LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E ECONOMIA POLÍTICA DA PROTEÇÃO NO BRASIL DE 1987 A 2002

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Liberalização comercial
e economia política
da proteção no Brasil,
de 1987-20021
1. Esgotamento da estratégia de substituição de importações
2. Liberalização comercial
3. Impactos da liberalização comercial
4. Economia política da liberalização comercial de 1988-95 e a volta
do protecionismo após 1994
Apêndice estatístico
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 3
 3
1. Esgotamento da estratégia de substituição de importações
Restrições externas
Durante a Rodada de Tóquio, na década de 1970, os Estados Unidos da Amé-
rica adotaram, pela primeira vez, posição nas negociações multilaterais que
enfatizava a reciprocidade de concessões, em vez da aplicação universal da
cláusula da Nação Mais Favorecida (NMF). Isso explica as tentativas de intro-
duzir códigos específicos que limitariam a NMF a seus signatários, minando
claramente um dos pilares do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio, usualmente
conhecido como General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), que é a não-dis-
criminação entre partes contratantes. Outro desenvolvimento correlato foi a idéia
de “graduação” das economias em desenvolvimento mais avançadas, uma vez al-
cançado determinado patamar de produto interno bruto (PIB) per capita. Essa
idéia ganhou terreno como instrumento adotado pelos Estados Unidos para res-
tringir o que era considerado o papel de “caronas” por parte das economias em
desenvolvimento mais avançadas e pressionar para que fizessem concessões, es-
pecialmente com relação ao acesso a mercados.
1
Após o final da década de 1970, a estratégia de negociação norte-americana
baseou-se na tentativa de tratar de forma seletiva produtos diferentes, em con-
traste com a aplicação universal de fórmulas para reduzir a proteção que havia
sido usada em algumas negociações no passado. Os Estados Unidos escolheram,
também, novos temas cuja inclusão no GATT, pensava-se, favoreceria os seus in-
teresses: serviços, aspectos dos direitos de propriedade intelectual relacionados
ao comércio (TRIPs), medidas de investimento relacionadas ao comércio
(TRIMs), e até mesmo, pelo menos temporariamente, “bens de alta tecnologia”,
enquanto os assuntos não-resolvidos nos quais as economias em desenvolvimento
tinham interesse continuavam a ter baixa prioridade nas negociações.
Era natural que o Brasil adotasse política de obstrução no GATT durante a
primeira metade dos anos 80. Afinal, a associação de crescimento rápido a uma
tarifa alta era arraigada em corações e mentes baseada no desempenho da eco-
nomia no longo prazo. À medida que a fragilidade causada pela adoção conti-
4 Comércio Exterior
nuada de tal estratégia econômica se tornava mais evidente, porém, era previsí-
vel que acabasse por se refletir em mudanças na política brasileira de comércio
exterior. A transição da posição de obstrução para a de demandeur era inexorável,
pois seria difícil conciliar a posição ativa de obstrucionista (footdragger) em re-
lação aos novos temas com a de demandeur em agricultura. Entre o início da Ro-
dada Uruguai em Punta del Este, em 1986, e a primeira reunião ministerial de-
pois do lançamento da Rodada Uruguai, em 1988, a posição brasileira mudou.
Gradativamente, a ênfase anterior em bloquear negociações sobre novos temas
foi substituída por papel mais ativo em relação à agricultura.
Tal reorientação rumo a políticas mais liberais foi, sobretudo, resultado da
reavaliação do protecionismo dentro do governo, sem vínculos mais profundos
com setores demandantes, quer entre os consumidores de bens de consumo ou
de insumos e bens de capital importados, quer entre exportadores em busca de
concessões para ampliar seu acesso a mercados. Também não houve qualquer
resistência significativa por parte dos setores adversamente afetados, quando a
liberalização comercial foi de fato iniciada, em 1988, ou intensificada, após 1990.
A reorientação da posição brasileira já ficara clara na reunião intermediária
da Rodada Uruguai em Montreal, em 1988, com a adoção de posição mais fle-
xível quanto a novos temas e mais comprometida em relação à liberalização agrí-
cola na qual o Brasil tinha interesse concreto como demandeur. Tanto direta,
como produtor agrícola eficiente, quanto indiretamente, uma vez que a
liberalização agrícola era considerada crucial pela Argentina, país que se torna-
ra prioridade para a política externa brasileira após meados da década de 1980.
A reunião do GATT em Bruxelas, em 1990, marcou a consolidação da transi-
ção brasileira para uma pauta positiva nas negociações, dado o seu papel signi-
ficativo na negociação de temas agrícolas.
2
Não havia alternativas claras para a política adotada pelo Brasil. A perda de
credibilidade durante a década de 1980 e início dos anos 90, após prolongadas
dificuldades macroeconômicas que produziram inflação alta e persistente e bai-
xo crescimento, reduziu drasticamente os graus de liberdade para definir e
implementar políticas econômicas externas. Especialmente após a crise externa
que teve início em 1979-80, os temas financeiros tenderam a dominar a pauta
externa brasileira, embora as pressões de organizações financeiras internacionais,
em particular do Fundo Monetário Internacional (FMI), para que a liberalização
comercial fosse implementada tenham sido na verdade bastante comedidas, em
vista da situação da dívida externa. Os Estados Unidos concordaram até com o
adiamento da implementação do compromisso do Brasil de 1979 de desman-
telar seus subsídios à exportação, ilegais do ponto de vista do GATT, que tanto
atrito geraram por ocasião da implementação do código do GATT acordado na
Rodada Tóquio.
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 5
Restrições internas
O esgotamento da industrialização baseada no modelo de substituição de impor-
tações (ISI) como estímulo ao crescimento, devido à redução da penetração das
importações no mercado brasileiro, marcou o final dos anos 70.
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 As taxas de cres-
cimento do PIB declinaram substancialmente após 1980. Primeiro, houve pro-
nunciada recessão em 1981-83, mas mesmo a longo prazo o desempenho foi
medíocre, já que os níveis de PIB per capita mal se mantiveram constantes du-
rante os 25 anos seguintes. A já modesta proporção das importações no consu-
mo continuou a declinar, em resposta à desvalorização cambial e aos controles
de importação do início da década de 1980. Em 1984, foi de 4,3% para impor-
tações agregadas de manufaturados (contra 6,8% em 1979) e nos setores mais
expostos à competição estrangeira não ultrapassava 15,7% (indústrias diversas).
Houve queda pronunciada na poupança pública após o segundo choque pe-
trolífero: se comparada ao início da década de 1970, caiu à metade, para 4% do
PIB no final da década, e aproximou-se de zero em 1983-85. A pressão para cortar
investimentos e subsídios governamentais foi intensa. É de certa forma sur-
preendente que em nenhum momento o investimento bruto tenha caído muito
abaixo de 17% do PIB durante a década de 1980, enquanto o PIB per capita per-
manecia estagnado. Parte da explicação é o fato de que o governo foi incapaz
de cortar investimentos de forma racional, ou seja, segundo uma ordenação de
taxas de retorno esperadas para cada projeto, e assim poder concentrar recur-
sos para concluir investimentos de melhor qualidade e congelar o restante. Cortes
generalizados resultaram no atraso da conclusão de praticamente todos os pro-
jetos públicos, com queda das taxas de retorno esperadas de todos os projetos
financiados pelo governo. Os investimentos cuja taxa de retorno já não era muito
alta desde o princípio tornaram-se desastrosos após longo período de cortes or-
çamentáriosviolentos que afetaram a sua conclusão. O investimento privado tam-
bém sofreu com a redução acentuada do nível de atividade e com a estagnação
persistente que se seguiu, mas foi ajustado de maneira mais racional e imediata
à mudança nas perspectivas econômicas. De qualquer modo, a relação entre in-
vestimento e crescimento efetivo da capacidade produtiva tornou-se tênue.
Houve outras razões importantes para o aumento acentuado da relação mar-
ginal capital-produto, em especial durante a segunda metade da década de
1980. Há indícios de aumento significativo no custo dos investimentos em re-
lação ao deflator do PIB após 1986, em parte porque os preços dos bens de ca-
pital domésticos aumentaram substancialmente, com níveis mais baixos de uti-
lização de capacidade e proteção muito alta.
A inflação fora mantida relativamente sob controle durante os anos 70, mas
se acelerou após o segundo choque petrolífero em 1978-79, ultrapassando os
6 Comércio Exterior
100% anuais após 1979, e, em seguida, os 200% após 1984, alcançando pi-
cos de mais de 2.000% em 1990 e 1994 (deflator do PIB), com padrão ex-
tremamente volátil de taxas mensais à medida que fracassavam sucessivos
planos de estabilização. Com o Plano Real de 1993-94, as taxas anuais fo-
ram reduzidas abaixo de 10% após 1995. Maior incerteza com relação à es-
tabilidade das regras de indexação de preços, causada pelos esforços hete-
rodoxos de estabilização após 1986, provocou aumento significativo dos
preços da construção pesada, já que os fornecedores buscavam se proteger
de possíveis perdas futuras em contratos de longo prazo. A exemplo de outros
episódios de hiperinflação, os preços dos bens de capital também tenderam a
aumentar, pois os agentes econômicos buscavam proteger-se da aceleração
inflacionária.
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A confiança cada vez menor no modelo autárquico adotado durante um sé-
culo, aliada às restrições externas, acarretou lenta mudança na atitude em rela-
ção ao protecionismo e abriria espaço para a queda significativa da proteção.
2. Liberalização comercial
Brasil: retardatário na América Latina
A liberalização comercial brasileira começou a ser implementada em 1988, e ocor-
reu em três ondas de redução tarifária: a primeira em 1988-89, quando a tarifa
média nominal de 57,5% (não-ponderada) foi reduzida para 32,1%; a segunda,
mais significativa, em 1991-93, quando a tarifa caiu para 13,5%, acompanhada
de redução acentuada das importantes barreiras não-tarifárias à importação; e a
terceira em 1994, ao se reduzir a tarifa a 11,2%. Após 1994, houve alguma re-
versão da liberalização comercial, com a tarifa nominal média excedendo 15%
em 1997-98.
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 A Tabela 1.1 apresenta dados para anos selecionados entre 1987
e 2002. As Tabelas A1.1.A e A1.1.B, no Apêndice estatístico, incluem dados so-
bre todos os anos do período 1987-2002.
O resultado essencial da primeira onda de liberalização comercial de 1988-
89 foi eliminar redundâncias na tarifa.
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 A segunda onda aboliu praticamente
todas as barreiras não-tarifárias, particularmente as proibições de importação (a
famosa lista do Anexo C) e as licenças de importação usadas de forma mais ou
menos permanente, desde o final da década de 1940, respaldadas por exceções
previstas no artigo XVIII:b do GATT (restrições justificadas por problemas re-
lativos ao balanço de pagamentos), bem como os chamados regimes especiais de
importação, que regulavam a alocação de cobertura cambial com base em crité-
rios discricionários conjugados a reduções tarifárias. Um cronograma de redu-
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 7
TABELA 1.1. Brasil: tarifas médias por setor, anos selecionados,1987-2002 (%)
Setor 1987 1990 1994 1997 1999 2002
Agropecuária 43,0 5,9 0,2 9,9 9,8 n.d.
