EAD ECONOMIA Unidade 4 Parte 2

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Unidade 4 - Parte 2
Política	Fiscal	e	o	Déficit	Público
Na unidade anterior apresentamos os objetivos da 
política econômica que, para serem atingidos, o governo dis-
põe	 principalmente	 das	 políticas	monetária	 e	 fiscal.	 Nesse	
sentido, a Política monetária já foi abordada e com ela discuti-
mos o papel do Banco Central no controle da oferta de moeda 
e o papel dos juros para regular a economia.
Além disso, o governo também atua na economia de 
forma	mais	direta	através	da	política	fiscal,	ou	seja,	através	da	
administração da receita e dos gastos públicos. Assim, com-
preender	os	conceitos	básicos	da	política	fiscal	é	de	extrema	
importância para o entendimento de notícias sobre arrecada-
ção	de	impostos,	gastos	do	governo,	déficit	público,	superávit	
primário, entre outros.
Pareceu complicado? Você verá que não é. Vamos lá?
Renata Ferreira
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8.1
O Papel do Estado
 
Antes	de	discutirmos	a	política	fiscal,	precisamos	com-
preender o papel do Estado na economia.
O Estado tem muita interferência na economia, uma 
vez que ele tem o papel de apontar como a sociedade deve 
estar organizada para interagir no mercado que produz e 
comercializa os bens e serviços.
Ao longo da história, a interferência do Estado na 
Economia é crescente, já que com o crescimento da popula-
ção, aumenta a necessidade de gastos com saúde, educação, 
moradia e transporte.
Além disso, com o desenvolvimento da tecnologia e 
com	a	expansão	das	empresas,	a	demanda	por	infraestrutura	
é cada vez maior (e geralmente a competência da geração 
desses bens e serviços é do Estado); fatores políticos e sociais 
também	exigem	uma	atuação	direta	do	Estado,	 já	 que,	 por	
exemplo,	 faz-se	 necessária	 a	 adoção	 de	 políticas	 que	 dimi-
nuam a desigualdade de renda.
Com a rápida evolução desses fatores, associada ao ama-
durecimento	do	mercado	financeiro,	 ao	processo	de	globali-
zação	e	à	 intensificação	do	comércio	exterior,	a	economia	de	
mercado passou a não cumprir adequadamente algumas fun-
ções,	o	que	justifica	a	participação	ativa	do	Estado	na	economia.
De	modo	geral,	podemos	identificar	três	funções	bási-
cas para o setor público:
função Alocativa
Está associada ao fornecimento de bens e serviços não 
oferecidos adequadamente pelo sistema de mercado. São 
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diagnosticadas algumas falhas no sistema econômico que o 
mercado, isoladamente, não consegue dar conta.
O governo passa a complementar a ação do mercado, cor-
rigindo	as	falhas	identificadas.	Assim,	as	principais	falhas	são:
• Externalidades: Segundo Gremaud, Vasconcellos e 
Toneto	Junior	(2006,	p.	8)	“as	externalidades	correspondem	ao	
fato de que a ação de determinados agentes pode ter impactos 
sobre o resultado almejado por outros agentes”. Esses impac-
tos podem ser positivos ou negativos.
As	externalidades	positivas	surgem	quando	uma	ati-
vidade cria benefícios para as outras pessoas, sem que essas 
precisem	pagar	por	eles.	Um	exemplo	clássico,	apresentado	
por Wessels (2002, p. 171), é o cultivador de maçãs vizinho 
de	um	produtor	de	mel.	A	florada	da	maçã	aumenta	a	dispo-
nibilidade de néctar para as abelhas, aumentando a produ-
tividade de mel, e o produtor de maçã não tem como cobrar 
por	isso.	Assim,	a	produção	de	maçã	gera	uma	externalidade	
positiva à produção de mel.
As	 externalidades	 negativas,	 por	 sua	 vez,	 surgem	
quando uma atividade impõe custos não indenizados às 
pessoas.	 Um	 exemplo	 disso	 é	 a	 poluição	 que	 a	 produção	
industrial causa aos riachos. O governo pode intervir para 
minimizar	a	geração	das	externalidades,	tributando	o	causa-
dor do problema e recompensar os agentes afetados.
