Resumo para PRI – Direito Financeiro. CARGA 40H

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Resumo para PRI – Direito Financeiro. CARGA 40H
UNIDADE I 
Direito Financeiro é ramo do Direito Público, que tem como objeto o estudo das normas que regem a atividade financeira do Estado e as relações jurídicas advindas desta relação. 
O Direito Financeiro se relaciona com outros ramos do Direito, como se segue: 
Direito Constitucional: vários institutos, regras e princípios do Dir. Financeiro, se encontram no texto constitucional, e a forma de se interpretar a Constituição se aplica a ele. 
Direito Administrativo: o Direito Financeiro nasceu do Direito Administrativo isso faz com que as duas matérias não sejam totalmente independentes, pois a existência de instrumentos de Direito Administrativo que serve ao Direito Financeiro cria um ‘link’ entre elas. Ex: empenho (ato pelo qual o administrador concretiza a despesa pública), receita pública (objeto de arrecadação por meio de ato administrativo). 
Direito Tributário: o Direito Tributário surgiu do Direito Financeiro. O objeto deles é comum: o estudo do TRIBUTO. Enquanto o Direito Financeiro o estuda na visão macro, o vê como uma das receitas do Estado, o Direito Tributário o estuda em sua acepção científica; são aplicados aos dois os mesmos princípios. 
Direito Penal: vários aspectos da atividade financeira do Estado estão tipificados no código penal e em leis extravagantes (peculato, lavagem de dinheiro, leis de responsabilidade fiscal...).
 Direito Civil e Comercial: na atividade financeira do Estado são utilizados institutos do Direito Civil e Comercial para a obtenção de receitas públicas de forma subsidiária. 
Direito Processual: o processo administrativo, civil e penal serão instrumentos de concreção do Dir. Financeiro. Instrumentalização dos institutos do Direito Financeiro. 
Direito Internacional Público: quando tratado internacional for criado cujo objeto tenha relação com Direito Financeiro: despesa, receita, orçamento, dívida ou crédito público. Dívida é o assunto mais comum. 
Atividade financeira nada mais é do que aquela atividade que busca meios para atingir o bem comum. O período clássico, ligados ao Estado liberal, tem como principal característica o não intervencionismo do Estado a economia, isso se dava com base na idéia que as leis financeiras eram imutáveis assim como as leis científicas, e os desajustes econômicos se recomporiam por si só, sem necessidade que o Estado interviesse para o balanceamento econômico. Um dos principais propulsores deste pensamento foi Adam Smith, economista e filósofo escocês, considerado o pai da economia moderna, pois foi peça fundamental para formação do liberalismo econômico. Uma das suas principais obras foi “Uma investigação sobre a natureza e a causa da riqueza das nações”, que até os dias de hoje continua sendo uma referência para os economistas. Nessa obra, Smith defendia que a riqueza das nações era resultado do desempenho dos indivíduos, que por interesse próprio faziam o crescimento econômico. 
Uma das frases famosas de Smith, que demonstra bem o ideal do liberalismo econômico, é “Cada pessoa, em busca de melhorar a si mesma, sem pensar nas demais, depara-se com uma legião de outras pessoas com motivações semelhantes. Como resultado, cada agente do mercado, ao comprar e vender, é forçado a equiparar seus preços aos oferecidos pela concorrência”. 
Com esse pensamento denfendia a livre iniciativa privada, com mínima intervenção estatal. Acreditava a concorrência, através de preços livremente formados nos mercados geraria a eficiência social, uma espécie de “mão invisível” do capitalismo tornaria a sociedade perfeita, não havendo necessidade de atuação do estado. Com base no princípio do não intervencionismo, o Estado limitava-se a desempenhar o mínimo possível de atividades, deixando tudo o mais para a iniciativa privada. O Estado executava apenas as atividades essenciais, como as que diziam respeito à justiça, política, diplomacia, defesa contra agressão externa e segurança da ordem interna, cuja atribuição não podia encarregar à iniciativa privada. Porém, para que o Estado desempenhasse tais atividades, necessitava de recursos para arcar com essas despesas públicas, e para que isso fosse possível tributava o patrimônio dos particulares, tributação esta denominada neutra, pois não via na tributação um meio de modificar a estrutura social e a conjuntura econômica. 
Já no fim do século XIX, considerado período Moderno, com a Crise de 29, a “mão invisível” do capitalismo sofreu severas críticas, e o mundo inteiro passou a questionar a eficácia do pensamento liberal. Após a crise restou claro que os mecanismos auto reguladores do capitalismo não bastavam para manter a economia. Descendendo da economia Clássica surge a economia marxiana, encabeçada por Karl Marx, um dos primeiros economistas que contestou a dinâmica do modelo capitalista. É autor da Teoria da Mais Valia, que explica como o sistema capitalista obtém lucros por meio da diferença entre o que o empregado produz e o que ele recebe para produzir determinada mercadoria. Teve como principal obra o livro O Capital, onde fazia uma análise da sociedade capitalista. 
ohn Maynard Keynes, economista mais influente do Século XX e seguidor das idéias de Marx, para fugir do naufrágio econômico, trouxe como saída uma teoria totalmente contrária a idéia do liberalismo defendido por Smith, onde o Estado deveria sim interferir na economia, na sociedade e onde mais achasse imprescindível. Este modelo de Estado intervencionista (Walfare State- o Estado do bem-estar social) foi seguido por vários países após o fim da Segunda Guerra Mundial, pois a intervenção estatal se tornaria fundamental para a recuperação mundial pós-guerra. Neste período houve um aumento brusco das atribuições do Estado, e como consequência, o Estado passou a utilizar as finanças públicas como instrumento desta intervenção estatal na economia. Outra característica marcante do período moderno foi a personalização do imposto, pois o Estado parou de tributar de forma equivalente todos os contribuintes e passou a levar em consideração, sempre que possível, as condições e características de cada um, ficando assim mais justa, porque cada cidadão passou a pagar imposto na medida de sua capacidade contributiva, de sua aptidão econômica de pagar tributos (CF, art. 145, § 1º). A partir da década 1970, o modelo defendido pelo Keynesianismo, foi combatido por novas correntes de pensamento econômico. Foi assim que o Neoliberalismo veio à tona, estabelecendo certo limite ao Estado, afirmando que o intervencionismo estava ameaçando as garantias da liberdade econômica e política. Após este breve histórico da evolução da atuação estatal na economia, por meio da atividade financeira, passaremos a estudar agora a Atividade Financeira do Estado e seus principais aspectos. 
O Estado é uma grande associação que existe para alcançar certos fins que dizem respeito aos interesses da coletividade, ou seja, a realização do bem comum. Para o atingimento desses fins o Estado desenvolve diversas atividades buscando suprir as chamadas necessidades públicas. 
De forma geral, as necessidades públicas são aquelas que o Estado define como prioritárias de atendimento. São aquelas tuteladas pelo Estado, que toma para si a responsabilidade pela satisfação. Este conceito varia muito conforme o tempo, o desenvolvimento e principalmente do desejo do governante que está no poder. Observe que não se pode confundir necessidade pública com necessidade individual ou coletiva 
Necessidade individual é aquela que diz respeito unicamente ao indivíduo, normalmente satisfeita pelo esforço do próprio indivíduo, tais como as necessidades com alimentação e vestuário. A necessidade coletiva, por sua vez, é aquela relacionada à carência supra individual de um agrupamento humano, normalmente satisfeitas pelo esforço coordenado da sociedade, tais como as necessidades de oficinas mecânicas e escolas particulares. O que torna uma necessidade coletiva emnecessidade pública é a decisão Diálogo com o Autor Segundo Professor Kioshi Harada Atividade Financeira do Estado é “a atuação estatal voltada para obter, gerir e aplicar os recursos financeiros necessários à consecução das finalidades do Estado que, em última análise, se resumem na realização do bem comum que a insere nas prioridades dos governantes. Resta por óbvio que toda necessidade pública é coletiva, porém o inverso não pode ser considerado como verdadeiro, pois somente a necessidade coletiva dotada de decisão política recebe o status de pública. 
a atividade financeira do Estado está vinculada à satisfação de três necessidades públicas básicas, inseridas na ordem jurídico-constitucional: Prestação de Serviços Públicos, Exercício Regular do Poder de Polícia e Intervenção do Estado no Domínio Econômico. 
