Orçamento e Finanças Públicas 1

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Orçamento e Finanças Públicas 
Professora Carolina Fontoura da Motta, economista, Premium Cursos e Concursos. 
e-mail: cmotta@cvism.com.br 
 
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1. O CICLO ORÇAMENTÁRIO 
 
1.1 O que é o Ciclo Orçamentário? 
 
Segundo o Professor Fernando Melo, pode ser definido como um processo contínuo, dinâmico e flexível, por meio do qual 
se elabora, executa, controla e avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. 
O ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, 
desde sua concepção até a apreciação final. 
 OBS.: O Ciclo Orçamentário não se confunde com o exercício financeiro. 
 São quatro as etapas do ciclo ou processo orçamentário: 
 1) Elaboração da proposta orçamentária; - etapa técnica 
 2) Discussão e aprovação da lei do orçamento; - etapa política 
 3) Execução orçamentária e financeira; e 
 4) Controle – Tribunais de Contas e sociedade civil 
É importante ressaltar que o ciclo orçamentário NÃO se confunde com o exercício financeiro, pois o primeiro pode durar 
mais de um exercício, dado que, segundo a Lei 4.320/64 o exercício financeiro é o ano civil (1° de janeiro a 31 de dezembro). 
Quando uma obra, por exemplo, é iniciada, ela pode durar mais de um exercício, pois pode iniciar em março de 2006 e concluir-se 
em 2010. 
 
Interferência no Ciclo Orçamentário: 
 
ESTADO Nação politicamente organizada 
 
 
 
 
 
GOVERNO Elemento transitório 
 
 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (Executa o Orçamento) 
 
 
 
 
SERVIÇOS PÚBLICOS (Estrutura Organizacional) – sociedade (usuário) 
 
 
2. ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
2.1 Conceito de Orçamento Público 
� Processo de planejamento pelo qual o Estado apresenta seus propósitos, objetivos e metas para as quais a 
administração pública estima a receita e fixa a despesa. 
 
2.2 Conceitos de Orçamento Programa 
� Documento que trata, em termos financeiros, o programa de trabalho do governo, para cada ano (periodicidade anual), 
estima os recursos que devem ser arrecadados em cada ano para financiar, no mesmo período, as despesas fixadas para a 
execução do programa de trabalho do governo. 
A ação planejada do Estado, quer na manutenção de suas atividades, quer na execução de seus projetos, se materializa 
através do orçamento, que é o instrumento de que dispõe o Poder Público para expressar, em determinado período de tempo, o seu 
programa de ação, discriminando a origem e o montante de recursos a serem arrecadados, bem como os dispêndios a serem 
efetuados. 
� O Orçamento Programa é aquele que enfatiza o que o governo faz, realiza, e não aquilo que o governo adquire. Também 
chamado de orçamento de realização ou de desempenho, onde são apresentados os propósitos e objetivos para os quais os 
créditos se fazem necessários. 
 
2.3 Orçamento de Base Zero 
É definido como “um processo operacional de planejamento e avaliação orçamentária que requer de cada administrador 
uma justificativa detalhada a partir de zero, sobre toda a solicitação de recursos. Todo administrador deve justificar qualquer quantia 
solicitada, bem como o procedimento escolhido para executar o seu trabalho. O processo requer, assim, que todas as atividades e 
operações sejam identificadas em pacotes de decisões que são avaliadas e classificadas segundo ordem de importância, através de 
uma análise sistemática.” Pyhrr apud Wilges. 
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O Orçamento Base Zero é um sistema pelo qual os programas e atividades são organizados e orçamentados através de 
um plano detalhado, que focalize revisões, reavaliações, e análises de todas as despesas propostas ao invés de considerar apenas 
as solicitações que ultrapassem os valores das despesas correntes. A finalidade é determinar se cada atividade deve continuar a ser 
dotada no nível atual ou em nível diferente ou mesmo ser extinta. Esse tipo de orçamento necessita que as atividades sejam 
colocadas em ordem de prioridades que parta do zero e suba sucessivamente níveis maiores de realização e respectivos custos. 
É uma técnica geralmente utilizada para analisar o pedido de verbas sem o compromisso implícito de manter níveis de 
dispêndios aprovados anteriormente. 
2.3.1 Características do Orçamento Base Zero 
� Justificativa de todos os programas a serem financiados, quer dos já implantados, quer dos novos. 
� Preparação de um “pacote de decisão” 
� Hierarquização do “pacote de decisão” 
� Sistema que organiza os programas e as atividades de forma detalhada, tanto os em andamento como os 
novos 
� Requer revisão, avaliação e análise de todas as despesas propostas, deixando de se considerar os gastos em 
andamento como inquestionáveis 
� Parte do zero para analisar os programas e atividades, podendo os gastos em andamento serem reduzidos ou 
eliminados por novos. 
 
 
2.4 Princípios Orçamentários 
 
Princípios Clássicos ou Básicos 
1) Princípio da Anualidade – a previsão das receitas e a fixação das despesas deve referir-se a um período limitado de 
tempo. Em geral, de um ano. Conforme CF art. 165, III (orçamentos anuais), Lei 4.320/64 art. 2° (anualidade) e art. 34 (exercício 
financeiro – ano civil). 
2) Princípio da Unidade – Eliminação de orçamentos paralelos, existe apenas um orçamento para cada período. Conforme 
CF art 165 parágrafo 5° (orçamento referente aos Poderes da União, investimentos das empresas estatais, seguridade social) e art. 
2° da Lei 4.320/64 (unidade). 
3) Princípio da Universalidade – todas as receitas e todas as despesas referentes aos poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta. 
Demais princípios orçamentários 
4) Princípio da Exclusividade – conter apenas matéria orçamentária, não admitindo-se assuntos estranhos. Excetuam-se: 
autorização de abertura de créditos orçamentários até determinado limite e contratação de operações de crédito, inclusive por 
antecipação de receitas (LRF). 
5) Princípio da Especificação – vedadas autorizações globais, as despesas devem aparecer em um nível tal de 
desagregação que facilite a análise por parte das pessoas. Conforme Lei 4.320/64, a discriminação da despesa far-se-á, no mínimo, 
por elementos. 
6) Princípio da Publicidade – conteúdo orçamentário deve ser publicado através dos veículos oficiais de comunicação. 
7) Princípio do Equilíbrio – em cada exercício, o montante de despesas não pode ultrapassar o montante de receitas 
previstas para aquele período. Conforme REGRA DE OURO da Lei de Responsabilidade Fiscal: o montante prevista para as 
receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária. 
8) Princípio do Orçamento Bruto – todas as parcelas da receita e da despesa devem constar no orçamento em valore 
brutos, isto é, sem qualquer tipo de dedução. 
9) Princípio da Não Afetação da Receita – conforme a CF é vedada a vinculação de receitas, ressalvadas as repartições do 
produto de arrecadação dos impostos dos arts. 158, 159, 198, 212 e 165. 
 
2.5 Classificação Orçamentária 
De grande importância para a compreensão do orçamento são os critérios de classificação das contas públicas. As 
classificações são utilizadas para facilitar e padronizar as informações que se deseja obter. Pela classificação é possível visualizar o 
orçamento por Poder, porInstituição, por Função de Governo, por Programa, por Subprograma, por Projeto e/ou Atividade, ou, 
ainda por categoria econômica. 
 Várias são as razões por que deve existir um bom sistema de classificação no orçamento. Podemos citar algumas: 
1) Facilitar a formulação de programas. 
2) Proporcionar uma contribuição efetiva para o acompanhamento da execução do orçamento. 
3) Determinar a fixação de responsabilidades. 
4) Possibilitar a análise dos efeitos econômicos das atividades governamentais. 
Dependendo do critério de classificação, alguns aspectos das contas poderão ser evidenciados. A Lei estabelece a 
obrigatoriedade de classificação segundo vários critérios, conforme veremos a seguir: 
 Classificação por Categoria Econômica 
 A classificação por categoria econômica é importante para o conhecimento do impacto das ações de governo na 
conjuntura econômica do país. Ela possibilita que o orçamento constitua um instrumento de importância para a análise e ação de 
política econômica, de maneira a ser utilizado no fomento ao desenvolvimento nacional, no controle do déficit público, etc. Por esse 
critério, o orçamento se divide em dois grandes grupos: as Contas Correntes e Contas de Capital: 
 
 
 
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RECEITAS CORRENTES RECEITAS DE CAPITAL 
Receita Tributária Operações de Crédito 
Receita de Contribuições Alienação de Bens 
Receita Patrimonial Amortização de Empréstimos 
Receita Agropecuária Transferências de Capital 
Receita Industrial Outras Receitas de Capital 
Receita de Serviços 
Transferências Correntes 
Outras Receitas Correntes 
 