Extrativa mineral 22,0 9,6 1,5 6,5 6,2 4,9
Extração de petróleo e carvão 15,6 3,3 0,0 0,0 — 0,0
Minerais não-metálicos 63,8 31,5 9,2 13,7 13,5 12,1
Siderurgia 29,9 14,5 6,3 10,2 10,1 9,0
Metalurgia de não-ferrosos 35,0 17,6 7,6 11,7 11,7 10,4
Outros produtos metalúrgicos 60,8 34,8 14,3 18,9 18,8 17,4
Máquinas e tratores 49,0 37,2 19,0 17,8 16,9 14,3
Material elétrico 65,4 44,1 18,4 19,8 19,0 17,3
Equipamentos eletrônicos 54,1 40,6 19,0 17,9 16,6 12,4
Automóveis, caminhões e ônibus 92,6 78,7 19,9 47,1 30,3 29,9
Peças e outros veículos 61,7 37,4 17,4 18,7 17,9 16,3
Madeira e mobiliário 50,0 25,4 8,8 14,0 14,0 12,6
Celulose, papel e gráfica 59,5 23,6 8,3 14,2 14,2 12,5
Borracha 82,0 46,6 12,1 15,0 14,8 13,5
Elementos químicos 63,0 24,8 8,5 16,7 20,2 12,7
Refino de petróleo 31,6 19,4 5,2 5,4 5,4 8,5
Produtos químicos diversos 25,4 21,8 7,1 10,9 10,8 8,0
Farmacêutica e perfumaria 72,3 31,5 4,6 10,7 10,6 9,4
Artigos de plástico 56,6 39,0 15,7 18,1 17,4 16,1
Têxtil 87,4 31,8 13,2 19,4 19,4 16,5
Vestuário 102,7 51,1 19,4 22,8 22,8 21,4
Calçados 74,1 29,6 13,2 18,0 16,8 14,5
Indústria do café 69,1 28,9 9,8 15,0 15,6 n.d.
Beneficiamento de produtos vegetais 70,3 34,6 10,0 14,8 14,7 13,3
Abate de animais 43,7 19,7 7,3 12,2 12,2 11,1
Indústria de laticínios 69,2 32,7 23,5 21,1 22,0 20,8
Açúcar 77,5 25,7 10,1 19,0 19,0 n.d.
Óleos vegetais 48,5 16,6 8,0 11,4 11,8 10,6
Outros produtos alimentares 73,8 45,0 13,0 18,0 17,9 19,3
Indústrias diversas 53,2 41,6 14,4 16,3 15,6 14,3
Média simples 57,5 30,5 11,2 15,6 15,0 13,5
Média ponderada pelo valor adicionado 54,9 27,2 10,2 13,4 13,2 n.d.
Desvio-padrão 21,3 14,9 5,9 7,6 5,7 n.d.
Fontes: Kume, Piani e Souza (2000) e comunicação de Honório Kume para 1999 e 2002 (4o trimestre). Médias simples
por setor.
8 Comércio Exterior
ções tarifárias foi implementado em 1991-93.
7
 Finalmente, em 1994, foram fei-
tos ajustes tarifários ao menos parcialmente explicados pela intenção de impor
disciplina mais rígida aos preços domésticos, durante o período inicial de
implementação do Plano Real de estabilização.
8
No início da implementação do programa de liberalização, em 1987, os se-
tores mais protegidos, em ordem decrescente, eram vestuário, automóveis, cami-
nhões e ônibus, têxteis, produtos de borracha e açúcar, com tarifas nominais
entre 102,7% e 77,5%. Na outra ponta do espectro estavam minérios, extração
de petróleo, carvão e siderurgia,
9
 com tarifas entre 15,6% e 29,9% (ver Tabela
1.1). A tarifa média simples era 57,5%. A média simples da tarifa de proteção
efetiva em 1987 era de 77,1%, com pico de 308,1% para automóveis, caminhões
e ônibus. Para cinco outros setores, a taxa nominal era superior a 100% (para ta-
rifas efetivas, ver Tabela 1.3). Para os dados completos das tarifas brasileiras efe-
tivas em 1987-99, ver Tabelas A1.2.A e A1.2.B, no Apêndice estatístico.
Em 1994, depois de completado o programa de 1991-93 e de cortes adicio-
nais efetuados em complementação ao Plano Real, a tarifa média nominal (não-
ponderada) fora reduzida a 11,2% — uma medida melhor da proteção do que
no período anterior, já que as barreiras não-tarifárias se tornaram desprezíveis.
As tarifas nominais mais importantes haviam sido reduzidas a 23,5% para lati-
cínios e mantinham-se em torno de 18%-19% (produtos elétricos, produtos ele-
trônicos, máquinas e tratores, automóveis, caminhões e ônibus) em outros seto-
res relativamente protegidos. A tarifa média efetiva alcançou um vale de 13,6%
em 1994. As tarifas setoriais variavam entre –4,9% (extração de petróleo e car-
vão) e 27,7% (automóveis, caminhões e ônibus). Houve algum aumento no coe-
ficiente de variação tarifária (desvio-padrão dividido pela média), de 0,370 em
1987 para 0,527 em 1994.
TABELA 1.2. Brasil: cronograma de redução tarifária (médias simples), 1991-94 (%)
Definida no início de 1991 Redefinida no início de 1992
1990 32,2 32,2
1991 25,3 25,3
1992 (janeiro) 21,2 21,2
1992 (outubro) 17,1
1993 (janeiro)17,1
1993 (julho) 14,2
1994 (janeiro) 14,2
Fontes: GATT (1993) e Kume, Piani e Souza (2000), p. 7.
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 9
TABELA 1.3. Brasil: tarifas efetivas por setor, anos selecionados, 1987-99 (%)
Setor 1987 1990 1994 1995 1999
Agropecuária 45,8 3,0 2,4 7,6 9,8
Extrativa mineral 16,9 6,3 -0,1 0,1 4,1
Extração de petróleo e carvão 8,3 -3,4 -4,9 -2,4 -2,2
Minerais não-metálicos 81,7 38,8 10,5 11,5 15,3
Siderurgia 30,9 15,8 8,8 9,1 14,3
Metalurgia de não-ferrosos 34,4 12,8 7,5 9,2 12,0
Outros produtos metalúrgicos 88,4 51,0 19,7 22,0 24,8
Máquinas e tratores 47,5 41,5 22,4 18,0 17,5
Material elétrico 88,5 62,5 25,8 31,3 23,8
Equipamentos eletrônicos 55,4 44,2 21,7 21,5 16,8
Automóveis, caminhões e ônibus 308,1 351,1 27,7 113,8 89,1
Peças e outros veículos 73,3 44,6 21,8 21,8 19,5
Madeira e mobiliário 53,1 29,4 10,0 11,6 15,2
Celulose, papel e gráfica 65,5 22,6 8,1 9,7 14,8
Borracha 122,4 70,2 15,2 14,9 16,1
Elementos químicos 72,7 25,2 8,7 6,9 23,0
Refino de petróleo 62,9 38,5 7,1 3,4 5,7
Produtos químicos diversos 12,3 29,4 9,2 9,2 12,3
Farmacêutica e perfumaria 91,7 35,8 3,0 7,5 9,8
Artigos de plástico 31,4 50,7 23,3 21,2 20,7
Têxtil 123,1 49,2 20,9 21,9 25,0
Vestuário 117,2 67,0 24,5 23,6 26,1
Calçados 96,9 28,8 15,9 23,9 18,8
Indústria do café 73,7 30,6 10,1 10,2 16,1
Beneficiamento de produtos vegetais 121,6 80,6 17,5 16,4 20,8
Abate de animais 43,6 19,4 7,3 8,3 12,2
Indústria de laticínios 74,1 35,0 24,8 18,6 23,3
Açúcar 83,8 23,9 9,5 16,7 20,0
Óleos vegetais 82,3 20,7 8,5 8,0 12,7
Outros produtos alimentares 118,9 94,5 19,2 20,3 24,1
Indústrias diversas 64,8 58,9 16,9 15,3 16,9
Média simples 77,1 47,7 13,6 17,1 18,7
Média ponderada por valor adicionado 67,8 37,0 12,3 10,4 15,4
Desvio-padrão 53,8 60,6 8,4 19,5 14,6
Fonte: Kume, Piani e Souza (2000).
10 Comércio Exterior
Em resposta às dificuldades no balanço de pagamentos relacionadas à crise
mexicana no final de 1994, houve alguma reversão da liberalização anterior, com
aumento de tarifas, novas barreiras não-tarifárias e salvaguardas. O papel das
ações de antidumping aumentou significativamente e, no final da década de 1990,
o número de iniciativas aproximava-se de vinte por ano, em comparação a uma
ou duas por ano ao término da década de 1980. Salvaguardas e medidas com-
pensatórias de subsídio também foram introduzidas, mas sua importância foi
secundária em termos de montante do comércio afetado.
10
 Essa reversão da
liberalização afetou principalmente a indústria automotiva, o setor mais prote-
gido em 1999, com tarifa nominal de 30,3% e tarifa efetiva de 89,1%. Nos ou-
tros setores fortemente protegidos, as tarifas nominais e efetivas não ultrapassa-
vam 25%. A tarifa média atingiu um pico de 15,6% em 1997 (Tabela 1.1), mas
em seguida caiu ligeiramente, chegando a 15% em 1999, a 13,5% ao final de
2002 (com exceção dos produtos agrícolas), continuando a declinar levemente
a partir daí. Segundo a Organização Mundial de Comércio (OMC), o valor da
tarifa era de 13,7% em 2000.
11
 Dados do Banco de Dados da Alca sobre Comércio
e Tarifas nas Américas indicam um pico em 1997 (14,7%), caindo em seguida
para 13,2% em 2002 (ver Tabela 1.4). A taxa média efetiva aumentou de 13,6%
em 1994 para 18,7% em 1999.
Em 1994, os níveis de proteção nominal no Brasil não eram muito diferen-
tes dos correspondentes aos das outras principais economias latino-americanas.
Isso valia não apenas para a Argentina, seu parceiro no projeto de união adua-
neira, mas também para o Chile, a Colômbia e o México (ver Tabela 1.4).
12
 No
entanto, o Brasil havia demorado a liberalizar seu comércio, movendo-se com
atraso de três a quatro anos em relação a todas essas economias, à exceção da
Colômbia.