Uma das formas de satisfação das necessidades públicas se dá por meio de serviços públicos. Para Celso Antônio Bandeira de Mello, “serviço público significa prestação utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem faça suas vezes, sob regime de direito público.” 
Com base nos dispositivos constitucionais citados encontramos a seguinte classificação de serviços públicos: Temos ainda as principais características dos serviços públicos:
 Universalidade: porque visam a alcançar toda a coletividade, independentemente da personalização dos beneficiários;
 Seletividade: porque são selecionados dentre toda a massa de serviços que podem ser prestados numa comunidade; 
Não-reciprocidade: porque o Estado não tem obrigação de retribuir em serviços a importância a ele paga pelo particular a quem se dirigem.
 Coercibilidade: são coercitivos, prestados no geral em decorrência da soberania do Estado; 
O Estado pode intervir de diversas maneiras na Ordem Econômica, basicamente, as maneiras e limitações da intervenção do Estado no domínio econômico estão definidas na Constituição Federal. O Ministro Eros Grau classifica em modalidades as formas de intervenção na atividade econômica. Senão vejamos: 
Por participação: Estado intervém na economia criando empresas estatais que concorrem com as privadas, em razão dos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo. Por Absorção: por meio de monopólio 
Por Direção e Indução: Por meio desta o Estado estimula ou desestimula a prática de determinadas atividade econômicas. Ex: financiamento imobiliário barato, juros baixos, utilização extrafiscal dos tributos, etc. Kiyoshi Harada nos ensina que esta intervenção se dá por meio de três instrumentos básicos: Poder Normativo: elaborando leis de combate ao abuso do poder econômico, de proteção ao consumidor, leis tributárias de natureza extra-fiscal, etc. Poder de Polícia: estimula ou desestimula a prática de determinadas atividade econômicas. Assunção direta da atividade econômica: o Estado explora, em caráter excepcional, a atividade econômica. 
FONTES FORMAIS PRIMÁRIAS As fontes formais primárias são aquelas normas jurídicas que inovam o sistema jurídico. São fontes formais primárias do Direito Financeiro: Constituição (inicialmente) que estipula os princípios gerais sobre o orçamento, as fontes de captação de receitas públicas e os limites da despesa pública, além de se prescrever quais serão as competências administrativas e legislativas no campo da atividade financeira. Lei complementar, haja vista que existem vários dispositivos constitucionais que a exigem na esfera do Direito Financeiro (ex: arts. 161, 163, 165, § 9º, 169). Lei ordinária, que é a fonte mais utilizada no Direito Financeiro. Como exemplos de leis ordinárias em matéria financeira temos a Lei 4320/64 que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal e temos as leis orçamentárias anuais (LOA’s), as leis de diretrizes orçamentárias (LDO’s) e os planos plurianuais (PPA’s), conforme o artigo 165, incisos I, II e III, da CF/88. Resoluções do Senado têm importância no que se refere à suspensão da execução, no todo ou em parte, de lei ou de decreto declarados inconstitucionais por decisão do Supremo Tribunal Federal. Tratados e convenções internacionais - assinadas pelo Poder Executivo, revogam ou modificam a legislação financeira interna e serão observadas pela que lhes sobrevenha. Transformam-se em fontes do Direito Financeiro, após sua aprovação pelo Congresso Nacional, por Decreto Legislativo. Medida Provisória é fonte do Direito Financeiro, mas com limites, uma vez que o artigo 62, § 1º, inciso I, alínea “d” da CF/88 proíbe a sua utilização em matéria orçamentária, com exceção dos créditos extraordinários. Assim, a medida provisória poderá ser utilizada em temas de crédito público, despesa pública e receita pública, desde que não envolva dispositivos tipicamente orçamentários. 
FONTES FORMAIS SECUNDÁRIAS As fontes formais secundárias têm como função auxiliar a tarefa das fontes formais primárias, e são, assim, normas meramente complementares. São exemplos de fontes formais secundárias do Direito Financeiro: Decretos regulamentares são atos do Poder Executivo baixado com fim de dar cumprimento as leis financeiras quando estas não são auto executáveis. Eles estão totalmente vinculados à lei anterior, portanto não podem criar ou inovar o que a lei não estabeleceu. Temos como exemplo o Decreto de Programação orçamentária e financeira que é editado em todo início de cada exercício financeiro, para garantir a execução da Lei Orçamentária Anual. Atos Normativos são atos escritos das autoridades administrativas que complementam a lei ou o decreto regulamentar com o objetivo de torná-los aplicáveis. Temos como exemplo as portarias, pareceres normativos, instruções normativas, atos declaratórios, avisos etc. 
UNIDADE II 
Encontramos na doutrina brasileira diversos conceitos sobre receita pública, senão vejamos: Na definição de Aliomar Baleeiro receita pública “é a entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescentar o seu vulto, como elemento novo e positivo”. Na definição de Ricardo Lobo receita “é a soma de dinheiro recebida pelo Estado para fazer face à realização dos gastos públicos”. Já nos dizeres de Marlos Vargas Ferreira, receita “é o ingresso de proventos arrecadados de tributos, do Tesouro Nacional e de outras fontes de recursos financeiros que passe a integrar e incorporar o patrimônio do Estado, e que permita custear as despesas decorrentes da prestação de serviço público e investimentos patrimoniais.” Segundo o Manual de Receitas Públicas da Secretaria do Tesouro Nacional-STN, “Receitas Públicas são todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidas pelo Poder Público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas.” 
Na doutrina pátria existem várias formas de classificação da Receita, porém vamos nos ater somente as mais utilizadas. 1.3.1.Quanto à natureza: Receita Orçamentária e Extra orçamentária As receitas orçamentárias são aquelas que integram o orçamento do Estado. Decorrem da execução da Lei Orçamentária Anual-LOA, correspondem à arrecadação de recursos financeiros autorizados pela Lei Orçamentária e que serão aplicados na realização dos gastos públicos. Dividem-se em duas categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital (veremos um pouco mais a frente). As receitas extra orçamentárias são as que não constam na lei do orçamento, abarcando as entradas em dinheiro ou créditos de terceiros de que o Estado é devedor como depositário ou como agente passivo da obrigação. Compreende o recolhimento de valores que, em princípio, não pertencem ao Erário. O Estado atua apenas como depositário dos recursos. Ex.: depósito em caução, depósitos judiciais, salários não reclamados, Operações de créditos por antecipação de receita- ARO, entre outras. Vale ressaltar queo pagamento das receitas extra orçamentárias não está sujeito a autorização legislativa. 
Quanto à origem: Receita Originária e Receita Derivada. A receita originária decorre da exploração, pelo Estado, de seus próprios bens (advém do patrimônio público do Estado). São receitas voluntárias, ou seja, o Estado não exerce seu poder de império. São exemplos as provenientes de aluguéis, de venda de bens, etc. Podem ser Patrimoniais: provenientes de rendas de aluguéis, venda de bens, dividendos, participações e pagamento de royalties pela exploração do patrimônio e estatal; e Empresariais: provenientes das atividades do Estado como empresário, ou seja, no âmbito comercial, industrial ou de prestação de serviços. A receita derivada provém do constrangimento sobre o patrimônio do particular (provém do patrimônio dos particulares). Aqui o Estado exerce seu poder de império, isto é, é proveniente do exercício do poder de tributar os rendimentos ou o patrimônio da coletividade. É composta dos tributos e das sanções. Alguns autores acrescentam nesta classificação as receitas transferidas decorrem dos artigos 157 a 162 da Constituição. São aquelas que decorrem de transferências orçamentárias voluntárias ou compulsórias, de um orçamento estatal para outro (de um ente político para outro), no âmbito do denominado “federalismo cooperativo” ou “orçamento federativo/fiscal”. Temos como exemplo as transferências constitucionais obrigatórias, transferências legais obrigatórias e transferências orçamentárias voluntárias. 