DESPESAS CORRENTES DESPESAS DE CAPITAL 
Pessoal e Encargos Sociais Investimentos 
Juros e Encargos da Dívida Inversões Financeiras 
Outras Despesas Correntes Amortização da Dívida 
Outras Despesas de Capital 
 
Classificação Funcional Programática 
A classificação Funcional Programática representou um grande avanço na técnica de apresentação orçamentária. Ela 
permite a vinculação das dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os objetivos são viabilizados pelos Programas de 
Governo. Esse enfoque permite uma visão de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado do enfoque 
tradicional, que visualiza "o que o governo compra". 
Os programas, na classificação funcional-programática, são desdobramentos das funções básicas de governo. Fazem a 
ligação entre os planos de longo e médio prazos e representam os meios e instrumentos de ação, organicamente articulados para o 
cumprimento das funções. Os programas geralmente representam os produtos finais da ação governamental. Esse tipo de 
orçamento é normalmente denominado Orçamento-Programa. 
No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas categorias programáticas, ou níveis de programação, que 
representam objetivos da ação governamental em diversos níveis decisórios. Assim, a classificação funcional programática 
apresenta: 
 · Um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o maior nível de agregação das ações, de modo a refletir as 
atribuições permanentes do Governo. 
· Um rol de programas, representando produtos concretos. São os meios e instrumentos de ações organicamente 
articulados para o cumprimento das funções. Uma função se concretiza pela contribuição de vários programas. 
· Um rol de subprogramas, representando produtos e ações parciais dos programas. 
Por exemplo, a função Saúde e Saneamento está desdobrada em programas de Saúde, Saneamento e Proteção ao Meio 
Ambiente. O programa de Saneamento está desdobrado em subprogramas de Abastecimento D’água, Saneamento Geral e Sistema 
de Esgoto. 
Aos subprogramas estarão vinculados os projetos e atividades. Cada projeto se subdivide em vários subprojetos e cada 
atividade em várias subatividades. Os subprojetos e subatividades constituem o menor nível de agregação das ações e concorrem 
diretamente para a obtenção dos objetivos pretendidos nos outros níveis de programação. 
Em síntese: 
· As funções representam as áreas de atuação do Governo; 
· Os programas e subprogramas representam os objetivos que se pretende alcançar; 
· Os projetos e atividades representam os meios de alcançar tais objetivos 
 
3. RECEITA PÚBLICA 
 
3.1 Receita Pública – Conceitos 
 � Soma de dinheiro que recebem o Estado e os demais entes públicos para cobrir com elas os seus gasto. 
 � É o capital arrecadado, coercitivamente, do povo, tomado por empréstimo ou produzido pela renda dos seus 
bens ou pela sua atividade, de que o Estado dispõe para fazer face às despesas públicas. 
Conforme a Portaria STN n° 219 de abril de 2004: 
Receita Pública é uma derivação do conceito contábil de Receita, agregando outros conceitos utilizados 
pela Administração Pública em virtude de suas peculiaridades. No entanto, estas peculiaridades não 
interferem nos resultados contábeis regulamentados pelo Conselho Federal de Contabilidade, por meio 
dos Princípios Fundamentais, até porque, a macromissão da contabilidade é atender a todos os usuários 
da informação contábil , harmonizando conceitos, princípios, normas e procedimentos às particularidades 
de cada entidade. 
Receitas Públicas são todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidas pelo poder público, em 
qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas. Dessa forma todo o 
ingresso orçamentário constitui uma receita pública, pois tem como finalidade atender às despesas 
públicas. 
 
 
 
 
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 Orçamentários 
 
 INGRESSOS 
 Extra - Orçamentários 
 
RECEITAS 
 
 Aumento do Ativo 
 
 PATRIMÔNIO 
 Redução do Passivo 
 
 
 
 
3.2 Classificação por Fontes de Recursos 
O código da fonte de recursos compõe-se de três dígitos, sendo que o primeiro digito determina o grupo, e os dois 
seguintes a sua especificação. Os grupos de fontes de recursos são: 
 100 – recursos do tesouro – exercício corrente 
 200 – recursos de outras fontes – exercício corrente 
 300 – recursos do tesouro – exercícios anteriores 
 600 – recursos de outras fontes – exercícios anteriores 
 900 – recursos condicionados 
 
3.3 Classificação por Categorias Econômicas 
Segundo a Lei 4.320/64, a receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de 
Capital. 
Receitas Correntes 
São compostas de receitas derivadas e receitas originárias, e ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de 
outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. 
Receita Derivada = receita tributária 
Receita Originária = receita empresarial do Estado, tais como receita patrimonial, industrial, entre outras. 
Receita Tributária – proveniente da arrecadação de impostos, taxas, contribuição de melhorias, contribuições sócias. 
Receita privativa das entidades competentes para tributar – União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
 
Receitas de Capital 
São provenientes da realização de recursos oriundos de: a) contração de dívida; b) conversão, em espécie, de bens e 
direitos; c) recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados a atender despesas classificáveis em 
Despesa de Capital; e d) superávit do orçamento corrente. 
Conforme art. 2° da Lei 4.320/64: 
 São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição 
de dívida; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de 
direitopúblico ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, 
o superávit do Orçamento Corrente. 
 
SUPERÁVIT DO ORÇAMENTO CORRENTE = RECEITAS CORRENTES – DESPESAS CORRENTES 
 
 
 
 
 
 
 
 
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3.4 Outras Definições para a Receita 
Receita Financeira: aplicações financeiras, operações de crédito, alienação de ativos. 
Receita Não Financeira: tributos, contribuições, patrimoniais, agropecuária, de serviços, industrial, etc. 
Receitas Ordinárias: ocorrem regularmente em cada período financeiro. 
Receitas Extraordinárias: decorrem de situações emergenciais ou eventuais 
Receita Compartilhada: receita orçamentária pertencente a mais de um beneficiado. 
Receita Prevista, Estimada, Orçada: recursos estabelecidos a serem arrecadados em determinado exercício. 
Receita Vinculada: receita arrecadada com destinação específica em dispositivos legais. 
Receita Compulsória: legislação imposta ao particular gerando obrigações – tributos. 
Receita Facultativa: origem de atos jurídicos bilaterais, vontade das partes – aluguéis. 
 
3.5 Estágios da Receita 
3.5.1 Fixação 
 O primeiro estágio da Receita é a fixação e este se compõe das seguinte etapas: 
 a) proposta orçamentária 
 b) conversão da proposta em orçamento público 
 c) lançamento 
3.5.2 Lançamento – Conceito 
 São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei, 
regulamento ou contrato. O lançamento da receita é ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a 
pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta. 
 Pode ser entendido como um procedimento administrativo que: 
 a) verifica a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente 
 b) determina a matéria tributável 
 c) calcula o montante do tributo devido 
 d) identifica o sujeito passivo 
 e) propõe a penalidade cabível. 
 
3.5.3 Modalidades de Arrecadação 
 Lançamento direto ou de ofício – IPTU, IPVA 
 Lançamento por homologação – IPI, ICMS, ISS 
 Lançamento por declaração – IR 
 
3.5.4 Arrecadação 
 O momento da arrecadação é aquele em que os contribuintes comparecem perante os agentes arrecadadores, 
geralmente através de estabelecimentos bancários oficiais ou privados, devidamente credenciados, a fim de liquidarem suas 
obrigações para com o Estado. 
 
3.5.5 Recolhimento 
 Caracteriza-se pela entrega do produto da arrecadação efetuado pelos agentes arrecadadores diretamente ao 
caixa da União – Tesouro Nacional. 
 
 
Receitas por Categoria Econômica 
Receitas Correntes 
Receitas de Capital 
Originária Derivada Extra-orçamentária 
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4. DESPESA PÚBLICA 
 
4.1 Despesa Pública – Conceito 
 Designa o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos 
serviços públicos. Pode, também, significar a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público 
competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo. 
 
4.2 Classificação da Despesa 
 O modelo brasileiro de classificação da despesa observa diversos critérios de classificação da despesa, dentre 
eles, destacamos: 
 1) Classificação por Esferas Orçamentárias 
 2) Classificação Institucional (ou Departamental) 
 3) Classificação Funcional 
 4) Estrutura Programática 
 5) Classificação por Categorias Econômicas 
 6) Classificação quanto à Natureza da Despesa 
 7) Classificação por Elementos de Despesa. 
 
4.2.1 Por Esferas Orçamentárias 
 10 – Orçamento Fiscal 
 20 – Orçamento da Seguridade Social 
 30 – Orçamento de Investimento 
 
4.2.2 Classificação Institucional 
 Classifica as despesas conforme as instituições autorizadas a realizá-las relacionando os órgãos da administração 
pública direta ou indireta. 
 a) Órgãos: são o nível institucional que, a titulo de subordinação ou supervisão, agregam determinadas unidades 
orçamentárias e unidades administrativas. 
 b) Unidades Orçamentárias: são os agrupamentos de serviços subordinados ao mesmo órgão a que são 
consignadas dotações orçamentárias próprias. 
 c) Unidades Administrativas: são o nível institucional que, por não possuírem autonomia orçamentária, necessitam 
de uma Unidade Orçamentária para a obtenção de recursos. 
 Um órgão ou unidade orçamentária pode, em casos especiais, não corresponder a uma estrutura administrativa 
como ocorre, por exemplo, com alguns fundos especiais e com os órgão. 
 
