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GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS GOVERNO DO ESTADO Antonio Augusto Junho Anastasia VICE-GOVERNADOR DO ESTADO Alberto Pinto Coelho SECRETÁRIOS DE ESTADO DO GOVERNO DE MINAS Renata Maria Paes de Vilhena – Secretária de Estado de Planejamento e Gestão COORDENADORA EXECUTIVA DO PROJETO Adriane Ricieri Brito – Subsecretária de Gestão da Estratégia Governamental COORDENADORA TÉCNICA DO PROJETO Milla Fernandes Ribeiro Tangari – Gestora do Núcleo Central de Inovação e Modernização Institucional ELABORAÇÃO TÉCNICA DA 1ª EDIÇÃO DA CARTILHA André Abreu Reis – Superintendente Central de Planejamento e Programação Orçamentária Aline Martins Ribeiro Tavares – Diretora Central de Planejamento, Programação e Normas Listx Antônio de Araújo Júnior – Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental Maria de Fátima Rodrigues – Gestor Governamental ELABORAÇÃO TÉCNICA DA 2ª EDIÇÃO DA CARTILHA Leandro César Pereira – Diretor da Superintendência Central de Planejamento e Programação Orçamentária Tuliana Macedo Vasconcelos – Diretora da Diretoria Central de Planejamento, Programação e Normas Fernando Antonio França Sette Pinheiro Junior – Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental Listx Antônio de Araújo Júnior – Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental REVISÃO TÉCNICA E DIAGRAMAÇÃO DO CONTEÚDO Kamila Araújo Rola Fontes Moreira COMITÊ TÉCNICO DO PROJETO Janaína Ribeiro Araújo Isabela de Lima Rocha Kamila Araújo Rola Fontes Moreira Belo Horizonte Abril/2013 1. Introdução .................................................................................................................................... 4 2. Motivação .................................................................................................................................... 5 3. Objetivos ...................................................................................................................................... 6 4. Resultados Esperados ................................................................................................................... 7 4.1. PREMISSAS DO PPA ........................................................................................................................ 7 4.2. O CICLO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO ........................................................................................ 8 5. Conceitos Relevantes .................................................................................................................. 10 5.1. O QUE É O PPA? .......................................................................................................................... 10 5.2. O QUE SÃO PROGRAMAS DE GOVERNO? ............................................................................................ 11 5.3. RELACIONAMENTO ENTRE PPA E LOA .............................................................................................. 11 5.4. O CICLO DE GESTÃO DO PPA .......................................................................................................... 12 6. Etapas da Elaboração do PPA ...................................................................................................... 16 6.1. PREVISÃO DE RECEITAS MUNICIPAIS PARA O PERÍODO DO PPA .............................................................. 17 6.2. DEFINIÇÃO DE DIRETRIZES .............................................................................................................. 17 6.3. DEFINIÇÃO DOS PROGRAMAS ESTRATÉGICOS ..................................................................................... 18 6.4. DISTRIBUIÇÃO DE LIMITES DE GASTO POR ÓRGÃO/ENTIDADE ................................................................ 19 6.5. ELABORAÇÃO DOS PROGRAMAS ....................................................................................................... 20 6.6. ELABORAÇÃO DO DOCUMENTO FINAL DO PPA ................................................................................... 22 7. Metodologia ............................................................................................................................... 24 8. Principais Entregas e Indicadores ................................................................................................ 32 9. Experiência de Minas Gerais ....................................................................................................... 33 9.1. A DIMENSÃO ESTRATÉGICA DO PPAG 2012-2015 ............................................................................. 33 9.2. A CONSTRUÇÃO DOS PROGRAMAS E AÇÕES DO PPAG 2012-2015 ...................................................... 35 9.3. O CICLO DE GESTÃO DO PPAG ........................................................................................................ 37 10. Dificuldades e Lições Aprendidas ................................................................................................ 40 11. Dicas e Sugestões ....................................................................................................................... 44 12. Considerações Finais ................................................................................................................... 45 13. Legislação Pertinente .................................................................................................................. 46 14. Referencial Teórico ..................................................................................................................... 48 ANEXOS ............................................................................................................................................... 50 ANEXO I – Exemplos de Quadros Analíticos ......................................................................................... 51 ANEXO II – Exemplos de Quadros Consolidados ................................................................................... 61 1. DEMONSTRATIVO DE PROGRAMAS DO PPA POR MACRO-OBJETIVO ................................................................. 61 2. DEMONSTRATIVO CONSOLIDADO DE PROGRAMAS ESTRATÉGICOS POR MACRO-OBJETIVO .................................... 62 3. DEMONSTRATIVO CONSOLIDADO DE INDICADORES POR MACRO-OBJETIVO ........................................................ 63 ANEXO III – Modelo de Projeto de Lei do PPA ...................................................................................... 66 ANEXO IV – Modelo de Projeto de Lei de Revisão do PPA .................................................................... 70 4 1. Introdução Esta Cartilha tem como meta auxiliar os servidores públicos municipais na elaboração do Plano Plurianual (PPA) Municipal. Planejar é escolher. Esta afirmativa, simples e objetiva, retrata com perfeição o objetivo deste trabalho. Entende-se que um bom PPA é aquele que apresenta claramente os programas, as ações, os objetivos e as metas da Administração Pública Municipal. Permite, ainda, retratar as escolhas locais e as principais aspirações do governo eleito no mandato. Para garantir efetividade ao PPA é de extrema importância que a Administração Pública Municipal seja capaz de monitorar, avaliar e rever o plano, a fim de tornar realidade as metas e os resultados pactuados nesse instrumento de planejamento. Isso é essencial para que o plano não represente apenas o cumprimento de uma obrigação legal, mas que seja utilizado como um efetivo instrumento de gestão. 5 2. Motivação Quais são os grandes objetivos a nortear a Administração Pública Municipal? Quais são as políticas públicas definidas pelo governo a serem implementadas nos próximosquatro anos? Que resultados, mensurados objetivamente por indicadores de desempenho, são esperados a partir da execução dos vários programas a cargo do município? Quais são os programas estratégicos da Administração Pública Municipal? Quais são os produtos, as metas físicas e os valores (metas financeiras) a serem abordados nas várias ações de governo? Como proceder para conferir maior racionalidade ao orçamento público, orientando-o para a consecução de metas e de resultados? Como implantar um sistema de gestão de custos integrado ao ciclo de execução orçamentária? Como oferecer à Administração Pública Municipal um meio sistemático e institucionalizado de gestão e de controle das várias ações incumbidas ao município? De que modo oferecer ao Poder Legislativo e à população em geral um meio transparente para conhecer e acompanhar o desempenho físico e os gastos apresentados nas diversas ações desenvolvidas pela Prefeitura e pelas entidades a ela vinculadas? A resposta a essas e a outras questões correlatas, de vital importância para a Administração Pública Municipal, passam, necessariamente, pela implantação do Plano Plurianual, assim como pela consolidação do respectivo ciclo de gestão no município. 