• Economias de escala: “Situação em que o aumento 
da produção de determinado bem, por uma única empresa, 
leva à redução do custo médio por produto, ocasionando 
no limite o aparecimento dos monopólios naturais” (GRE-
MAUD, VASCONCELLOS e TONETO JUNIOR, 2006, p. 195).
Vimos, quando estudamos as estruturas de mercado, 
194
que	 o	 monopólio	 é	 ineficiente	 por	 permitir	 que	 o	 produtor	
tenha lucros maiores pela cobrança de um preço mais elevado. 
Nesse sentido, o Estado pode intervir regulando a atuação des-
ses monopólios ou, ainda, tornando-os monopólios públicos 
(estatais),	de	modo	a	corrigir	essa	perda	de	eficiência	e	garantir	
o	acesso	ao	produto	ou	serviço	por	um	preço	mais	baixo.
• Bens públicos: “São bens de consumo coletivo, que 
têm	por	principal	característica	a	impossibilidade	de	excluir	
determinados indivíduos de seu consumo, uma vez delimi-
tado o volume à disposição do público” (VASCONCELLOS, 
2002, p. 392).
Ou seja, quando adquirimos uma camiseta, pagamos 
por	ela.	Outra	pessoa,	que	não	pagou	pelo	bem,	está	exclu-
ída de seu consumo e, mesmo que quisesse comprar a cami-
seta, teria acesso a outra peça, pois a adquirida por nós não 
está mais disponível. Neste caso, o consumo de um bem é 
excludente,	pois	o	consumo	realizado	por	uma	pessoa	exclui	
automaticamente o consumo por outros. Este princípio da 
exclusão	 é	 reforçado	 pelo	 sistema	 de	 preços,	 pois	 serão	 os	
preços estabelecidos pelo mercado que selecionará os agentes 
que consumirão o bem.
Alguns bens e serviços são fornecidos pelo Estado 
para	evitar	o	princípio	da	exclusão,	são	os	bens	públicos.	Um	
exemplo	é	o	caso	da	segurança	nacional	que	é	oferecida	para	
todos e os seus custos são repartidos de forma compulsória 
entre toda a sociedade.
função Distributiva
O governo funciona como agente redistribuidor de 
renda à medida que, por meio da tributação, retira recursos 
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dos segmentos mais ricos da sociedade e os transfere para os 
segmentos menos favorecidos (GARCIA, 2005, p. 521). 
Esta	transferência	pode	ser	direta,	como	por	exemplo,	
a previdência social, ou na forma de redirecionamento na 
oferta	de	bens	públicos,	como	por	exemplo,	um	programa	de	
saneamento de favelas.
• Função Estabilizadora
“Está relacionada com a intervenção do Estado na eco-
nomia para alterar o comportamento dos níveis de preço e 
emprego, pois o pleno-emprego e a estabilidade de preços 
não ocorrem de maneira automática” (GARCIA, 2005, p. 522). 
Assim, o Estado deve controlar os grandes agregados econô-
micos,	evitando	excessivas	flutuações	e	procurando	diminuir	
os efeitos das quedas da atividade produtiva. 
Diante dessas funções, observamos a importância do 
Estado para a economia e a sociedade. Nos países em desen-
volvimento, essa atuação é ainda mais relevante, visto que 
esses países têm um longo caminho a percorrer para alcançar 
o	 nível	 de	 competitividade	 que	 traga	 ganhos	 significativos	
à economia e para reduzir as desigualdades sociais, melho-
rando a vida de todos.
8.2
Política Fiscal
A	 política	 fiscal	 representa	 todos	 os	 instrumentos	 de	
que o governo dispõe para a arrecadação de tributos (política 
tributária) e o controle de suas despesas (política de gastos). 