4.2.3 Classificação Funcional 
 A classificação funcional busca responder basicamente à indagação “em que” área de ação governamental a 
despesa será realizada, composta de um rol de funções e sub-funções prefixadas, que servem como agregador dos gastos públicos 
por área de ação governamental nas três esferas de Governo. 
 Trata-se de uma classificação independente de programas. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito 
dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União, a classificação funcional permitirá a consolidação nacional dos gastos 
do setor público. 
 Conceito: visa fornecer informações mais amplas sobre as programações de governo, apresentando: 
 a) uma relação de funções que são objetivos gerais do Estado; 
 b) a sub-função representa a partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesas e 
identificar a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções. 
 
4.2.4 Estrutura Programática 
 Responde à indagação “para que” os recursos são alocados? Qual a finalidade dos recursos. Isso significa dizer 
que ela identifica Programação a ser executada e Ações que serão empreendidas para solucionar problemas ou atender as 
demandas da sociedade. 
 É uma estrutura baseada em gerenciamento de programas, e utiliza-os como módulo de integração entre o 
Planejamento e o Orçamento, e contempla as seguintes características: 
 a) visão estratégica, fixando objetivos, 
 b) identificação dos problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar, tornando realidade a visão estratégica, 
 c) concepção de programas que deverão ser implementados para alcançar os objetivos traçados, 
 d) especificação das diferentes ações do programa, com a identificação dos respectivos produtos, que darão 
origem, quando couber, aos projetos e atividades, 
 e) atribuição de indicadores aos objetivos, aos produtos e metas. 
 Definições 
 Ação – toda ação do governo está estruturada em programas orientados para a realização dos objetivos 
estratégicos definidos para o período do Plano Plurianual – PPA. As ações são compostas de atividades, projetos e operações 
especiais. 
 Projeto – instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de 
operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do 
governo. 
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 Atividade – instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um 
conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à 
manutenção da ação do governo. 
 Operação Especial – são despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das 
ações do governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta em bens ou serviços. Porém, um grupo 
importante de ações com natureza de operações especiais, quandoassociadas a programas finalísticos, podem apresentar uma 
medição correspondente a volume ou carga de trabalho. 
 
4.2.5 Classificação por Categorias Econômicas 
 Os critérios institucional, funcional e o programático têm grande utilidade administrativo-gerencial, pois alimentam 
com informações as etapas de programação, tomada de decisões, execução, avaliação e controle. O critério por categorias 
econômicas visa dar informações sobre os efeitos que o gasto público tem na atividade econômica de um país. Pode indicar com 
precisão qual a contribuição do governo para a renda nacional e se essa contribuição está aumentando ou diminuindo. Pode indicar, 
ainda, a parcela propiciada pelo setor governamental para a formação de capital de um país. Além disso, pode demonstrar, 
comparando-se os diversos exercícios financeiro, se o governo está contribuindo para a aumentar as pressões inflacionárias, uma 
vez que suas atividades aumentam a demanda por bens e serviços, produzindo inflação. 
 Despesas Correntes – são destinadas à manutenção e funcionamento dos serviços públicos gerais anteriormente 
criados na administração pública direta ou indireta, e ao se converterem em moeda são consumidos na corrente do mercado. 
Divide-se em duas sub-categorias: 
 a) despesas de custeio – são dotações para a manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as 
destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis. 
 b) transferências correntes – são dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta de 
bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito 
público ou privado; são sub-divididas em subvenções sociais e subvenções econômicas. 
 Despesas de Capital – são efetuadas pela administração pública com a intenção de adquirir ou construir bens de 
capital que enriquecerão o patrimônio público ou serão capazes de gerar novos bens e serviços. Dividem-se em: 
 a) investimentos – são dotações destinadas para o planejamento e a execução de obras públicas, inclusive as 
destinadas à aquisição de imóveis necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, 
aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e a constituição ou aumento do capital social de empresas que não 
sejam de caráter comercial ou financeiro. 
 b) inversões financeiras – dotações destinadas a aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização na 
economia, aquisição de títulos representativos de capital de empresas ou entidades que visem objetivos comerciais ou financeiros, 
inclusive operações bancárias e de seguros. 
 c) transferências de capital – dotações para despesas com investimentos ou inversões financeiras que outras 
pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente da contraprestação direta dos bens ou serviços a serem 
adquiridos; são auxílios ou contribuições. 
 
4.2.6 Classificação quanto à Natureza da Despesa 
 Observa os seguintes elementos: categoria econômica da despesa, grupo de despesa, modalidade de aplicação, 
elemento de despesa. 
 
4.3 Estágios da Despesa 
4.3.1 Empenho 
 Conceito – ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou 
não de implemento de condição. 
 O valor do empenho não poderá exceder o limite de crédito concedido na dotação orçamentária própria. Isto quer 
dizer que poderão ser efetuados tantos empenhos quantos forem necessários, desde que o somatório não ultrapasse o montante da 
dotação. 
 Características do Empenho: 
 a) deve emanar de autoridade competente, 
 b) o chefe do executivo e por delegação de competência, outro funcionário, será o ordenador de despesas, 
 c) cria para o Estado a obrigação de pagamento, 
 d) esta obrigação de pagamento pode ser pendente ou não de implemento de condição. 
 Então, empenho é ato emanado da autoridade competente que determina a dedução do valor da despesa a ser 
realizada da dotação consignada no orçamento para atender essa despesa. É uma reserva que se faz, ou garantia que se dá ao 
fornecedor ou prestador de serviços, com base em autorização e dedução da dotação respectiva, de que o fornecimento ou serviço 
contratado será pago. 
 Tipos de Empenho: 
 1) ordinário – emitido para certo e determinado credor e relativo a uma única parcela de valor indivisível, 
 2) por estimativa – não sendo conhecido o valor da despesa, emite-se um empenho estimativa, isto não significa 
que o credor e o objeto de despesa sejam também desconhecido, a estimativa refere-se apenas ao valor, 
 3) global – engloba pagamentos parcelados relativos a contratos. 
 
 
 
 
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4.3.2 Liquidação 
 Consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base títulos e documentos comprobatórios do 
respectivo crédito. Tem por finalidade apurar a origem e o objeto que se deve pagar, a importância exata a ser paga e a quem deve 
se pagar a importância para extinguir a obrigação. 
 A liquidação da despesa tem por base o contrato com o fornecedor, a nota de empenho (diferente do empenho) e 
os comprovantes de entrega do material ou prestação efetiva do serviço. 
 
4.3.3 Pagamento 
 O pagamento da despesa só poderá ser efetuado quando ordenado após sua regular liquidação. A liquidação da 
despesa permite à administração pública reconhecer a dívida como líquida e certa, só então nasce a obrigação de pagar. 
 A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja 
paga, só podendo ser exarado pelos serviços de contabilidade da administração pública. 
 
5 Suprimento de Fundos (Adiantamento) 
 
Conceito – entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho prévio na dotação própria à despesa a realizar 
e que não possa subordinar-se ao processo normal de execução da despesa. 
 O ordenador de despesas é autoridade competente para conceder suprimento de fundos fixando-lhe o valor. As 
despesas referentes a suprimento de fundos são efetivadas através de Cartão de Crédito Corporativo do Governo Federal. 
 As despesas poderão ser realizadas da seguinte forma: 
 a) diretamente no estabelecimento comercial afiliado, ou 
 b) por meio de saque em moeda corrente. 
 Os saques efetuados com Cartão de Crédito Corporativo serão debitados diretamente à conta única e terão a 
contabilização automática dos registros da operação no sistema do governo, após o recebimento do arquivo magnético do agente 
financeiro. 
 São passíveis de realização de despesas através de suprimento de fundos: 
 a) serviços especiais que exijam pronto pagamento em espécie, 
 b) despesa de caráter sigiloso, conforme se classificar em regulamento, 
 c) para atender despesa de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em cada caso, não ultrapassar o 
limite estabelecido em Portaria do Ministro da Fazenda. 
 Não serão concedidos suprimentos de fundos a: 
 a) servidor responsável por dois suprimentos, 
 b) servidor que tenha a seu cargo a guarda ou utilização do material a adquirir, salvo quando não houver 
na repartição outro servidor, 
 c) responsável por suprimento de fundos que, esgotado o prazo, não tenha prestado contas de sua 
aplicação, e 
 d) servidor declarado em alcance, ou que esteja respondendo a inquérito administrativo. 
 Servidor declarado em alcance: é aquele que não prestou contas do suprimento no prazo regulamentar, ou que 
não teve aprovadas suas contas em virtude de desvio, desfalque, falta ou má aplicação verificados na prestação de contas, bem ou 
valores confiados a sua guarda. 
 