Quanto à categoria econômica: Receita Corrente e Receita de Capital. São classificadas na categoria Receitas Correntes aquelas receitas que decorrem do poder impositivo do Estado, cuja arrecadação será utilizada no orçamento de custeio do Estado, servirão para fazer face às despesas correntes. De acordo com o art. 11 § 1° e § 4° da Lei 4320/64, divide-se em: Receitas Tributárias: É resultante da arrecadação de impostos, taxas e contribuição de melhoria. Devem estar previstas em lei. Teoricamente as receitas tributárias são utilizadas para arcar com as despesas 
derivadas da prestação de serviço público e suas necessidade de investimento. Ex. IPTU, IPVA, IPI, e IR. Receitas de Contribuições: São provenientes de contribuições sociais e econômicas. Sociais: COFINS, Salário Educação, CPMF, Contribuições sobre Receitas de Concursos de Prognósticos, Contribuições para os Serviços Sociais Autônomos – SESI, SESC, SENAI etc, PIS/PASEP, CSLL etc. Econômicas: Cota-parte do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante, Contribuição sobre a Receita das Empresas Prestadoras de Serviços de Telecomunicações, CIDE-Combustíveis etc). Receitas Patrimoniais: São receitas obtidas da exploração do patrimônio estatal. Podem ser provenientes de receitas imobiliárias (aluguéis, foros, laudêmios) e receitas de valores mobiliários (juros de títulos de renda, dividendos, participações etc.); receitas de concessões e permissões (outorga de serviços públicos etc.). Receitas Agropecuárias Receitas que resultam da exploração direta, por parte do Estado, de operações comerciais que decorrem das atividades agropecuárias. Incluem-se nessa classificação as receitas advindas da exploração da agricultura (cultivo do solo), da pecuária (criação, recriação ou engorda de gado e de animais de pequeno porte) e das atividades de beneficiamento ou transformação de produtos agropecuários em instalações existentes nos próprios estabelecimentos. Receitas Industriais Resultantes da exploração direta, por parte do Estado, de operações comerciais que decorrem de atividades industriais. Receitas de Serviços Resultantes de serviços executados pelo Estado, tais como serviços de transporte, saúde, comunicação, portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário, etc. Transferências correntes Provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados ao atendimento das despesas correntes. Ex. Recurso transferido pela União ao Município para aquisição de medicamento (despesa corrente). Para União trata-se de uma despesa corrente/transferência corrente e para o Município é uma receita corrente/transferência corrente. Outras Receitas correntes Resultam de cobrança de multas, juros de mora, cobrança da dívida ativa, restituições, etc. As multas em geral são classificadas nessa rubrica. As categorias econômicas se subdividem em Subcategorias Econômicas e fontes de receitas, estas, por sua vez, se subdividem em subfontes (indicadas, respectivamente, por rubricas e sub-rubricas). As Receitas de Capital, segundo o Manual de Receitas Públicas “São os ingressos de recursos financeiros oriundos de atividades operacionais ou não operacionais para aplicação em despesas operacionais, correntes ou de capital, visando ao alcance dos objetivos traçados nos programas e ações de governo.” De acordo com o art. 11 § 2 da Lei 4320/64, divide-se em: Operações de Crédito: São receitas que decorrem de empréstimos e financiamentos, tais como emissão de títulos da dívida interna e externa. Tem como objetivo a cobertura do déficit orçamentário. Alienação de Bens: Recursos recebidos da venda de bens do Estado. Amortização de Empréstimos Recursos provenientes de retorno de valores anteriormente emprestado a outras entidades, ou seja, parcela referente ao recebimento de parcelas (amortização) de empréstimos ou financiamentos concedidos. Transferências de Capital: Recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinados a atender despesas de capital. Ex. Convênio entre União e estado para construção de Posto de Saúde. Para União trata-se de uma despesa de capital/transferência de capital e para o estado classifica-se como receita de capital/transferências de capital. Outras Receitas de Capital: Trata-se de classificação e englobará as demais receitas de capital não previstas nas classificações anteriores. 
A Lei 4320/64, em seu art.8º § 1º define que os itens da discriminação da receita serão indentificados por números de código decimal. Este código recebeu o nome de natureza de receita. A natureza de receita busca classificar a receita indentificando a origem do recurso segundo seu fato gerador que originou a entrada da receita nos cofres públicos. 
Quanto à regularidade: Receitas Ordinárias e Receitas Extraordinárias As receitas públicas ordinárias são as receitas carreadas ao erário com regularidade, auferidas no desenvolvimento normal da atividade estatal, sendo assim fonte regular e permanente de recursos financeiros que permitem a consecução das atividades fins do Estado, como pro exemplos as receitas tributárias. Já as receitas públicas extraordinárias possuem caráter excepcional, são receitas que não têm características de continuidade. Visam acautelar situação excepcional no plano institucional, como, por exemplo, o empréstimo compulsório (art. 148, III, CF) e do imposto extraordinário, nos termos do artigo 154, inciso II da Carta Magna. 
Quanto à afetação patrimonial: Receitas Efetivas e Receitas Nãoefetivas. Alguns autores acrescentam a classificação quanto à afetação patrimonial. Receitas efetivas são aquelas que se integram ao patrimônio sem qualquer contrapartida de aumento de passivo ou diminuição do ativo, contribuindo, assim, para o aumento do patrimônio líquido. É o caso onde o Estado “fica mais rico” sem dar nada em troca, não perde nada de seu patrimônio. Ex. recebimento de impostos, dividendos, multas, juros, etc. As receitas não-efetivas ou por mutação patrimonial são aquelas oriundas de mutações que nada acrescem o patrimônio líquido, constituindo simples entradas ou alterações nos elementos que o compõem. O Estado não “fica mais rico”, ou seja, há um ingresso no caixa público, mas o Estado perde alguma coisa de seu patrimônio. Ex. venda de um bem público: entra um valor no caixa, mas em contrapartida o Estado perde a propriedade do bem. 
ESTÁGIOS DAS RECEITAS PÚBLICAS Há divergência entre a Lei 4320/64 e os Doutrinadores quanto osestágios das receitas públicas. Para Lei são estágios: Lançamento, Arrecadação e Recolhimento. Para os Doutrinadores são estágios: Previsão, Lançamento, Arrecadação e Recolhimento. Para que o estudo fique mais completo, veremos agora os estágios das receitas segundo os doutrinadores. Importante ressaltar que somente as Receitas Orçamentárias conseguem percorrer todos os estágios (previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento), tendo em vista que no caso das Receitas Extra orçamentárias não é possível fazer a previsão. 1.4.1. Previsão: Dá-se com o estudo feito pela Fazenda Pública visando indicar quanto se pretende arrecadar no exercício financeiro 1.4.2. Lançamento: É o ato da repartição competente que verifica a procedência do crédito fiscal, a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta. 1.4.3. Arrecadação É o ato pelo qual os contribuintes comparecem perante os agentes arrecadadores e liquidam os seus compromissos para com o tesouro. Nesse estágio a receita é considerada executada 1.4.4. Recolhimento É o ato pelo qual os agentes arrecadadores transferem, diariamente, o produto da arrecadação ao Tesouro. É nesse estágio que se verifica o Princípio da Unidade de Tesouraria. Todo valor arrecadado é recolhido à Conta Única do Tesouro. 