A Tarifa Externa Comum do Mercosul (TEC), a ser implementada após 1994,
foi um fator importante para explicar as reduções tarifárias brasileiras em grande
número de produtos afetados por altas tarifas. Até 2001, as tarifas sobre bens
de capital (900 linhas tarifárias), que estavam acima da TEC, convergiriam para
14%. Para produtos de informática e telecomunicações (200 linhas), de 1994 a
2006 as tarifas convergiriam de valores superiores para os 16% da TEC. Havia
também uma lista de até 300 exceções nacionais à TEC (geralmente abaixo da
TEC), que convergiriam até 2001. As tarifas sobre muitos produtos agrícolas
produzidos por parceiros do Brasil, entre os quais o trigo era o mais importan-
te, foram reduzidas.
A formação do Mercosul resultou, por outro lado, em modesta reversão da
significativa liberalização comercial ocorrida na Argentina no início dos anos
90, já que a tarifa média, que caíra abaixo de 10% em março de 1991 (excluin-
do a taxa estatística de 3%), atingiu pico pouco abaixo de 14% em 1995. Isso
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 11
TABELA 1.4. América Latina, principais economias: tarifas médias (não-ponderadas),
1985-2002 (%)
Argentina Brasil Chile Colômbia México
1985 22,8 (fev.) 51,3 26,0 46,4
1986 24,1 51,3 20,0 22,6
1987 57,5 20,0
1988 26,0 (nov.) 39,6 15,0 45,3 10,4
1989 18,3 (dez.) 32,1 15,0 44,6
1990 18,2 (dez.) 30,5 15,0 34,1 13,1
1991 9,5 (mar.)
12,2 (nov.) 23,6 11,0 14,1
1992 12,2 (jan.) 15,7 11,0
1993 13,5 11,0
1994 11,2 11,0 11,8 13,0
1995 10,5 (jan.)
13,9 (após) 12,8 11,0 13,3 13,0
1996 13,0 11,0 11,5 13,0
1997 11,3 14,7 10,8 11,6 15,5
1998 13,5 14,6 10,8 11,6 13,2
1999 13,5 14,3 9,8 11,6 16,2
2000 13,3 14,1 9,0 11,6 16,3
2001 13,4 13,2 8,0 11,6 16,3
2002 13,2 12,3 7,0 11,7 16,4
Fontes: Argentina: 1985-91: GATT (1992b); 1991 (nov.): GATT (1992a); 1992-95: OMC (1999); 1997-2002: Alca, Banco
de Dados sobre Comércio e Tarifas nas Américas. Excluída a taxa estatística anterior a 1998 (de 3% na maior parte
do tempo).
Brasil: 1985-86: Azevedo e Portugal (1998); 1987-96: Kume, Piani e Souza (2000); 1997-2002: Alca, Banco de Dados
sobre Comércio e Tarifas nas Américas.
Chile: 1985-96: Meller (1993) e 1997-2002: Alca, Banco de Dados sobre Comércio e Tarifas nas Américas.
Colômbia: 1985 e 1988: GATT (1990); 1989-91, Ocampo (1993); 1994-95: UNCTAD TRAINS (Trade Analysis and
Information System);1996: OMC (1997c); 1997-2002: Alca, Banco de Dados sobre Comércio e Tarifas nas Américas.
Inclui sobretaxa de importação até sua extinção em 1992.
México: 1986, 1988 e 1990: Ros (1993); 1994-96, OMC (1998), 1997-2002: Alca, Banco de Dados sobre Comércio e
Tarifas nas Américas. A tarifa nominal inclui o equivalente ad valorem de impostos específicos e compostos sobre
produtos contendo açúcar.
12 Comércio Exterior
foi, porém, passageiro, e já em 1997-98 a tarifa média nominal estava próxima
de seu nível mínimo anterior.
13
 Houve, contudo, importante conseqüência per-
manente, já que as tarifas sobre máquinas e equipamentos de transporte aumen-
taram, enquanto as tarifas sobre bens de consumo (duráveis e não-duráveis) e bens
intermediários, embora temporariamente aumentadas, acabaram reduzidas,
14
 o
que refletia importante fonte de tensão no Mercosul configurada pela divergên-
cia de interesses argentinos e brasileiros em relação ao nível da tarifa externa
comum sobre bens de capital e produtos de informática e telecomunicações. No
momento em que o Brasil lutava por uma tarifa alta, a fim de proteger a produ-
ção doméstica (e as exportações para a Argentina), a Argentina, que não produ-
zia esses bens, desejava evitar os custos de investimento maiores resultantes de
altos níveis de proteção.
Essa propensão do Brasil a ser retardatário na liberalização comercial tornou-
se de novo clara na segunda metade da década de 1990, em relação ao Chile,
quando uma nova ondade liberalização comercial foi iniciada depois de 1998,
e também em relação ao México, onde, apesar de um aumento da tarifa NMF,
o impacto do Acordo de Livre Comércio da América do Norte (Nafta) na redu-
ção da proteção foi extremamente significativo em vista da concentração do co-
mércio mexicano com os Estados Unidos. A tarifa colombiana permaneceu es-
tável, e o mesmo aconteceu com a tarifa argentina, refletindo, sobretudo,
evoluções no âmbito do Mercosul e grande quantidade de medidas ad hoc para
compensar, pelo menos em parte, o efeito da insistência em políticas que leva-
ram à supervalorização do peso.
Liberalização comercial e políticas macroeconômicas
A liberalização comercial no Brasil fez parte de um amplo conjunto de reformas
econômicas, incluindo notadamente importante programa de privatização, que,
na sua fase inicial, significou o fim do papel do governo na produção de insu-
mos básicos em setores nos quais exercia posição importante — e, às vezes, do-
minante —, tais como aço e produtos químicos. A participação dos bancos es-
trangeiros no mercado brasileiro aumentou significativamente, embora a entrada
tenha dependido de decisões discricionárias, em geral associadas à privatização
de bancos públicos, na maioria das ocasiões controlados por governos estaduais,
e a bancos privados comprados após intervenção governamental. A segunda onda
de privatizações envolveu a privatização bastante bem-sucedida de todo o setor de
telecomunicações, monopólio governamental desde os anos 60. Boa parte das
empresas de distribuição elétrica também foi privatizada, mas com muito menos
sucesso devido à falta de estrutura regulatória clara. As reformas também afeta-
ram a infra-estrutura estreitamente relacionada ao comércio, como estradas de
ferro, estradas de rodagem e operações portuárias. É importante insistir que gran-
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 13
de parte dos esforços de reforma que envolvem a participação do investimento
direto estrangeiro (IDE) foi de natureza ad hoc: em vez de decorrerem de con-
junto de regras legalmente estabelecidas, evoluíram apenas de políticas discri-
cionárias, e assim não foi possível consolidar um ambiente mais convidativo para
atrair IDE de forma permanente. O mesmo se pode dizer de outros temas, tais
como as políticas que afetaram TRIPs e TRIMs, em relação às quais o Brasil
mostrara ser tradicionalmente avesso às prioridades claramente explicitadas por
negociadores, empresários e políticos das economias desenvolvidas.
Não é fácil distinguir os efeitos da liberalização comercial dos de outras re-
formas. Antes de 1995, no entanto, é provável que a liberalização comercial te-
nha tido um efeito muito mais significativo do que as demais reformas.
15
 Outro
elemento essencial a ser levado em conta ao se considerar os efeitos da reforma
comercial é o papel das sucessivas políticas macroeconômicas. Um bem-sucedi-
do programa de estabilização foi implementado em 1993. Houve inicialmente
uma apreciação nominal da moeda nacional, seguida por lenta depreciação
nominal, que resultou em substancial sobrevalorização do real em relação ao início
da década de 1990. Entre 1996 e 1998, a taxa de câmbio real voltara ao nível
do início dos anos 70, cerca de 40% abaixo de seu pico após a moratória da dí-
vida do final dos anos 80. Após 1995, e até o final de 1998, os efeitos da rela-
tiva supervalorização do real intensificaram as conseqüências da liberalização
comercial sobre as importações.
16
 Uma significativa crise no balanço de pagamen-
tos forçou a desvalorização cambial no início de 1999, quando, para surpresa
geral, seu impacto inflacionário foi bastante modesto. Embora não de forma
monotônica, a taxa de câmbio foi gradativamente depreciada até atingir níveis
semelhantes aos do final da década de 1980.
Após 1994, a contrapartida da injeção maciça de IDE foi o rápido crescimen-
to do déficit de conta corrente, que alcançou 4,5% do PIB em 1999, em forte
contraste com a maior parte das décadas de 1980 e 1990, quando menor acesso
aos mercados financeiros mundiais e níveis de IDE irrelevantes, ou negativos,
foram elementos importantes para justificar a ênfase na perseguição de signi-
ficativo superávit de conta corrente como objetivo de política econômica. A
entrada de investimento estrangeiro tornara-se desprezível no começo da dé-
cada de 1980, à medida que a crise econômica se agravava. Com o início da
reforma econômica no começo dos anos 90, a recuperação foi espetacular e
esteve estreitamente relacionada à privatização de ativos públicos. Os fluxos
relativos a IDE aumentaram de US$1,6 bilhão em média em 1990-94 para
US$5,5 bilhões em 1995, e mais de US$30 bilhões em 1999 e 2001. De fato,
no final da década de 1990, o Brasil liderou a lista de economias em desen-
volvimento quanto às entradas de capitais relacionadas a fusões e aquisições
(F&A) correspondentes a privatizações.
17
 Uma comparação superficial entre as
14 Comércio Exterior
entradas acumuladas de IDE e os valores relacionados de F&A no Brasil de 1995
a 2000 sugere que pelo menos 50% das entradas de IDE são explicadas por F&A.
18
O setor de serviços, que no Brasil respondia por 30,8% do estoque de IDE
em 1995, atraiu mais de 86% dos fluxos em 1996-2000, principalmente rela-
cionados a F&A mas também a investimentos novos, de modo que sua partici-
pação no estoque total de IDE em 2000 era de 64%. Os fluxos de IDE para a
indústria caíram para 12,8% do total. A maior parte das entradas de IDE foi para
setores nos quais houvera muito pouco IDE no passado, quer porque fossem
monopólios estatais legais ou de facto, como telecomunicações e eletricidade, ou
devido a barreiras à entrada, como no caso do setor bancário. A participação dos
investimentos na indústria foi reduzida de 66,9% para menos de 34% do esto-
que total de IDE. Após 2000, quando as oportunidades de investimento em ser-
viços se tornaram escassas e o clima econômico se deteriorou, esse desequilíbrio
foi parcialmente revertido: a participação da indústria no total de IDE subiu para
32,5% em 2001 e 40,2% em 2002.
19
Embora certamente seja possível afirmar que, a longo prazo, a maior eficiên-
cia na oferta de serviços resultará em aumento da competitividade das exporta-
ções que embutem tais serviços, esse vínculo causal é mais complexo do que no
caso de investimentos na indústria de transformação. O IDE em serviços públi-
cos, por sua vez, pode induzir, em especial nas economias maiores, ao aumen-
to de IDE em atividades industriais em vista da melhoria de condições compe-
titivas propiciada pela rápida expansão dos serviços privatizados.