6 3. Objetivos Eliminar a improvisação na execução do orçamento público, e garantir os recursos disponíveis nas atividades e nos programas considerados mais importantes para o município; Organizar, sob a forma de programas, os serviços prestados à população, ou seja, introduzir na Administração Pública Municipal a linguagem e a metodologia de planejamento; Viabilizar o monitoramento e a avaliação das atividades e dos projetos executados pela administração, fornecendo parâmetros para a mensuração e para a melhoria do desempenho da Administração Pública Municipal; Definir com clareza as metas e as prioridades da administração, conferindo transparência aos objetivos e às ações de governo; Integrar planejamento, orçamento e gestão, norteando a execução das atribuições institucionais do município para o cumprimento de metas e resultados. 7 4. Resultados Esperados Os resultados esperados com a elaboração do Plano Plurianual (PPA) Municipal serão concretizados a partir do seu processo de elaboração, de progressiva consolidação, e de efetiva implantação das etapas que compõem o ciclo de gestão. Os resultados esperados são: Ampliação da capacidade institucional de formulação, monitoramento e avaliação de políticas públicas, potencializando a efetividade da Administração Pública Municipal na resolução dos problemas e no desempenho das atribuições a cargo do município; Concentração dos recursos discricionariamente disponíveis nos programas e nos projetos considerados mais estratégicos pelo governo local, evitando a dispersão de esforços e de recursos orçamentários; Alinhamento progressivo das etapas de planejamento, orçamento e gestão, tendo como base os objetivos, as metas e os resultados estabelecidos no âmbito do PPA, para conferir maior racionalidade à execução orçamentária e à gestão das ações municipais; Aumento da percepção da sociedade sobre estratégias, objetivos, realizações e resultados de governo, ao ser ampliada a transparência da gestão pública, o que incentiva e fortalece o controle social; Sistematização de informações estratégicas indispensáveis ao gerenciamento da administração pública no que se refere à atuação do governo (como custo dos bens e serviços oferecidos) e aos desafios a serem superados no âmbito de cada política pública, a fim de potencializar a comunicação institucional. 4.1. Premissas do PPA Para viabilizar a concretização dos resultados esperados, a elaboração e a gestão do PPA deve propiciar o atendimento das seguintes premissas: Alinhamento do Plano Plurianual (PPA) com a estratégia de governo; Definição dos programas estratégicos para a Administração Pública Municipal; Identificação clara dos objetivos e prioridades do governo local; 8 Integração do plano com o orçamento; Garantia de transparência aos programas, às ações e às metas da Administração Pública Municipal; Gestão orientada para resultados; Organização das ações de governo em programas; Construção de programas com fundamento nas necessidades ou demandas da comunidade; Transparência da ação governamental de tal modo que o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) reflitam as reais intenções do governo local; Monitoramento periódico e avaliação anual do Plano Plurianual (PPA) Municipal; Revisão anual do Plano Plurianual (PPA) Municipal. 4.2. O Ciclo de Planejamento e Orçamento O Plano Plurianual (PPA) instrumentaliza os objetivos estratégicos e os indicadores finalísticos pretendidos na forma de programas e de ações de governo. Como o PPA é um plano de médio prazo e tem horizonte de quatro anos, no plano são definidos os programas que o governo implementará nesse período para o alcance dos resultados pretendidos. O PPA é o instrumento que define o escopo dos programas e ações de governo. Tudo que será realizado pelo município estará contemplado no PPA com a definição do produto (bem, serviço ou transferência financeira) a ser entregue à sociedade ou à própria Administração Pública, a quantidade de produto (meta física) a ser ofertado nos próximos quatro anos e o valor anual a ser gasto em cada ação (meta financeira). A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve atuar como um instrumento de interligação entre o PPA e a LOA, definindo o conjunto de regras para a elaboração do orçamento e as metas fiscais para os próximos três exercícios financeiros. A LDO deve definir as metas e os riscos fiscais e as prioridades para o exercício financeiro subsequente. No primeiro ano, como a LDO antecede ao PPA, normalmente as prioridades devem estar estabelecidas no PPA do ano que se segue. É importante que se tenha a Revisão do PPA para que seja assegurada a relação entre a LOA e o PPA. Os Planos Plurianuais são propostos uma única vez e transformam-se em lei para o 9 período de quatro anos, enquanto os orçamentos são propostos em quatro momentos no mesmo período, coincidindo com a proposição do plano somente no primeiro exercício. Dessa maneira, há uma forte tendência a sobreestimar previsões de metas físicas e financeiras nos três anos finais do PPA, já que não se sabe a verdadeira realidade enfrentada pelo município no ano subsequente. Realizado ou revisto o planejamento de médio prazo, há a necessidade de se especificar com clareza os recursos que financiarão cada ação e as despesas que serão realizadas no âmbito de cada uma delas. Esta especificação é elaborada por meio da Lei Orçamentária Anual (LOA), que tem por função básica detalhar os valores definidos para o conjunto de programas e de ações do PPA. Nessa fase, quantitativa, as metas físicas e financeiras passam a ser detalhadas anualmente. A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o documento no qual se fixa os valores da despesa e estima os valores da receita para determinado exercício. Ou seja, ela traça, a partir do detalhamento do programa de trabalho definido no PPA, a destinação dos recursos que o governo recolhe sob a forma de impostos. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do orçamento. Em outras palavras, a LOA disciplina todas as ações executadas pelo governo, correspondendo a um programa de trabalho que operacionaliza os objetivos de cada programa contido no PPA. 10 5. Conceitos Relevantes 5.1.O que é o PPA? O Plano Plurianual (PPA) é o resumo de todas as ações que a Prefeitura e suas entidades irão executar ao longo dos próximos quatro anos, sejam essas ações, atividades contínuas ou projetos de investimento. No PPA, tudo que será feito pelo poder público municipal até o primeiro ano do próximo mandato deve ser escrito sob a forma de programas e de ações e remetido à Câmara de Vereadores para aprovação do PPA. O PPA é uma exigência da Constituição Federal de 1988 (artigo 165, §1°) e deve apresentar como componentes fundamentais as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública, contemplando todas as suas despesas para os próximos quatro anos de governo. Figura 1 DIRETRIZES OBJETIVOS METAS As diretrizes são os objetivos gerais do plano plurianual, devendo apresentar os resultados gerais que a administração local quer alcançar em favor da população, sendo que cada diretriz é composta por um ou mais programas. Os objetivos expressam a vontade de se solucionar demandas, carências ou problemas do Município. A cada objetivo corresponde um programa de governo e a cada programa corresponde uma ou mais ações. As metas apresentam a quantificação do que será feito (meta física) e gasto (meta financeira) em cada ação dos programas do PPA, desdobrando-se para cada ano do plano. COMPONENTES DO PPA 11 5.2. O que são programas de governo? Os programas de governo são as unidades básicas do PPA Municipal, consistindo numa forma especial de organizar tudo o que é ou será feito pela Administração Pública Municipal. O objetivo é solucionar um problema, uma carência ou uma demanda do município. São os programas que facilitam a concretização das diretrizes do PPA. Figura 2 ESTRUTURAÇÃO DO PPA 5.3. Relacionamento entre PPA e LOA O Plano Plurianual (PPA) não apresenta apenas as obras e os investimentos que a Administração Pública Municipal executará nos próximos quatro anos. Apresenta também todas as ações orçamentárias do Município, sejam essas atividades (permanentes), operações especiais (por exemplo: pagamento de servidores inativos, precatórios e dívidas do Município) ou projetos. 12 Segundo a Constituição Federal de 1988 (artigo 165, § 1°) o PPA é o documento no qual as diretrizes, os objetivos e as metas são definidos para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada. O PPA abrange as ações executadas por todos órgãos, entidades, fundos e empresas do Município. Contudo, por força da Lei n.º 4.320/1964, as empresas estatais dependentes (que carecem de recursos do Município para pagamento de gastos com pessoal ou custeio) apresentam-se no PPA e na Lei Orçamentária Anual (LOA) como os demais órgãos da Administração Pública Municipal. Já as empresas independentes apenas detalham as ações nas quais haja alguma despesa de capital. De acordo com o artigo 167, I da Constituição Federal de 1988, é vedado o início de programas e projetos não incluídos no PPA. Logo, todas as ações constantes da LOA devem também estar presentes no PPA. O orçamento, para sua validade, deve ser necessariamente compatível com o Plano Plurianual (artigo 165, §7°, Constituição Federal de 1988). É a partir do valor total (montante) distribuído em cada ação do PPA que é feito, no orçamento, o detalhamento e a classificação da despesa segundo as normas da Lei n.