentralização e da flexibilização da Administração Pública que o Decreto-Lei 
nº 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu 
nome, seja em termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, seja 
em termos do uso patrimonialista das autarquias e fundações (onde não havia 
a exigência de processo seletivo público para a admissão de pessoal), não é 
correto afirmar que tais distorções possam ser imputadas como causas do 
mesmo. 
 
Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio à crise 
do Estado, essa última foi equivocadamente identificada pelas forças 
democráticas como resultado, entre outros, do processo de descentralização 
que o regime militar procurara implantar. 
 
Os resultados da campanha contra a estatização 
Por outro lado, a transição democrática foi acompanhada por uma ampla 
campanha contra a estatização, que levou os constituintes a aumentar os 
controles burocráticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas 
rígidaspara a criação de novas empresas públicas e de subsidiárias das já 
existentes. 
 
Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho 
rumo a uma Administração Pública gerencial e a reafirmação dos ideais 
da Administração Pública burocrática clássica; de outro lado, dada a ingerência 
patrimonialista no processo, a instituição de uma série de privilégios, que não 
se coadunam com a própria Administração Pública burocrática. 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 17 
 
Instituição de privilégios 
 
Administração Pública gerencial 
 
Como exemplos temos a estabilidade rígida para todos os servidores civis, 
diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na administração 
direta e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos integrais 
sem correlação com o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor. 
 
O espírito público brasileiro que batalhou pelo desenvolvimento 
Todos esses fatos contribuíram para o desprestígio da Administração Pública 
brasileira, não obstante o fato de que os administradores públicos brasileiros 
são majoritariamente competentes, honestos e dotados de espírito público. 
Essas qualidades, que eles demonstraram desde os anos 30, quando a 
Administração Pública profissional foi implantada no Brasil, foram um fator 
decisivo para o papel estratégico que o Estado jogou no desenvolvimento 
econômico brasileiro. A implantação da indústria de base nos anos 40 e 50, o 
ajuste nos anos 60, o desenvolvimento da infraestrutura e a instalação da 
indústria de bens de capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma 
financeira, nos anos 80, além da liberalização comercial nos anos 90, não 
teriam sido possíveis não fossem a competência e o espírito público da 
burocracia brasileira. 
 
Uma síntese da História recente 
As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. 
 
No governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas 
agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava em destruir 
ao invés de construir. 
 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 18 
O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salários dos 
servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior. 
O discurso de reforma administrativa assume uma nova dimensão a partir de 
1994, quando a campanha presidencial introduz a perspectiva da mudança 
organizacional e cultural da Administração Pública no sentido de uma 
administração gerencial. 
 
Os modelos de Administração Pública 
Na aula anterior, introduzimos esse assunto quando abordarmos as formas 
históricas de Estado, agora iremos aprofundar um pouco a respeito dos 
modelos de Administração Pública: 
 
Administração Pública Patrimonialista 
 
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do 
poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza 
real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada 
das res principis. Em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a 
esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia 
se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do 
Estado. Nesse novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-
se uma excrescência inaceitável. 
 
Administração Pública Burocrática 
 
Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como 
forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem 
princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a ideia de 
carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o 
poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o 
nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos 
administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 19 
são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na 
admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. 
 
Por outro lado, o controle – a garantia do poder do Estado – transforma-se na 
própria razão de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-se para si 
mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A 
qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no 
controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a autorreferência, a 
incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Esse 
defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da 
Administração Pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito 
reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a 
garantir os contratos e a propriedade. 
 
Administração Pública Gerencial 
 
Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à 
expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao 
desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez 
que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo 
anterior. A eficiência da Administração Pública – a necessidade de reduzir 
custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário 
– torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser 
orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na 
prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial 
nas organizações. 
 
A Administração Pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um 
rompimento com a Administração Pública burocrática. Isso não significa, 
entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a Administração 
Pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora 
flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 20 
segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e 
universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, 
o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, 
que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não 
na rigorosa profissionalização da Administração Pública, que continua um 
princípio fundamental. 
 
Na Administração Pública gerencial, o modelo mais atual, a estratégia volta-se 
(1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá 
atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na 
gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados 
à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o 
controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a 
competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a 
possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da 
estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos 
tornam-se essenciais. 
Em suma, afirma-se que a Administração Pública deve ser permeável à maior 
participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e 
deslocar a ênfase dos procedimentos para os fins. 
 
Atividade proposta 
Baseando-se nos conceitos estudados reflita: Nos dias atuais ainda existem 
práticas patrimonialistas na Administração Pública? 
 