Entende-se	por	política	fiscal	a	atuação	do	governo	no	que	diz	
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respeito à arrecadação dos impostos e à administração dos seus 
gastos. A forma como essas duas políticas, tributária e de gas-
tos, é usada afeta diretamente o comportamento da economia.
Quando o governo tem por objetivo estimular o cres-
cimento econômico e a criação de empregos, adota medidas 
fiscais	para	elevar	a	demanda	agregada	da	economia,	ou	seja,	
adota	uma	política	fiscal	expansionista,	caracterizada	por	um	
aumento nos gastos públicos e/ou redução nos impostos.
Já quando o governo tem por objetivo o controle da 
inflação,	as	medidas	fiscais	vão	no	sentido	 inverso,	ou	seja,	
adota-se	uma	política	fiscal	contracionista	ou	restritiva,	com	
a ampliaçãoda carga tributária (o que inibe o consumo das 
famílias e o investimento das empresas) e/ou a redução dos 
gastos públicos.
Se o objetivo for melhorar a distribuição da renda, 
esses instrumentos são usados de forma seletiva, em benefí-
cio	das	pessoas	menos	favorecidas,	como,	por	exemplo,	gas-
tos públicos concentrados em regiões mais pobres da cidade, 
ou a cobrança de impostos proporcional à renda das pessoas 
(quem ganha mais pagaria mais impostos, enquanto quem 
ganha menos, pagaria menos).
Política Tributária: As Receitas Públicas
O sistema tributário é um importante instrumento que 
possui três funções básicas:
 ▪ Gerar	recursos	para	financiar	os	gastos	públicos
 ▪ Redistribuição	 de	 renda:	 Ao	 definir	 quem,	 na	 socie-
dade, paga impostos, o governo pode diminuir a con-
centração	de	renda	(por	exemplo,	arrecadar	 impostos	
junto	aos	ricos	para	financiar	gastos	dos	pobres).
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 ▪ Eficiência	 econômica	 e	 estímulo	ao	desenvolvimento:	
deve criar o mínimo de distorções possíveis e evi-
tar	contrações	em	investimentos	 (exemplo,	o	governo	
pode aumentar a alíquota de um setor para diminuir o 
consumo dess1e bem - cigarro - e pode subsidiar outro 
- leite - para estimular sua produção e o seu consumo).
A política de arrecadação deve seguir os princípios da 
Teoria da Tributação:
 ▪ Princípio da Neutralidade
 As decisões sobre alocação de recursos se baseiam nos 
preços relativos determinados pelo mercado. A neu-
tralidade dos impostos seria obtida quando eles não 
alterassem os preços relativos, minimizando sua inter-
ferência nas decisões econômicas dos agentes de mer-
cado. Assim, um dos objetivos do sistema tributário 
é	não	ter	impactos	negativos	sobre	a	eficiência	econô-
mica (GARCIA, 2005, p. 522).
 ▪ Princípio do Benefício
 As pessoas devem pagar impostos em proporção aos 
benefícios que recebem do governo. A lógica deste 
princípio	é	que,	 com	exceção	dos	mais	pobres,	não	é	
certo	beneficiar	um	grupo	de	pessoas	a	custo	de	outros	
- os que obtêm o benefício de um programa gover-
namental devem pagar por ele. Uma aplicação desse 
princípio	são	os	serviços	públicos	que	utilizam	taxas	
específicas	(exemplo:	energia,	abastecimento	de	água,	
transporte, etc.). Um problema de implementação deste 
princípio	é	a	dificuldade	de	identificar	em	alguns	casos	
a demanda individual pelo bem público.
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 ▪ Princípio da Capacidade de Pagamento
 As pessoas devem contribuir com impostos de acordo 
com a sua capacidade de pagamento. O Imposto de 
Renda	 (IR)	 é	 um	 exemplo	 da	 aplicação	 deste	 princí-
pio. As medidas utilizadas para auferir a capacidade 
de pagamento são: renda, consumo e patrimônio 
(VASCONCELLOS, 2002, p. 394).