º 4.320/1964. Nesse sentido, haverá uma identidade entre os gastos previstos para as ações do PPA e o orçamento do Município, em virtude do comando expresso na Constituição Federal de 1988 de situar as dotações do próximo orçamento dentro de uma perspectiva de planejamento de médio e longo prazo. Como a validade da LOA está condicionada a sua compatibilidade com o PPA, recomenda-se que os orçamentos subsequentes sejam elaborados e enviados à Câmara Municipal, conjuntamente com o envio de projeto de lei contendo a revisão do PPA, para dotar o Município de uma referência plurianual permanente para as suas ações. 5.4. O ciclo de gestão do PPA O Plano Plurianual não é um produto estanque em si mesmo, mas constitui a primeira atividade de um ciclo de gestão que contempla outras fases como a implementação, o monitoramento, a avaliação e a revisão do PPA. Esse ciclo é construído para tornar realidade 13 as diretrizes, os objetivos e as metas elencadas no PPA, concretizando o planejamento como uma atividade contínua e dinâmica no exercício da Administração Pública. Cada etapa do ciclo de gestão do PPA representa uma fonte de orientação para o desenvolvimento das fases: Planejar, Executar, Monitorar, Avaliar e Revisar, como sugerido a seguir. Figura 3 PROCESSO DE GESTÃO DO PPAG Planejar O planejamento é caracterizado como a fase da formulação e da definição de programas, ações e metas físicas e orçamentárias da Administração Pública para o período de quatro anos, sempre objetivando atender diretrizes, objetivos e resultados estratégicos. É a fase mais importante, pois, se bem feito, pode garantir um PPA bem estruturado, transparente, com políticas bem definidas e concretas. Sem um planejamento bem feito, o PPA deixa de ser um instrumento gerencial, para ser visto apenas como uma obrigação constitucional revisada anualmente. Executar Essa fase é para a execução das metas físicas e orçamentárias das ações que compõem os programas do PPA. A execução das metas físicas é quando são utilizados os diversos tipos de recursos: materiais, humanos, financeiros, informacionais, tecnológicos, institucionais etc. A 14 execução das metas orçamentárias corresponde à execução do valor aprovado no orçamento, obedecendo aos estágios da execução das despesas públicas: empenho, liquidação e pagamento. Monitorar O monitoramento é o momento em que os gestores dos programas e das ações de governo informam e acompanham a execução física e orçamentária do PPA. Permite obter informações para auxiliar decisões, e a identificação e superação de problemas. Contribui para a obtenção dos resultados programados e torna transparente à sociedade o desempenho da Administração Pública. Avaliar É o processo de coleta e análise de informações sobre características, procedimentos e impactos dos programas que compõem o PPA. Baseia-se em critérios de eficiência, eficácia e efetividade, de forma a gerar recomendações para aperfeiçoar a gestão e a qualidade do gasto público. O objetivo da avaliação é de assegurar que as informações produzidas sejam utilizadas pela Administração Pública Municipal como parte integrante da gestão dos programas, no momento de elaboração ou revisão do PPA, e na elaboração da Lei Orçamentária Anual. A avaliação do PPA deve ser realizada após o encerramento do exercício financeiro, quando há realização do último monitoramento. Nesse momento, devem ser apurados os desempenhos físicos e orçamentários, para avaliar o que foi planejado e o que foi executado. Se houve efetividade e eficiência dos programas, verificando os indicadores e os principais resultados. Revisão A fase de revisão é o processo de adequação dos programas e ações constantes no PPA às novas circunstâncias, sejam elas, internas, externas, de âmbito político, administrativo, econômico ou social. É a fasevalor total (valor total (montante)) de aprimoramento, por meio da alteração, exclusão e inclusão de programas e ações, conforme recomendações geradas nos processos de monitoramento e avaliação. 15 A revisão éapenas um momento de reflexão e ajuste do PPA. Caso haja necessidade de alteração de um programa ou ação definido no plano inicial ou em suas revisões anteriores, deve-se justificar o motivo dessa alteração. Isto se aplica tanto para exclusão, quanto para inclusão de novos programas e ações. O processo de revisão não é uma exigência constitucional, mas é de extrema importância para garantir o alinhamento entre o planejamento e a execução. 16 6. Etapas da Elaboração do PPA As etapas da elaboração do Plano Plurianual (PPA) foram pensadas para auxiliar a Prefeitura a escolher, dentro dos recursos disponíveis e das restrições legais existentes, os melhores programas para o Município e a enquadrar as suas ações na linguagem de planejamento exigidas para a elaboração do plano. Figura 4 ROTEIRO PARA A ELABORAÇÃO DO PPA ETAPA RESPONSABILIDADE 1. Previsão de receitas para o período do plano Secretaria/Departamento de Fazenda 2. Definição de diretrizes Prefeito e Secretariado 3. Definição dos Projetos Estratégicos Prefeito e Secretariado 4. Distribuição de limites de gasto por órgão/entidade Prefeito e Secretaria/Departamento de Planejamento ou Administração 5. Elaboração dos programas Órgãos e entidades setoriais 6. Consolidação e elaboração do documento final do PPA Secretaria/Departamento de Planejamento ou Administração 17 6.1. Previsão de Receitas Municipais para o período do PPA Um bom PPA é um plano realista e que tenha condições de sair do papel para a realização concreta. Nada adianta elaborar projetos maravilhosos para a cidade, se, no momento da execução do orçamento, os recursos necessários para custeá-los simplesmente não existirem. É neste momento que a Prefeitura terá uma ideia do valor total (valor total (montante)) de recursos disponíveis para: o custeio das atividades continuadas que desenvolve. Por exemplo, coleta de lixo, varrição de logradouros públicos etc.; o pagamento de dívidas e gastos com os funcionários que já se aposentaram (se for responsável por esse encargo); investir nos projetos considerados estratégicos para a cidade. Por exemplo, construção de uma nova rodoviária, pavimentação de vias públicas etc. Um dos métodos mais simples de se fazer essa estimativa de receitas consiste no uso de uma projeção de receita baseada na tendência de crescimento verificada nos últimos anos. Esse é um método que simplifica a projeção, pois pressupõe a manutenção das mesmas condições verificadas em anos anteriores. Contudo, é aconselhável utilizar métodos mais sofisticados, quando disponíveis, para que a receita projetada seja realista, e não alimentar uma expectativa falsa de disponibilidade de recursos, comprometendo a viabilidade do plano. 6.2. Definição de diretrizes É nesta fase que o Prefeito e seu Secretariado irão reunir e definir quais são as principais demandas, carências ou problemas do Município. Definidas as principais demandas, carências e problemas para resolvê-las, o governo terá condições de formular as diretrizes do PPA, dentro das possibilidades do Município. As diretrizes são os objetivos gerais do governo e apresentam os resultados gerais que a Administração Pública Municipal espera alcançar em favor do bem-estar da população. São pré-requisitos para a elaboração dos programas pelas unidades setoriais. Vale lembrar que os programas elaborados por essas unidades devem contribuir necessariamente para atingir o resultado apontado pela diretriz. Como exemplo de diretriz e programas elaborados por unidades setoriais, segue a ilustração: 18 Figura 5 DIRETRIZ E PROGRAMAS SETORIAIS MELHORAR AS CONDIÇÕES SANITÁRIAS E DE SAÚDE DA POPULAÇÃO SAÚDE PARA TODOS SANEAMENTO BÁSICO MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO URBANO P R O G R A M A S D I R E T R I Z As diretrizes condensam a dimensão estratégica do PPA, podendo apresentar um texto descritivo da situação desejada pelo governo, assim como o detalhamento de indicadores específicos vinculados aos resultados esperados. De outra maneira, os objetivos gerais do PPA podem ser organizados e definidos segundo grandes áreas temáticas ou setores de atuação do governo. Há grande discricionariedade no estabelecimento da forma como as diretrizes são organizadas no âmbito da dimensão estratégica do PPA. 6.3. Definição dos Programas Estratégicos Estabelecidas as diretrizes de governo, isto é, os grandes desafios a serem superados nos vários campos de atuação do Município, e selecionados os problemas que terão preferências para solução, a Administração Pública Municipal terá condições de elaborar os Programas Estratégicos. 19 Os Programas Estratégicos devem possuir um foco definido, demonstrando os principais instrumentos para o alcance das diretrizes de governo. Esses programas são o meio para materialização da visão de futuro que o governo apresenta para o Município. Os Programas Estratégicos devem ser priorizados no processo de alocação dos recursos discricionariamente disponíveis. Devem ser gerenciados intensivamente, detalhando-se as etapas de execução e a elaboração de relatórios mensais de acompanhamento. Recomenda-se a realização de reuniões gerenciais periódicas entre o Prefeito e o Secretariado, nas quais serão examinadas as situações de cada iniciativa e definidas as contramedidas ou intervenções para solução das restrições (orçamentárias, administrativas, institucionais, judiciais etc.), eventualmente verificadas. 