DESPESAS PÚBLICAS:
Segundo Aliomar Baleeiro, Despesa Pública é a “Aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do Governo” Já Hely Lopes Meireles define que “despesa é todo dispêndio que a Administração faz para o custeio de seus serviços, remuneração dos servidores, aquisição de bens, execução de obras e serviços e outros empreendimentos necessários à consecução de seus fins.” Como podemos observar a despesa, no sentido da palavra, significa gasto. Sendo assim, despesa pública é o instituto que tem por objetivo a verificação dos gastos efetuados pela Administração Pública direcionado ao atendimento das necessidades públicas. Quando em falamos de despesas públicas não podemos esquecer que a decisão de gastar é fundamentalmente política, pois o Administrador elabora qual será seu plano de governo, qual sua prioridade de atendimento, insere no orçamento apontando os recursos disponíveis para atender seu plano de governo e depois efetua o gasto. Por isso notamos variações de um governo para outro, pois por meio da decisão política o governante pode priorizar o que ele tem convicção que é melhor para a população. Vale ressaltar que essa decisão política sofre limitações constitucionais. Podemos citar alguns exemplos dessas limitações se refere ao mínimo que deve ser aplicado em saúde (EC 29/200), em educação (art. 212, caput, CF), entre outras. 
Quanto à natureza: Despesas Orçamentárias e Despesas Extraorçamentárias Orçamentárias são aquelas despesas que dependem de autorização legislativa e não podem ser realizada sem o crédito correspondente. Dividem-se em duas categorias econômicas: Despesas Correntes e Despesas de Capital. Segundo o disposto nos art. 14 e 15 da Lei 4320/6, a discriminação da despesa se fará, no mínimo, por elementos. Entendendo-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins. Despesas extra orçamentárias são pagamentos que não necessitam de autorização legislativa, pois são pagas a margem da lei orçamentária. São provenientes das receitas extra orçamentárias e não passam valores que o Estado recebeu como mero depositário. Temos como exemplos o pagamento de restos a pagar, consignações recolhidas, cauções devolvidas, etc. 
Quanto à categoria econômica: Despesas Correntes e Despesas de Capital Segundo a Lei 4320/64, Despesas Correntes são aquelas que não causam acréscimo ao patrimônio estatal. E por não ter caráter econômico reprodutivo, são utilizadas apenas para a manutenção de atividades de cada órgão/atividade ou para execução dos serviços públicos. Subdividem-se em Despesas de custeio e transferências correntes. Despesas de Custeio: são aquelas destinadas a manutenção de serviços que já foram criados, incluindo obras de conservação e adaptação de bens imóveis. Quando falamos em serviços previamente criados podemos incluir no rol as despesas com aquisição de materiais de consumo, tais como os materiais de expediente, material de limpeza, etc. Transferências correntes: são aquelas despesas orçamentárias para as quais não corresponde uma contraprestação direta de bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções de destinadas a manutenção de outras entidades de direito público ou privado. As subvenções podem ser: Sociais que se destinam a cobrir despesas de custeio de instituições públicas ou privadas, de caráter social ou cultural, sem finalidade lucrativa. Temos como exemplo a decisão de transferir recursos a uma Santa Casa (hospital) para atendimento ao SUS ao invés de construir, equipar manter um hospital público, o governo transfere. Importante ressaltar que essas subvenções só podem ser transferidas às instituições sem fins lucrativos, tem que haver proporcionalidade em relação à atividade social exercida pela entidade beneficiada. Econômicas que se destinam a cobrir despesas de custeio de empresas públicas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril. São utilizadas para cobrir déficit econômico das empresas estatais: PETROBRÁS, BB, CEF. Servem também para subsidiar preço de determinadas mercadorias. Estas subvenções devem ter previsão legal na lei orçamentária e em lei especial. Também são classificados como transferências correntes os Auxílios, que são transferências correntes previstas na liberdade orçamentária, enquadram-se na tipologia de transferências orçamentárias voluntárias; e as Contribuições financeiras que são transferências orçamentárias obrigatórias, por força da lei ou da Constituição. Ex: fundo de participação dos estados e dos Municípios. Quota estadual e municipal do salário-educação. De acordo coma a Lei 4320/64, as Despesas de Capital são aquelas que contribuem diretamente para formação ou aquisição de um bem de capital, ou seja, caracterizam crescimento do patrimônio público. Dividem-se em Despesas de Investimento, Inversões Financeiras e Transferências de Capital: Despesas de Investimento: como próprio nome diz, são aquelas que se destinam ao aumento do patrimônio público e do PIB. São classificadas como investimento as dotações para planejamento e execução de obras, aquisição de imóveis considerados necessários à realização de obras, bem como para aquisição de equipamentos e material permanente e, ainda, para constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. Inversões Financeiras: são dotações destinadas à aquisição de imóveis, ou bens de capital já em utilização, que aumentam o patrimônio público, porém não o PIB. Temos ainda a aquisição de títulos de empresas que não importe no aumento do capital social da mesma, compra de ação que aumenta o capital social de empresa comercial e financeira e para constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros. Transferências de Capital: dotações transferidas a outras entidades que devem realizar investimentos ou inversões financeiras. Essas transferências denominam-se auxílios ou contribuições. Incluem-se entre as despesas de transferências de capital aquelas destinadas à amortização da dívida pública. 
Despesas Ordinárias e Despesas Extraordinárias. Despesas Ordinárias são aquelas previstas na Lei Orçamentária que são gastas na manutenção dos serviços públicos. São renovadas a cada ano, pois são despesas constantes. Ex. pessoal, material de consumo, serviços de terceiros.. Despesas extraordinárias são aquelas esporáticas provocadas por situações excepcionais e por isso nem todos anos aparecem na Lei do Orçamento. Ex. Recurso que foi enviadoà Santa Catarina quando houve a catástofre natural das enchentes. 
Quanto à afetação patrimonial: Despesas Efetivas e Despesas Não efetivas As despesas efetivas são aquelas que contribuem para o decréscimo do patrimônio líquido do Estado. Ex. Despesas com pessoal, transferencias de capital que não sejam referente à amortização da dívida pública, serviços de terceiros, juros da dívida pública, etc. As despesas não-efetivas ou por mutação patrimonial são aquelas que não diminuem o patrimônio líquido, constituindo simples saídas ou alterações compensatórias nos elementos que o compõem. Ex. Aquisição de um automóvel, aquisição de um imóvel, concessão de empréstimos, etc. Interessante observar que, com exceção das aquisições de materiais para formação de estoques, todas as demais despesas correntes provocam diminuição patrimonial (despesa efetiva) e que todas as despesas de capital, com exceção das transferências de recursos financeiros repassados a outras instituições, para realizarem despesa de capital, constituem fatos permutativos, ou seja, despesa não-efetiva. 
ESTÁGIOS DAS DESPESAS PÚBLICAS O art. 167 da Constituição Federal de 1988 veda expressamente que haja despesa sem que haja a receita correspondente. Isso importa que para que qualquer despesa deve haver previamente um crédito orçamentário que comporte a referida despesa. Quando estudamos a execução da despesa já temos que ter em mente que antes de iniciar sua realização já houve a aprovação da Lei Orçamentária Anual (estudaremos na próxima undidade), onde estão estimadas as receitas e fixadas as despesas para o exercício. De acordo com a Lei 4320;64, as despesas públicas orçamentárias, para sua realização, percorre alguns estágios, que são:Empenho, Liquidação e Pagamento. Porém, vários doutrinadores acrescentam a Fixação como primeiro estágio da execução da despesa. Diante da divergência, estudaremos a forma mais ampla de execução da despesa. 
Fixação Refere-se à estimativa de quanto o poder público irá alocar em cada dotação, sendo este montante o limite a ser gasto, visando o atendimento das necessidades públicas. 
Empenho É o ato emanado pelo poder competente que cria ao Estado a obrigação de pagamento pendente ou não de implemento condição. O empenho, por si só, não cria a obrigação de pagar, podendo ser cancelado ou anulado unilateralmente. Representa o comprometimento de parte do orçamento com determinada despesa. O empenho se formaliza com a emissão da nota de empenho, na que conterá a identificação do credor, a dotação que se vincula a despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria. O empenho passa por três fases: Licitação ou sua dispensa, Autorização e Formalização. A Licitação é a escolha da proposta mais vantajosa. A autorização é o ato por parte do ordenador de despesa. A formalização é a emissão da nota de empenho. 