Tipos de Impostos
A arrecadação ocorre através da cobrança de Impos-
tos.	Existem	vários	tipos	de	impostos	que	podem	variar	pela	
forma de incidência, pela base de incidência e pelo impacto 
sobre a renda.
a) Forma de incidência
Os impostos podem ser:
1. Diretos: Incidem diretamente sobre o agente paga-
dor (contribuinte). Os principais impostos desse tipo 
são os impostos sobre a renda (Impostos de Renda - 
IR) e os impostos sobre a riqueza (propriedade), como 
o Imposto sobre a Propriedade de Veículos (IPVA), 
o Imposto sobre a Propriedade Territorial e Urbana 
(IPTU) e o Imposto sobre a Propriedade Rural (ITR).
2. Indiretos: Incidem sobre a compra de bens e servi-
ços,	afetando	o	contribuinte	indiretamente.	Exemplos:	
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), Imposto 
sobre Circulação de Mercadorias (ICMS), Programa 
de Integração Social (PIS), etc. Os impostos indiretos 
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são	divididos	em	 impostos	 específicos	 (valor	fixo	em	
dinheiro, independente do valor do bem) ou impos-
tos ad valorem	(alíquota	fixa	-	em	porcentagem	-	sobre	
o preço do bem).
b) Base de incidência
1. Imposto sobre valor adicionado: impostos cuja base 
de incidência é o valor adicionado do bem na cadeia 
produtiva, isto é, o que cada etapa agrega ao valor do 
produto	 (ex.:	 IPI,	 ICMS),	 ou	 seja,	 desconta-se	 o	 valor	
do imposto cobrado nas etapas anteriores do pro-
cesso	 produtivo.	 Por	 exemplo,	 um	 produtor	 de	 suco	
de laranja, paga ICMS sobre o suco vendido, mas des-
conta o valor do ICMS pago quando comprou a laranja 
(matéria-prima) para sua produção. Ou seja, ele reco-
lherá somente o imposto referente à diferença entre 
os impostos que incidiram sobre sua matéria-prima e 
sobre sua venda, pagará somente os impostos sobre o 
valor adicionado de sua produção.
2. Imposto em “cascata”: são cobrados indistintamente 
de	todos	os	agentes.	Considerando	o	mesmo	exemplo	
do suco de laranja, teríamos um imposto em cascata se 
o produtor de laranjas recolhesse seus impostos sobre 
seu faturamento (suas vendas) e o produtor de sucos 
também, sem que houvesse o abatimento do montante 
de imposto que já pagou ao comprar as laranjas.
c) Impacto sobre a renda
1. Imposto progressivo: quando a participação (propor-
cional) dos impostos aumenta, quando se eleva a renda, 
ou	seja,	paga	mais	quem	ganha	mais.	Ex.:	Imposto	de	
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Renda, cujas alíquotas crescem conforme aumenta o 
nível de renda do indivíduo.
2. Imposto regressivo: A participação dos impostos 
na renda do indivíduo diminui conforme a renda 
aumenta, ou seja, as classes de menor poder aquisi-
tivo	 pagam	 proporcionalmente	mais.	 Ex.:	 IPI	 de	 um	
produto, se duas famílias comprarem o mesmo pro-
duto, vão pagar o mesmo imposto, mas se levarmos em 
conta a renda, a família com menor poder aquisitivo 
terá uma participação maior do imposto no total da sua 
renda (o imposto pesará mais no orçamento). 
3. Imposto proporcional ou neutro: quando a participa-
ção do imposto na renda dos indivíduos é a mesma, 
independente do nível de renda.
Gastos do Governo
 Os gastos do governo podem ser divididos 
em dois grandes grupos:
1. Despesas correntes:
Gastos realizados com o objetivo de manter a máquina
governamental funcionando. São divididas em:
a. Consumos do governo: Pagamento de funcioná-
rios públicos, despesas com manutenção do aparato 
público (energia elétrica, materiais, merenda esco-
lar, remédios em hospitais, etc.).
b. Subsídios: Gastos com o objetivo de garantir ao 
consumidor preços inferiores ao custo de produ-
ção. O produtor recebe o valor integral, sendo uma 
parte paga pelo consumidor e, outra, pelo governo. 