6.4. Distribuição de Limites de Gasto por órgão/entidade Tendo como parâmetro as receitas disponíveis para o período do PPA, os problemas da cidade a serem priorizados, as diretrizes anteriormente formuladas e os Programas Estratégicos selecionados, o Prefeito e o Secretário de Administração ou Planejamento irão distribuir limites de gasto para cada ano do plano entre as diversas secretarias e entidades do Município, considerando especialmente: 1. O valor total (montante) de recursos necessários para o desenvolvimento dos Programas Estratégicos; 2. As despesas obrigatórias por disposição legal como as detalhadas a seguir: No artigo 212 da Constituição Federal de 1988, o Município deve aplicar, no mínimo, 25% das receitas de impostos e das transferências constitucionais para as atividades e os projetos destinados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino; No artigo 198 da Constituição Federal de 1988, o Município deve aplicar, no mínimo, 15% das receitas de impostos e das transferências constitucionais nas ações e nos serviços públicos de saúde; O Município não pode aplicar mais do que uma determinada porcentagem das receitas tributárias e das transferências constitucionais na manutenção do Poder Legislativo (artigo 29-A, Constituição Federal de 1988) incluído os subsídios dos vereadores e excluídos os gastos com inativos, conforme os seguintes termos: o 8% para Municípios com população de até cem mil habitantes; 20 o 7% para Municípios com população entre cem mil e um e trezentos mil habitantes; o 6% para Municípios com população entre trezentos mil e um e quinhentos mil habitantes; o 5% para Municípios com população acima de quinhentos mil habitantes. Provisão de recursos para pagamento do serviço da dívida pública municipal, incluindo aqui recursos para sua amortização e encargos, bem como para o pagamento de precatórios e requisições de pequeno valor; Destinação de recursos para o pagamento de pensões e proventos dos servidores inativos daPrefeitura, quando a responsabilidade por esses encargos recair sobre a Administração Pública Municipal; Provisão de recursos para manutenção dos programas de duração continuada (incluídos os gastos com pessoal ativo e encargos sociais) a serem desenvolvidos pelas unidades setoriais. Deve-se ter por base o custo atual de manutenção delas (verificado pelo orçamento corrente), e as atribuições legais dos diversos órgãos/entidades. Verificar também a provisão de recursos para as ações necessárias à manutenção da administração pública, integrantes de programa de apoio à Administração Pública, por meio do qual se executam despesas gerais de manutenção das áreas administrativas; Se a Administração Pública Municipal for iniciar novas obras, deverá necessariamente disponibilizar (alocar) recursos para a execução das obras em andamento em virtude da Lei de Responsabilidade Fiscal (artigo 45, Lei n.º 101/2000). 6.5. Elaboração dos programas Tendo como parâmetro o limite de recursos disponibilizados para cada ano do PPA, as restrições apontadas acima, os problemas prioritários a serem atacados em cada área setorial, as diretrizes do plano e os Programas Estratégicos selecionados, cada órgão/entidade da Administração Pública Municipal irá formular sua proposta final de programas para o período do plano, considerando a seguinte sequência: 21 Levantamento das ações em andamento Nesta etapa será feito um inventário de todas as atividades e projetos que estão sendo executados pela Prefeitura e suas entidades vinculadas, como base para a elaboração do Plano Plurianual. Uma primeira fonte de informações é o orçamento que está sendo executado no momento. No entanto, pode acontecer que as atividades e os projetos da Administração Pública Municipal não estejam claramente identificados na lei orçamentária. Diante disso, devem ser feitas consultas aos responsáveis pela gestão dos serviços e dos projetos que estão sendo executados, pedindo-os que listem as ações em andamento e os respectivos custos de execução. Definição das ações de duração continuada As ações de duração continuada são as atividades correspondentes aos serviços de ordem permanente, por exemplo, coleta de lixo, manutenção de praças e jardins, desenvolvimento do ensino fundamental etc. Depois de verificadas, definem-se quais serão mantidas ou desenvolvidos pelo órgão/entidade, tendo por base as ações em andamento, as atribuições do órgão, os problemas priorizados e as diretrizes do PPA. Definição dos projetos setoriais Neste momento o dirigente irá detalhar os Programas estratégicos e projetos setoriais que serão desenvolvidos pela sua unidade, como, por exemplo, a pavimentação de vias públicas, a construção de um aterro sanitário etc. Ele deve observar, como critério de decisão, as atribuições do órgão/entidade, os principais problemas da cidade dentro de sua área de atuação, e as diretrizes do PPA. Além disso, deve ter como base os recursos excedentes àqueles já reservados para as ações de manutenção dos serviços permanentes, e considerar o total destinado aos Programas estratégicos, dentro dos limites anteriormente distribuídos. Enquadramento das ações setoriais na linguagem de planejamento Aqui o órgão/entidade irá resumir as ações setoriais e passar para a linguagem de planejamento, utilizando os formulários e a metodologia explicados na parte final desta Cartilha. 22 6.6. Elaboração do documento final do PPA Análise e validação dos programas das unidades setoriais Uma vez recebidas as propostas de programas das unidades setoriais, a Secretaria de Planejamento ou Administração irá fazer a análise e a validação do que foi enviado, compreendendo os seguintes pontos: Verificar os programas quanto ao seu enquadramento nas diretrizes de governo. Os programas que não contribuam direta ou indiretamente para alcançar as diretrizes de governo devem ser reformulados ou excluídos; Verificar o correto preenchimento dos formulários onde são apresentados os programas e suas ações. Por exemplo, se os objetivos dos programas expressam a busca de um resultado, se as ações foram adequadamente reunidas em programas etc.; Verificar a compatibilidade dos gastos previstos para os programas com os limites de recursos disponibilizados para cada unidade setorial. Observar o atendimento das restrições legais do Município presentes no momento da distribuição dos recursos e o valor total (valor total (montante)) especificamente destinado para o desenvolvimento dos Programas Estratégicos. Consolidação dos programas do PPA Nesta etapa os programas dos diversos órgãos/entidades serão reunidos e apresentados por meio de quadros analíticos, contendo as principais características dos programas e suas ações, o que pode ser visualizado nos exemplos ao final dessa cartilha. Elaboração da Mensagem que acompanhará o Plano Plurianual Panorama das finanças públicas da Administração Pública Municipal: descrição da situação das finanças públicas do Município, incluindo a evolução, a projeção e a composição das receitas e a distribuição dos gastos entre os principais grupos de despesa (pessoal, custeio, capital) no momento da elaboração do plano; Descrição sucinta das diretrizes que orientaram a elaboração do plano: aqui as diretrizes do plano serão descritas, apontando, de um lado, os problemas gerais do 23 Município que elas pretendem atacar e, de outro lado, o futuro que se almeja para a cidade decorrente da implementação das ações do PPA. Elaboração do projeto de lei a ser enviado à Câmara Municipal A estrutura do projeto de lei sobre o PPA deverá ser enviado à aprovação da Câmara Municipal, com os seguintes dispositivos: Da Estrutura e Organização do Plano, evidenciando o conteúdo do PPA; Da Gestão do Plano, contendo disposições gerais sobre o gerenciamento do plano e regras sobre o monitoramento, a avaliação e as revisões do PPA; Das Disposições Finais, com outras normas consideradas relevantes, por exemplo, para a publicidade do plano e compatibilidade do PPA com a LOA; Anexos consolidados e analíticos com os programas e as metas da Administração Pública Municipal, ordenados por unidade setorial responsável e por diretriz associada. No final dessa Cartilha há exemplo dos modelos de projeto de lei do PPA e de sua revisão, demostrando o que foi explicado acima. 