[TGE] Ciências Política e TGE - STRECK, L e MORAIS, JLB - Cap 10 - Formas de Estado.

Prévia do material em texto

20. Formas ác Estado 
10.1. Considerações in ic ia is 
Os Estados M o d e r n o e Contemporâneo têm assumido, basica-
mente, duas formas: a forma federada (ou federativa, como consta na 
Constituição Brasileira), quando se conjugam vários centros de po-
der autónomo, e a fornia unitária, caracterizada por u m poder central 
que conjuga o poder político. Lembra ainda Dal lar i que alguns au-
tores têm sustentado a existência de uma terceira forma, o Estado 
Regional, menos centralizado do que o unitário, mas sem chegar aos S ^ ^ ^ 
extremos de descentralização do federal ismo, conforme se p o d e ^ é f ' ( S ^ ^ c f o 
na tese esposada por Juan Ferrando Badia, que aponta como Estados 0 
Regionais a Espanha e a Itália. Entretanto, aduz Dal lar i , pail ía maio-
ria dos autores que tratam do assunto, o Estado Regional é apenas 
uma forma unitária u m pouco descentralizada, pois não elimina a 
completa superior idade política e jurídica do poder central. Por esse 
m o t i v o , consideram que o Estado Federal continua sendo a opção 
para escapar ao excesso de central ização. 2 4 3 Para os limites deste 
trabalho, optamos pela classificação t r a d i c i o n a l , 2 4 4 isto é, Estado Fe-
derado (ou Federativo) e Estado Unitário. 
2 4 3 Cfe . Dallari , op. cit., p. 254 c segs. 
2 4 4 O assim denominado Estado Unitário Descentralizado pode ser caracterizado 
como u m Estado que, embora aparecendo único nas relações internacionais, é cons-
tituído por Estndos-Membros dotados de autonomia, notadamente quanto ao exer-
cício de capacidade normativa sobre matérias reservadas à sua competência, embora 
apenas ocorra n descentralização administrativa, pois a política somente se dá no 
âmbito do Estado Federal. O u seja, nesta forma de Estado se dá a admissão de 
órgãos locais de decisão sujeitos a autoridades próprias , para o equacionamento de 
problemas do respectivo interesse, mas não há nenhuma autonomia, pois a tutela per-
manece com o poiier central, não importando o nível de competência material que 
estabeleça. Ressalta-sc, assim, a dependência do ordenamento único do Estado, 
razão pela qual esse tipo de Estado não foge a classificação de Estado Unitário. 
- r o l tufa I tih Çth'rle 
TGE 
10.2. Estado Federado 
Para entendermos a ideia federativa, é necessário que retome-
mos desde a e t imologia do termo, o qual advém de foedus, s igni f i -
cando pacto o u aliança. 
Sob a perspectiva histórica, como união de Estados, a Federação 
é u m fenómeno moderno que só aparece no século XV11I, em part i -
cular desde a experiência norte-americana que, a part ir de 1787, 
transforma a Confederação em Federação, dando origem ao Estado 
Federal. 
A Federação, como estratégia de descentralização do poder po-
lítico, impl ica uma repartição rígida de competências entre o órgão 
do poder central , denominado União, e as expressões das organiza-
ções regionais, mais frequentemente conhecidas por Estados-Mem-
bros, sendo que estes par t i c ipam naquela via representação, ou 
ainda - como no caso brasileiro - de u m terceiro nível de competên-
cias: o município. 
Pode-se caracterizar a experiência federativa a part i r da criação 
de um Estado único, a part i r da União, cuja base jurídica é uma Cons-
tituição - de regra escrita e rígida, não havendo direito de secessão, ou 
seja, o vínculo associativo é indissolúvel. A i n d a , a soberania pertence 
e é desempenhada pelo Estado Federal - a União, apesar de uma 
distribuição de competências feita por via consti tucional com poderes 
próprios a cada u m dos entes federados, que dispõem, ainda, de 
rendas próprias de cada esfera para poder fazer face aos encargos de 
que são t i tulares . O poder político é partilhado entre os governos fe-
deral e estaduais - e, se for o caso, as demais unidades federativas, 
tais como os municípios - e uma repartição bicameral no legislativo 
federal, onde é necessária a participação dos componentes da estru-
tura federal para a definição de seus comportamentos . Deve-se res-
saltar, a inda, que a cidadania é atribuída pelo Estado Federal - pela 
União. 