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Ex.:	subsídio	do	trigo	-	para	alguns	bens	essenciais,	
como o pão, não pressionem os orçamentos das clas-
ses menos favorecidas, embora todos os consumido-
res	sejam	beneficiados	(LANZANA,	2001,	p.	25).
c. Transferências: referem-se às despesas que são 
efetuadas pelo setor público e destinadas ao setor 
privado, sem a contraprestação de serviços ou o for-
necimento de bens, como é o caso do seguro-desem-
prego e a assistência social.
d. Juros: incluem tanto o pagamento de juros da dívida 
interna	quanto	externa	 (juros	referentes	ao	endivi-
damento do setor público).
 
2. Despesas de investimentos:
Despesas efetuadas para aumentar a capacidade de 
produção de bens e serviços no país (construção de hidrelé-
tricas, rodovias, hospitais, escolas, etc.).
Lanzana	(2001)	 faz	uma	reflexão	 importante	sobre	os	
gastos públicos brasileiros. Ele mostra que o Brasil tem uma 
excessiva	rigidez	do	gasto	público,	ou	seja,	grande	parte	dos	
gastos são despesas correntes com o consumo do governo e 
juros,	o	que	impede	cortes	expressivos.
O governo dispõe de uma parcela muito pequena da 
receita para operar livremente, pois a maior parte dos recur-
sos arrecadados é destinada a gastosjá comprometidos e que 
não podem ser cortados, seja por sua essencialidade, seja por 
medidas legais.
Algumas despesas apresentam vinculações impos-
tas	 por	 lei,	 ou	 seja,	 existem	 porcentagens	 de	 arrecadação	
que	 já	 têm	destinação	garantida,	 como,	por	exemplo,	 existe	
uma porcentagem da arrecadação que precisa ser destinada 
à saúde e à educação.
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8.3
Orçamento do Setor Público
Quando consideramos as duas políticas que formam 
a	política	fiscal,	ou	seja,	quando	tratamos	da	descrição	deta-
lhada da arrecadação dos impostos e dos gastos públicos, 
estamos tratando do Orçamento público. O total arrecadado 
por um país é chamado de Carga Tributária.
Quanto	 ao	 saldo	 orçamentário,	 podemos	 ter	 déficit	
(falta de recursos) ou superávit (sobra de recursos). Assim:
Se as receitas forem 
maiores que os gastos
Teremos um superávit 
orçamentário 
Teremos um déficit 
orçamentário 
Teremos um orçamen-
to equilibrado 
Se os gastos forem 
maiores que as receitas
Se as receitas forem 
iguais aos gastos
Déficit e Dívida Pública
O orçamento público total do país não considera ape-
nas as receitas e os gastos do governo federal, pois estão 
incluídas	 todas	 as	 esferas:	 federal,	 estadual,	municipal,	 fir-
mas estatais e previdência social.
Antes de discutirmos a questão do Brasil, vale conhe-
cer	os	diferentes	conceitos	de	déficit:
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 ▪ Déficit Nominal (ou total):
 É o conceito mais utilizado no mundo, mas não no 
Brasil. É a diferença entre o total arrecadado e o total 
de gastos públicos, diferença essa calculada como por-
centagem do PIB. Como inclui as despesas com corre-
ção monetária e cambial das dívidas, sua utilização 
fica	prejudicada	em	países	com	alta	inflação,	porque	o	
déficit	aumenta,	mesmo	que	a	dívida	em	termos	reais	
não esteja aumentando.
 ▪ Déficit Operacional:
	 No	 lado	 das	 despesas,	 são	 excluídos	 os	 gastos	 com	
correção cambial e monetária das dívidas interna e 
externa.	É	considerada	a	medida	mais	adequada	para	
refletir	 as	 necessidades	 de	 financiamento	 do	 setor	
público.