24 7. Metodologia A metodologia de elaboração de programas do Plano Plurianual (PPA) obedece a uma estrutura lógica de construção de programas. O ponto central para a definição de um programa é a identificação do problema e do público-alvo. Uma vez identificados, pensa-se nas causas desse problema e quais ações devem ser implementadas para atingir os resultados pretendidos. Os problemas são demandas não satisfeitas, carências ou oportunidades, que, ao serem reconhecidas e declaradas pelo município, passam a integrar a sua agenda de compromissos. As causas são processos ou fatores responsáveis pelo surgimento, manutenção ou expansão do problema e responsáveis pelos principais efeitos e consequências desse problema. A partir da análise do problema e de suas causas, o servidor público define aonde quer chegar (programa) e como irá atuar (ações) de forma a suprir essa necessidade. O programa representa toda e qualquer ação de governo, é o instrumento de organização da ação governamental, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no PPA. O programa articula um conjunto de ações (orçamentárias e não orçamentárias) necessáriasao enfrentamento do problema, de modo a abrandar ou superar as causas identificadas. O resultado de um programa está relacionado à efetividade no alcance do objetivo proposto, ou seja, à transformação de uma realidade concreta. Os indicadores são apenas evidências quantitativas da evolução da situação-problema, e devem mapear se o objetivo do programa foi ou não alcançado e em que medida. As ações são as medidas adotadas pelo governo que contribuem para a solução do problema. Essas as ações entregam à sociedade produtos (bens, serviços ou transferências financeira) que irão atuar no combate ao problema. Cada ação apresenta um único produto: bem, serviço ou transferência financeira como resultado da ação, destinado ao público-alvo do programa (exemplo: aluno atendido, preso mantido, atendimentos realizados, hospitais mantidos etc.). Dessa maneira, para criar um PPA é sugerido utilizar como metodologia quadros analíticos dos programas, numa forma de explicitar e resumir o que se quer alcançar nos objetivos, nas 25 metas e nos resultados propostos. Isso pode ser visto na Figura 6 - Quadro Analítico Resumo do Programa, abaixo. Figura 6 QUADRO ANALÍTICO RESUMO DO PROGRAMA A seguir serão conceituados os termos ilustrados na Figura 6 do Quadro Analítico Resumo do Programa: 1. PROGRAMA (Denominação): 2. ÓRGÃO/ENTIDADE RESPONSÁVEL PELO PROGRAMA: 3. PÚBLICO-ALVO: 4. JUSTIFICATIVA: 5. OBJETIVO: 6. DIRETRIZ ASSOCIADA: 7. INDICADORES Descrição (unidade de medida) Fonte Índice de Referência Índices Esperados ao longo do PPA Data Índice 2014 2015 2016 2017 8. AÇÕES Título da Ação (Produto) Unidade de medida Tipo Metas 2014 2015 2016 2017 8.1 Físicas Financeiras Unidade responsável pela ação: 8.2 Físicas Financeiras Unidade responsável pela ação: 8.3 Físicas Financeiras Unidade responsável pela ação: VALOR TOTAL DO PROGRAMA 26 Programa (Denominação): comunicação ao público, em uma palavra ou frase síntese para haver uma compreensão direta dos propósitos de um programa. Não há restrição quanto ao uso de nomes fantasia, desde que expressem de alguma forma o objetivo do programa. Exemplo: Manutenção e pavimentação de vias públicas. Unidade Responsável: órgão ou entidade responsável pela gestão do programa, mesmo quando o programa for integrado por ações desenvolvidas por mais de um órgão ou entidade (programa multisetorial). Exemplo: Secretaria Municipal de Transporte e Obras Públicas. Público-Alvo: especifica os setores da sociedade ou da Administração Pública que o programa se destina. São pessoas, grupos, setores, regiões ou municípios que se beneficiam direta e legitimamente dos produtos resultantes de ações governamentais. Exemplos: crianças de 7 a 14 anos da região norte do Estado; gestantes com risco nutricional; idosos de 60 anos ou mais de idade etc. Justificativa: descrição do problema que o programa tem por objetivo enfrentar. O problema é uma situação indesejável declarada por uma autoridade como evitável ou uma necessidade não atendida, identificada na sociedade. Para justificar o problema, alguns aspectos devem ser considerados: diagnóstico da situação-problema para o qual o programa foi proposto. As causas são fatores que contribuem para a ocorrência do problema, ou seja, processos ou fatores responsáveis pelo surgimento, manutenção ou expansão do problema. Os efeitos, por sua vez, são as consequências decorrentes do problema; consequências da não implementação do programa; condicionantes favoráveis ou desfavoráveis ao programa. As condicionantes são fatores que determinam o problema, e geralmente se encontram fora do controle do programa, criando condições favoráveis ou desfavoráveis ao seu desempenho. Objetivo: expressa a busca de um resultado em termos da solução de um problema, carência ou demanda do Município, descrevendo o fim do programa com concisão e precisão, sempre mensurável por um indicador. O objetivo deve ser iniciado por um verbo no infinitivo. Exemplo: Oferecer (verbo no infinitivo) condições satisfatórias de trafegabilidade, por meio da manutenção e da pavimentação de vias públicas, proporcionando conforto e segurança à população do Município. 27 Diretriz associada: especifica o objetivo principal do PPA ao qual o programa se vincula. Exemplo: Incrementar a qualidade de vida da população do Município, suprindo a infraestrutura necessária ao desenvolvimento, conforto e segurança das pessoas. Indicador: elemento capaz de medir a evolução do problema. Deve ser coerente com o objetivo do programa, ser sensível à contribuição das suas ações e apurável em tempo oportuno, devendo existir, quando possível, pelo menos um indicador para cada programa do plano. Permite, portanto, a mensuração dos resultados alcançados com a execução do programa. Os indicadores de programa constituem uma relação entre grandezas relevantes para se entender se o programa alcançou ou não seu objetivo ao expressar de forma quantitativa as consequências de suas ações para o público-alvo. As principais modalidades de indicadores são: os índices, os coeficientes, as taxas, os percentuais e as médias. Atenção: os indicadores não se constituem em metas físicas ou números absolutos, nem apresentam como fim identificar somente se as ações programadas foram executadas, pois o indicador de programa é voltado para a mensuração de uma situação-problema, não tendo como escopo medir simplesmente as entregas realizadas pelo programa. O indicador apresenta os seguintes atributos: Descrição: forma pela qual o indicador será apresentado à sociedade. Exemplo: Percentual de vias urbanas pavimentadas. Unidade de medida: padrão escolhido para mensuração da relação adotada como indicador. Exemplo: Para o indicador ilustrado no tópico acima: %. Índice de referência: expressa a situação mais recente do problema e sua respectiva data de apuração. Consiste na aferição do indicador em um dado momento, mensurado com a unidade de medida escolhida, ou seja, aponta a situação mais recente do índice e a data de sua apuração. Exemplo: 64 % no ano de 2012. Índices esperados ao longo do PPA: situação que se deseja atingir com a execução do programa correspondente à evolução esperada do problema. É através desses índices que se estipula a evolução esperada ou desejada do índice escolhido para 28 avaliação, funcionando também como uma quantificação do objetivo do programa. Devem ser realistas, ou seja, compatíveis com os recursos que o programa dispõe para atacar o problema. Exemplo: 2015: 70%; 2016: 76%; 2017: 89%; 2018: 97%. Fonte: órgão responsável pelo registro ou produção das informações necessárias para a apuração do indicador e divulgação periódica dos índices. Os órgãos/entidades executores dos programas devem manter sistemas de coleta e de tratamento de informações com esta finalidade. Em muitos casos as informações serão buscadas junto a fontes que podem ser instituições oficiais ou mesmo privadas, quando de reconhecida credibilidade: FJP, IBGE, FIPE, FGV, entre outras. Exemplo: Secretaria Municipal de Urbanismo e Obras Públicas. Como a implantação dos indicadores envolve aprendizado no trabalho de formulação e de coleta dos dados necessários a sua apuração, podem ocorrer duas situações: o Quando não há clareza quanto ao indicador a ser utilizado para avaliar o programa. Neste caso, colocar a expressão “em definição” no campo relativo a sua descrição, deixando os demaiscampos em branco; o Quando o indicador e sua unidade de medida estão definidos, mas o índice mais recente não está apurado e, dessa forma, dificilmente poderá estipular os índices esperados ao longo do plano, devendo os campos referentes aos índices serem preenchidos com a expressão “em apuração”. Deve-se ter flexibilidade para alterar, incluir e excluir indicadores dos programas até que se chegue à situação na qual todos os programas apresentem indicadores satisfatoriamente formulados e apurados. Título da Ação: forma pela qual a ação será identificada pela sociedade e será apresentada no PPA e na LOA (Lei Orçamentária Anual). Expressa, em linguagem clara, o objeto da ação. O título é como um resumo de toda a ação, sendo indispensável sua clareza para dar maior transparência às ações governamentais. Exemplo: Pavimentação de vias urbanas Unidade responsável pela ação: órgão ou entidade responsável pela execução da ação. 29 Exemplo: Para um projeto de pavimentação de vias urbanas: Secretaria Municipal de Transportes e Obras Públicas (STOP). Produto: bem, serviço ou transferência financeira que resulta da ação, destinado ao público- alvo. Para cada ação deve haver um só produto. O produto deve ser determinado (evitar produtos indeterminados como “ação realizada”, “ação administrativa realizada”, “serviço realizado” etc.). Deve também ser mensurável, objetivo e gerencialmente útil para o controle físico da ação. Exemplo: Para um projeto de Pavimentação de Vias Urbanas: quilômetros de vias urbanas pavimentadas. Unidade de medida: padrão selecionado para mensurar a produção do bem, serviço ou transferência financeira, ou seja, é a unidade que permite quantificar o que é feito no âmbito da ação. Exemplo: Para um projeto de pavimentação de vias urbanas: Km. Tipos de ação: existem três tipos de ação: Projeto (P): instrumento de programação orçamentária para alcançar o objetivo de um programa. Envolve um conjunto de operações, limitadas no tempo, que resultam em um produto, podendo expandir ou aperfeiçoar a ação governamental. Os projetos se subdividem em dois grupos: os projetos estratégicos, que representam as principais escolhas do governo para a cidade e, por outro lado, os projetos setoriais, destinados à solução de problemas setoriais não enquadrados como estratégicos pelo governo. A fim de tornar transparente essa divisão, recomenda-se que os projetos estratégicos sejam identificados pela sigla (PE), e os demais apenas (P). Exemplos: o Pavimentação de Vias Urbanas; o Construção de Creches Escolares; o Construção do Aterro Sanitário Municipal; o Ampliação da Rede Municipal de Distribuição de Água; o Ampliação da Rede Municipal de Coleta de Esgoto; o Implantação de Postos de Saúde; o Aquisição de Ônibus para Transporte Escolar. 