Texto 1 Pedro Bodê e Letícia K. Controle Social e Políticas Públicas

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Controle social perverso e a policialização das políticas públicas: o caso 
da Segurança com Cidadania. 
 
Pedro Rodolfo Bodê de Moraes* 
Letícia Figueira Moutinho Kulaitis** 
 
RESUMO 
 
Sabendo-se que a ordem e a organização dela derivada é inerente a qualquer 
sociedade, pode-se afirmar que não existe sociedade que não a produza e 
reproduza por intermédio de dinâmicas de controle social. A intenção de 
manutenção da ordem e da organização social encontra-se presente na 
formulação e na operacionalização das políticas públicas, e constituem um 
mecanismo de controle social por intermédio da produção da integração e do 
bem estar. No entanto, aquém daquele modelo de controle social observamos 
em muitos casos, entre os quais algumas políticas públicas implementadas no 
Brasil, outro tipo de controle social que nominaremos como perverso por ter 
uma forma e conteúdo policialesco e que tem na policialização das políticas 
públicas sua forma mais acabada, uma vez que sob a justificativa da inclusão e 
proteção social e que assim é percebida por inúmeros atores sociais, acabam, 
na prática, por produzir ou intensificar a segregação e criminalização das 
populações e indivíduos que são os destinatários das políticas públicas. 
Pretende-se, neste paper, analisar um caso exemplar, do fenômeno acima 
referido, a saber, o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania – 
PRONASCI, buscando identificar e analisar mecanismos e tipo de controle 
social que acabam por realizar. 
 
Palavras-chave: Controle social; Criminalização; Políticas Públicas; 
PRONASCI; Segregação social e Segurança. 
 
* Professor Adjunto do Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal do Paraná. 
Coordenador do Centro de Estudos em Segurança Pública e Direitos Humanos - UFPR 
** Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Sociologia da Universidade Federal do 
Paraná. Pesquisadora do Centro de Estudos em Segurança Pública e Direitos Humanos – 
UFPR 
 
 
 
 
2 
1 POLÍTICAS PÚBLICAS E CONTROLE SOCIAL 
 
A tematização da noção de controle social se confunde com a 
constituição da sociologia enquanto área do conhecimento e disciplina 
acadêmica. Sem ter a intenção de apresentar de forma exaustiva a 
sociogênese (Elias, 1990 [1939]: 21) deste conceito, algumas palavras se 
fazem necessárias para a localização do debate que faremos a seguir. 
Observamos que o termo foi utilizado pela primeira vez em pesquisa do 
norte-americano E. Ross em seu clássico Social control: a survey of the 
foundations of order, publicado pela primeira vez em 19011. Ross defendia que 
a estabilidade social seria resultado da existência de uma sociabilidade 
fundada na simpatia entre os indivíduos e a justiça social. Além disto, o autor 
destacou outro importante elemento, a saber, que a mudança social é 
necessária se a ordem existente não mais atender as necessidades sociais 
(Ross, 1931[1901], p. 395). 
Quase que ao mesmo tempo, na França, Émile Durkheim, ao indagar-se 
como as sociedades se mantém coesas - questão que perpassa toda sua obra- 
considerou que o controle social é efeito do processo de socialização existente 
e problematizou a produção, assim como a manutenção da ordem, ou dito de 
outra forma como é mantida a coesão social, por meio da chave explicativa do 
tema clássico da integração social. 
Sem, como já dissemos, tratar de forma mais completa2 a questão 
acima, destacamos que para aqueles autores a produção e manutenção da 
ordem social não é um caso de polícia. 
Continuando nossa argumentação e tendo por base a reflexão anterior, 
partimos das hipóteses que consideram que 1. O controle social é produzido 
pelos processos relativos à organização e ordenação social que, por sua, vez 
atualizam e reforçam o controle social existente. 2. Idealmente falando, uma 
sociedade organizada é aquela na qual os indivíduos se encontram integrados 
 
1
 Na verdade o livro reúne uma série de artigos intitulados Social Control publicados entre os 
anos de 1896 e 1898 na American Sociological Review. Para maiores informações sobre a 
obra e itinerário intelectual e político de Ross ver Hertzler (1951). 
2
 A articulação entre as noções de controle social e integração social segundo as tradições 
norte-americana e francesa pode ser encontrada em Bodê de Moraes e Berlatto, Controle 
social (verbete), In Dicionário de Sociologia. Porto Alegre/RS: Global Ed., 2013 (no prelo) 
 
 
 