 ▪ Déficit Primário:
	 Exclui,	além	da	correção	monetária	e	cambial,	os	juros	
reais	das	dívidas	 interna	 e	 externa,	 refletindo	 a	 situ-
ação das contas públicas, caso o governo não tivesse 
dívida	 (excluem-se	os	gastos	financeiros).	É	chamado	
também	de	déficit	fiscal	por	incluir	apenas	as	receitas	e	
despesas	do	exercício,	excluindo	as	despesas	com	juros	
e correções das dívidas passadas.
O	esquema	abaixo	ajuda	a	entender	a	formação	desses	
conceitos:
204
DÉFICIT PÚBLICO
Receitas do governo
(–) Gastos com consumo, transferências e subsídios
(=) Resultado Primário
(–) juros da dívida pública (inclusão dos gastos do passado)
(=) Resultado Operacional
(–) Correção monetária e cambial da dívida
(=) Resultado Nominal
O Brasil tem por meta alcançar um superávit primário, 
ou	seja,	as	 receitas	do	exercício	devem	superar	as	despesas	
para que a poupança gerada ajude no pagamento dos juros 
da dívida pública. Assim, quando são adicionados os juros, 
o	Brasil	passa	a	incorrer	em	déficit,	pois	o	superávit	primário	
gerado	não	é	suficiente	para	arcar	com	os	juros	da	dívida,	fa-
zendo	com	que	o	país	tenha	que	financiar	esse	déficit.
financiamento do Défict - Dívida Pública
Quando	incorre	em	déficit	é,	preciso	financiá-lo	de	al-
guma	forma.	Basicamente	existem	duas	formas	de	financia-
mento: emissão de moeda e venda de títulos públicos.
•	Aumenta	a	pressão	inflacionária
•	Não aumenta a dívida pública
•	Não	gera	pressão	inflacionária
•	Aumenta a dívida interna (afeta 
os	déficits	futuros)
Emissão de Moeda
(monetização da dívida)
Emissão de Títulos
Públicos
CONSEQUÊNCIAS
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A	 emissão	 de	 moeda	 é	 uma	 forma	 inflacionária	 de	
financiamento	dos	gastos	públicos	(gera-se	o	 imposto	 infla-
cionário, discutido na unidade anterior), mas não aumenta o 
endividamento público. Também é conhecida como moneti-
zação da dívida.
Já a emissão de títulos representa a emissão e a venda de 
títulos públicos ao setor privado. O governo troca títulos por 
moeda	que	 já	está	em	circulação,	o	que	evita	pressões	 infla-
cionárias, mas aumenta a dívida interna, pois o governo, para 
colocar esses papéis à disposição do público, precisa oferecer 
taxas	de	juros	atraentes,	o	que	pressiona	os	déficits	futuros.
A política econômica brasileira privilegia a estabili-
dade monetária e, também, como a Constituição proíbe que 
o	Banco	Central	emita	moeda	exclusivamente	para	financiar	
o	governo,	a	forma	de	financiamento	utilizada	é	a	emissão	de	
títulos públicos, responsável pela crescente dívida.
A tabela a seguir mostra a evolução da dívida pública 
brasileira nos últimos anos:
Ano Dívida Interna Dívida	Externa Dívida Total
1993 9,96 7,75 18
1994 108,81 44,35 153
1996 170,33 38,13 208
1998 328,69 57,18 386
2000 451,84 111,32 563
2002 493,99 235,55 730
2004 711,22 207,00 918
2005 819,77 186,05 1.006
2006 949,5 143,5 1.093
2007 1224,10 108,9 1.333
Evolução da Dívida Pública (Valores em R$ bilhões)
 Fonte: Banco Central do Brasil
206
No Brasil, desde a implantação do plano Real, observa-
-se	um	crescimento	expressivo	da	dívida	interna.	Já	a	dívida	
externa	praticamente	não	pressiona	a	gestão	pública.	
Nesse sentido, o governo tem que fazer um superávit 
primário para arcar com uma parte considerável dos juros da 
dívida	para	que	financie	com	novas	emissões	a	parte	menor	
(o restante), o que colaboraria para reduzir a velocidade de 
crescimento desta dívida.
REfERêNCIA
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