30 Atividade (A): instrumento de programação orçamentária para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo. Exemplos: Restauração e manutenção de vias urbanas; Restauração e manutenção de estradas vicinais (estradas não pavimentadas que interligam a zona rural à zona urbana); Varrição de logradouros públicos (por exemplo, ruas, avenidas) Coleta de lixo; Atendimento ambulatorial à população; Distribuição de remédios à população; Manutenção do ensino fundamental; Manutenção do ensino materno-infantil; Manutenção de creches. Operação especial (O): são as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Enquadram-se, neste tipo de ação, as despesas relativas a pagamentos de amortizações e encargos da dívida pública fundada, o pagamento de pensões e proventos de inativos e o pagamento de dívidas judiciais (precatórios). Exemplos: Pagamento de servidores inativos; Pagamento de precatórios (dívidas judiciais); Pagamento dos encargos da dívida pública fundada (juros e amortização da dívida de longo prazo). Meta física: é a quantidade de produto (bem, serviço ou transferência financeira) que se deseja obter a cada ano com a implementação da ação. Devem ser realistas, além de compatíveis com os recursos financeiros alocados à ação. Exemplo: Para uma ação de “Pavimentação de Vias Urbanas”, produto “Via Urbana Pavimentada” e uma unidade de medida “km”: 2014 (3); 2015 (5); 2016 (7); 2017 (8). Meta financeira: são as estimativas de custos da ação distribuídas por ano correspondendo à soma de todas as fontes de recursos que a financiam. A meta financeira deve corresponder 31 exatamente ao que é alocado à ação no orçamento do Município. É a partir deste valor que o orçamento irá detalhar e classificar a despesa segundo as normas da Lei n° 4.320/1964. Exemplo: Para o mesmo projeto do tópico anterior: 2014: (R$ 15.000,00); 2015: (R$ 25.000,00); 2016: (R$ 20.000,00); 2017: (R$ 30.000,00). Valor total do programa: soma dos valores das ações do programa nos diversos anos do Plano Plurianual. 32 8. Principais Entregas e Indicadores As principais entregas relacionadas ao ciclo de gestão do Plano Plurianual (PPA) a serem progressivamente adotadas e institucionalizadas no âmbito do município são: Documento que condensa o PPA: é constituído pela mensagem do prefeito à Câmara Municipal do projeto de lei que estabelece o plano, e do Anexo contendo os quadros analíticos e consolidados com as informações sobre diretrizes, programas, ações, indicadores e metas para os próximos quatro anos; Relatórios Institucionais de Monitoramento: a serem publicados e encaminhados à Câmara Municipal com a mesma periodicidade com que os dados são coletados junto aos servidores responsáveis, os quais contêm, principalmente, para cada ação, a programação estabelecida no PPA e a execução física e orçamentária verificada até o período monitorado; Relatório Anual de Avaliação do PPA: apresenta um balanço sobre o desempenho do plano no ano anterior. Demonstram, no âmbito de cada programa, os principais resultados alcançados e a última apuração dos indicadores de desempenho. Em relação às ações, confronta a execução física e orçamentária com as respectivas metas definidas no PPA; Documento que condensa a revisão do PPA: documento apresentado da mesma forma que o plano original, com mensagem do prefeito à Câmara Municipal, o projeto de lei de revisão, e o Anexo com os quadros analíticos e consolidados, abrangendo informações sobre diretrizes, programas, ações, indicadores e metas. Ou seja, no âmbito da revisão, o plano é reeditado, mediante a inclusão e a exclusão de programas e de ações e a alteração dos respectivos atributos qualitativos e quantitativos. De forma ideal, deve apresentar a programação de quatro anos, para que a LOA seja baseada em um planejamento de médio prazo. No que se referem aos indicadores, devem considerar os principais parâmetros de desenvolvimento econômico e social do município, para que retratem os desafios vivenciados pela população e a quantificação dos resultados a serem conquistados mediante a execução do PPA. 33 9. Experiência de Minas Gerais 9.1. A dimensão estratégica do PPAG 2012-2015 Quanto à dimensão estratégica que norteia a construção do Plano Plurianual (PPA) no âmbito do Estado, cabe considerar que essa é estabelecida mediante o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), conforme diretrizdo parágrafo único do artigo 154 da Constituição Estadual de 1989. O PMDI é o instrumento de planejamento de longo prazo da Administração Pública Estadual de Minas Gerais, responsável por balizar a elaboração dos outros instrumentos de planejamento, entre eles o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). A principal função do PMDI está na definição da visão de futuro e das diretrizes ou objetivos estratégicos do governo, estabelecendo, portanto, a estrutura superior do PPAG a demarcar a construção de todos os programas e de todas as ações do plano. O PMDI, desde 2003, apresenta como visão de futuro “TORNAR MINAS O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER”. Essa visão é o ponto de partida para a construção de todo o planejamento estadual. No âmbito do PMDI 2011-2030, a visão de futuro “TORNAR MINAS O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER” incorpora quatro atributos fundamentais: prosperidade, qualidade de vida, sustentabilidade e cidadania. Para a realização dessa visão de futuro exige-se a superação, pela sociedade mineira, de 10 desafios e transformações ao longo das próximas duas décadas. Estes desafios e transformações representam focos prioritários, de alta relevância e de elevado potencial de impacto, no desenvolvimento de Minas Gerais: 1. Reduzir a pobreza e as desigualdades; 2. Aumentar a empregabilidade e as possibilidades de realização profissional; 3. Garantir o direito de morar dignamente e viver bem; 4. Desenvolver e diversificar a economia mineira e estimular a inovação; 34 5. Viver mais e com saúde; 6. Transformar a sociedade pela educação e pela cultura; 7. Aumentar a segurança e a sensação de segurança; 8. Promover e garantir a utilização sustentável dos recursos ambientais; 9. Ampliar e modernizar a infraestrutura e os serviços públicos; 10. Assegurar os direitos fundamentais e fomentar a participação cidadã. A partir dessa visão de futuro, a qual é fundamentada em quatro atributos e condicionada à superação de 10 desafios ou transformações, os objetivos gerais do Plano Plurianual mineiro para o período 2012-2015, estampados no PMDI 2011-2030, foram delineados e agrupados em Redes de Desenvolvimento Integrado. As Redes de Desenvolvimento Integrado buscam integrar as ações do governo estadual nas diferentes áreas e, ao mesmo tempo, proporcionar um comportamento cooperativo com os outros níveis de governo e outras instituições, públicas e privadas, para maior agregação de valor na sociedade mineira. Não se trata, portanto, de estruturas institucionais formais, mas sim de formas de organização e conjunção de esforços em torno de grandes escolhas e prioridades. Neste sentido, foram definidas 11 Redes de Desenvolvimento Integrado como base para organização da estratégia de desenvolvimento do Estado, as quais são integradas pelos seguintes elementos principais: Meta-síntese: resultado finalístico almejado para um horizonte de 20 anos; Objetivo estratégico: proposta de resultados gerais prioritários que devem ser alcançados no horizonte de planejamento; Indicadores e metas: conjunto de indicadores finalísticos e metas tentativas para 2015, 2022 e 2030; Estratégias: propostas de iniciativas de um conjunto de grandes escolhas. A síntese dessa estratégia de desenvolvimento adotada pelo PMDI 2011-2030 pode ser visualizada a partir do seguinte diagrama, o qual demonstra, além dos atributos da visão de futuro imaginada para Minas em 2030, as Redes de Desenvolvimento Integrado com as respectivas metas-sínteses: 35 Figura 7 PMDI 2011-2030 Transformações Rede de Educação e Desenvolvimento do Capital Humano TORNAR MINAS O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER EDUCAÇÃO E DESENVOLVIMENTO HUMANO População com amplo acesso à educação de qualidade e com maior empregabilidade ATENÇÃO EM SAÚDE População com maior qualidade e expectativa de vida DEFESA E SEGURANÇA Minas com alta sensação de segurança, menos violência e criminalidade DESENVOLVIMENTO SOCIAL E