5.1 Controle do Suprimento de Fundos 
 A entrega de recursos financeiros será precedidade empenho prévio das despesas na respectiva classificação 
orçamentária e será feita mediante ordem bancária de pagamento em favor do suprido ou crédito em conta bancária em nome do 
suprido. 
 
5.2 O Prazo de Aplicação do Suprimento 
 Não deve exceder a noventa dias e nem ultrapassar o exercício financeiro. O servidor tem o prazo de trinta das 
para prestar contas do suprimento, uma vez que tenha expirado o prazo de aplicação. A prestação de contas da importância 
aplicada até 31 de dezembro deverá ser apresentada até o dia 15 de janeiro do exercício subseqüente. 
 
5.3 Comprovação do Suprimento de Fundos 
 Documentos para comprovação: 
 a) cópia do ato de concessão do suprimento, 
 b) primeira via da Nota de Empenho da despesa, 
 c) extrato da conta bancária, ou, se for o caso, o extrato do Cartão de Crédito Corporativo, 
 d) comprovantes das despesas realizadas, 
 e) comprovante do recolhimento do saldo não utilizado. 
5.4 Contabilização do Suprimento de Fundos 
 É contabilizado e incluído nas contas do ordenador de despesas como despesas realizadas. As restituições, por 
falta de aplicação, parcial ou total, ou aplicação indevida, constituirão anulação de despesas, ou receita orçamentária, se recolhidas 
após o encerramento do exercício. 
 
 
 
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6. Restos a Pagar 
 
Os restos a pagar são resíduos passivos, despesas empenhadas e não pagas dentro do exercício financeiro. 
 Segundo legislação competente, o regime de competência exige que as despesas sejam contabilizadas conforme 
o exercício a que pertencem. 
 Classificam-se em: 
 1) Processados: despesas em que o credor já tenha cumprido com suas obrigações, tendo direito líquido e certo e 
em condições de receber o pagamento. 
 2) Não Processados: despesas que dependem de fornecimento ou prestação de serviço, o direito do credor ainda 
não foi apurado. 
 Observações importantes: 
 - Os restos a pagar terão validade até 31 de dezembro do exercício financeiro subseqüente, a partir de então 
serão cancelados. 
- A inscrição da despesa em restos a pagar deverá ser feita pelo valor devido, ou caso o valor seja desconhecido, pelo 
valor estimado. 
- É vedada a reinscrição de empenhos em restos a pagar. 
- O direito creditório tem validade por cinco anos. 
 
7. Despesas de Exercícios Anteriores 
 
São dívidas resultantes de compromissos gerados em exercícios financeiros anteriores àqueles em que devem ocorrer os 
pagamentos. 
 Poderão ser pagas à conta de despesas de exercícios anteriores, desde que autorizadas pelo ordenador de 
despesas, respeitada a categoria econômica própria: 
 a) despesas de exercícios encerrados, 
 b) restos a pagar com prescrição interrompida e 
 c) os compromissos decorrentes de obrigação de pagamento criada em virtude de lei e reconhecidos após o 
encerramento do exercício. 
 
8. Mecanismos Retificadores do Orçamento 
 
8.1 Conceito de Créditos Adicionais 
 Mecanismos para corrigir falhas durante o processo de planejamento do orçamento anual. 
 
8.2 Classificação 
 a) Suplementares – destinados a reforço de dotação orçamentária já existente no orçamento. 
 b) Especiais – destinados para despesas que não contêm dotação específica. 
 c) Extraordinários – atendem despesas urgentes e imprevistas. 
 
8.3 Características 
 - Créditos suplementares devem ter autorização por lei e abertos por decreto do executivo. 
 - A abertura dos créditos depende da existência de recursos prévios. 
 - Acompanham a vigência do orçamento. 
 
8.4 Recursos Disponíveis para Abertura de Créditos Adicionais 
 - Superávit financeiro apurado em balanço comercial no exercício anterior. 
 - Excesso de arrecadação. 
 - Anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou créditos adicionais já autorizados em lei. 
 - Produto de operações de crédito. 
 
9. Descentralização de Créditos 
 
É a figura pela qual uma unidade orçamentária ou administrativa transfere a outras unidades orçamentárias 
ou administrativas o poder de utilizar créditos que lhes forem dotados. A descentralização de créditos permite mais 
flexibilidade e dinamicidade na execução dos projetos e atividades. 
Antes de se efetivar a descentralização a unidade precisa verificar se existe necessidade justificada da transferência, bem 
como, capacidade de gestão da unidade que vai receber o crédito, isto é, se ela dispõe de condições administrativas mínimas para 
gerir os créditos e se estar regularmente cadastrada como Unidade Gestora. 
Existem duas operações descentralizadoras de créditos: 
- EXTERNA - (DESTAQUE) - Quando se tratar de descentralização entre Unidades Gestoras de órgãos/ministérios ou 
entidades de estruturas diferentes. 
- INTERNA - (PROVISÃO) - Nos casos de descentralização de créditos das unidades orçamentárias para as 
unidades administrativas, sob sua jurisdição ou entre estas, no âmbito do próprio Ministério/órgão. 
Os créditos descentralizados não podem ser utilizados em programas ou elementos de despesa diferentes 
daqueles constantes do orçamento de créditos adicionais, observando-se o Quadro de Detalhamento da Despesa. 
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A Unidade Administrativa somente descentralizará os créditos recebidos, se previamente autorizada pela Unidade 
Orçamentária que lhe efetivou a transferência. 
O Destaque ou a Descentralização podem ser anulados total ou parcialmente, possibilitando a reversão do 
crédito a Unidade Orçamentária distribuidora , quando: 
- verificada a ociosidade do crédito na unidade beneficiada; 
- houver engano no valor do crédito distribuido ou necessidade de reduzi-lo; 
- houver alteração orçamentária; 
- houver cancelamento do ato que deu origem a descentralização; e 
- a descentralização foi emitida inadequada ou indevidamente. 
 
10. Movimentação de Recursos Financeiros 
 
A movimentação de recursos financeiros é feita através de três figuras: cota, repasse e sub-repasse. 
 
10.1 - Cota 
Após aprovação do cronograma de desembolso pela STN, esse órgão coloca à disposição dos órgãos setoriais, nas 
respectivas contas no Banco do Brasil S.A., os recursos necessários aos pagamentos do mês. A cota é a primeira fase da 
movimentação dos recursos e é liberada em consonância com o cronograma de desembolso de cada Ministério ou Órgão. Define-
se, portanto, como liberação de cota o ato pelo qual a Secretaria do Tesouro Nacional autoriza o Banco do Brasil S.A., na qualidade 
de agente financeiro do Tesouro Nacional, a colocar à disposição das autoridades dos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo os 
valores que lhes tenham sido atribuídos, ou, nos casos de unidades integrantes do SIAFI na modalidade total, dos limites de 
autorização de saques que lhes são estabelecidos pela citada Secretaria do Tesouro Nacional. 
 
10.2 - Repasse 
O repasse é a movimentação de recursos financeiros efetuados das seguintes formas: 
a) dos órgãos setoriais de programação financeira para entidades da administração indireta, e entre estas; e 
b) de entidades da administração indireta para órgãos da administração direta, ou entre estes, se de outro Órgão ou 
Ministério. 
 
10.3 - Sub-Repasse 
O sub-repasse é a movimentação de recurso financeiro, dos órgãos setoriais de programação financeira para as unidades 
gestoras de sua jurisdição e entre as unidades gestoras de um mesmo Ministério, Órgão ou Entidade. Ressalte-se que a figura do 
sub-repasse está sempre associada "a provisão", do lado orçamentário. 
 
 
11. Transferências Orçamentárias 
 
 Conforme determina o art. 10 do Decreto-Lei 200/67, a execução das atividades da Administração Pública Federaldeverá ser amplamente descentralizada objetivando liberar a administração central das tarefas de execução e de mera formalização 
de atos administrativos, para que a mesma possa concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, coordenação e 
controle. 
 A descentralização das tarefas de execução são operacionalizadas, via de regra, com transferências orçamentárias, 
através das quais, cada Ministério ou Órgão delega, a outrem, poderes para executar atividades de sua competência, nos seguintes 
planos: 
a) da Administração Federal para unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e 
mediante convênios; e 
b) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões. 
 Nos termos da Lei n. 4.320/64, as transferências classificam-se em duas categorias econômicas: Correntes e Capital. 
 As transferências correntes constituem dotações para despesas para as quais não corresponda contraprestação 
direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender a manutenção de outras entidades de 
direito público ou privado. 
 As transferências de capital, são dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de 
direito público ou privado devem realizar independentemente de contraprestação em bens ou serviços, constituindo-se essas 
transferências em auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especial anterior. 
 