3 
e que possui coesão interna (DURKHEIM, 19773 [1893]), vale dizer, permite 
que indivíduos pertencentes a diferentes classes sociais (WEBER, 1979; 
MARX, 1978 [1844] e 2011) sintam-se instalados no presente (CASTEL, 1998) 
na medida em que suas condições de existência permitem que planejem o 
futuro (SENNETT, 1999) 4. 3. Isto significa que as sociedades possuem um 
conjunto de regramentos e mecanismos que seriam capazes de diminuir as 
desigualdades existentes sejam elas de que tipo forem. 4. O que conhecemos 
como políticas públicas fazem parte daquele cenário e a sua implementação 
deveria produzir um sentimento de segurança generalizado que 
convencionamos chamar de Estado de Bem Estar Social. 
Como os conceitos acima referidos, as hipóteses com eles construídas, 
assim como os seus usos e operacionalização não são consensuais cabe uma 
discussão, ainda que breve, do quadro analítico-interpretativo que utilizamos. 
Para construção do nosso modelo analítico, partimos do princípio que 
considera que modelos e os conceitos que os compõem são abstrações e, por 
isto e segundo a sugestão weberiana, são tipos ideais, ou seja, ainda que 
construídos com base na observação de realidades históricas e sociais, não se 
confundem com aquelas realidades, sendo, outrossim, uma redução da 
complexidade do mundo social. São constructos que viabilizam a análise 
sociológica. Isto posto, destacamos que nosso modelo considera que existem 
dois tipos ideais de controle social, um que por falta de terminologia melhor 
denominaremos como normal e outro que tomado em relação com o primeiro 
chamaremos de perverso. Se o tipo normal produziria uma organização social, 
por intermédio da integração, que teria como efeito a percepção por parte dos 
indivíduos, ou dito de outra forma, os indivíduos integrados ou, nos termos 
durkheimianos, os indivíduos morais, ou seja, produto e produtores da coesão 
social e observaríamos a produção de ciclos virtuosos. O tipo perverso não 
conseguiria tal efeito, muito ao contrário produziria um constante estado de 
insegurança e medo, instalando um círculo vicioso que realimentaria a 
insegurança. 
 
3
 Para uma análise detalhada desta questão em Durkheim ver Bodê de Moraes (2006). 
4
 Não ignoramos que as discussões sobre o sentido e os diferente graus de coesão e 
integração são inúmeras e apresentam, no seu conjunto, uma questão deveras complexa. 
 
 
 
4 
Aqui cabe um importante destaque. Sabemos que muitas das teorias 
que invocaram a ordem social, tomaram aquele fenômeno como algo estático 
e, o mais grave, tendo por oposição o conflito, como por exemplo, é postulado 
por Talcott Parsons. Nosso entendimento é oposto a este, uma vez que 
consideramos que a única possibilidade de instauração da ordem é a que toma 
o conflito como elemento constitutivo do mundo social e neste sentido nossa 
compreensão pretende estar de acordo com a sugestão de G. Simmel (1983). 
Dito de outra maneira a ordem seria constituída a partir e pelo conflito, que teria 
origem na diferença entre as classes e os indivíduos. 
Assim nos alinhamos à tese que a noção de controle social não pode servista ou reduzida 
 
Ao papel de instrumento do conservadorismo e do tradicionalismo 
sociais, (...) como se a renovação permanente dos símbolos, 
aspirações a valores sempre novos, a criação de ideais, as reformas, 
as revoltas, as revoluções, etc., não fossem elementos essenciais do 
controle social e especialmente daquelas formas de controle como a 
moralidade, a educação, a arte e o conhecimento (Gurvitch, 1965, p. 
249).
5
 
 
Acompanhamos a proposição de Simmel (1983), para quem o conflito é 
uma forma de sociabilidade das mais importantes existentes no interior dos 
grupos e classes sociais e expressos em diferentes formas dentre as quais se 
destaca a luta pelo acesso ou manutenção do poder. Não podemos, ainda que 
ousando e forçando os limites do conceito, deixar de citar as formas de conflito 
intrapsíquico que, como explica Freud (1978 [1929]), tendo origem social 
constituem nossa psique. Esta proposição está presente ainda na obra de Elias 
(1993 [1939]: 205) quando este autor destaca que: 
A aprendizagem dos autocontroles, chame-se a eles de ‘razão’, 
‘consciência’, ‘ego’ ou de ‘superego’, e a consequente moderação dos 
impulsos e emoções mais animalescas, em suma, a civilização do ser 
humano jovem, jamais é um processo inteiramente indolor, e sempre 
deixa cicatrizes. 
 