Existem três modalidades ou tipos de empenho: Ordinário, Estimativa ou Global. Ordinário é aquele destinado a atender a despesa cujo pagamento se processe de uma só vez (Ex. compra de um carro à vista). Estimativa ocorre quando visa atender despesas para as quais não se possa previamente determinar o valor exato (despesas mensais com água, luz, telefone, etc.). Empenho Global é aquele destinado a atender a despesas parceladas, cujo o montante possa ser determinado (despesa com serviços de segurança executado por uma empresa contratada). 
Liquidação É a verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Essa verificação tem por finalidade observar a origem e o objeto que se tem de pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar para que se extinga a obrigação. Está previsto no art. 63, § 1 da Lei 4320/64. Em caso de liquidação de despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base o art. 63, § 2 da Lei 4320/64. 
Pagamento Entre a liquidação e o pagamento encontramos a Ordem de Pagamento que se resume no despacho da autoridade competente determinando o pagamento da despesa. Por fim vem o pagamento, último estágio da despesa. Corresponde ao desembolso financeiro em favor do credor, e será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituída, por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento ou suprimento de fundos. Vale ressaltar que alguns autores consideram a Ordem de pagamento como estágio da despesa pública. 
 RESTOS A PAGAR Constituem Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas não pagas, até 31 de dezembro. Essas despesas são divididas em processadas e não-processadas. As processadas são aquelas despesas que já passaram pelo estágio da Liquidação, ou seja, quando o credor já cumpriu com sua obrigação. E as não processadas são aquela em que houve o empenho, mas o credor ainda não cumpriu com sua obrigação. 
.CLASSIFICAÇÃO
Restos a pagar processados: Ocorre quando a despesa já foi liquidada, ou seja, o credor já cumpriu com a sua obrigação. Os Restos a Pagar processados não podem ser cancelados, pois o fornecedor de bens/serviços já cumpriu com a obrigação de fazer e a administração não poderá de cumprir com a obrigação de pagar. Se ocorrer o cancelamento a administração ferirá os Princípio da Moralidade, previstos no art. 37 da CF, que rege a administração pública e ainda incorrerá em enriquecimento ilícito. Restos a pagar não processados Ocorre quando a despesa ainda não foi liquidada. 
 INSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR Ocorre na data em que se encerra o exercício financeiro de emissão da nota de empenho. Esta inscrição tem validade até 31 de dezembro do ano subsequente, e é vedada a reiscrição. Conforme estudamos a inscrição de Restos a pagar é uma receita Extra Orçamentária, pois o Estado aqui só figura como depositário do recurso disponibilizado em um exercício que irá ser pago no outro. Vale ressaltar que as despesas feitas de forma parcelada deverão observar o Princípio da Anualidade Orçamentária, devendo ser empenhadas e contabilizadas no exercício financeiro se a execução for realizada até 31 de dezembro. As parcelas remanescentes deverão ser registradas em Contas de Compensação e incluídas na previsão orçamentárias para o exercício financeiro em que tiver prevista a competência da despesa. 
PAGAMENTO O pagamento dos Restos a Pagar é feito no ano seguinte a sua inscrição. Assim como a inscrição é uma Receita Extra Orçamentária, o pagamento se figurará uma Despesa Extra Orçamentária. No momento do pagamento de Restos a Pagar referente à despesa empenhada pelo valor estimado, verifica-se se existe diferença entre o valor da despesa inscrita e o valor real a ser pago. Se houver diferença e essa diferença for superior ao valor inscrito, o valor faltante deverá ser empenhado a conta de despesas de exercícios anteriores. Agora se o valor inscrito em Restos a Pagar for superior ao valor que realmente deve ser pago, o saldo existente deverá ser cancelado. 
CANCELAMENTO Os Restos a Pagar não pagos até 31 d edezembro do ano subsequente a sua inscrição serão cancelados. 
PRESCRIÇÃO Os Restos a Pagar prescrevem após 5 anos da data de sua inscrição. Lembrando que falamos aqui de Restos a Pagar Processados. 
Obs: A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 42 veda o titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. 
UNIDADE III
CONCEITO Existem diversos conceitos para Orçamento público, vejamos alguns: 
NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO Encontramos na doutrina 3 correntes sobre a natureza jurídica do orçamento público, senão vejamos: 
1ª Corrente - O orçamento seria um ato-condição no que diz respeito as receitas, pois dependeria que os agentes públicos pratiquem os atos jurídicos para que de fato a lei tenha eficácia.2ª Corrente - O orçamento é uma lei apenas em sentido formal (para o STF e parte da doutrina). Não tem abstração, generalidade e nem vinculação. Ou seja, não gera direitos nem deveres. É um ato administrativo de planejamento e programação, mas sem efeitos concretos. 
3ª Corrente - O orçamento é uma lei em sentido formal e em sentido material. Tem abstração e generalidade e, também, incidência. Por isso, ele é vinculante (uma decisão legislativa vinculante). No Brasil adotamos a 2ª Teoria, teoria essa já pacificada no Supremo Tribunal Federal, ou seja, por ser apenas uma lei formal, que não gera direitos e deveres, não pode exigir por via judicial a realização de uma despesa prevista no orçamento. 
 ESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
 Orçamento Clássico ou Tradicional É aquele que não se preocupava com planejamento. Seu texto trazia apenas a fixação de despesa e a previsão de receita. Era elaborado com base apenas na proposta orçamentária do ano anterior, não havia qualquer ligação com planejamento. Preocupava-se apenas com a manutenção dos órgãos públicos e não com metas e objetivos do governo. Era uma peça meramente contábil. 
Orçamento de Desempenho ou por Realizações Nesse momento o gestor começa a se preocupar com os resultados dos investimentos, porém ainda não há ligação com o planejamento das ações centrais do governo. 
Orçamento Programa O orçamento programa já se constitui um instrumento de planejamento e permite identificar os projetos e atividades que o Governo pretende realizar. Tem como principal critério de classificação o funcional-programático. A Constituição Federal de 1988 implantou o orçamento-programa no Brasil, ao normatizar a matéria orçamentária através do Plano Plurianual- PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias- LDO e Lei Orçamentária Anual- LOA Informação Conceito dado pela Secretaria do Tesouro Nacional- STN: “Processo orçamentário em que apenas uma dimensão do orçamento é explicitada, qual seja, o objeto de gasto. Também é conhecido como Orçamento Clássico.” Conceito dado pela Secretaria do Tesouro Nacional- STN: “Processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas. Toda a ênfase reside no desempenho organizacional, sendo também conhecido como orçamento funcional.” 
Orçamento de Base Zero ou por Estratégia É uma técnica de elaboração do orçamento onde exige do administrador justificativa detalhada de qualquer pedido de verba, devendo provar por que deve gastar o dinheiro. Cabe ao administrador a elaboração de um pacote de decisão sobre as despesas. A cada ano, é necessária uma exposição justificada dos gastos, evitando-se criar direitos com base nos gastos feitos no ano anterior, corrigido de um índice inflacionário. Este método não é utilizado no Brasil. 
INTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO O sistema orçamentário vem disciplinado na Constituição Federal pelos artigos 165 a 169. No art. 165 está previsto as três leis orçamentárias, todas de iniciativa do Poder Executivo, que são instrumentos normativos de planejamento orçamentário. São elas: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA). 5.1. Plano Plurianual- PPA Previsto no § 1 do art. 165 da CF/88, é o instrumento constitucional que traz o planejamento estratégico das ações do governo estabelecendo, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para os programas de duração continuada. Orienta a elaboração dos demais planos e programas de governo. Conceito dado pela Secretaria do Tesouro Nacional- STN: “Originalmente, sistema de planejamento, programação e orçamentação, introduzido nos Estados Unidos da América, no final da década de 50, sob a denominação de PPBS (Planning Programning Budgeting System). Principais características: integração, planejamento, orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e gerência por objetivos.” Conceito dado pela Secretaria do Tesouro Nacional- STN: “Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário...” O PPA inicia-se no segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo que o elaborou e termina no primeiro ano do mandato do chefe do Poder Executivo subseqüente. Isso se dá com intuito de evitar a descontinuidade dos projetos em andamento. Deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo até 4 meses antes do encerramento do 1º ano de mandato (31/08) e deve ser devolvido pelo Legislativo até o encerramento da sessão legislativa (22/12). Mais para frente veremos como se dá o processo legislativo. O Plano Plurianual consiste em planejamento estratégico de médio ou longo prazo, que passa a se constituir na síntese dos esforços de planejamento de toda administração pública, orientando a elaboração dos demais planos e programas de governo, bem como o próprio orçamento anual. De acordo com a Constituição Federal, a lei que instituir o PPA estabelecerá: De forma regionalizada. As diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal, Para despesa de capital e Outras delas decorrentes e Pra os programas de duração continuada. Os principais objetivos do Plano Plurianual consistem em: Definir com clareza as metas e prioridades da administração, bem como os resultados esperados; Organizar, em programas, as ações que resultem em incremento de bens ou serviços que atendam a demandas da sociedade; Estabelecer a necessária relação entre as ações a serem desenvolvidas e a orientação estratégica de governo; Possibilitar que a alocação de recursos nos orçamentos anuais seja coerente com as diretrizes e metas do Plano; Facilitar o gerenciamento da administração, através de definição de responsabilidade pelos resultados, permitindo a avaliação do desempenho dos programas; Estimular parcerias com entidades públicas e privadas na busca de fontes alternativas de recursos para o financiamento dos programas; Explicitar, quando couber, a distribuição regional das metas e gastos do governo; Dar transparência à aplicação de recursos e aos resultados obtidos. 
 Lei de Diretrizes Orçamentárias- LDO A LDO tem a função de ajudar na elaboração da LOA, isto é, interligar o que está previsto na PPA com o que realmente será executado na Lei Orçamentária –LOA. A Lei conterá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente. Orientará a elaboração da LOA, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Também é de iniciativa do Poder Executivo, devendo ser enviado ao Poder Legislativo até 8,5 meses antes no encerramento do exercício financeiro (15/04) e deve ser devolvido até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17/07). Observe que a LDO é uma lei anual, que é aprovada em um ano passando a ter vigência no ano subsequente. Relevante ressaltar que a Constituição Federal, em seu art. 169 determina que deverá constar na LDO a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, ressalvadas as empresa públicas e as sociedades de economia mista. De acordo com a Constituição Federal, em seu art. 165 § 2°, a lei que instituira LDO estabelecerá: As metas e prioridades para o orçamento, As despesas de capital que serão executadas no ano de sua vigência, Alterações na legislação tributária, pois influi diretamente na previsão de receitas da LOA, O que as agências de fomento (Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil) aplicarão no exercício. 5.3. Lei Orçamentária Anual A elaboração da LOA está prevista no art. 165 § 5º da CF/88. Define as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. Estima a receita e fixa a despesa de acordo com a previsão de arrecadação que compreende o Orçamento Fiscal, Orçamento de Investimento das Empresas e o Orçamento da Seguridade Social. O Orçamento Fiscal é aquele que compreende a Administração Direta, Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Estatais Dependentes. O Orçamento de Investimento compreende as empresas estatais. O Orçamento da Seguridade Social compreende as ações integradas dos poderes públicos destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, previdência e assistência social. O projeto de lei da LOA deverá ser encaminhado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro (31/08) e ser devolvido até o encerramento da sessão legislativa (22/12). 
 CICLO ORÇAMENTÁRIO O orçamento percorre etapas desde o a proposta que se transformará em um projeto de lei a ser apreciado, emendando, aprovado, sancionado e publicado, depois passa pela execução e por último pelo acompanhamento e avaliação da execução que é feita pelos controles interno e externo. Observe que o ciclo orçamentário vai da elaboração do projeto até sua avaliação e controle depois de executado. Não podemos confundir ciclo orçamentário com exercício financeiro, que tem duração de 1 ano e compreende apenas a execução do orçamento. O exercício financeiro é apenas uma das fases do ciclo orçamentário.
 PROCESSO LEGISLATIVO O art. 166 da Constituição Federal de 1988 diz que os projetos de relativos ao PPA, LDO, LOA e aos Créditos Adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma de regimento comum. Isso equivale dizer que esses instrumentos não passam primeiro pela Câmara dos Deputados para depois ir para o Senado Federal, é apreciado pelo Congresso Nacional. O processo legislativo orçamentário é considerado especial, pois é mais célere e é composto das seguintes etapas: Iniciativa, Discussão, Sanção, Veto, Promulgação e Publicação.
7.1. Iniciativa O Art. 84, XXIII e 165 da CF/88 ordena que compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição. Ressalta-se que nesse mandamento incluem-se os projetos de créditos adicionais. O Poder Judiciário e o Ministério Público elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. Os Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores são responsáveis por encaminhar a proposta orçamentária do Judiciário, no âmbito da União. Essas propostas são unificadas no Poder Executivo antes do envio ao Legislativo.
7.2. Discussão Quando o projeto de lei (PPA, LDO, LOA ou Créditos Adicionais) chega no Poder Legislativo, é encaminhado à uma Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização- CMO. Esta Comissão Mista Permanente é composta por 63 Deputados e 21 Senadores. Quando o Projeto de Lei está na CMO, os parlamentares podem propor emendas ao texto enviado pelo Poder Executivo. Essas emendas poderão ser para correção de erros ou omissões na estimativa de receita e emendas de redação que tem objetivo de dar maior clareza e precisão ao texto de lei. Quando o projeto que estiver sendo apreciado for o da LOA, as emendas devem ser compatíveis com o que está previsto no PPA e na LDO e terão que indicar os recursos necessários para atender essa modificação proposta e os recursos indicados deverá ser proveniente de anulação de outras despesas, excluídas as despesas de pessoal e seus encargos, serviços da dívida e transferências tributárias constitucionais. Nessa fase de emendas, o Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificações nos projetos referentes ao PPA, LDO, LOA ou Créditos Adicionais, enquanto não iniciada a votação da parte cuja alteração foi proposta. Fique ligado: Caso haja omissão no envio da LOA por parte do Chefe do Poder Executivo, constituirá crime de responsabilidade (art. 85 da CF de88) e o Legislativo considerará como proposta a LOA vigente (art. 32 da Lei 4.320/64). No caso de omissão do Judiciário, o Poder Executivo considerará os valores aprovados na lei vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados. Haverá o voto do Relator e depois a CMO emitirá parecer sobre as emendas apresentadas pelos Parlamentares e analisará as mensagens retificadoras enviadas pelo Poder Executivo, propondo uma redação final para o projeto. Depois o projeto irá para o Plenário do Congresso Nacional para votação. Já no Congresso Nacional, a proposta será votada em forma conjunta pelas duas Casas (Câmara e Senado). A apuração dos votos é feita de forma separa. Verifica-se a maioria simples de cada uma das Casas. A Constituição e a Lei 4.320/64 são omissas nos casos em que a LOA não é devolvida pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo para sanção. Nesse caso aplica-se o que vem disposto na LDO vigente, que autoriza o Poder Executivo a gastar X/12 da proposta que está tramitando no Congresso. Outro ponto relevante é que, de acordo com a doutrina, os projetos do PPA e a LDO não podem ser rejeitados pelo Poder Legislativo. Já a LOA, segundo art. 166 § 8° da CF/88, pode ser rejeitada.
7.3. Sanção, Veto, Promulgação e Publicação. Após a votação e aprovação pelo Plenário do Congresso Nacional, o projeto deverá ser encaminhado para o Executivo para que o Titular dê sua aquiescência ao projeto de lei aprovado. Isso se chama sanção. O Titular do Poder Executivo, se não estiver de acordo, poderá vetar, total ou parcialmente o projeto de lei, dentro de 15 dias úteis contados do recebimento do projeto, devendo comunicar o Legislativo os motivos do veto. A promulgação é o ato declaratório que mostra que a Lei é executável. Ocorre quando aprovado pelo Legislativo e é sancionado, expressa ou tacitamente, pelo Poder Executivo, ou, quando aprovado pelo Legislativo, vetado pelo Executivo e veto é rejeitado na forma constitucional. Porém, mesmo após a promulgação a Lei ainda não é obrigatória e para tanto precisa ser publicada no órgão de imprensa oficial da esfera governamental interessada (Diário Oficial).