A federação aparece como bloqueio à concentração autoritária 
do poder, em face da descentralização de poder que fomenta. Há 
uma transferência de at ividades do centro para a periferia. Dessa 
f o i ma, federação e democracia têm uma tendência simétrica, embora 
ta» não seja uma contingência inexorável, como se observa na expe-
riência internacional e, par t icularmente , na tradição latino-america-
nr>. 
Segundo Celso Bastos, a federação seria "a transplantação para 
o plano geográfico da tripartição dos poderes no plano horizontal 
dc M o n t e s q u i e u " . Pela teoria dos poderes enunciados e implícitos, além 
C i *rtM.i P o l í t i r t l P 
dos poderes expressos, a União detém aqueles que são instrumentais 
para o c u m p r i m e n t o das competências expressas em sede constitu-
cional . 
A federação criaria uma estrutura forte , uma unidade poderosa 
sem, todavia, destruir os part icular ismos e as peculiaridades pró-
prias dos seus membros. 
D o ponto de vista interno emergem, de regra, duas ordens jurí-
dicas: a União e os Estados-Membros. Aquela é soberana; estes, au-
tónomos. N o federal ismo brasi le iro, os municípios desfrutam da 
autonomia s imilar à dos Estados-Membros, pois possuem u m campo 
de atuação, leis e autoridades próprias p o r força do reconhecimento 
constitucional. 
Modelos : 
A - Federalismo Clássico, onde ocorre uma cisão p r o f u n d a de 
competências; 
B - Federalismo de Colaboração, onde há uma participação recí-
proca das diversas entidades federadas nos destinos do Es-
tado. 
O Poder Judiciário tem papel i m p o r t a n t e em toda federação, 
especialmente no sentido de d i r i m i r os confl i tos de competência 
entre as diversas instâncias em que se d i s t r i b u e m as competências 
estatais. 
O sistema de distribuição de competências pode assumir estra-
tégias diversas, adotando a expressão das competências de u m dos 
entes federados e deixando as sobrantes ou residuais ao outro ou , 
ainda, pode-se adotar a técnica do esgotamento explícito das com-
petências próprias de cada ente federado. 
O Brasil adotou este modelo com a Proclamação da República, 
r> mas sua implementação somente se dá com a Constituição de 1891. 
^ C o m a Constituição de 37, volta ao m o d e l o unitário, somente ressur-
gindo a federação com a Constituição de 1946. Após 64, o p r i n -
~ Cj cípio federativo f icou mais enfraquecido e com a Carta 
T Const i tucional de 05/10/88 permaneceu o modelo centralizador, 
sendo que a part i lha de competências t o r n o u mais evanescente o 
\f modelo federal ista . 2 4 5 
Sobre Federalismo, consultar: Dallari , D a l m o de Abreu. O Estado Federal. São 
Paulo, Ática, 1985; do mesmo autor. Elementos de Teoria Geral do Estado, op. cit.; tb. 
Bonavides, Teoria do Estado, op. cit.; Baracho, José Alfredo de Ol ivei ra . Teoria Geral 
do Federalismo. Rio de Janeiro, Forense, 1986. 
160 
Lenio Luiz Slreck 
10.3. Estado Unitár io 
Na origem do Estado M o d e r n o , a regra fo i a adoção de modelo 
inverso ao de descentralização federal , estratégia esta relacionada à 
sua plena afirmação, a p a r t i r da centralização do poder de dec idir . 
A característica máxima desta forma de Estado se dá pela ine-
xistência de coletividades inferiores dotadas de organisrrtos c com-
petências próprias, o que, modernamente, pode ser min imizado 
através de estratégias de desconcentração e descentralização parciais. 
O modelo unitário se caracteriza, pol i t i camente , pela unidade 
do sistema jurídico, exc lu indo qualquer p l u r a l i d a d e n o r m a t i v a e, 
administrat ivamente, pela centralização da execução das leis e da 
gestão dos serviços. Os agentes inferiores a tuam como meros execu-
tores (instrumentos de execução) e controladores, em obediência 
estrita às ordens recebidas do poder central . U m único centro de 
c'ecisão aliado a u m ins t rumento de execução através de uma buro-
cracia hierarquizada, sendo que pequena parcela de competência é 
atribuída aos agentes locais os quais, todavia , permanecem hierar-
quicamente submetidos. Há uma parcela de poder público que é 
repassada, mas não há a u t o n o m i a . 