11.1 - Tipos 
 
a) Para efeito legal, consideram-se subvenções as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio 
das entidades beneficiadas, destinguindo-se: 
- Subvenções Sociais – as destinadas à prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e 
educacional; e 
- Subvenções Econômicas – as destinadas à cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas, de 
natureza autárquica ou não. 
b) As contribuições são dotações para despesas decorrentes da Lei de Orçamento e/ou destinadas a fundos 
nos termos da legislação vigente. 
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c) Auxílios são dotações destinadas a atender despesas decorrentes da Lei de Orçamento e as destinadas a 
atender despesas de capital de autarquias e fundações instituídas pelo poder público, e entidades privadas sem fins 
lucrativos. 
 
11.2 - Condições 
 
a) A concessão de subvenção social só poderá ser feita se a instituição interessada satisfizer específicas 
condições, sem prejuízo de exigências próprias previstas na legislação especial. 
b) A subvenção econômica será concedida a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, 
agrícola ou pastoril, mediante expressa autorização em lei especial (Lei 4.320/64, art. 12, § 3º, II, e art. 19). 
Somente será concedida subvenção à entidade privada que comprovar sua capacidade jurídica e regularidade 
fiscal. 
c) Os auxílios e as contribuições se destinam a entidades de direito público ou privado, sem finalidade 
lucrativa. 
 Quando a subvenção social ou auxílio se destinar a projeto cuja realização exija recursos em montante superior ao da 
concessão, está ficará condicionada à comprovação, pela entidade interessada, de que os recursos complementares estejam 
assegurados por fontes certas e determinadas. 
 Não poderá haver mais de uma unidade orçamentária ou unidade administrativa concedendo subvenção ou auxílio 
para a mesma finalidade. 
 A documentação comprobatória da aplicação da subvenção ou auxílio ficará arquivada na entidade beneficiada, à 
disposição dos órgãos de controle interno e externo, durante o prazo de 5 (cinco) anos da aprovação da prestação de contas. 
 
12. Conceitos Básicos – Teoria das Finanças Públicas. 
 
A maioria das pessoas ao analisar questões relacionadas com Finanças Públicas, em especial os orçamentos de receitas e 
despesas governamentais, acredita que elas servem exclusivamente para permitir o funcionamento dos múltiplos serviços prestados 
pelo Estado. Neste caso, os governos exerceriam o papel de coletores de tributos para o pagamento de funcionários públicos, 
comprador de bens para equipar e fazer funcionar as repartições públicas, construtor de escolas, estradas, hospitais, etc. 
 Outros já entendem que, paralelamente a essas tarefas, diversas outras atividades, algumas até típicas de 
iniciativa privada, também são beneficiárias diretas das despesas orçamentárias. O Estado administra uma enorme rede de 
transferências de renda por meio da Previdência Social. Distribui crédito subsidiado para as atividades agrícolas e de exportação. 
Proporciona isenções fiscais direcionando os investimentos da iniciativa privada para setores ou regiões determinadas. 
 Percebe-se, portanto, que múltiplos objetivos econômicos e sociais são perseguidos por meio dos orçamentos da 
União, dos Estados e dos Municípios. Além disso, identificamos o Estado como um agente econômico-social de maior peso nas 
sociedades contemporâneas devido a grande massa de recursos que os governos movimentam por intermédio dos tributos 
recolhidos e dos gastos efetuados a cada ano. 
 O orçamento público, além de permitir ao Estado a execução das tarefas tradicionais de justiça, segurança e 
defesa e além de perseguir os objetivos de satisfazer as necessidades sociais e induzir a uma eficiente utilização dos recursos e de 
distribuir a renda entre as diversas regiões, configura-se em investimento de política macroeconômica de estabilização fiscal. 
 As receitas e despesas do Estado podem ser utilizadas como instrumento, ao lado de outros, para influenciar o 
nível de produção nacional e emprego, para controlar o nível de preços (inflação), para buscar o equilíbrio da balança de 
pagamentos e para direcionar as decisões de consumo e investimento dos agentes privados. 
 
� Agentes Privados – famílias, empresas. No ciclo da economia eles mandam dinheiro para o Estado na 
forma de tributos. 
 
13. Evolução Clássica das Funções do Estado 
 
 A participação do governo na economia pode ser decomposta na sua atuação em três funções: 
 
13.1 Função Alocativa 
 Refere-se à alocação de recursos pela atividade estatal quando não houver eficiência da iniciativa privada ou 
quando a natureza da atividade indicar a necessidade da presença do Estado. A intervenção estatal na alocação de recursos 
justifica-se naqueles casos que não são interesse do setor privado. Como exemplo, podemos citar os investimentos na infra-
estrutura econômica e provisão de bens públicos e meritórios. 
 Produzir sapatos e produzir energia elétrica são atividades econômicas que apresentam características tais que 
remetem com facilidade os primeiros para o setor privado enquanto o setor público é quem de fato tem iniciado o processo de 
construção de usinas elétricas. Nada impede, porém, que o Estado repasse para a atividade privada a geração de energia elétrica 
ou a construção de estradas. No entanto, neste caso, o Estado deverá controlar estes setores que estarão produzindo bens 
públicos, entendido aquele que não se limita a um único consumidor, mas deve estar à disposição de todos. 
 
13.2 Função Distributiva 
 Liga-se as doutrinas do bem-estar, derivadas da formulação consagrada pelo nome de Ótimo de Pareto. De 
acordo com este princípio, há eficiência na economia quando a situação de alguém melhora sem que nenhum outro tenha sua 
situação piorada. 
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 Dentro desta concepção de desenvolvimento econômico, cabe ao Estado promover a melhora na distribuição de 
renda, usando, para isso, todos os instrumentos legais de que dispõe. Isto significa utilizar os impostos diretos eindiretos, subsídios, 
incentivos, isenções, etc. 
 O gasto público é o principal instrumento para a viabilização das políticas públicas de distribuição de renda. Caso 
se busque a justiça social, o mecanismo fiscal da tributação progressiva sobre as classes de renda mais elevada, por exemplo, 
poderia levar a uma distribuição eqüitativa. 
 
13.3 Função Estabilizadora 
 É a função mais atual, tendo surgido para proporcionar um crescimento equilibrado na economia, o que significa 
dizer sem crises macroeconômicas. Em geral busca a manutenção de um nível adequado de emprego na economia, estabilização 
dos níveis de preços e o fluxo de entrada e saída de recursos no país através do controle da Balança de Pagamentos. 
 
14. Instrumentos e Recursos da Economia Pública (Políticas Fiscal, Regulatória, Cambial e Monetária). 
 
Os programas de ajustamento dão bastante importância ao inter-relacionamento entre a política fiscal e outros instrumentos 
de política econômica, refletindo a necessidade de se formular uma estratégia de ajustamento coerente, que integre o impacto de 
todas as medidas do programa. Além disso, o fato de que as variáveis fiscais reagem de maneira endógena à evolução da 
economia requer que se leve em conta o inter-relacionamento entre as medidas adotadas, a fim de se avaliar devidamente o 
impacto das operações do setor público. O exemplo mais óbvio de inter-relacionamento decorre das restrições orçamentais e da 
necessidade de se considerarem as implicações monetárias dos empréstimos tomados pelo governo junto ao sistema bancário. A 
política de taxas de câmbio é outra área onde é importante que haja compatibilidade com a política fiscal e onde as conseqüências 
endógenas para o orçamento devem ser examinadas. 
Os programas formulados no contexto do médio prazo normalmente incluem medidas estruturais que visam a uma 
mudança substancial na utilização de recursos. Estas medidas muitas vezes exigem ajustes complementares da política tributária e 
de outras políticas fiscais a fim de estimular a modificação indispensável dos incentivos de preços. As reformas estruturais também 
podem ter grande repercussão sobre a base tributária. A liberalização do comércio, componente freqüente dos programas de 
estrutura, é um exemplo que serve para ilustrar essas questões; normalmente exige a reforma da estrutura da pauta aduaneira, 
como a de substituir restrições quantitativas e de obter um padrão com mais proteção efetiva. Além disso, a liberalização das 
importações, o objetivo racional da desvalorização, que normalmente a acompanha, podem ter grande repercussão sobre a 
estrutura econômica e a distribuição da renda, com conseqüências naturais para as receitas tributárias e o equilíbrio do orçamento. 
Os problemas dos países altamente endividados têm levado à busca de abordagens mais inovadoras para a formulação da 
política fiscal no contexto de programas de estabilização. A redução do financiamento externo complicou consideravelmente os 
problemas de ajuste fiscal nos países devedores, levando a uma maior dependência do financiamento monetário, mesmo nos 
países com déficit menores. Este financiamento, aliado a grandes depreciações da taxa de cambio, provocou uma aceleração da 
inflação em muitos países devedores. É possível que o impacto da inflação prolongada sobre as expectativas tenha aumentado 
substancialmente os custos de um programa baseado em medidas fiscais tradicionais e outras medidas de gestão da demanda. 
Neste contexto, vários países endividados procuraram realizar programas de estabilização “heterodoxos”, visando a 
diminuir os custos do ajustamento por meio de um ataque frontal às forças de inércia. Estes programas complementavam medidas 
tradicionais de gestão de demanda por meio de choques destinados a mudar rápida e substancialmente as expectativas 
inflacionistas. Estas medidas de choque punham ênfase no congelamento de preços relativos importantes, tais como preços 
internos, salários, taxa de câmbio, rendimentos de contratos a termo e de ativos financeiros, bem como na eliminação dos acordos 
de indexação. Os componentes fiscais dos programas de choque incluíam o uso intensivo de medidas provisórias e anúncios sobre 
déficits e expectativas. 
A avaliação desses programas tem suscitado certas preocupações quanto aos custos das medidas heterodoxas e, em 
particular, quanto ao impacto do congelamento de preços sobre a utilização de recursos e de subsídios orçamentais. Num plano 
mais básico, constata-se que, embora as medidas heterodoxas talvez possam ajudar na obtenção de um consenso político, seu 
valor será provavelmente limitado, se não houver um ajuste orçamental mais profundo. 
 