7.4. Caudas orçamentárias Por força do Princípio da Exclusividade, ficam vedadas as chamadas caudas orçamentárias: inclusão, no projeto de lei, de matérias de natureza não-financeira, cuja apreciação era forçada quando do exame da lei orçamentária (§ 8º do artigo 165 da CF).
8. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS Os princípios orçamentários consistem em regras norteadoras do processo de elaboração, aprovação, execução e controle do orçamento, encontrados na própria Constituição Federal e na legislação complementar de forma implícita ou por intermédio de interpretações doutrinárias acerca da matéria orçamentária. Na doutrina brasileira encontramos uma gama enorme de princípios que se aplicam ao orçamento, porém vamos nos ater aos mais relevantes.
8.1. Princípio da Legalidade As leis orçamentárias e os créditos só podem ser aprovados por lei formal. Nesses termos, a Carta Política exige que leis de iniciativa do Presidente da República estabeleçam o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais (art. 165). O Princípio da Legalidade orçamentária tem o mesmo fundamento do Princípio da Legalidade geral da administração pública. Podemos observar dois aspectos importantes estabelecidos por este princípio, o primeiro é que, por força constitucional, ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazerse não por virtude de lei, e o outro é que estabelece limites de gasto e a autorização das despesas. Ou seja, este princípio obriga a Administração subordinar-se às prescrições legais. Tal campo de atuação do referido princípio abarca, também, os planos, programas, operações e abertura de créditos, transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma dotação para outra, ou de um órgão para outro, bem como a instituição de fundos (arts. 48, II, IV, 166, 167, I, III, V, VI e IX da CF).
8.2. Princípio da Anualidade ou da Periodicidade As receitas e as despesas são estimadas pelo período de um ano, por força dos artigos 48, II, 165, III e § 5º e 166 da Constituição e o artigo 2º da Lei nº. 4.320/64, sendo certo que o plano plurianual, nos seus aspectos e funções macro, somente diz respeito ao planejamento governamental, não tendo caráter operativo. De acordo com o artigo 34 da Lei nº. 4.320/64, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil e tal periodicidade é relevante, pois no aspecto político, o Congresso Nacional tem a possibilidade intervir periodicamente na atividade financeira do Estado e pelo aspecto econômico, permite antever as flutuações dos processos econômicos possibilitando adequar os orçamentos ao bom e regular desenvolvimento da economia. Segundo parte da doutrina, temos como exceção a esse princípio, por força do art. 167, §2º da CF, os créditos especiais e extraordinários que forem promulgados nos últimos quatro meses do exercício financeiro, caso em que poderão ser reabertos nos limites de seus saldos, sendo incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente. Também é citado na doutrina pátria como exceção ao princípio da anualidade os casos das despesas inscritas em restos a pagar e as inscritas em despesas de exercícios anteriores. Outro ponto importante é o caso das despesas de investimentos que estão previstas no PPA relativos aos programas de duração continuada, que deverão ser executados ano a ano, e os recursos deverão estar consignados no orçamento de cada exercício. Neste caso reconhecemos o princípio da plurianualidade, porém não se pode falar em esvaziamento do Princípio da Anualidade, posto que o recurso corre por conta do orçamento de cada ano.
8.3. Princípio da Unidade Exige que o orçamento anual seja uno, é dizer, que esteja vertido num único documento. Trata-se da unidade de objetivos a serem alcançados pelo Estado – busca-se “que o orçamento seja enxuto e contenha finalidades integradas ao sistema financeiro”, conforme ensinamento de Celso Ribeiro Bastos (Curso de Direito Administrativo, 2001, p. 23). Portanto, compreende a existência de uma única lei orçamentária, considerando logicamente cada ente federativo. A Constituição Federal clarificou o entendimento do princípio da unidade, ao estabelecer, no artigo 165, que a Lei Orçamentária Anual compreenderá: o orçamento fiscal, contendo as receitas e despesas referentes a todas as entidades da Administração Direta e Indireta; o orçamento de investimentos das estatais; e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e os órgãos a ela vinculados. Em linhas gerais, múltiplos orçamentos são elaborados de forma independente, e depois são consolidados em documento único, possibilitando, assim, o conhecimento global das finanças públicas.
8.4. Princípio da Universalidade Significa que o orçamento deve agregar todas as receitas e despesas de toda a administração direta e indireta dos Poderes. A Lei Orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública que receba recursos orçamentários ou gerencie recursos federais pode ficar de fora do Orçamento. Este princípio está consagrado no art. 165 § 5° da CF/88 e nos arts. 3° e 4° da Lei 4320/64. A lei orçamentária anual contempla os orçamentos referentes aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. Importante ressaltar o que fala Sebastião de Sant’Anna e Silva, “o princípio da universalidade possibilita ao Legislativo: Conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização; Impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar; Conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.
8.5. Princípio do Orçamento Bruto Conforme preceitua o art. 6º da Lei 4320/64, todas as receitas e despesas constarão da Lei Orçamentária pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. Há divergência doutrinaria sobre a existência deste princípio, pois alguns doutrinadores defendem que o Princípio da Universalidade contempla o Princípio do Orçamento Bruto, bem como outros doutrinadores defendem que são diferentes. 8.6. Princípio da não-vinculação ou da não-afetação da receita de imposto. Este princípio determina o caráter geral e universal das receitas de impostos. O imposto é uma receita geral do Estado. Não é arrecadado para uma finalidade específica. Serve para financiar qualquer despesa pública. Essa vedação só se aplica aos impostos, não às taxas. Nas palavras do doutrinador Lafayette Josué Petter (Direito Financeiro, ed. 3º, 2008) o princípio supracitado é: “Previsto expressamente no inciso IV do art. 167 da CF. Segundo esse dispositivo é vedada a vinculação da receita de imposto a órgão, fundo ou despesa. Essa proibição constitucional guarda perfeita harmonia com a natureza do imposto que é um tributo desvinculado de qualquer atuação específica do Estado (art. 16 do CTN). Mas a própria Constituição abre exceções a esse princípio. São elas: a) a repartição das receitas tributárias (158 e 159); b) os recursos para o ensino (212); c) os recursos para ações e serviços públicos de saúde (198, § 2); d) as prestações de garantias às operações de créditos por antecipação de receitas (165, § 8); e) a Emenda Constitucional de Revisão nº. 01 de 01/03/94, que incluiu os art. ADCT 71 e seguintes e criou o Fundo Social de Emergência; f) é de se acrescer ainda a essas hipóteses, aquela referida pelo § 4 do art. 167 (acrescido pela Emenda Constitucional nº. 3/93), que permite a vinculação de impostos estaduais e municipais para garantia ou contra garantia à União para pagamento de débitos com ela. (...)”.
8.7. Princípio da Publicidade do Orçamento Este princípio determina que LOA e as demais leis orçamentárias devem ser publicadas no meio oficial de comunicação. Esta publicação é o ato pelo qual determina que uma lei está em vigor. Não se pode confundir com a promulgação, que é o ato que revela a executividade da lei. A publicação impõe sua obrigatoriedade. No nosso ordenamento constitucional, estabelece em seu artigo 165, § 3, que o Poder Executivo deve publicar até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. 8.8. Princípio da Especificação O princípio em tela implica em que as receitas e despesas orçamentárias devem ser autorizadas pelo Poder Legislativo em parcelas discriminadas, não em globo. Ricardo Lobo Torres (Curso de Direito Financeiro e Tributário, ed. 16, 2009) assevera, in verbis: “Os orçamentos devem discriminar e especificar os créditos, os órgãos a que tocam e o tempo em que se deve realizar a despesa. Esse é o princípio da especialidade, que pode ser: a) quantitativa – determina a fixação do montante dos gastos, proibidas a concessão ou utilização de créditos ilimitados (art. 167, VII) e a realização de despesas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, II); b) qualitativa – veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem autorização legislativa (art. 167, VI); c) temporal – limita a vigência dos créditos especiais e extraordinários ao exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgados nos últimos quatro meses daqueleexercício, caso em que, reabertos nos limites dos seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente (art. 167, § 2)”.