PROTEÇÃO Minas sem pobreza e com baixa desigualdade social GOVERNO INTEGRADO, EFICIENTE E EFICAZ Gestão pública efetiva e próxima da sociedade QUALIDADE E PRODUTIVIDADE DO GASTO GESTÃO PARA CIDADANIA PROSPERIDADE QUALIDADE DE VIDA SUSTENTABILIDADE CIDADANIA ESTADO PARA RESULTADOS CIDADES Cidades com mais qualidade de vida e ordenamento territorial CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO Ciência, tecnologia e inovação para o desenvolvimento e cidadania INFRAESTRUTURA Infraestrutura adequada proporcionando mais competitividade e qualidade de vida IDENTIDADE MINEIRA Minas singular, diversa e criativa na cultura, no esporte e no turismo DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SUSTENTÁVEL Economia dinâmica, mais diversificada, competitiva, com crescimento sustentável e inclusivo DESENVOLVIMENTO RURAL Mais produção e qualidade na agricultura familiar e no agronegócio de Minas Gerais 9.2. A Construção dos Programas e Ações do PPAG 2012-2015 Operacionalizando essa dimensão estratégica, o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) instrumentaliza os objetivos estratégicos e os indicadores finalísticos pretendidos na forma de programas e de ações de governo. Como o PPAG é um plano de médio prazo e apresenta horizonte de quatro anos, nele são definidos os programas (políticas públicas) que o Estado desenvolverá nesse período para o alcance dos resultados pretendidos. O PPAG é, pois, o instrumento que define o escopo dos programas e ações de governo. Tudo que será realizado pelo Estado está contemplado no PPAG com a definição do produto (bem, 36 serviço ou transferência financeira) a ser entregue à sociedade ou à própria Administração Pública, a quantidade de produtos a serem ofertados nos próximos quatro anos e o valor anual a ser gasto em cada ação. Desse modo, tendo como foco a inserção das várias políticas públicas no mapa estratégico do plano de governo estampado acima, os programas classificam-se em três categorias: programas estruturadores, programas associados, e programas especiais. Os programas estruturadores representam os programas estratégicos de cada Rede de Desenvolvimento Integrado, nos quais são alocados prioritariamente os recursos estaduais, discricionariamente disponíveis, sendo esperados os maiores impactos da ação do Estado. Os Programas Estruturadores têm como objetivo transformar em realidade a Visão de Futuro traçada pelo PMDI, por meio de ações concretas, objetivando resultados efetivos, visíveis e quantificáveis, imprimindo a marca das realizações do Governo. Tais programas devem ter a capacidade de alavancar, de maneira sinérgica, outras iniciativas públicas e privadas capazes de multiplicar seus efeitos. Definiu-se, no PMDI 2011-2030, que tais programas passam a ser estruturados sob uma ótica que distingue os Projetos dos Processos Estratégicos (equivalentes aos projetos e atividades do PPAG) ambos considerados prioridades do Governo. Os Projetos Estratégicos são empreendimentos únicos, singulares, com início e fim determinados, que mobilizam recursos e competências para realizar entregas específicas para a sociedade. Cada Projeto Estratégico entrega algo novo à sociedade ou à própria Administração Pública, que não existia anteriormente e que possui alto poder de transformação. Por sua vez, os Processos Estratégicos se diferenciam dos Projetos Estratégicos, pois são um conjunto de atividades executadas de maneira contínua, estruturadas e desenhadas para produzir um produto específico para um determinado público-alvo. Destaca-se aquio caráter rotineiro dos processos, ou seja, seus resultados se repetem. Os programas associados são aqueles que colaboram sinergicamente com os programas estruturadores, tendo em vista o alcance dos objetivos estratégicos e resultados finalísticos 37 estabelecidos em cada Rede de Desenvolvimento Integrado do PMDI. Logo, os programas associados representam o desempenho de atribuições setoriais importantes, conquanto não representem o foco principal de atuação do governo. Já os programas especiais, apesar de não apresentarem identificação evidente com as Redes de Desenvolvimento Integrado, são programas de suma importância para a administração estadual, na medida em que contemplam as prioridades setoriais que não estejam diretamente vinculadas à estratégia global do governo. Incluem-se, nesse escopo, os programas padronizados como: Apoio à Administração Pública (701), Obrigações Especiais (702) e Reserva de Contingência (999). Destacam-se as despesas com pessoal ativo, inativos e pensionistas, as obrigações decorrentes da dívida pública fundada, o pagamento de precatórios, requisições de pequeno valor, e as transferências constitucionais a municípios. Além desses, há os programas desenvolvidos pelos outros poderes e os programas que tenham como foco central a manutenção e a melhoria da própria administração pública, representada por processos, estruturas e servidores. 9.3. O ciclo de gestão do PPAG Grande inovação ocorrida em Minas Gerais refere-se à progressiva consolidação do ciclo de gestão do Plano Plurianual, pois não basta elaborar um documento de planejamento tecnicamente irretocável, se esse não nortear efetivamente o processo de execução que transforme a realidade, conforme as diretrizes e as metas que encerra. Embora muito ainda seja necessário inovar e realizar, expressivas conquistas foram alcançadas no âmbito das etapas de monitoramento, avaliação e revisão do PPAG, todas devidamente institucionalizadas na lei que regulamenta a gestão do plano. O Monitoramento No âmbito do monitoramento, cabe destacar a institucionalização de um processo bimestral de acompanhamento da execução das metas estabelecidas no plano, mediante o qual são levantadas informações sobre a realização, a situação e a regionalização física e orçamentária de todos os programas e de todas as ações do PPAG. 38 O processo é desenvolvido por meio de sistema informatizado, de utilização obrigatória por todos órgãos, entidades e Poderes do Estado, permitindo acompanhar o desempenho físico e orçamentário das várias ações do plano. Isso potencializa o alcance das metas ao mesmo tempo em que torna viável a implementação de medidas corretivas ao longo do exercício financeiro. De igual modo, a obtenção das informações de monitoramento possibilita a publicação, pela Internet, de relatórios bimestrais de monitoramento, dando transparência e legitimidade a todo o processo de execução orçamentária. A Avaliação A avaliação do PPAG ocorre com a consolidação das informações obtidas ao longo do processo de monitoramento, pois permite a verificação do cumprimento: dos objetivos gerais e indicadores finalísticos estabelecidos no âmbito da dimensão estratégica do plano; dos objetivos e metas físicas e orçamentárias estabelecidas para os vários programas e ações do PPAG. Dentro desse enfoque, o Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual identifica, para cada programa, os resultados alcançados, a apuração dos indicadores e o desempenho físico e orçamentário regionalizado das ações. O referido documento consolida os resultados obtidos de uma forma geral, mediante a verificação: da execução orçamentária global do plano; da análise do cumprimento dos objetivos gerais que compõem a dimensão estratégica; e da análise consolidada do desempenho dos indicadores dos programas, das ações e das respectivas metas regionalizadas. Essa gama de informações é apurada para oferecer uma resposta formal sobre a execução do plano, justificando as premissas de transparência e controle social que devem nortear o PPAG. Além disso, as informações apuradas também têm o intuito de gerar subsídios e recomendações que provoquem, por meio do processo de revisão anual, a melhoria da consistência e do desempenho dos programas, para concretizar as diretrizes e os objetivos estratégicos constantes no plano. 39 A Revisão A revisão anual é o processo por meio do qual o plano é reeditado simultaneamente à elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), viabilizando a inclusão ou a exclusão de programas e ações. Ainda possibilita a melhoria contínua dos atributos qualitativos e quantitativos das várias políticas públicas detalhadas no PPAG. Programas, ações e metas são revistos conforme os parâmetros da nova situação orçamentária, administrativa, política, econômica e social do Estado. O plano constitui-se um instrumento dinâmico e atualizado, permitindo incorporar as recomendações geradas nos processos de monitoramento e de avaliação, no sentido de melhor habilitá-lo para o alcance dos grandes objetivos que se têm em mira. Os documentos relativos à revisão do PPA e à LOA são elaborados simultaneamente, garantindo plena integração entre esses instrumentos. Tal como a proposta original do plano, as metas inscritas na revisão do PPAG são elaboradas tendo por base um horizonte de planejamento de quatro anos (programação deslizante). Assim, o PPA torna-se uma referência de médio prazo permanente para a elaboração da LOA, considerando também que grande parte das ações são contínuas ou constituem projetos cuja execução transpõem os limites referentes aos mandatos de governo. 