Chave de resposta: A corrupção é um exemplo de prática patrimonialista na 
Administração Pública.ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 21 
 
Material complementar 
 
Para saber mais sobre clientelismo, democracia capitalista, 
espaços públicos e participação, leia os textos disponíveis em 
nossa biblioteca virtual. 
 
 
Referências 
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 
São Paulo: Método, 2010. 
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Promulgada 
em 5 de outubro de 1988. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. 
Acesso em: 23 jul. 2015. 
COSTIN, Claudia. Administração pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010. 
 
Exercícios de fixação 
Questão 1 
A função administrativa é a atividade desempenhada pelas pessoas estatais, 
sujeitas a controle jurisdicional, no fiel cumprimento do dever de alcançar o 
interesse público. Tal função é estruturada sobre dois princípios: 
a) Publicidade e anuidade 
b) Legalidade e economicidade 
c) Supremacia e indisponibilidade do interesse público 
d) Moralidade e anuidade 
e) Legalidade e indisponibilidade do interesse público 
 
Questão 2 
É a atividade administrativa que confere ao gestor público o poder de fiscalizar: 
a) Serviço público 
b) Fomento 
c) Poder de polícia 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 22 
d) Intervenção no domínio econômico 
e) Gestão dos bens públicos 
 
Questão 3 
Ao gestor público só é permitido fazer o que está descrito na lei. Essa afirmação 
está lastreada em qual princípio da Administração Pública. 
a) Legalidade 
b) Publicidade 
c) Moralidade 
d) Impessoalidade 
e) Economicidade 
 
Questão 4 
Em qual sistema cabe aos governos estaduais e municipais se organizarem para 
exercer suas competências, montar as suas estruturas administrativas e 
desempenhar todas as suas funções conforme o que está proclamado na 
Constituição Federal. 
a) Estado Unitário 
b) Democracia 
c) Utilitarismo 
d) Totalitarismo 
e) Federalismo 
 
Questão 5 
É o princípio que imputa a atividade administrativa ser exercida com presteza, 
perfeição e rendimento funcional: 
a) Legalidade 
b) Eficiência 
c) Moralidade 
d) Publicidade 
e) Interesse público 
 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 23 
Questão 6 
A implantação da Administração Pública burocrática foi uma consequência clara 
da emergência de um capitalismo moderno no país. Com o objetivo de realizar 
a modernização administrativa, foi criado o Departamento Administrativo do 
Serviço Público - DASP, em 1936, que objetivou: 
a) A formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio 
do mérito profissional. 
b) A extinção do princípio da meritocracia no serviço público e a inserção de 
promoções por tempo de serviço. 
c) Potencialização do patrimonialismo. 
d) Valorização do gerencialismo. 
e) Aumento da máquina pública. 
 
Questão 7 
Roberto é um Comandante de uma unidade operacional da Polícia Militar do 
Estado do Rio de Janeiro, e por exercer essa função possui a prerrogativa legal 
de utilizar uma viatura com motorista para seus deslocamentos pertinentes à 
função que exerce. Rotineiramente, seu motorista realiza serviços particulares, 
como pegar os filhos no colégio, levar a esposa ao médico, pagar contas 
particulares, dentre outras. Analise a conduta acima descrita e caracterize o 
modelo de gestão. 
a) As práticas descritas são inerentes ao modelo gerencial. 
b) As práticas descritas são inerentes ao modelo burocrático. 
c) As práticas descritas são inerentes ao modelo do bem-estar social. 
d) As práticas descritas são inerentes ao modelo patrimonialista. 
e) As práticas descritas são inerentes ao modelo de administração científica. 
 
Questão 8 
George é um servidor concursado pelo município de Itaboraí, no Estado do Rio 
de Janeiro. Em meados de 2012, recebeu uma incumbência do Prefeito em 
exercício de estruturar uma guarda municipal. Dentro outros feitos, George e 
sua equipe redigiram o regimento interno da nova guarda municipal, criaram e 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 24 
hierarquizaram as funções, estabeleceram critérios objetivos de recrutamento, 
seleção, treinamento e promoções dos futuros guardas municipais. Criou os 
sistemas de controles para evitar os desvios de conduta. E por fim, em julho de 
2013 apresentou o projeto pronto para análise e secionamento do Prefeito. 
Analise a conduta acima descrita e caracterize o modelo de gestão. 
a) As práticas descritas são inerentes ao modelo gerencial. 
b) As práticas descritas são inerentes ao modelo burocrático. 
c) As práticas descritas são inerentes ao modelo do bem-estar social. 
d) As práticas descritas são inerentes ao modelo patrimonialista. 
e) As práticas descritas são inerentes ao modelo de administração científica. 
 