8.9. Princípio da Exclusividade O princípio da exclusividade prevê que a lei do orçamento deve conter apenas matéria orçamentária e não cuidar de assuntos estranhos, o que, aliás, está previsto no Art. 165 da Constituição. Tal princípio limita a lei orçamentária à fixação da despesa e à previsão da receita, exceto a autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita. Deste modo, o princípio da exclusividade, ou da pureza orçamentária, limita o conteúdo da lei orçamentária, impedindo que nela se pretendam incluir normas pertencentes a outros campos jurídicos, consoante o princípio.
8.10. Princípio do Equilíbrio É um princípio orçamentário implícito em vários dispositivos constitucionais. CF, Art. 167, III e VII. Art. 167. São vedados: III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; Não é um princípio absoluto, tolera eventuais superávits ou déficits orçamentários desde que sejam ocasionais ou objeto de uma política anticíclica. É um princípio de proporcionalidade e razoabilidade orçamentária.
8.11. Princípio da Quantificação dos Créditos Orçamentários O art. 167, VII, da CF/88, prevê a vedação de concessão ou utilização de créditos ilimitados. Ou seja, o gestor público não pode gastar de forma ilimitada. Como havia dito, são diversos os princípios relatados em nossa doutrina pátria, acima vimos os mais difundidos e a título de conhecimento, cito outros que são menos difundidos, mas que são observados na elaboração e controle dos Orçamentos públicos são eles: Princípio da Programação; Princípio Participativo; Princípio da Clareza; Princípio da Flexibilidade; Princípio da Sinceridade; Princípio da Responsabilidade ou Responsividade; Princípio da Transparência Orçamentária; Princípio da vedação de realização de despesas com pessoal além dos limites previstos em lei complementar; Princípio da legitimidade orçamentária; Princípio da Anterioridade Orçamentária, Princípio da Quantificação dos Créditos Orçamentários, Princípio da Unidade de Tesouraria ou unidade de Caixa, etc.
9. FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DOS ORÇAMENTOS Não podemos negar que o orçamento público foi criado com finalidade de ser instrumento de controle. A legislação ao estabelecer que a LOA deverá estimar receitas e fixar despesas, devendo existir um equilíbrio entre os dois institutos, vedando a possibilidade de que o total de despesa seja superior ao da receita prevista, já demonstra o cunho controlador que o Orçamento tem. Importante ressaltar que a função de fiscalização cabe, precipuamente, ao Poder Legislativo, pois a ele cabe a criação das leis e a fiscalização de seu cumprimento por parte do Poder Executivo, que como sabemos, exerce função precípua de administração.
9.1. TIPOS DE FISCALIZAÇÃO 9.1.1.Contábil É aquele realizado nas contas oficiais de acordo com as regras de contabilidade que constam na Lei 4320 e na Lei de Responsabilidade Fiscal. 9.1.2.Financeiro É aquele direcionado para as questões relacionadas à moeda, o crédito, o endividamento público e quantias ingressadas. Se exerce sobre a execução do orçamento. 9.1.3.Operacional É aquele que tem como foco a execução orçamentária, ou seja, observa o cumprimento do que foi estabelecido no orçamento quanto à previsão de arrecadação de receitas e a fixação de despesas. 9.1.4.Patrimonial É aquele ligado a manutenção, aumento ou redução do patrimônio da administração direta e indireta.
9.2. ASPECTOS DE FISCALIZAÇÃO 9.2.1.Legalidade O administrado, em nome do interesse público, só pode fazer o que está previsto em lei. 9.2.2.Legitimidade Trata-se de questão de mérito, ou seja, não basta que o ato praticado seja legal, tem que ser legítimo e moral, visando sempre o interesse público. 9.2.3.Economicidade Verifica-se se o órgão procedeu, na aplicação de despesa pública, de modo mais econômico. Envolve questão de mérito. 9.2.4.Aplicação de Subvenções As subvenções são transferências destinadas a cobrir as despesas de custeio das entidades beneficiadas. Divide-se em Subvenções sociais e subvenções econômicas. 9.2.5.Renúncia de Receita Trata-se de exame das políticas de isenções tributárias e demais estímulos ou incentivos fiscais concedidos a determinada empresas em prol do desenvolvimento socioeconômico.
9.3. TIPOS DE CONTROLES 9.3.1 Controle Interno Controle interno é aquele exercido pela própria administração sobre seus atos. Também chamado de autocontrole ou controle administrativo, onde o próprio Poder exerce sobre si mesmo a autotutela. Está previsto no art. 74 da CF/88 e no art. 76 da Lei 4320/64. Objetiva condições indispensáveis para eficácia do controle externo. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 9.3.2. Controle Externo Previsto no art. 71 da CF/88 e no art. 81 da Lei 4320/64, é aquele realizado por agentes estranhos ao órgão controlado. Esse controle político-financeiro, por força constitucional, deve ser exercido pelo Congresso Nacional (Poder Legislativo) com auxílio do Tribunal de Contas da União. É de competência exclusiva do Congresso Nacional: Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo; Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta. Esse tipo de controle está extremamente ligado aos aspectos legais da arrecadação e aplicação dos recursos públicos e à observância dos limites financeiros consignados no orçamento. 9.3.3.Controle Privado O art. 74, § 2º da Constituição Federal prevê que: “Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.” Salienta-se que a oferta de denúncia aos tribunais de contas não é o único instrumento popular de controle, uma vez que acha-se prevista no art. 5º, LXXIII, da Constituição, o instituto da ação popular, que permite que o cidadão recorrer ao Poder Judiciário quando identificar a presença de ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade que o Estado participe, ou até mesmo quanto à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, podendo obter a anulação do ato prejudicial.
 9.4. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU Como já falamos, o controle externo é exercido pelo Poder Legislativo com auxílio de um determinado tribunal de contas. No caso da União este controle é exercido pelo Congresso Nacional com auxílio do TCU. Nos estados temos a Assembleia Legislativa com auxílio do Tribunal de Contas do Estado- TCE. No Distrito Federal temos a Câmara Legislativa com auxílio do Tribunal de Contas do Distrito Federal – TCDF. Nos municípios temos a Câmara dos Vereadores com auxílio do TCE ou, quando houver, Tribunal de Contas do Município. Segundo Veiga Filho, os Tribunais de Contas constituem “um corpo de magistratura intermediária à administração e à legislaturaque, colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e julgamento, é cercado de garantias contra quaisquer ameaças, para exercer as suas funções vitais no organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituição de ornato, aparatosa e inútil.” O TCU tem sede no Distrito Federal, compõe-se de nove ministros, três auditores e representação do Ministério Público. Tem como órgãos o Plenário, a Primeira e Segunda Câmaras, o Presidente, as comissões de caráter permanente ou temporário e a Secretaria. O TCU tem jurisdição própria e privativa em todo território nacional sobre qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos pelos quais a União responda ou que em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Ou seja, possui competência para julgar as contas do Poder Legislativo, Poder Judiciário, Ministério Público, do próprio Tribunal de Contas, de órgãos, fundos e empresas da administração direita e indireta e de toda pessoa física ou jurídica que administre recursos públicos da União, inclusive estados e municípios. Observe que o TCU não julga as contas do Presidente da República, ele apenas emite parecer prévio para que as contas sejam julgadas pelo Congresso Nacional. Diálogo com o Autor 9.4.1.Atribuições O TCU, conforme previsão constitucional, Lei Orgânica e Lei de Responsabilidade Fiscal, têm como principais atribuições: Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; Realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; Prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; Assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; Sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; Representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.