3. Impactos da liberalização comercial
Penetração de importações
O impacto da liberalização comercial na economia brasileira foi abrangente e
significativo.
20
 A diminuição da proteção após 1988 levou ao aumento contínuo da
penetração de importações, medida como proporção do consumo aparente. Para
a indústria como um todo foi multiplicada por cinco, de 4,5% em 1989 para
22,5% em 1999, e em seguida diminuiu, respondendo à significativa depreciação
cambial no início de 1999 (Tabelas 1.5.A e 1.5.B).
21
 O maior aumento nas taxas
de penetração de mercado entre 1989 e 1999 foi relativo a material de transporte
e a outros bens de capital, com taxas multiplicadas por 10,3 e 5,8, respectiva-
mente. As taxas de penetração para bens intermediários menos sofisticados e bens
de consumo duráveis também aumentaram mais de cinco vezes no período.
Um critério alternativo para a medição do aumento da penetração é a dife-
rença absoluta entre suas taxas no início e no final do período de referência.
Capítulo 1 Liberalização comerciale economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 15
TABELA 1.5.A Brasil: relação importações-consumo aparente, anos selecionados,
1989-2000 (%)
Setores classificados por categoria de uso 1989 1994 1998 1999 2000
Bens de consumo não-duráveis 2,6 4,4 8,2 10,3 9,1
Moagem de trigo 12,5 37,2 34,5 38,5 38,8
Indústria farmacêutica 6,9 11,4 14,5 21,3 19,4
Outras indústrias têxteis 1,0 2,8 13,1 15,3 14,4
Conservação de frutas e vegetais, incluindo sucos 2,3 7,2 9,9 12,8 11,5
Resfriamento e preparação do leite e laticínios 4,3 3,8 6,3 8,3 6,2
Artigos de material plástico 0,5 2,7 6,1 7,9 6,8
Artigos do vestuário e acessórios 0,3 1,0 7,7 7,5 6,4
Outras indústrias alimentares 3,0 4,0 7,6 7,4 6,5
Calçados 0,4 3,2 9,5 15,8 27,0
Indústria de perfumaria, sabões e velas 1,6 2,6 5,7 6,4 6,2
Indústria de bebidas 3,5 3,9 4,9 5,7 5,4
Refino de óleo vegetais 1,3 3,7 6,6 4,6 5,5
Abate de animais e preparação de carnes 8,4 3,3 5,5 4,3 4,8
Fabricação de alimentos para animais 0,3 0,7 1,5 1,7 1,5
Indústria do fumo 0,1 1,1 2,7 1,6 2,4
Indústria do café 0,0 0,0 0,1 0,1 0,2
Indústria do açúcar 0,0 0,4 0,0 0,1 0,1
Abate e preparação de aves 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0
Bens de consumo duráveis 7,8 12,3 26,4 37,9 42,1
Fabricação de outros veículos 18,8 23,6 46,5 64,5 111,4
Aparelhos e equipamentos elétricos, incluindo 3,8 8,1 15,4 20,9 17,5
eletrodomésticos e máquinas de escritório
Aparelhos receptores de TV, rádio e equip. de som 4,9 11,4 14,0 18,0 16,2
Bens intermediários 2,2 7,5 10,4 12,7 14,4
Celulose e pasta mecânica 10,3 9,6 24,3 50,3 38,9
Vidro e artigos de vidro 4,0 9,0 15,1 18,8 19,9
Refino de petróleo 3,1 11,2 12,1 14,9 17,9
Indústria da madeira 1,2 3,9 15,0 246,4 52,5
Papel, papelão e artefatos de papel 1,4 5,1 11,1 9,5 8,2
Outros produtos de minerais não-metálicos 1,8 2,8 5,8 7,2 6,1
Peças e estruturas de cimento, concreto e fibrocimento 0,1 0,6 1,6 1,8 1,8
Cimento e clinquer 0,3 0,6 0,9 0,6 0,5
Fonte: Moreira e Puga (2001).
16 Comércio Exterior
TABELA 1.5.B Brasil: relação importações-consumo aparente, anos selecionados,
1989-2000 (%)
Setores classificados por categoria de uso 1989 1994 1998 1999 2000
Bens intermediários elaborados 5,2 12,2 20,7 23,5 21,9
Elementos químicos não-petroquímicos ou 41,4 39,5 57,9 63,1 54,4
carboquímicos
Resinas, fibras e elastômeros 6,3 16,1 32,6 34,6 32,1
Condutores e outros materiais elétricos excl. 8,8 17,7 26,5 33,0 32,9
para veículos
Adubos, fertilizantes e corretivos de solo 9,8 19,4 26,9 29,5 34,6
Metalurgia de não-ferrosos 8,0 16,1 27,0 33,0 29,6
Indústria da borracha 4,8 11,4 22,2 21,5 19,9
Fiação e tecelagem de fibras artificiais ou 0,8 10,5 17,7 20,2 23,2
sintéticas
Produtos químicos diversos 5,7 9,9 15,1 18,2 15,3
Beneficiamento, fiação e tecelagem de fibras 3,5 13,1 18,1 17,1 15,1
naturais
Outros produtos metalúrgicos 1,5 4,4 11,5 11,8 10,7
Petroquímica básica e intermediária 4,0 8,8 9,8 10,9 11,5
Siderurgia 1,9 3,8 8,8 8,0 8,0
Laminados plásticos 0,2 2,4 5,0 6,1 6,3
Fundidos e forjados de aço 0,5 1,0 6,2 5,1 4,3
Bens de capital 11,4 28,0 56,9 67,4 66,2
Material e aparelhos eletrônicos e de 11,6 33,5 65,9 81,0 95,9
comunicação
Máquinas, equipamentos e instalações, incl. 13,3 30,0 56,9 62,6 52,5
peças e acessórios
Equipamentos para produção e distribuição de
energia elétrica 8,2 15,0 43,4 54,7 46,9
Tratores e máquinas rodoviárias, incl. peças 1,7 5,5 24,3 34,1 20,2
e componentes
Equipamentos de transporte 2,1 11,6 22,4 21,9 20,4
Motores e peças para veículos 6,0 18,0 34,7 37,9 40,2
Automóveis, caminhões e ônibus 0,0 8,7 17,5 14,5 11,8
Total da indústria 4,5 10,6 19,1 22,5 21,6
Fonte: Moreira e Puga (2001).
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 17
Desse ponto de vista, os setores mais afetados foram os de bens de capital (com
exceção de equipamentos de transporte) e bens de consumo duráveis, com ex-
pansão de taxas de penetração de respectivamente 54,8% e 34,3% entre 1989 e
1999. A maior parte das taxas de expansão de penetração mais significativas ocor-
reu no setor de bens de capital. Em quase todos os casos, foi superior a 20%, e
atingiu mais de 40% em setores produtores de equipamentos eletrônicos e de
comunicações, máquinas, equipamentos elétricos e outros veículos, com um
pico de quase 70% para produtos eletrônicos e de comunicações. No setor de
tratores e máquinas rodoviárias, a penetração aumentou de 1,7% para 34,1%;
na produção de automóveis, caminhões e ônibus, de 0% para 17,5% em 1998
apesar da reversão da liberalização. No setor de motores e peças para veículos,
cresceu de 6% para 40,2% (em 2000). Em muitos setores produtores de bens in-
termediários mais elaborados, a expansão ultrapassou 20%.
22
Produtividade
Houve muitas tentativas de medir o impacto da liberalização comercial na produ-
tividade brasileira. Estimou-se que o impacto da liberalização generalizada das po-
líticas econômicas teve como conseqüência o aumento da produtividade total dos
fatores de 58% entre 1990 e 1994, dos quais cerca de 56% podem ser relaciona-
dos à remoção de barreiras não-tarifárias e à redução de tarifas.
23
 Resultados mais
desagregados mostram uma forte relação entre o aumento da produtividade da
mão-de-obra e a produtividade total dos fatores, e maior abertura medida por va-
riáveis como proteção nominal, efetiva e relação importação-PIB.
24
 Segundo estudo
com base em amostra de empresas de médio e grande portes no Brasil, entre 1986
e 1998, a produtividade total dos fatores foi favoravelmente afetada pelo impulso
competitivo relacionado à maior penetração de importações. Os resultados indi-
cam que cada aumento de 1% na penetração das importações aumentaria a pro-
dutividade total dos fatores em 0,3%,
25
 resultado confirmado para amostra ainda
maior de empresas brasileiras no período entre 1996 e 2000: cada aumento de 1%
na penetração das importações elevava a produtividade total dos fatores em 0,1%,
e cada redução de 1% nas tarifas aumentava a produtividade total dos fatores em
mais 0,1%.
26
Efeitos distributivos
Indícios dos efeitos da liberalização comercial sobre a distribuição de renda são
menos claros. Alguns estudos não conseguiram encontrar relação simples entre
liberalização comercial e diminuição na desigualdade de renda no Brasil.
27
 Ou-
tros verificaram que não existem vínculos estreitos entre redução tarifária, mu-
danças na estrutura salarial da indústria e mudanças na desigualdade de renda.
28
Entretanto, a valorização crescente do trabalho qualificado no Brasil é explicada,
18 Comércio Exterior
principalmente, por fatores como mudança tecnológica com ênfase em qualifi-
cações específicas, em parte estimuladas pela liberalização comercial. Se a rela-
ção entre importações e consumo doméstico tivesse permanecido constante en-
tre 1990 e 1997, o número de empregos na economia teria aumentado cerca de
um milhão ou 1,7% do número total de pessoas empregadas. O maior impacto
da liberalização comercial foi sobre o emprego na indústria de transformação,
que caiu 7,2% devido à abertura da economia.
29
 Houve mudanças estruturais sig-
nificativas nos parâmetros de modelos de emprego de ajuste parcial, caso se com-
parem os períodos anterior e posterior à liberalização comercial. Depois da
liberalização, o ajuste foi mais veloz, e as elasticidades do emprego com relação
à produção industrial e aos custos reais do trabalho, mais altas.
30
Preços de insumos e bens de capital importados
No tocante às empresas, pesquisas revelaram que o acesso facilitado a equipamen-
tos estrangeiros e produtos intermediários importados entre 1986 e 1998 teve
impacto extremamente limitado sobre a produtividade total dos fatores. Conje-
turou-se que tal fatoocorreu devido à defasagem relacionada ao “efeito de apren-
dizado, às complementaridades dos fatores de produção e à reorganização da
produção”.
 31
 Esse resultado foi confirmado para 1996-2000.