14.1 Interação da Política Fiscal com Outros Instrumentos 
14.1.1 Interação com a Política Cambial 
Embora as considerações até aqui apresentadas tenham girado em torno da importância da política fiscal, para se atingir 
objetivos de política macroeconômica, é importante analisar o ajuste fiscal no contexto de outros instrumentos de política, pois 
existem interações importantes com a taxa de câmbio, com a política monetária e com determinadas reformas estruturais. 
 Não se pode recorrer somente à estabilização fiscal para atingir os objetivos internos e externos do ajustamento. 
Servir-se unicamente da austeridade fiscal para eliminar o déficit da conta corrente do balanço de pagamentos pode resultar em 
problemas internos, como desemprego e baixo crescimento. Para evitar tais desequilíbrios, pode ser necessário aliar à estabilização 
fiscal, políticas que elevem o preço de produtos que são, ou poderiam ser, comercializados internacionalmente em relação àqueles 
que só podem ser vendidos internamente. Em outras palavras, políticas que visem à depreciação da taxa de câmbio real. Tais 
políticas permitem que se registre um saldo corrente mais favorável, para determinado nível de produção, e normalmente assumem 
a forma de uma desvalorização da taxa de câmbio nominal. 
 As políticas fiscais e as políticas cambiais sofrem influência recíproca. A própria depreciação nominal afeta 
significativamente o equilíbrio das finanças publicas, com efeitos que podem ser positivos ou negativos, dependendo da estrutura do 
orçamento. Se, por exemplo, as despesas expressas em moeda estrangeira (pagamentos da dívida externa, por exemplo) forem 
superiores às receitas calculadas em moeda estrangeira (receitas de exportação), a depreciação terá como efeito líquido o aumento 
do déficit fiscal. 
 
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14.1.2 Interação com a Política Monetária 
 O recurso do governo junto ao setor bancário é em geral um fator preponderante para a taxa global de expansão 
dos meios de pagamento. Como resultado, o ajuste fiscal é, via de regra, um elemento crucial da política de contenção da expansão 
monetária. Se a posição fiscal não for ajustada, o resultado pode ser uma política monetária excessivamente expansionista ou a 
contenção da expansão monetária às custas de uma redução indesejável no crédito ao setor privado. As políticas fiscais também 
podem ser afetadas pela orientação da política monetária. Uma política monetária rígida, talvez aplicada com vistas a manter uma 
determinada taxa de câmbio nominal, poderá (ao menos no curto prazo) resultar em altas taxas de juros reais que oneram o serviço 
da dívida pública e põem em risco a viabilidade da posição fiscal. 
 Finalmente, resta considerar que as políticas de ajuste estrutural são de fundamental importância para as 
autoridades interessadas em atingir taxas elevadas de crescimento econômico real ou sanar o problema do alto nível de 
desemprego. A probabilidade de êxito de tais políticas aumenta em um cenário de estabilidade macroeconômica. Neste sentido 
amplo, a estabilização fiscal pode ser uma condiçãonecessária ao ajuste estrutural. Certas medidas estruturais também podem 
exigir mudanças complementares no sistema fiscal. Por exemplo, a reforma da estrutura tarifaria – vital para a abertura da economia 
– tenderá a reduzir as receitas fiscais e, portanto, a requerer mudanças compensatórias em outros impostos. 
 
14.2 Tópico Especial sobre Política Fiscal 
As políticas fiscais do governo se constituem nos seus dispêndios (G) e no seu sistema tributário (T), e seriam utilizadas 
com o objetivo de conduzir a demanda agregada ao nível de renda de pleno emprego da economia (y). 
No caso do hiato inflacionário, cabe ao governo adotar algumas políticas, que podem ser implementadas de forma 
simultânea, tais como: reduzir o montante de seus gastos (G); aumentar os tributos (T), o que comprimiria a renda disponível dos 
indivíduos e, conseqüentemente, o nível de consumo (C); aumentar a tributação sobre a rentabilidade dos investimemos, o que 
acabaria por desestimulá-los, reduzindo (I); elevar os tributos sobre as exportações (X) ou mesmo, isentar das importações (M) os 
tributos. Todas essas medidas de política econômica teriam o efeito de reduzir o montante do dispêndio nacional agregado, 
conforme mostra o gráfico seguinte. 
 
14.2.1 Política Fiscal na Redução do Hiato Inflacionário 
No caso da redução do hiato deflacionário, as medidas são todas de natureza inversa das acima relacionadas, cabendo ao 
leitor listá-las e se conduzir nas suas representações gráficas ou algébricas. 
Deve também ficar registrado que as políticas fiscais muitas vezes se destinam a atingir outros objetivos, diferentes dos de 
tentar promover o pleno emprego na economia. Poderia ser conduzida para manter um certo grau de estabilidade desejável ao 
funcionamento do sistema econômico. Neste caso, pode-se citar algumas como: política de preços mínimos na agricultura, salário- 
desemprego, imposto de renda etc. 
 
14.2.2 Os Instrumentos Fiscais 
Independentemente do critério de classificação que venha a ser adotado, os instrumentos fiscais referem-se às despesas e 
às receitas do setor público. Embora nem todos os fluxos de receita e de despesa do governo possam ser considerados como 
instrumentos de política econômica, dado que há itens integrantes do orçamento e das contas do setor público que não são 
passíveis de utilização como meios de consecução de objetivos econômicos, a maior parte das decisões governamentais quanto à 
composição de seus gastos e à estrutura de sua receitas está de alguma forma correlacionada com os fins da política econômica 
em curso. Dessa forma, as receitas e as despesas do setor público classificáveis como instrumentos da política econômica são 
aquelas que os órgãos responsáveis pela formulação e condução dessa política podem utilizar com objetivos econômicos in mente. 
 