Falando de forma muito geral, as formas de controle social normal 
tentariam incorporar o conflito como algo normal ao mesmo tempo em que 
reconhecem e tentam diminuir as desigualdades sociais e de acesso ao poder. 
Por sua vez, nas formas de controle social que denominamos como perverso, o 
 
5
 Acreditamos que negativação do termo controle social se deve em muito as questões postas 
por Foucault. Para esta discussão ver Alvarez, 2004. 
 
 
 
5 
conflito aparece como um elemento a ser eliminado, começando pelas diversas 
expressões dos conflitos entre classes que se manifestam em mobilização e 
demandas políticas e sociais. Neste caso, tais manifestações são tomadas não 
como evidências da necessidade de mudanças e transformações sociais, mas 
como atos indesejados uma vez que abalariam uma suposta harmonia social. 
Vamos deixar sinalizado sem poder aprofundar mais, uma discussão 
sobre o caráter do Estado no sentido em que ele oscila aparecendo ora como 
um órgão de promoção da justiça social (DURKHEIM, 2002 [1950] e BODÊ DE 
MORAES, 2006), ora como um instrumento da dominação de classe (MARX, 
1978 [1844] e 2011). Talvez o correto fosse considerar que o Estado incorpora 
aquelas duas disposições cuja dimensão varia de acordo com o caso. A 
sugestão de Bourdieu (2001 e 2003) para quem o Estado teria duas mãos, uma 
esquerda e outra direita, grosso modo, a primeira se preocupando em proteger 
a segunda se especializando em reprimir, é muito útil em nossa argumentação. 
Como já dissemos uma das formas clássicas de entender o papel da 
operacionalização de políticas públicas, seriam aquelas observadas junto às 
áreas da saúde, educação, habitação, etc. cujo resultado visa corrigir ou 
diminuir os efeitos da desigualdade social. Isto parece ser claro nos casos 
citados mesmo que a completa efetivação da política pública, o que é comum, 
não ocorra ou o que foi implementado, por exemplo, não acompanhe o 
crescimento da população demandante. 
 Mas gostaríamos de ir além, para tanto vamos partir de uma definição 
utilizada de maneira muito ampla entre os analistas e operadores de políticas 
públicas, a saber, a ação ou omissão do Estado no que diz respeito à 
intervenção visando solução de um problema social (SECCHI, 2010). Nossa 
compreensão é outra. Tudo indica que na proposição acima há um 
entendimento de que se trata de uma ação para ofertar ou melhorar um serviço 
a uma determinada população e/ou região tendo um caráter eminentemente 
social e positivo. Nós cremos que devemos considerar que TODAS as ações 
do Estado no sentido de implementar e/ou ofertar serviços, como políticas 
públicas, assim, por exemplo, a prisão seria uma política pública. Estamos nos 
alinhando à reflexão posta por Wacquant (2001, p.7) quando ao estabelece 
uma relação direta entre o declínio do Estado Social e a emergência do Estado 
Penal. 
 
 
 
6 
Ainda que a afirmação anterior possa, para alguns, soar estranha, além 
não ser o que normalmente o campo dos estudos em políticas públicas 
propugna, continuemos a reflexão ainda utilizando o caso exemplar do sistema 
penitenciário. 
O que parte da ideologia sobre a prisão, particularmente aquela que crê 
que o papel da prisão seja punir e ressocializar6, assegura? Que a prisão é 
capaz de melhorar as pessoas e isto será tanto mais real quanto maior for o 
acesso à escola, ao trabalho, etc. Afirmação feita ignorando todas as 
constatações obtidas sobre farto material empírico, que demonstra que o que 
ocorre de fato é a socialização no mundo da prisão, ou seja, o indivíduo 
aprende a ser preso, e a partir daí a produção de uma identidade estigmatizada 
que o acompanhará pelo resto da vida com o nome de egresso (do sistema 
penitenciário). 
Frequentemente os presos na sua maioria nesta situação pela sua 
condição social e/ou falta de defesa, tendo sido encarcerados por haver 
cometido pequenos delitos, acabam por dar início efetivamente em uma 
carreira criminosa, seja por assumirem a identidade construída na prisão, seja 
porque recrutados pelos grupos organizados no interior das prisões. O dito 
popular que assevera que a prisão “é a escola do crime” ou aquele que, mais 
recentemente, afirma que a prisão “é o escritório do crime”, exemplificam o que 
anteriormente dissemos. 
Mas há, e este é o nosso ponto, outro tipo de política pública resultante 
do aludido controle social perverso que em função de diversos processos de 
legitimação ou de invisibilização é mais difícil de ser percebida como negativa 
pelo menos em dois de seus efeitos: não solucionar o problema e marcar 
negativamente a população destinatária da política. O que estamos nominando 
como policialização das políticas públicas pretende refletir sobre o processo em 
questão. 
De forma muito resumida, mas suficiente para iniciar a reflexão, o que 
estamos definindo como a policialização das políticas publicas é o processo por 
intermédio do qual os discursos sobre a produção da segurança pública tomam 
a centralidade na elaboração de uma política pública se constituindo pela 
 