32
Mesmo que os preços mais baixos dos bens de capital — que foram, ao me-
nos em parte, resultado da liberalização comercial — pareçam ter tido impacto
muito limitado na produtividade total dos fatores, tiveram efeitos muito signifi-
cativos na redução dos custos de investimento. É possível comparar a evolução
dos custos brutos de formação bruta de capital fixa à do deflator do PIB (Ta-
bela 1.6). Esses custos atingiram seu ápice em 1989-90, quando os preços tanto
de máquinas e equipamentos quanto da construção aumentaram significativamen-
te, resultado de uma combinação de fatores: restrições de oferta em economia
muito fechada e estagnada, políticas de preços de empreiteiros de obras públi-
cas em busca de proteção contra a inflação, aumento da demanda por ativos reais
provocada pela aceleração da inflação. A reversão, em 1999, de parte da signi-
ficativa queda anterior nos custos das máquinas e equipamentos está relaciona-
da ao aumento dos custos de importação após a grande desvalorização cambial
nesse ano.
33
O impacto da hiperinflação nos preços relativos de bens de capital foi estu-
dado para pelo menos dois episódios: a Alemanha após a Primeira Guerra Mun-
dial (1920-23) e a China após a Segunda Guerra Mundial (1946-49).
34
 No pri-
meiro caso, o preço dos bens de capital (preços por atacado) em relação aos bens
de consumo aumentou 65,8% entre abril de 1920 e novembro de 1922, caindo
em seguida 23,2% até julho de 1923. Na China, o preço dos bens de capital au-
mentou 112,8% entre março de 1946 e dezembro de 1948, caindo depois 18%
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 19
até março de 1949. Foram encontrados indícios de impactos significativos, de
curto e de longo prazo, do aumento da oferta de moeda sobre os preços dos bens
de capital em relação a bens de consumo.
O caso do Brasil não é exatamente comparável ao da Alemanha e ao da Chi-
na. Não se pode falar em período de hiperinflação clara e bem definida, como nos
casos alemão e chinês, dado que houve de fato uma seqüência de episódios de
significativa desaceleração e aceleração inflacionária entre 1980 e 1994. As taxas
de inflação mensais, para qualquer período mais longo, foram mais baixas do
que na Alemanha e na China. E no Brasil havia regras de indexação que resul-
taram em menor pressão de aumento dos preços relativos dos bens de capital.
A redução acentuada nos preços relativos das máquinas e dos equipamentos
após 1990, no Brasil, deveu-se, provavelmente, à combinação da liberalização
comercial posterior a 1990 com a redução da taxa de inflação após 1993 (Tabe-
la 1.6).
35
 Se os preços tivessem permanecido em seu nível de 1990, em 1998 o
investimento de 4,6% do PIB em máquinas e equipamentos (preços correntes)
TABELA 1.6. Brasil: preços relativos de construção, máquinas e equipamentos e
formação de capital e deflator do PIB e investimentos em máquinas e equipamentos
como % do PIB, 1970-98 (1990=100)
Razão entre Razão entre Razão entre Investimento em
custos de custos de custos relativos máquinas e
construção e máquinas e à formação bruta equipamentos
deflator do PIB equipamentos e de capital fixo e como % do PIB
deflator do PIB deflator do PIB (preços correntes)
1970 68,4 51,8 65,0 7,7
1980 79,6 59,2 71,3 8,1
1985 83,9 64,4 78,1 5,3
1990 100,0 100,0 100,0 7,0
1991 94,1 92,3 92,9 5,2
1992 102,9 87,6 100,7 4,9
1993 108,9 84,4 104,0 4,7
1994 110,9 77,5 103,7 5,6
1995 109,5 69,7 99,7 5,9
1996 107,9 61,7 94,8 4,9
1997 107,2 57,7 92,4 4,9
1998 107,0 57,0 92,2 4,6
1999 107,5 67,6 96,9 4,3
Fonte: Baseado em Reis et al. (2002).
20 Comércio Exterior
teria exigido 8% do PIB para criar a mesma capacidade produtiva. Em termos de
redução de custos de investimento, o impacto instantâneo da liberalização co-
mercial, aliado à estabilização dos preços, foi portanto da ordem de 3,4% do PIB.
Em 1993, já havia ocorrido queda considerável dos preços relativos dos bens
de capital, e é razoável supor que o impacto total da redução tarifária levasse al-
gum tempo para ser repassado integralmente aos preços. Ainda que, de forma
conservadora, a queda nos custos de máquinas e equipamentos entre 1990 e 1993
seja atribuída apenas à liberalização comercial, enquanto a queda entre 1994 e
1998 seria explicada apenas pelo fim da inflação alta e/ou pela política cambial,
a redução acumulada nos custos de investimento entre 1991 e 1994 teria sido
equivalente, na média, a mais de 0,8% do PIB médio anual entre 1990 e 1998,
mesmo sem levar em conta os efeitos dinâmicos. A questão de quais teriam sido
as conseqüências econômicas abrangentes de cenário contrafactual sem liberalização
comercial deve permanecer sem resposta precisa, uma vez que isso dependeria
crucialmente de pressuposições discricionárias sobre ajustes em outras políticas
econômicas. É razoável, no entanto, imaginar que resultasse em alguma combi-
nação entre redução significativa de investimentos e conseqüente surgimento de
gargalos de oferta, produção de bens de capital persistentemente ineficiente e
apropriação continuada de rendas da escassez pelos produtores domésticos de
bens de capital mais eficientes. O desempenho quanto ao crescimento, a partir
do início dos anos 90, teria sido muito provavelmente ainda pior do que na ver-
dade foi. Ou seja, em vez de estagnar entre 1980 e o final dos anos 90, o PIB
per capita brasileiro poderia ter caído.
36
4. Economia política da liberalização comercial de 1988-95
e a volta do protecionismo após 1994
Durante longo período, a partir do início dos anos 60, o Brasil não teve gover-
no democrático. Somente em 1990, depois de um hiato de trinta anos, o presi-
dente seria novamente eleito por voto popular. Entre o golpe militar, em 1964,
e 1985, as políticas comerciais e industriais foram decididas e implementadas
de forma extremamente centralizada. Havia, com certeza, espaço para pressões
do setor privado, mas todo o processo era limitado por firmes diretrizes estabe-
lecidas com relação a direito de estabelecimento de IDE, acordos de divisão de
mercados e regras que condicionavam a entrada de IDE a joint-ventures com
empresas nacionais e com o governo. As políticas comercial e industrial após o
golpe, a despeito de muitas afirmações em contrário, caracterizaram a estraté-
gia econômica como apenas ligeiramente diferente da que marcou o período an-
terior. Ainda se tratava de “escolha de vencedores”, mesmo se com instrumen-
tos adicionais, tais como subsídios à exportação — além de créditos subsidiados,
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 21
isenções tarifárias, licenças de importação —, somada a maior responsabilida-
de macroeconômica e menor viés antiexportador quando comparada à estraté-
gia anterior.
As restrições domésticas e externas à adoção continuada de estratégia econô-
mica baseada em ISI foram consideradas na Seção 1 deste capítulo. A estagna-
ção econômica, o desenvolvimento das negociações do GATT e vínculos mais
estreitos com a Argentina, por mais importantes que sejam, não são condições
suficientes para explicar por que a liberalização comercial se tornou uma das
políticas mais importantes do novo governo em 1990 e como foi possível ven-
cer a resistência de interesses protecionistas fortemente entrincheirados. A renún-
cia forçada do presidente Collor, em 1992, para evitar um impeachment por
corrupção, não deve obscurecer o fato de que sua eleição, em 1989, trouxe im-
portantes mudanças modernizadoras nastradicionais políticas econômicas bra-
sileiras, persistentemente baseadas em intervenção e proteção estatais maciças.
Conforme se viu, a extensa liberalização comercial foi acompanhada por outras
reformas estruturais, como a privatização de empresas estatais.
A economia política desse episódio de liberalização comercial decorreu da
natureza da eleição presidencial direta de 1989. A vitória de um candidato popu-
lista praticamente desconhecido, originário do Nordeste, contra o establishment
político, formado tanto pelos conservadores, que haviam apoiado os militares no poder,
quanto pela oposição convencional, que os enfrentara, representou um terremoto
político. Mais importante, talvez, foi a derrota de candidatos que representavam
ou poderiam ter representado industriais ou sindicatos, ambos a favor da manu-
tenção da proteção contra importações.
37
 A mensagem populista que sustentou
a campanha vitoriosa enfatizava o fim dos abusos relacionados à intervenção
governamental, de modo que a liberalização comercial era apenas parte de pro-
grama de liberalização mais extenso.
À significativa liberalização comercial brasileira seguiu-se, em alguns setores,
reversão temporária após 1994. Isso ocorreu depois do choque de balanço de
pagamentos que acompanhou a crise mexicana no final de 1994. No nível mais
óbvio de análise, fica claro que a distribuição de influência política entre os di-
versos setores industriais afetados pela liberalização comercial era muito desigual,
o que explica as diferentes respostas às tensões relacionadas à liberalização co-
mercial acelerada do período anterior. O clima político em torno das eleições
de 1994 foi sem dúvida menos mercurial do que o de 1989, e os dois principais
candidatos na disputa vinham de São Paulo, ambos com históricos legítimos de
oposição ao regime militar. Os vínculos diretos ou potenciais de seus partidos
com interesses estabelecidos de ISI eram bem conhecidos. Depois da vitória
de Fernando Henrique Cardoso nas eleições de 1994 houve clara mobilização de
importantes políticos na coalizão do governo que representavam São Paulo e os
22 Comércio Exterior
interesses protecionistas quanto à política comercial. A reversão mais evidente
da política anterior envolveu a adoção de regime especial para a indústria
automotiva que elevou os níveis das tarifas efetivas de 27,5% para 113,8% entre
1994 e 1995, até o pico de 217,5% em 1996. A taxa de tarifa efetiva média au-
mentou modestamente, de 13,6% em 1994 para 17,1% em 1995, e 18,7% em
1999 (Tabelas 1.3 e A1.2.B).
Na esteira de sucessivas crises macroeconômicas na Argentina e no Brasil na
segunda metade dos anos 90, os acordos estabelecidos em 1994 no Tratado
de Ouro Preto foram modificados em várias ocasiões, o que afetou não só as
listas de exceções nacionais à TEC do Mercosul, mas também as incluídas no
Regime de Adequação Final da TEC, que continha produtos sensíveis excluídos
de isenção tarifária. A resistência crescente dos parceiros do Mercosul ao au-
mento de suas tarifas sobre bens de capital, decidido em 1994, acarretou nume-
rosas exceções à TEC, e tendeu a servir de justificativa para a falta de compro-
misso do Brasil com o processo de convergência a longo prazo acordado no
início do Mercosul.