Questão 9 
A Secretária de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro criou um 
modelo de pagamento de prêmio pecuniário às unidades operacionais da Polícia 
Militar e de delegacias da Polícia Civil que alcançassem as metas impostas para 
redução da criminalidade do estado. Tal iniciativa caracteriza qual modelo de 
gestão? 
a) A iniciativa é inerente ao modelo gerencial. 
b) A iniciativa é inerente ao modelo burocrático. 
c) A iniciativa é inerente ao modelo do bem-estar social. 
d) A iniciativa é inerente ao modelo patrimonialista. 
e) A iniciativa é inerente ao modelo de administração científica. 
 
Questão 10 
Em 2012, o Estado Maior da Polícia Militar do Rio de Janeiro determinou um 
estudo para que ensejasse uma reforma administrativa, e para tanto contratou 
os serviços de uma consultoria externa. Após seis meses de estudos e 
levantamentos, a equipe de consultores apresentou um plano de reforma, que 
indicou a extinção de alguns órgãos, a fusão de diretorias, a mudança de 
rotinas administrativas que otimizariam a aplicação de recursos humanos, 
materiais e financeiros. Tal iniciativa caracteriza qual modelo de gestão? 
a) A iniciativa é inerente ao modelo burocrático. 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 25 
b) A iniciativa é inerente ao modelo do bem-estar social. 
c) A iniciativa é inerente ao modelo patrimonialista. 
d) A iniciativa é inerente ao modelo gerencial. 
e) A iniciativa é inerente ao modelo de administração científica. 
 
Constitucionais: Conforme Art. 5º, incisos LXIX; LXXIII; LXXII; XXXIV, “a”; 
todos da CF/88. 
 
Legalidade: Princípio previsto no caput do Art. 37 da Constituição Federal de 
1988. 
 
Lei: Ver Art. 2º, parágrafo único, II, da Lei 9.784/99. 
 
Segurança jurídica: Ver Art.1º da Lei nº 9.784/99. 
 
Sigiloso: Nos termos da Lei nº 8.159, de 8.01.91 e pelo Dec. nº 7.845, de 
14.11.2012. 
 
Súmula nº 473 do STF: A administração pode anular seus próprios atos 
quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam 
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os diretos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a 
apreciação judicial. 
 
Aula 2 
Exercícios de fixação 
Questão 1 - C 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 26 
Justificativa: O princípio da prevalência do interesse público sobre o interesse 
particular assegura a quem exerce a competência administrativa uma posição 
de privilégio e supremacia a fim de que as necessidades sociais sejam 
alcançadas e, desse modo, a finalidade pública seja cumprida. O princípio da 
indisponibilidade do interesse público pelo titular de competência administrativa 
determina a subordinação da atividade administrativa aos princípios jurídicos 
que vinculam à concretizaçãodo interesse público. 
 
Questão 2 - C 
Justificativa: Conforme o Artigo 5º, inciso II, da CF/88. 
 
Questão 3 - A 
Justificativa: Previsto no caput do Artigo 37 da CF/88. 
 
Questão 4 - E 
Justificativa: O federalismo é o sistema que confere autonomia aos entes 
federados, sobre a tutela da Constituição Federal. 
 
Questão 5 - B 
Justificativa: O da eficiência é o mais moderno princípio da função 
administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com 
legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório 
atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. 
 
Questão 6 - A 
Justificativa: Com a criação do DASP buscou-se profissionalizar a Administração 
Pública, tomando por base a formação burocrática weberiana e o intuito de 
extinguir práticas patrimonialistas. 
 
Questão 7 - D 
Justificativa: A resposta correta é a “D”, pois a prática descrita caracteriza um 
aparelhamento do Estado, confundindo a coisa pública com a coisa privada. 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 27 
Atualmente, nosso ordenamento jurídico abomina tal prática e a caracteriza 
como crime de improbidade administrativa. 
 
Questão 8 - B 
Justificativa: O modelo burocrático reveste-se de princípios orientadores do seu 
desenvolvimento à profissionalização, à ideia de carreira, à hierarquia funcional, 
à impessoalidade, ao formalismo, em síntese, ao poder racional-legal, e as 
práticas descritas estavam fundamentadas nesses princípios. 
 
Questão 9 - A 
Justificativa: A iniciativa é inerente ao modelo gerencial, pois busca o alcance 
de resultados, após o estabelecimento de metas gerenciais. 
 
Questão 10 - D 
Justificativa: A iniciativa é inerente ao modelo gerencial, pois objetivou a 
redução de níveis hierárquicos, otimizou rotinas em busca da eficiência e 
redução de gastos.