É diferente da descentral ização, pois não cria agentes a d m i n i s -
trativos independentes. Na desconcentração, age-st em nome do 
Estado; na descentralização, atua-se a par t i r da cole t iv idade imedia -
ta, mas tão-só adminis t ra t ivamente . 
Todavia, há q u e m apresente aspectos pos i t ivos na adoção deste 
modelo, dentre os quais estariam: 1) a existência de uma só o r d e m 
jurídica, política e a d m i n i s t r a t i v a ; 2) o for ta lec imento da autor idade 
estatal; 3) o reforço da u n i d a d e nacional ; 4) uma burocracia única 
que, assim, seria eficaz e racional izada; 5) impessoal idade e impar-
cialidade no exercício das prerrogat ivas de governo . 
Por outro lado, u m conjunto de aspectos negativos também 
pode ser elencado: 1) ameaça à autonomia cr iadora das colet ividades 
menores com o desaparecimento dos g r u p o s sociais intermediários 
asseguradores das l iberdades i n d i v i d u a i s ; 2) sobrecarga adminis t ra -
tiva do poder central ; 3) estancamento do autogoverno e desvincu-
lação em face dos problemas públicos; 4) temas de interesse local 
resolvidos no plano da legislação nacional ; 5) re tardamento das de-
cisões administrat ivas . 
Podemos, então, d i s t i n g u i r o Estado Unitário do Estado Federal, 
uma vez que naquele ocorre u m a descentral ização adminis t ra t iva , 
com dependência frente ao Estado Unitário, enquanto no Estado 
'Federal há independência. Tal ocorre mesmo q u a n d o há uma certa 
Ciência Política e a „ A 
competência legislativa local reconhecida em sede consti tucional , 
como no caso da Itália. 2 4 6 A i n d a , no Estado Federal há dual idade de 
poderes políticos, sistemas jurídicos, e t c , bem como sua configura-
ção se dá via estrutura const i tucional , ao passo que no Estado U n i -
tário, quando há, ocorre por meio de legislação infer ior (ordinária). 
0 O D M P A O A S ^ S J E ^ 
Ver Constituição italiana, arts. 114 e seguintes. 
1 6 2 Lenio Luiz Streck 
11. As funções do Estado 
11.1. Considerações in ic ia is 
As funções do Estado vêm sofrendo transformações na exata 
medida em que o Estado assume novos contornos . Desse modo , a 
clássica separação de funções de cada u m dos Poderes do Estado 
(Executivo, Legislativo e Judiciário) de há m u i t o está superada. Ob-
serve-se que, com os pr imeiros sinais do in tervenc ionismo estatal, 
próprios do Estado Social (Contemporâneo) , já ocorreram sensíveis 
alterações na esfera das relações entre os Poderes do Estado, mediante 
o deslocamento da esfera de tensão do Poder Legislativo para o Poder 
Executivo. Já no Estado Democrático de D i r e i t o , próprio do const i tu-
cionalismo do pós-guerra, tem-se n i t i d a m e n t e o deslocamento dessa 
esfera de tensão, passando do Poder Execut ivo e do Poder Legisla-
t ivo para o Poder Judiciário, mormente nos países com Constituições 
dirigentes, onde os Tribunais Const i tucionais p r o p o r c i o n a m aquilo 
que muitos autores chamam de " juridicização da pol í t i ca" . 2 4 7 
11.2. Funções do Estado e sistema de f re ios e contrapesos 
Todavia, para entendermos esta questão, é necessário termos 
presente que a estratégia de d i s t i n g u i r as funções de Estado a t r i b u i n -
do-as a órgãos diversos pode ser entendida como mais u m dos ins-
trumentos de dispersão do poder no sent ido de evitar que a sua 
concentração compactue com a absolutização d o í tesmo. 
O u seja, a organização funcional da a t i v i d a d e estatal, para além 
de u m mecanismo de racionalização a d m i n i s t r a t i v a atua, também, 
como u m elemento de garantização para o asseguramento democrá-
tico do poder político. 
2 4 7 Para uma discussão mais aprofundada sobre esse tema, ver Streck, Hermenêutica, 
op. cit., em especial Capítulo 2. 
Ciência P o l í t i c a <•