O regime automotivo foi iniciado com aumento da proteção nominal sobre
os automóveis, de 20% no final de 1994 a 70% em meados de 1995, e seguido
pela imposição de quotas de importação com base no artigo XVIII:b do GATT
1994. Quando essa decisão não obteve aprovação na OMC, criou-se regime es-
pecial, que permitia reduções significativas nas tarifas de importação sobre veí-
culos e bens de capital importados por empresas instaladas no Brasil, desde que
estas cumprissem determinados pré-requisitos de exportação e relativos a índi-
ce mínimo de nacionalização. As tarifas de importação sobre peças foram redu-
zidas drasticamente com significativo aumento das tarifas efetivas. A legalidade
junto à OMC apoiava-se na posição de “carona” do Brasil quanto às políticas
automotivas argentinas, notificadas na criação da OMC. A justificativa para tais
medidas era o objetivo de se atingir equilíbrio na balança comercial das empresas,
o que marcava claro retorno a políticas intervencionistas semelhantes às típicas
das décadas de 1950 ou 1970. É de surpreender que esses objetivos mercantilistas
quanto ao balanço de pagamentos nem sequer levassem em conta as relações
interindustriais: a avaliação de “conteúdo importado” baseava-se em valor da
produção e não em valor adicionado. Como paliativo, foi criada quota tarifária
destinada a fornecedores considerados insuficientemente contemplados pelo
regime automotivo, dado que sua produção não era doméstica.
38
A reversão da liberalização comercial não se limitou à indústria automotiva,
exemplo clássico de setor cujos interesses são protegidos por influência políti-
ca. No caso dos produtos agrícolas, da indústria açucareira, do aço e de outros
produtos metalúrgicos, químicos e farmacêuticos, da celulose e dos produtos
de papel, e dos têxteis, houve reversão da liberalização comercial. Tal reversão,
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 23
porém, era muito mais limitada e temporária, se medida pelos níveis tarifários, em-
bora as taxas de penetração de importações não tenham caído (Tabelas 1.5.A e 1.5.B).
Existem fortes evidências qualitativas dos vínculos entre evolução da penetra-
ção de importações e estrutura da proteção. Quando o avanço foi mais signifi-
cativo no passado recente, os interesses protecionistas tenderam a reagir de modo
mais decisivo. A concentração na produção é, provavelmente, variável significa-
tiva na explicação do nível de proteção, com base nos argumentos tradicionais
relativos à concentração de interesses. É também possível que as variações tari-
fárias efetivas tenham sido mais relevantes do que as variações tarifárias nomi-
nais. Poder de mercado serviria de base não apenas para obter mais proteção para
bens finais, mas também para reduzir a proteção sobre partes e componentes.
39
A literatura sobre a economia política da proteção segue duas tradições.
Uma delas ressalta a importância de grupos industriais restritos: “interesses
especiais”. A outra concentra a atenção em interesses relacionados a fatores
de produção ou “interesses de classe”. A mobilidade interindustrial dos fa-
tores de produção desempenha papel crucial para determinar se os efeitos do
comércio e da política comercial sobre a renda acarretam conflitos baseados
em discrepância de “interesses especiais” ou de “interesses de classe”. Caso
os fatores de produção tenham mobilidade entre diferentes indústrias, os efei-
tos do comércio tenderão a fazer com que os proprietários de diferentes fa-
tores da produção se oponham uns aos outros em todas as indústrias (capi-
tal versus trabalho, por exemplo). Já com fatores imóveis, os efeitos do
comércio levarão os proprietários do mesmo fator em diferentes indústrias a
se oporem uns aos outros.
40
 Quanto maior a heterogeneidade das taxas de
retorno de fatores entre diferentes indústrias, menor a mobilidade dos fato-
res, e vice-versa. Essa heterogeneidade pode ser medida por coeficientes de
variação (desvio-padrão dividido pela média) em diferentes indústrias em de-
terminada data: quanto maior o coeficiente de variação, menor a mobilida-
de de fatores.
41
Em muitas experiências nacionais, a economia política da proteção tendeu
mais recentemente a concentrar-se no conflito entre “interesses especiais”. Isso
contrasta com o conflito “baseado em classes” entre organizações — por exem-
plo, partidos que representam capital e trabalho — com visões opostas sobre o
nívelde proteção, típico do final do século XIX. Nos Estados Unidos, uma maior
mobilidade de fatores entre 1870 e, digamos, 1919, levou a apoio quase unâni-
me às altas tarifas por parte dos republicanos e à oposição por parte dos demo-
cratas, durante período em que a economia política da proteção era claramente
baseada em fatores ou em classes. Tais graus de coesão de classe jamais haviam
sido vistos antes de 1870, nem o seriam novamente após 1945, quando a opo-
sição de “interesses especiais” era a regra.
42
 Há evidência de que, para diversas
24 Comércio Exterior
economias desenvolvidas, a tendência a longo prazo foi o aumento da mobili-
dade dos fatores por todo o século XIX, atingindo seu ápice no início do sécu-
lo XX, seguindo-se queda contínua nesse mesmo século.
43
 É possível mostrar,
usando dados sobre salários e lucros (ou medidas similares), que a hipótese de
uma curva em U a longo prazo dos retornos sobre capital e trabalho se confir-
ma no caso dos Estados Unidos, do Reino Unido, do Canadá e da Austrália,
sendo os resultados menos conclusivos no caso da França e da Suécia.
O uso dessa metodologia para economias em desenvolvimento poderia, a
princípio, ser prejudicado por dificuldades relacionadas à disponibilidade de
dados. A hipótese também precisa ser ajustada para levar em conta os
descompassos tecnológicos que caracterizam a ISI, em comparação com a indus-
trialização das economias mais maduras. No caso do Brasil, porém, tais dificul-
dades parecem ser menos importantes, já que, conforme foi visto, a economia
política da proteção, pelo menos até a década de 1930, foi dominada pelo fato
de que o país tinha poder de barganha no mercado mundial de café. A oposi-
ção à tarifa concentrava-se principalmente nos grupos consumidores de impor-
tados, que não eram, como os produtores de café, parcialmente compensados
pelos altos preços de exportação. Esses grupos incluíam tanto os exportadores
de outras commodities, à exceção do café, quanto a classe média urbana. O inte-
resse no Brasil, portanto, deve concentrar-se no período em que é provável a
redução da mobilidade de fatores.
A Tabela 1.7 e as Figuras 1.1 e 1.2 incluem os coeficientes de variação na in-
dústria brasileira, no período 1919-2000, calculados para duas medidas relacio-
nadas ao retorno a fatores de produção por setor: salários médios e lucros por
trabalhador. Dados censitários estão disponíveis para 1919-85. Para 1990-2000,
a fonte é uma pesquisa industrial anual cada vez mais abrangente. Houve, por-
tanto, quebra metodológica entre 1985 e 1990. Os coeficientes de variação com-
putados condizem com o esperado. Os que correspondem aos salários médios
aumentam ligeiramente a partir de 1919, com exceção da quebra 1985-90. Re-
sultados com uma curva em forma de U, do tipo encontrado por Hiscox, tam-
bém são obtidos para os lucros por trabalhador, com a especificidade decrescente
no uso do capital até 1949, revertida posteriormente. Os dados sobre lucro por
trabalhador foram obtidos residualmente, deduzindo-se os salários pagos e os
insumos comprados dos valores de produção. Evidências de especificidade cada
vez maior no uso de fatores nos setores industriais, após 1949, são uma indica-
ção da importância crescente na economia política da proteção das coalizões
estreitas definidas em bases setoriais.
Hiscox usou estatísticas de votos referentes à legislação comercial no Congres-
so norte-americano para caracterizar o grau de coesão de votos segundo linhas
partidárias. Infelizmente, no caso da maioria dos países em desenvolvimento, tal
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 25
TABELA 1.7. Brasil: coeficientes de variação de salários médios e dos lucros por
trabalhador em diferentes setores industriais, 1919-2000*
Salários médios Lucros por trabalhador
CV-9 CV-19 CV-22 CV-22 CV-9 CV-19 CV-22 CV-22
Censo Censo Censo Pesquisa Censo Censo Censo Pesquisa
industrial industrial
1919 0,157 1,778
1939 0,179 0,225 0,533 0,627
1949 0,235 0,254 0,480 0,478
1959 0,234 0,512
1970 0,325 0,631
1975 0,301 0,760
1980 0,342 0,776
1985 0,516 0,975
1990 0,324 0,644
1995 0,394 0,581
2000 0,488 0,953
* CV-9 refere-se a nove setores definidos pelo Censo de 1919; CV-19 aos 19 setores definidos no Censo de 1939; e
CV-22 aos 22 setores definidos no Censo de 1949 e na Pesquisa Industrial.
Fontes: IBGE (1990) e pesquisa industrial anual no site do IBGE.
exercício é impraticável devido à falta de continuidade de governos democráticos
e, também, ao papel pouco importante do parlamento na definição das políti-
cas comerciais. Na maioria dos casos, ainda que durante períodos de governo
totalmente democrático, o Congresso se limita a referendar automaticamente os
resultados de negociações internacionais conduzidas pelo poder executivo.
No Brasil, mesmo com a volta do governo democrático na segunda metade
da década de 1980, o governo provou ser mau representante de interesses não-
representados de forma direta — ou, simplesmente, não-representados — no pro-
cesso decisório relacionado a políticas comerciais e industriais. A idéia de que
a tomada de decisão quanto a políticas deveria ser organizada setorialmente, em
“câmaras” especializadas (câmaras setoriais), era calcada em raciocínio sim-
plista, que procurava ressaltar as virtudes da “democracia” e da negociação. Em
sua época de ouro, essas câmaras envolviam a representação, em bases setoriais,
de agências governamentais, produtores domésticos e sindicatos. Supunha-se que
esse fosse o arranjo institucional mais adequado para negociar preços, salários,
políticas comerciais e industriais. No nível do debate público, não se pode di-
zer que tenha havido melhora substantiva em relação aos processos decisórios,
26 Comércio Exterior
Figura 1.1. Brasil: coeficientes de variação de salários médios nos setores industriais, 1919-2000
Figura 1.2. Brasil: coeficientes de variação de lucros por trabalhador em setores industriais, 1919-2000
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
1900 1920 1940 1960 1980 2000 2020
Censo 1919-39 Censo 1939-49
Censo 1949-85 Pesquisa industrial 1990-2000
Censo 1919-39 Censo 1939-49
Censo 1949-85 Pesquisa industrial 1990-2000
1900 1920 1940 1960 1980 2000 2020
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Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 27
extremamente obscuros, adotados até meados da década de 1980. A diferença
em relação ao passado — além, é claro, de maior transparência aparente — era
que os sindicatos eram excluídos de tais negociações antes de meados dos anos
80. Contribuintes e consumidores, que geralmente pagavam a conta, continua-
ram excluídos, e eram representados muito imperfeitamente pelo governo. As câ-
maras setoriais agiram de forma intermitente na discussão e na definição das po-
líticas comerciais e industriais, em especial quanto aos setores automotivo, têxtil
e de brinquedos. Seu papel foi importante no processo de reversão da libe-
ralização comercial.
44
 Esse arranjo, que teve importância considerável entre o final
da década de 1980 e meados da década de 1990, encaixa-se bem com as evi-
dências da preponderância de interesses definidos para cada indústria que re-
sulta da crescente especificidade no uso de fatores em diferentes setores indus-
triais, discutida anteriormente.