14.2.3 O Consumo do Governo 
 As despesas do governo classificadas como consumo compreendem os fluxos de pagamentos do pessoal civil e 
militar, de gastos com aquisição de materiais não permanentes e de contratação de serviços de terceiros, todos destinados, de 
forma geral, à produção de serviços de uso coletivo, de que são exemplos a manutenção dos sistemas legislativo e judiciário e os 
órgãos de planejamento e de administração pública, as atividades de defesa e segurança pública, e os sistemas públicos de 
educação e cultura e de saúde e saneamento básico. 
Este conjunto de despesas geralmente atinge uma alta proporção da totalidade dos gastos públicos, notadamente nos 
países em que se privilegia, via gastos públicos de custeio, a absorção da força de trabalho desempregada. Quando acionados com 
esta finalidade, estes gastos podem atender a objetivos de expansão do emprego, bem como a objetivos de repartição, tanto os 
referentes à melhoria da estrutura de repartição da renda, como, mesmo, os que se referem à redução dos desníveis regionais. 
Quanto a este último aspecto, Rezende observa que, "além de oferecer uma alternativa interessante para os propósitos de 
compatibilização dos objetivos de crescimento econômico e emprego de mão-de-obra, o emprego público pode vir a constituir-se em 
importante instrumento de política econômica, principalmente no que se refere ao controle das migrações, à distribuição da renda e 
à qualidade da vida. Quanto às migrações, a criação de empregos relacionados à produção de serviços urbanos nas pequenas e 
médias cidades do interior pode oferecer um importante papel de reter ou retardar os fluxos migratórios que se dirigem para os 
principais centros urbanos do país. As conclusões de estudos sobre migrações internas sugerem que o processo migratório ocorre 
em etapas sucessivas, com os migrantes dirigindo-se inicialmente às pequenas cidades do interior, deslocando-se posteriormente 
para as cidades intermediárias, capitais regionais e principais áreas metropolitanas. Não obstante, este processo não encerra 
qualquer tentativa de promover um ajustamento gradual dos migrantes às condições de vida nas grandes cidades, tanto no que se 
refere a padrões culturais quanto no que diz respeito a aptidões profissionais para ingresso no mercado de trabalho. Neste sentido, 
a expansão das oportunidades de emprego nas cidades pequenas e médias poderia ter um duplo efeito do ponto de vista do 
objetivo de controle das migrações. De um lado, contribuiria para reduzir e retardar o fluxo de migrantes para as grandes cidades, 
com importantes efeitos colaterais sobre as condições econômicas da zona de repulsão. De outro lado, a redução do número de 
migrantes que chegam às grandes cidades completamente despreparados para uma perfeita assimilação ao meio urbano, 
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representaria um fator importante de redução do custo de melhoria das condições ambientais nas principais áreas metropolitanas do 
país". 
Os gastos de consumo podem ainda ser acionados para atender a objetivos de estabilidade, quer quanto à manutenção 
dos níveis de emprego (caso em que o governo pode antecipar ou ampliar os gastos de custeio), quer quanto à estabilidade dos 
preços (caso em que o governo pode reduzir seus dispêndios reais com seus quadros funcionais de pessoal ou então proceder a 
cortes ou adiamentos de suas aquisições de materiais não permanentes e de serviços de terceiros). Há governos, por exemplo, que, 
deliberadamente, reservam sua capacidade de compras, particularmente as dos setores de defesa e segurança pública, como 
meios de ativação ou de desativação das atividades produtivas, em consonância com os objetivos de política econômica em curso. 
Mesmo os objetivos de estabilização relacionados às transações econômicas com o exterior podem influenciar 
temporariamente os dispêndios de consumo do governo. Por exemplo, nas fases em que se registram déficits indesejáveis em 
transações correntes, o governo pode reduzir suas aquisições e suas despesas de custeio no exterior, como um dos meios de re-
equilíbrio dessas transações. 
 
14.2.4 Os Investimentos do Governo 
As despesas do governo classificadas como investimento compreendem um conjunto de gastos enfeixados nos 
orçamentos públicos, sob a denominação genérica de despesas de capital. Estas despesas incluem investimentos em obras 
públicas (desde os estudos e projetos para a execução das obras até os gastos com as construções propriamente ditas, e a 
aquisição de equipamentos de uso permanente); incluem também inversões financeiras com a aquisição de imóveis e ainda as 
destinadas a diferentes formas de participação do governo na constituição ou aumento do capital de empresas. 
Enquanto instrumentos de política econômica, os investimentos do governo relacionam-se fundamentalmente com objetivos 
estruturais ou de longo prazo, embora possam também, a exemplo do que ocorre com os dispêndiosde custeio, atender 
circunstancialmente a objetivos conjunturais ou de curto prazo. Quando vinculados a objetivos de longo prazo, os investimentos do 
governo constituem poderosos instrumentos de promoção do crescimento econômico, tanto no que se refere à melhoria ou 
expansão da disponibilidade estrutural de recursos, quanto à adequação da infra-estrutura de apoio. Embora os recursos destinados 
a esses programas possam ser alternativamente canalizados para o financiamento de inversões do setor privado, sua aplicação via 
investimentos diretos do governo é teoricamente justificada por três fatores: 
a) a insuficiente capacidade de o setor privado mobilizar os recursos necessários para projetos de grande vulto em setores que 
apresentam elevados efeitos multiplicadores sobre a economia ou elevado conteúdo de geração ou de poupança de divisas 
externas; b) o longo prazo de maturação dos investimentos infra-estruturais, desestimulando o ingresso de capitais privados; e c) a 
baixa rentabilidade privada de determinados empreendimentos, cuja existência decorre muito mais de seus elevados benefícios 
sociais. O volume dos investimentos públicos resultantes destes três fatores pode assumir grandes proporções, mesmo em relação 
ao agregado da formação bruta de capital fixo, notadamente nas economias em fase de crescimento econômico acelerado ou 
naquelas em que os objetivos de crescimento têm prevalência sobre os demais. Conseqüentemente, tornam-se um dos mais 
importantes instrumentos fiscais, pelo menos no que se refere à consecução desses objetivos. 
O elevado poder de impacto dos investimentos públicos, a diversificação crescente dos setores a que o governo tem 
canalizado essa categoria de despesa e a necessidade de proceder ao seu alinhamento em relação aos objetivos básicos de 
crescimento, sob determinadas prioridades setoriais e regionais, conduziram, em anos recentes, ao desenvolvimento da técnica do 
orçamento-programa, por intermédio da qual o governo pode obter maior eficácia no manejo de seus investimentos como 
instrumentos de política econômica. Essa técnica, derivada de modelos convencionais de programação econômica, permite que os 
investimentos públicos alinhem-se mais adequadamente aos objetivos pretendidos pela política pública, em todas as áreas de 
atuação do governo, não só na que se refere à política econômica. Nesta área, porém, a programação dos gastos públicos em 
investimentos assume particular importância. Smithies assim resume os benefícios resultantes do enquadramento dos investimentos 
públicos em orçamentos-programas: a) possibilita que se realizem estimativas e comparações entre os vários programas do 
governo, em termos de suas contribuições para a consecução dos objetivos nacionais; b) auxilia na determinação de como os 
objetivos definidos podem ser alcançados com o mínimo de alocação de recursos; c) facilita a projeção das atividades do governo 
dentro de horizontes de tempo compatíveis com as metas das políticas em curso; d) possibilita sejam comparadas e determinadas 
as contribuições relativas das atividades públicas e privadas na obtenção das metas nacionais; e e) facilita a revisão dos objetivos, 
programas e orçamentos, tendo em vista a experiência adquirida e as diferentes circunstâncias conjunturais em curso. 
Finalmente, cabe ainda observar que, embora os investimentos do governo sejam instrumentos essencialmente 
mobilizados para objetivos de longo prazo (crescimento e repartição), é possível sua manipulação como meio para coadjuvar 
objetivos de estabilização. Nas circunstâncias conjunturais em que a manutenção dos níveis de emprego se torna prioritária, em 
decorrência de indesejável fase de contração das atividades econômicas, os programas de investimento do governo podem ser 
antecipados ou acelerados. O adiamento ou a desativação de despesas de capital, em contrapartida, podem atuar como meios de 
contenção de tensões inflacionárias (notadamente nos casos diagnosticados como decorrentes de pressões de demanda) ou ainda 
para reduzir desequilíbrios nas transações correntes com o exterior. Deve-se considerar, todavia, que o emprego dessas categorias 
de despesas públicas para fins conjunturais esbarra em graves dificuldades técnicas, decorrentes da reduzida flexibilidade de 
alteração, no curto prazo, dos programas de gastos em obras públicas e materiais permanentes. Os processos de aceleração e de 
desativação, além de esbarrarem em dificuldades técnicas, podem ainda conduzir a custos sociais superiores aos eventuais 
benefícios decorrentes dos objetivos circunstanciais de estabilidade. 
 