40 10. Dificuldades e Lições Aprendidas A partir das dificuldades enfrentadas e lições aprendidas pelo Estado de Minas Gerais na sistematização de todo o processo de elaboração e de gestão do Plano Plurianual, é possível compilar algumas diretrizes principais, tendo em vista otimizar os esforços dos municípios para a implantação do PPA: A integração entre o PPA e a LOA constitui elemento indispensável para a efetividade do Plano Plurianual como instrumento de planejamento e gestão. Isso porque, se os valores do plano forem apenas referenciais para o orçamento, a execução orçamentária tende a ocorrer à revelia das diretrizes, objetivos e metas presentes no PPA, tornando esse documento mais uma formalidade inócua a ser cumprida pela administração. Dada essa maior operacionalidade do orçamento, necessário é vinculá-lo ao PPA para que ocorra efetivo alinhamento entre esses instrumentos. As metas físicas e financeiras globais estabelecidas no âmbito de cada ação devem ser iguais no PPA e no orçamento. Esses dois documentos devem ser elaborados conjuntamente, de maneira que a estrutura de programas e de ações do plano determine a alocação de recursos no âmbito da LOA, e o detalhamento final da despesa no orçamento especifique o valor total (valor total (montante)) da meta financeira de cada ação do PPA para o exercício subsequente. Nessa perspectiva, a revisão do Plano Plurianual é necessária para manter a compatibilidade entre planejamento e orçamento ao longo do período de vigência do PPA; Aspecto central a ser observado na elaboração do PPA refere-se à adequação do plano à realidade, ou seja, os programas e as ações elencados devem corresponder efetivamente às estratégias, aos projetos, às atividades e às entregas da Administração Pública Municipal (reforçando, também, a necessidade de revisão anual do plano). Se isso não ocorrer, a elaboração do PPAserá meramente ritualística, sem significado estratégico e gerencial. A estrutura programática deve guardar relação direta com a missão e as atribuições dos diversos órgãos/entidades, permitindo clara identificação das ações da Administração Pública Municipal pelo Poder Legislativo, assim como pelos cidadãos; 41 Como resultado da integração entre planejamento e orçamento, as ações e as metas previstas no PPA são igualmente elencadas na LOA. Cabe à LOA detalhar os valores financeiros globais estampados no PPA. Uma tendência das áreas gestoras do orçamento é simplificar ao máximo a estrutura programática para facilitar a execução orçamentária, repercutindo, várias vezes, na execução dos projetos setoriais estratégicos no âmbito das ações contínuas dos órgãos/entidades responsáveis. Cumpre ressaltar que essa prática implica grave prejuízo para a transparência, assim como para a instrumentalidade do plano enquanto ferramenta gerencial. Recomenda-se uma vigilância da área central responsável pela coordenação do PPA para explicitar os projetos estratégicos do município nos documentos orçamentários; Apesar de haver integração entre PPA e LOA, as ações, que são o elemento de integração entre esses instrumentos, não se limitam ao aspecto puramente orçamentário. Cada uma das ações do plano constitui um ciclo produtivo dentro do setor público, reunindo, mediante um processo específico, recursos institucionais, legais, políticos, humanos, orçamentários, materiais e outros. Uma prática a ser combatida é a redução das ações ao caráter meramente orçamentário, como se unicamente fossem instrumentos a viabilizar a execução orçamentária. As ações devem ser encaradas como o exercício efetivo das atribuições institucionais. Deve-se evitar que itens ou objetos de despesa sejam elementos de programação como ações do plano; Para viabilizar o controle dos custos gerados na entrega de bens ou serviços oferecidos pelo município, é necessário colocar o máximo possível de despesas nas ações finalísticas a que se referem. Qualquer que seja o objeto do gasto, a natureza da despesa não deve ser fator decisivo para apropriação, pois custos administrativos, operacionais ou de manutenção, praticamente estão em todas as ações; No âmbito da Portaria n.º 42/1999, cada categoria de produto final (bem, serviço ou transferência financeira) entregue à sociedade ou à Administração Pública deve corresponder a uma ação no plano. As metas físicas das ações não quantificam tudo o que é feito pela área responsável, mas os produtos finais de cada ação. A escolha do produto não é uma escolha arbitrária do servidor, apesar de existir alguma 42 discricionariedade. O produto não se confunde com indicador de programa (relação entre grandezas), pois não apura um resultado. O produto é o parâmetro mais representativo para o controle físico da ação, sendo que alterações apenas são possíveis mediante a revisão do plano; Além do monitoramento geral (com periodicidade quadrimestral, trimestral ou bimestral) aplicável a todos os programas e ações da Administração Pública Municipal, é recomendável o gerenciamento intensivo dos projetos estratégicos do município. Deve ser um procedimento mensal, a partir da constituição de equipe para apoiar tecnicamente os gestores responsáveis, na programação e no acompanhamento das etapas em que os projetos se desdobram. Essa prática pode contribuir substancialmente, tendo como ponto central as reuniões gerencias nas quais a cúpula de governo se reúne para avaliar a situação dos projetos em curso, encaminhando a solução dos problemas verificados. Cabe salientar que o gerenciamento deve ser institucionalizado, ou na Lei Orgânica do município, ou no PPA e respectivo ciclo de gestão, para que tal inovação gerencial não se restrinja à iniciativa de um governo ou administração apenas; Para operacionalizar o monitoramento periódico de programas e de ações, é aconselhável, no âmbito da lei que estabelece o PPA, a institucionalização de restrições orçamentárias aos órgãos/entidades inadimplentes com as informações de monitoramento, conforme calendário definido pela unidade central de planejamento e orçamento. Aconselha-se também publicar via Internet os dados da execução física e financeira das ações da Administração Pública Municipal. As restrições orçamentárias podem ser utilizadas, por exemplo, no bloqueio dos pleitos de créditos adicionais ou no bloqueio da aprovação de cotas orçamentárias (autorizações para empenho); No processo de revisão anual do PPA, a equipe central responsável pela coordenação do ciclo de gestão do plano deve realizar uma etapa de análise prévia das características qualitativas e quantitativas dos programas e das ações. A partir disso, devem ser geradas recomendações a serem encaminhadas e debatidas com os servidores responsáveis, tornando cada vez mais consistente o planejamento expresso no PPA; 43 Conforme a Constituição Federal de 1988, o PPA apresenta um período de vigência de 4 (quatro) anos, que se inicia no segundo ano do mandato do prefeito e se prolonga até o primeiro exercício do governo subsequente. Não há qualquer impedimento para a realização de um processo anual de revisão do plano. Esse procedimento contribui para conferir maior racionalidade ao processo alocativo anual que ocorre mediante a confecção do orçamento. A LOA passaria a ser elaborada tendo como base uma perspectiva contínua de planejamento de quatro anos. Como grande parte das ações são permanentes ou constituem projetos cuja execução transpõe os limites referentes aos mandatos, esse exercício renovado a cada revisão contribui para tornarem mais consistentes as metas fixadas pelos gestores; Os indicadores não devem se confundir com as entregas realizadas no âmbito das ações do plano. É recomendável que a equipe central responsável pela coordenação da elaboração do PPA apresente como atribuição permanente o levantamento e o monitoramento de indicadores econômicos e sociais, se possível com a elaboração de algum caderno específico. Essa equipe, por ocasião da elaboração ou da revisão do Plano Plurianual, desenvolveria um trabalho ativo de auxílio aos gestores setoriais para o estabelecimento dos indicadores e dos índices esperados para os próximos exercícios; Etapas e produtos do ciclo de gestão do PPA devem ser institucionalizados na lei que estabelece o PPA, para consolidar os processos de formulação, monitoramento, avaliação e revisão do plano. Do contrário, as rotinas referentes à execução orçamentária tendem a absorver todos os esforços das equipes de planejamento e orçamento, o que geralmente ocorre em detrimento das iniciativas relacionadas à gestão do PPA. É necessário a legitimação das várias fases de gestão do plano mediante a instituição de documentos a serem produzidos como resultado final de cada etapa. Os relatórios assim compostos seriam encaminhados não apenas ao Poder Legislativo, como também publicados na Internet, conferindo ampla transparência a todo o processo. 44 11. Dicas e Sugestões Tendo em vista facilitar a elaboração do Plano Plurianual (PPA), é possível elencar as seguintes dicas e sugestões básicas: Constituição de uma equipe ou comissão especificamente destinada à coordenação global do processo de elaboração, monitoramento, avaliação e revisão do PPA no âmbito da Secretaria/Departamento de Planejamento ou Administração; Designação de técnicos responsáveis pela coordenação do processo de gestão do plano no âmbito de cada órgão ou entidade da Administração
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