28 Comércio Exterior
Apêndice estatístico
TABELA A1.1.A Brasil: tarifas nominaispor setor, 1987-93 (%)
Setor 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Agropecuária 43,0 17 6 5,9 5,1 3,9 3,5
Extrativa mineral 22 19,7 9,9 9,6 5,1 1,7 1,7
Extração de petróleo e carvão 15,6 5,6 1,9 3,3 1,7 0,6 0
Minerais não-metálicos 63,8 39,2 32,3 31,5 19,6 11,8 10,7
Siderurgia 29,9 29 15,4 14,5 10,3 7 5,8
Metalurgia de não-ferrosos 35 30,6 18,4 17,6 13 8,2 7,4
Outros produtos metalúrgicos 60,8 45,8 34 34,8 27,6 19,9 16,3
Máquinas e tratores 49 46,8 38,8 37,2 28,5 20,2 19,1
Material elétrico 65,4 50 41,2 44,1 35,2 23,5 18,8
Equipamentos eletrônicos 54,1 48,6 39,4 40,6 35,2 24,3 20,7
Automóveis, caminhões e ônibus 92,6 65 65 78,7 58,7 39 34
Peças e outros veículos 61,7 42,8 38 37,4 29,9 20,8 17,9
Madeira e mobiliário 50 30,3 25,8 25,4 16,4 9,8 9,5
Celulose, papel e gráfica 59,5 32,1 24,3 23,6 13,4 9,5 9,3
Borracha 82 49,3 47,6 46,6 34,8 20,6 14,9
Elementos químicos 63 31,4 26,1 24,8 18,4 14,2 12,4
Refino de petróleo 31,6 33,8 21,2 19,4 14,1 9,9 9,5
Produtos químicos diversos 25,4 34,7 26 21,8 16,6 11,9 12,2
Farmacêutica e perfumaria 72,3 45,3 34,4 31,5 20,8 13,8 12,8
Artigos de plástico 56,6 57,1 39,5 39 31,2 19,2 16,8
Têxtil 87,4 57,3 53,3 31,8 30,6 20,9 15,6
Vestuário 102,7 76 75 51,1 48,3 29,3 20
Calçados 74,1 41 35,8 29,6 24,8 16 14,2
Indústria do café 69,1 35 28,9 28,9 20 14,4 12,2
Beneficiamento de produtos vegetais 70,3 42 34,6 34,6 28,1 12,8 10,6
Abate de animais 43,7 29,8 20,7 19,7 16 10 9,9
Laticínios 69,2 40,3 32,7 32,7 27,5 20,9 20
Açúcar 77,5 29,3 25,7 25,7 20,4 20 20
Óleos vegetais 48,5 20,5 16,6 16,6 9,6 8,9 8,9
Outros produtos alimentares 73,8 51,8 45 45 38,9 22,3 17
Indústrias 53,2 49,1 42,1 41,6 33,2 21,1 16,4
Média simples 57,5 39,6 32,1 30,5 23,6 15,7 13,5
Média ponderada pelo valor adicionado 54,9 37,7 29,4 27,2 20,9 14,1 12,5
Desvio-padrão 21,3 14,6 15,8 14,9 12,7 8,2 6,7
Fonte: Kume, Piani e Souza (2000). Médias simples para cada setor.
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 29
TABELA A1.1.B Brasil: tarifas nominais por setor, 1994-2002 (%)
Setor 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Agropecuária 0,2 7,4 7,3 9,9 9,9 9,8 n.d. n.d. n.d.
Extrativa mineral 1,5 2,8 3,7 6,5 6,4 6,2 6,1 5,8 4,9
Extração de petróleo e carvão 0 0 0 0 0 - 0,0 0,0 0,0
Minerais não-metálicos 9,2 10,2 10,5 13,7 13,6 13,5 13,5 13,2 12,1
Siderurgia 6,3 7,1 7,8 10,2 10,2 10,1 10,2 9,9 9,0
Metalurgia de não-ferrosos 7,6 8,9 8,8 11,7 11,7 11,7 11,7 11,3 10,4
Outros produtos metalúrgicos 14,3 15,8 15,9 18,9 18,9 18,8 18,8 18,4 17,4
Máquinas e tratores 19 16,5 15,5 17,8 17,7 16,9 16,2 15,7 14,3
Material elétrico 18,4 21,3 17,2 19,8 19,5 19,0 19,0 18,6 17,3
Equipamentos eletrônicos 19 19,3 15,6 17,9 17,4 16,6 15,8 14,7 12,4
Automóveis, caminhões e ônibus 19,9 41 52,4 47,1 38,1 30,3 30,3 30,2 29,9
Peças e outros veículos 17,4 17,9 16,1 18,7 18,5 17,9 17,8 17,5 16,3
Madeira e mobiliário 8,8 10,7 11 14 14 14,0 14,0 13,6 12,6
Celulose, papel e gráfica 8,3 9,8 10,3 14,2 14,2 14,2 14,2 13,8 12,5
Borracha 12,1 12,6 12,5 15 14,8 14,8 14,8 14,5 13,5
Elementos químicos 8,5 7,6 6,5 16,7 21,1 20,2 17,0 15,9 12,7
Refino de petróleo 5,2 3,8 4,1 5,4 5,4 5,4 9,6 9,3 8,5
Produtos químicos diversos 7,1 7,6 7,8 10,9 10,9 10,8 9,3 9,0 8,0
Farmacêutica e perfumaria 4,6 8 8 10,7 10,8 10,6 10,6 10,3 9,4
Artigos de plástico 15,7 15,3 15,2 18,1 18,2 17,4 17,4 17,1 16,1
Têxtil 13,2 14,9 16,3 19,4 19,4 19,4 17,8 17,5 16,5
Vestuário 19,4 19,8 19,8 22,8 22,8 22,8 22,7 22,4 21,4
Calçados 13,2 17,9 15,3 18 17,2 16,8 16,8 16,2 14,5
Indústria do café 9,8 10 12 15 15 15,6 n.d. n.d. n.d.
Beneficiamento de produtos vegetais 10 12,1 12 14,8 14,8 14,7 14,6 14,3 13,3
Abate de animais 7,3 8,4 9,2 12,2 12,2 12,2 12,4 12,1 11,1
Laticínos 23,5 18,1 18,9 21,1 23 22,0 22,2 21,9 20,8
Açúcar 10,1 16 16 19 19 19,0 n.d. n.d. n.d.
Óleos vegetais 8 8,3 8,4 11,4 11,5 11,8 12,0 11,6 10,6
Outros produtos alimentares 13 14,6 15,1 18 17,9 17,9 20,5 20,2 19,3
Indústrias diversas 14,4 13,5 13,5 16,3 16,4 15,6 15,6 15,3 14,3
Média simples 11,2 12,8 13 15,6 15,5 15,0 15,0 14,7 13,5
Média ponderada pelo valor 10,2 10,8 10,8 13,4 13,4 13,2 n.d. n.d. n.d.
adiconado
Desvio-padrão 5,9 7,4 8,7 7,6 6,6 5,7 n.d. n.d. n.d.
Fonte: Kume, Piani e Souza (2000). Médias simples para cada setor.
30 Comércio Exterior
TABELA A1.2.A Brasil: tarifas efetivas por setor, 1987-93 (%)
Setor 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Agropecuária 45,8 14,8 2,2 3,0 2,7 2,3 1,9
Extrativa mineral 16,9 15,0 4,6 6,3 2,3 0,0 -0,6
Extração de petróleo e carvão 8,3 -2,9 -5,4 -3,4 -4,0 -4,0 -5,0
Minerais não-metálicos 81,7 46,2 39,6 38,8 22,6 13,2 12,2
Siderurgia 30,9 36,3 18,6 15,8 13,0 9,0 8,4
Metalurgia de não-ferrosos 34,4 28,0 13,4 12,8 9,0 6,0 5,5
Outros produtos metalúrgicos 88,4 59,2 47,6 51,0 40,8 30,7 23,5
Máquinas e tratores 47,5 50,2 44,0 41,5 31,3 22,1 21,7
Material elétrico 88,5 61,6 55,6 62,5 50,6 32,1 24,8
Equipamentos eletrônicos 55,4 51,2 42,5 44,2 41,4 27,6 23,5
Automóveis, caminhões e ônibus 308,1 201,3 244,3 351,1 198,3 93,5 76,5
Peças e outros veículos 73,3 43,9 45,1 44,6 36,3 24,9 21,3
Madeira e mobiliário 53,1 28,9 29,1 29,4 17,0 9,5 9,8
Celulose, papel e gráfica 65,5 30,1 23,0 22,6 11,1 8,0 8,2
Borracha 122,4 58,5 67,1 70,2 49,8 26,0 16,9
Elementos químicos 72,7 30,9 26,6 25,2 18,6 14,6 12,6
Refino de petróleo 62,9 70,0 42,3 38,5 26,8 15,7 12,7
Produtos químicos diversos 12,3 44,9 33,9 29,4 21,5 14,9 16,4
Farmacêutica e perfumaria 91,7 51,8 39,8 35,8 23,0 14,8 13,6
Artigos de plástico 31,4 72,1 49,5 50,7 41,4 24,2 20,2
Têxtil 123,1 83,9 85,7 49,2 50,9 31,4 21,3
Vestuário 117,2 94,3 95,5 67,0 63,1 36,6 23,7
Calçados 96,9 39,8 38,5 28,8 25,6 16,5 15,0
Indústria do café 73,7 36,2 30,2 30,6 20,9 15,3 12,8
Beneficiamento de produtos vegetais 121,6 86,0 79,7 80,6 64,1 19,1 16,1
Abate de animais 43,6 29,6 20,3 19,4 15,8 9,8 9,9
Laticínios 74,1 41,6 34,8 35,0 29,8 22,9 21,7
Açúcar 83,8 24,8 22,2 23,9 18,8 20,6 21,3
Óleos vegetais 82,3 24,1 19,5 20,7 5,2 7,6 8,0
Outros produtos alimentícios 118,9 98,5 94,2 94,5 82,8 36,5 25,3
Indústrias diversas 64,8 64,0 58,2 58,9 47,3 27,9 19,1
Média simples 77,1 52,1 46,5 47,7 34,8 20,3 16,7
Média ponderada pelo valor 67,8 46,8 38,8 37,0 28,6 17,7 15,2
adicionado
Desvio-padrão 53,8 36,6 44,5 60,6 36,5 17,2 13,5
Fonte: Kume, Piani e Souza (2000).