14.2.5 Os Subsídios e as Transferências 
As despesas do governo classificadas como subsídios são constituídas por pagamentos a unidades de produção, públicas 
ou privadas, no sentido de cobrir déficits operacionais resultantes da decisão política de que os preços de seus bens ou serviços 
devem ser inferiores à soma dos custos incorridos em sua produção. Genericamente falando, a destinação clássica dessa categoria 
de despesa pública é a de permitir que os compradores dos bens e serviços subsidiados gozem do benefício de um preço mais 
reduzido, em relação àquele que, na ausência do subsídio, normalmente se fixaria no mercado. 
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Professora Carolina Fontoura da Motta, economista, Premium Cursos e Concursos. 
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Como instrumentos de política econômica, os subsídios caracterizam-se por sua extraordinária versatilidade, dado que 
podem ser mobilizados, com razoável poder de influência, tanto para objetivos de crescimento e repartição, como para objetivos 
conjunturais de estabilização. No que concerne ao crescimento, os subsídios são geralmente empregados como meios de 
estimulação de determinados ramos do aparelho de produção da economia, cujo desempenho ou expansão contribuam 
significativamente para a elevação do produto nacional e dos níveis globais de emprego. Concomitantemente com a promoção do 
crescimento, podem ainda ser utilizados como instrumento de redução dos desníveis regionais, caso em que o governo subsidia 
privilegiadamente as atividades das regiões economicamente mais carentes. Quando mobilizados para a consecução de objetivos 
desta natureza, os subsídios podem assumir diferentes formas, desde o rebaixamento dos preços dos bens finais produzidos pelas 
áreas subsidiadas para estimulação do seu escoamento, até o rebaixamento dos custos dos insumos utilizados no processo 
produtivo. Um caso clássico de utilização desse instrumento para estimulação de atividades produtivas (podendo ou não ser 
empregado sob critérios de diferenciação regional) é a concessão de subsídios para insumos de alta relevância na estrutura de 
produção da economia, de que são exemplos os insumos energéticos e, mais especificamente para as áreas rurais, os fertilizantes. 
Os investimentos em capital fixo (aquisição de equipamentos e implementos), destinados à modernização ou à ampliação 
da capacidade produtiva instalada, tanto nas áreas rurais como nas áreas urbano-industriais, podem também ser objeto de 
programas oficiais de subsídios. 
No âmbito do equilíbrio das transações econômicas com o exterior, os subsídios podem ser empregados como formas de 
rebaixamento dos preços de produtos destinados ao mercado externo, nos casos em que os desequilíbrios sejam representados por 
déficits em transações correntes, corrigíveis via expansão das receitas cambiais com exportações. Cabe notar, no entanto, que a 
aplicação desse instrumento para esse fim é passível de retaliações internacionais, desde que a concessão do subsídio seja 
caracterizada como uma forma disfarçada de dumping. Os créditos-prêmio de impostos para exportadores, classificáveis como um 
tipo especial de subsídio, são passíveis dessa caracterização. 
Quanto ao objetivo de estabilidade dos preços, a utilização de subsídios pode transformar-se numa "faca de doisgumes". 
Entendendo os formuladores da política econômica que determinados bens e serviços de amplo consumo popular e de alta 
representatividade nos orçamentos das classes socioeconômicas modais devam ter os seus preços artificialmente rebaixados por 
subsídios (como forma de conter o seu impacto no cálculo dos índices nacionais de preços ao consumidor), podem recorrer à 
concessão de diferentes formas de subsídios, alcançando maior ou menor número de produtos. Embora o reflexo desse instrumento 
nos índices de preços possa ser relevante e imediatamente observável, o seu peso nos orçamentos fiscal ou monetário pode exigir 
determinados sistemas de financiamento (via expansão da carga tributária ou da base monetária), que defasadamente acabarão por 
exercer pressões de alta, anulando a redução de preços ensejada pelos subsídios concedidos. Esses efeitos de anulação dos 
resultados alcançados pela utilização desse instrumento podem, no entanto, ser evitados, desde que se encontrem formas não 
inflacionárias de financiamento dos subsídios concedidos. 
Quanto ao objetivo de melhor repartição pessoal da renda, os subsídios são amplamente utilizados, a despeito de seus 
possíveis efeitos inflacionários, via expansão da base monetária. Neste caso, a preocupação central dos formuladores da política 
econômica não é o amortecimento de pressões de alta sobre os índices do custo de vida, mas a ampliação do acesso das camadas 
de baixa renda ao consumo de determinados bens e serviços que, inexistindo os subsídios, se tornariam inacessíveis a essas 
camadas. Evidentemente, pelo uso desse instrumento, a melhoria da estrutura de repartição se processa por vias indiretas, 
ensejando às classes sociais de baixa renda uma estrutura de consumo de produtos essenciais, provavelmente impossível caso não 
fossem esses produtos subsidiados. Os subsídios para o consumo do trigo e, conseqüentemente, dos produtos derivados, 
constituem um exemplo clássico. 
Cabe observar, porém, que os objetivos de melhor repartição pessoal da renda tendem a ser viabilizados muito mais 
através de transferências do que de subsídios. Os subsídios constituem uma forma indireta de atender a esses objetivos, além do 
que, não beneficiam apenas as camadas de baixa renda, mas todos os consumidores dos produtos subsidiados, 
independentemente de sua posição na pirâmide de estratificação socioeconômica. Já as despesas públicas classificadas como 
transferências constituem-se de pagamentos unilaterais feitos pelo governo, que não exigem contrapartida específica, em bens ou 
serviços, por parte dos beneficiados. A maior parte das transferências é representada pelos benefícios pagos pelos institutos de 
previdência social, sob a forma de aposentadorias e pensões a inativos, salário-família e auxílios diversos para serviços funerais, 
doenças, alimentação, educação e outros itens de despesas pessoais diretamente subvencionáveis pelo governo. Incluem-se ainda 
nesta categoria de gastos do governo um grande número de subvenções sociais, de que são exemplos os auxílios a populações 
flageladas e a instituições de utilidade pública sem fins lucrativos. 
Como instrumentos de política econômica, apenas em casos especiais, os gastos com transferências destinam-se à 
consecução de objetivos de crescimento. Quando acionados para esta finalidade, geralmente os possíveis resultados só são 
observáveis a longo prazo; é, por exemplo, onde se enquadram as transferências que se destinam a subvencionar despesas com 
instrução, educação e cultura ou então programas de melhoria das condições de saúde da população. Mesmo assim, é difícil 
determinar, nestes casos, a linha demarcatória entre a finalidade social e os propósitos econômicos de longo prazo das subvenções. 
Cabe notar, no entanto, que a literatura econômica vincula muito mais os gastos públicos com subvenções sociais a objetivos de 
repartição do que propriamente de favorecimento das condições de crescimento. 
Outro aspecto importante dos gastos com transferências diz respeito à sua função como instrumento de estabilização 
automática da economia, em situações conjunturais de elevação da taxa de desemprego. É o que ocorre nas economias em que o 
seguro-desemprego se acha institucionalizado, funcionando como estabilizador automático do nível do emprego, a medida que 
mantém certo fluxo de pagamentos aos desempregados inativos. Quando, por circunstâncias conjunturais adversas, o número dos 
desempregados tende a elevar-se, a economia poderia estar sujeita a uma onda alta e dificilmente controlável de queda das 
atividades produtivas, não fossem os desempregados sustentados por transferências do tipo seguro-desemprego. Ainda que estas 
transferências sejam inferiores aos salários que os desempregados auferiam antes de haverem perdido suas ocupações produtivas, 
o impacto multiplicador do desemprego é bem menor, comparativamente a uma situação em que inexistisse este tipo de subvenção. 
Sua existência implica que os desempregados continuarão reunindo condições para a continuidade de seus dispêndios 
pessoais de consumo; dispêndios que, reflexivamente, ajudarão a manter determinado nível global de emprego na economia. Neste 
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sentido, a parcela dos pagamentos de transferência classificável como seguro-desemprego tem ponderável efeito anticíclico, 
ajudando a manter os níveis da demanda agregada em situações conjunturais de recessão; em situações opostas, a redução do 
dispêndio público com este item exerce, automaticamente, efeitos em direção contrária. 
 
14.2.6 Os Tributos Indiretos 
Os instrumentos fiscais não se limitam, como assinalamos de início, às diferentes categorias de despesas do setor público. 
Também as receitas, tributárias ou não, além da função que exercem como formas de financiamento das despesas públicas, podem 
ser acionadas, de per si, como instrumentos para a consecução dos diferentes objetivos da política econômica. 
Os tributos indiretos constituem uma das mais importantes categorias da receita do setor público, não só em decorrência da 
facilidade de sua cobrança, que pode ser bem sucedida, mesmo nas economias em que a organização do sistema de arrecadação 
tributária é pouco aperfeiçoada, como ainda pelo fato de gerarem menores pressões sobre o governo e também menor 
descontentamento público, comparativamente às formas diretas de tributação. Estas características dos tributos indiretos decorrem 
de que eles são constituídos por um valor que se introduz entre os preços dos bens e serviços pagos pelos consumidores e os 
correspondentes valores efetivamente recebidos pelas unidades de produção. Isto significa que o ônus destes impostos geralmente 
se transfere ao consumidor, que o paga indiretamente, sendo sua arrecadação feita por intermédio das empresas que produzem ou 
movimentam, pela comercialização, os bens e serviços gravados, incluindo-os nos preços pelos quais se realizam as transações. 
Como tal, os tributos indiretos podem assumir diferenciadas formas, não só quanto ao estágio dos processos de produção 
ou de comercialização sobre os quais incidem suas cobranças, como ainda pelos critérios segundo os quais são calculados. 
Rezende relaciona as formas mais freqüentes assumidas por esses tributos: 
– Tributação incidente sobre as vendas de mercadorias e serviços, cobrada em todos os estágios do processo de produção 
ou comercialização, com base no valor adicionado em cada estágio. 
– Tributação incidente sobre as vendas de mercadorias e serviços, cobrada em todos os estágios do processo de produção 
ou comercialização, com base no valor das transações em cada estágio. Esta forma implica tributação em cascata, diferenciando-se 
da primeira, que incide sobre o conceito econômico de valor agregado. 
– Tributação incidente sobre as