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 31
TABELA A1.2.B Brasil: tarifas efetivas por setor, 1994-99 (%)
Setor 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Agropecuária 2,4 7,6 7,4 9,9 9,9 9,8
Extrativa mineral -0,1 0,1 1,3 4,4 4,2 4,1
Extração de petróleo e carvão -4,9 -2,4 -1,8 -2,2 -2,2 -2,2
Minerais não-metálicos 10,5 11,5 11,9 15,5 15,4 15,3
Siderurgia 8,8 9,1 11,2 14,3 14,2 14,3
Metalurgia de não-ferrosos 7,5 9,2 8,8 11,8 11,9 12,0
Outros produtos metalúrgicos 19,7 22,0 21,5 24,7 24,8 24,8
Máquinas e tratores 22,4 18,0 16,7 18,6 18,6 17,5
Material elétrico 25,8 31,3 22,7 25,0 24,5 23,8
Equipamentos eletrônicos 21,7 21,5 16,4 18,5 17,9 16,8
Automóveis, caminhões e ônibus 27,7 113,8 217,5 177,0 129,2 89,1
Peças e outros veículos 21,8 21,8 18,4 20,8 20,5 19,5
Madeira e mobiliário 10,0 11,6 11,9 15,1 15,1 15,2
Celulose, papel e gráfica 8,1 9,7 10,4 14,7 14,7 14,8
Borracha 15,2 14,9 14,0 16,3 16,0 16,1
Elementos químicos 8,7 6,9 5,4 18,3 24,2 23,0
Refino de petróleo 7,1 3,4 4,3 5,6 5,7 5,7
Produtos químicos diversos 9,2 9,2 9,1 12,5 12,5 12,3
Farmacêutica e perfumaria 3,0 7,5 7,3 10,0 10,0 9,8
Artigos de plástico 23,3 21,2 19,1 21,9 21,9 20,7
Têxtil 20,9 21,9 21,8 24,9 24,9 25,0
Vestuário 24,5 23,6 23,1 26,1 26,1 26,1
Calçados 15,9 23,9 18,2 20,8 19,4 18,8
Indústria do café 10,1 10,2 12,4 15,4 15,4 16,1
Beneficiamento de produtos vegetais 17,5 16,4 17,8 20,9 20,8 20,8
Abate de animais 7,3 8,3 9,2 12,2 12,1 12,2
Laticínios 24,8 18,6 19,9 22,1 24,4 23,3
Açúcar 9,5 16,7 16,8 19,9 19,9 20,0
Óleos vegetais 8,5 8,0 8,3 11,6 12,012,7
Outros produtos alimentares 19,2 20,3 21,6 24,3 24,1 24,1
Indústrias diversas 16,9 15,3 15,0 17,9 17,9 16,9
Média simples 13,6 17,1 19,9 21,6 20,2 18,7
Média ponderada pelo valor 12,3 10,4 14,3 16,6 16,2 15,4
adicionado
Desvio-padrão 8,4 19,5 37,2 29,6 21,3 14,6
Fonte: Kume, Piani e Souza (2000).
32 Comércio Exterior
TABELA A1.3B Argentina: tarifas NMF, abril e dezembro de 1991
Abril de 1991 Dezembro de 1991
Couros e peles crus 12,1 13,9
Borracha 9,1 11,9
Madeira e cortiça 11,5 13,4
Pasta de celulose, papel e papelão 7,3 10,4
Têxteis 17,9 18,7
Produtos minerais e fertilizantes 6,7 10,0
Pedras e metais preciosos 10,7 13,0
Minérios e metais 10,7 12,9
Carvão, petróleo e gás natural 1,9 6,4
Produtos químicos 3,6 7,7
Máquinas não-elétricas 15,4 16,9
Máquinas e aparelhos elétricos 10,1 12,8
Material de transporte 10,6 13,2
Instrumentos científicos, produtos fotográficos 12,1 14,3
e ópticos, relógios
Calçados e produtos para viagem 22,0 22,0
Material fotográfico e cinematográfico 4,6 8,4
Móveis 19,6 20,0
Instrumentos musicais, aparelhos de gravação 12,9 15,3
e reprodução sonora
Brinquedos 13,4 15,0
Obras de arte 0,0 5,0
Armas de fogo, munição 19,7 20,2
Material de escritório e produtos de papelaria 16,9 17,8
Produtos manufaturados, n.e. 14,9 16,4
Produtos alimentícios 1,4 6,0
Grãos 0,0 5,0
Animais e produtos derivados 1,2 5,8
Sementes oleaginosas, gorduras e óleos 0,0 5,0
Flores cortadas, plantas, materiais vegetais 0,0 5,0
Bebidas e álcoois 10,6 12,9
Laticínios 0,0 5,0
Peixes, crustáceos e produtos derivados 5,4 9,0
Fumo 9,7 12,1
Outros produtos agrícolas de origem animal 0,0 5,0
Outros produtos agrícolas de origem vegetal 0,0 5,0
Total 9,5 12,2
Fonte: GATT (1992a), p. 147.
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 33
TABELA A1.4 Argentina: tarifas NMF por categoria CTCI*, 1998 e 2006 (planejada)
1998 2006
Agricultura, pecuária, caça, silvicultura e pesca 9,5 7,1
Extrativa mineral 6,1 3,3
Manufaturas 13,8 11,4
Alimentos, bebidas e tabaco 14,5 11,6
Têxteis, vestuário e indústrias do couro 20,2 17,0
Madeira e derivados, incluindo móveis 14,4 10,6
Papéis e derivados, impressão e edição 15,1 10,8
Produtos químicos, petróleo, carvão, borracha e plásticos 10,6 8,1
Produtos minerais não-metálicos, exceto petróleo e carvão 13,6 10,8
Indústrias metalúrgicas básicas 13,6 9,8
Produtos metalúrgicos elaborados, máquinas e equipamentos 14,6 13,0
Outras indústrias manufatureiras 19,7 16,5
Total 13,5 11,1
* Classificação Internacional Tipo, por ramos industriais.
Fonte: OMC (1999), p. 166-69.
TABELA A1.5 Argentina: tarifas médias, 1991, 1993 e 1997, %
Novembro Outubro Setembro
de 1991 de 1993 de 1997
Total 19 17 14
Bens de consumo não-duráveis 25 30 23
Bens de consumo duráveis 23 20 19
Bens intermediários 16 19 14
Máquinas 21 10 14
Material de transporte 26 9 19
Fonte: Berlinski (1998), Tabelas V.6 e V.7.
Notas
1
Para análise mais detalhada da posição brasileira no GATT, ver o Capítulo 4, adiante, no
qual baseiam-se este e os próximos parágrafos.
2
Ricúpero (1993), p. 30.
3
Ver Abreu (2004), p. 30 e 33.
34 Comércio Exterior
4
Carneiro e Werneck (1993), p. 60-66. Para uma abordagem teórica do vínculo entre infla-
ção acelerada e preços da construção, ver Loyo (1994). A discussão sobre o impacto da
liberalização comercial nos preços de bens de capital é retomada na Seção 3.
5
Ver Kume, Piani e Souza (2000) para as tarifas brasileiras após 1987. Para políticas
tarifárias imediatamente anteriores ao início do período de liberalização, ver Kume (1990).
6
Kume, Piani e Souza (2000), p. 3.
7
No início de 1992, o governo decidiu alterar o período de implementação inicialmente
acordado para que este terminasse seis meses antes do previsto. Ver Tabela 1.2.
8
Para mais detalhes ver Kume, Piani e Souza (2000).
9
As tarifas sobre outros produtos químicos eram baixas, mas refletiam sua composição
anormal em 1987.
10
GATT (1993), p. 143-9, OMC (1997a), p. 65-76, OMC (2000), p. 43-8, 135-7.
11
OMC (2000). Ainda acima do patamar de 10%.
12
Em algumas economias, as barreiras não-tarifárias eram relativamente mais importantes
do que em outras. A despeito do pioneiro programa chileno de liberalização comercial,
o país conservou por longo período um sistema de bandas de preços que resultava em
proteção variável de determinados produtos agrícolas que podia alcançar 31,5% ad valorem,
ver OMC (1997b). O mesmo se aplica à Colômbia, ver OMC (1997c). Os níveis tarifários
mexicanos referem-se a importações não-preferenciais que correspondem a menos de
10% das importações totais do México.
13
Sobre as complexidades do impacto do Mercosul nas políticas comerciais argentinas, ver
Berlinski (1998). O impacto do Mercosul sobre as políticas brasileiras não foi tão com-
plexo, já que não se recorreu a reintegros e outros instrumentos para compensar a falta de
competitividade das exportações devida à supervalorização cambial. Também existiam,
e existem, inúmeras exceções brasileiras à TEC do Mercosul, bem como produtos excluí-
dos da liberalização intrazona. Ver OMC (1997a), p. 39-40 e OMC (2000), p. 20-22 e 30-
34. Ver Tabelas A1.3 e A1.4, no Apêndice estatístico, para detalhes sobre a evolução da
tarifa nominal na Argentina..
14
Ver Berlinski (1998) e Tabela A1.5, no Apêndice estatístico.
15
Algumas reformas se fizeram notar por sua ausência, como por exemplo as relativas ao
mercado de trabalho.
16
Foram utilizados preços por atacado na indústria, para o Brasil, e preços ao produtor,
para os Estados Unidos. Agradecimentos a Dionísio Dias Carneiro pela série de taxa de
câmbio real.
17
Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), World
Investment Report 2000, p. 262.
18
Ver Abreu (2002), base para este parágrafo e os dois seguintes.
19
Números computados a partir de dados de estoque de capital do Censo de Capitais Es-
trangeiros, realizado pelo Banco Central Brasileiro (www.bcb.gov.br).
20
Ver a avaliação de Markwald (2001).
21
Com uma agregação diferente, é possível mostrar que, em 2001, em 18 dos 20 setores
industriais (segundo a Classificação Nacional de Atividades Econômicas), a penetração de
importações era maior do que em 2000. Dados fornecidos por Maurício Moreira.
22
Moreira e Puga (2001) analisam detalhadamente como as taxas de penetração foram afe-
tadas pela desvalorização de 1999 e mostram que, utilizando a taxa de câmbio de 1998,
a taxa de penetração para o setor industrial em 1999 seria 5 pontos mais baixa do que
os 22,5% computados por meio de preços correntes.
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 35
23
Hay (1997).
24
Rossi Jr. e Ferreira (1999).
25
Muendler (2002).
26
López-Córdoba e Moreira (2003).
27
Muendler (2000).
28
Pavcnik, Blom, Goldberg e Schady (2002).
29
Simulações realizadas por Moreira e Najberg (1999).
30
Gonzaga (1997).
31
Muendler (2002).
32
López-Córdova e Moreira (2003).
33
Ver Reis et al. (1996) e (2002). Contudo, essa reversão não é confirmada por dados mais
recentes; ver nota 37 adiante.
34
Tallman e Wang (1995).
35
A supervalorização do real em 1996-98 também teve seu papel na redução do custos dos
bens de capital importados.
36
Dados sobre contas nacionais e custos de construção mostram que, entre 1997 e 2002,
o preço relativo da formação bruta de capital fixo e do deflator do PIB caiu mais 34,2%
e o de máquinas e equipamentos caiu 32,2% (Instituto Brasileiro de Geografia e Esta-
tística (2003) e Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil, Si-
dra).
37
A maior parte dos investimentos