6
 Sobre a crítica à noção de ressocialização consultar Garland (1993) e Bodê de Moraes 
(2005). 
 
 
 
7 
prevalência ou priorização da utilização das polícias na implementação da 
política. 
É verdade que o termo segurança pública mais confunde que informa. 
Neste aspecto aquele termo possui a mesma característica que noção de 
violência, palavra que não possui qualquer valor analítico uma vez que parece 
tão somente expressar o conjunto dos medos percebido7. Como delineado por 
Machado da Silva (2008, p. 34) abordando de forma mais especifica a violência 
urbana que seria uma representação coletiva, uma categoria de senso comum 
que confere sentido à experiência vivida nas cidades bem como orienta 
instrumental e moralmente os cursos de ação. 
Sendo assim, talvez fosse mais preciso para tratar da policialização das 
políticas públicas, a observação de que isto ocorre quando o sistema de justiça 
criminal é acionado pela utilização das polícias na elaboração das políticas ou, 
pior ainda, quando as polícias são as proponentes das políticas públicas de 
cunho social, cujos exemplos, pelo menos no caso do Paraná, seriam a 
Patrulha escolar e o Proerd8, nos quais a polícia se faz presente no cotidianoescolar. 
Como se tomássemos a inversão de importante fórmula jurídica pela 
qual a utilização do sistema de justiça criminal deveria constituir-se em ultima 
ratio passando esta a figurar como um primeiro recurso. É óbvio que estamos 
reinterpretando e ampliando o sentido da formulação acima referida, uma vez 
que ela originalmente se refere aos usos do direito penal. De qualquer forma 
consideramos o uso que fazemos apropriado porque a utilização inicial da 
polícia aciona ou torna muito mais acessível o acionamento de todo o sistema 
de justiça criminal. 
 
7
Cabe ressaltar que a noção de violência pode ser utilizada como uma categoria analítica. 
Citamos como exemplo no interior da teoria weberiana do poder que utiliza a noção de 
violência legitima. 
8
 De acordo com a Secretaria Estadual da Segurança Pública, a partir do Programa Patrulha 
Escolar, “O policiamento nas escolas passa a contar com policiais militares especialmente 
capacitados que, conhecendo a realidade da comunidade escolar, buscam medidas que 
minimizem a ação de criminosos nas escolas e proximidades.” (PATRULHA escolar. Disponível 
em http://www.seguranca.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=26). Acesso em 
25 mar 2013). Sobre o PROERD (Programa Educacional de Resistência às Drogas e à 
Violência), a SESP/PR informa que , através da Polícia Militar, “o Proerd ensina alunos de 
quartas e sextas séries do ensino fundamental a não se envolverem com as drogas e outras 
situações de violência. Os pais também são gradativamente integrados às lições do Programa. 
As aulas são ministradas por PMs fardados, durante um semestre letivo”. (PROERD. 
Disponível em http://www.seguranca.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=28). 
 
 
 
 
8 
Histórica e sociologicamente posto nossa interpretação e o modelo 
analítico sugerido se desenvolvem no interior de um processo que, para fins 
explicativos apresentamos divididos em três partes ou momentos. 
Primeiramente observamos aquilo que Coelho (2005 [1987]) intitulou como a 
criminalização da marginalidade, a saber, tomar quem esta à margem, ou 
seja, excluído do acesso aos serviços públicos ou de maneira mais ampla do 
acesso ao bem estar, como criminoso. Se quisermos podemos também utilizar 
as referências que falam de uma criminalização da pobreza como, por 
exemplo, elaborado por Wacquant (2003)9. 
O segundo momento do processo em análise seria a militarização das 
polícias. Salientamos que por mais que estejamos, no texto, nos referindo as 
polícias, o que mais nos interessa é, por várias razões, o papel da polícia 
militar naquela dinâmica. Primeiro porque a existência de uma polícia militar é 
uma contradição em termos, como lembra Zaverucha (1994), um oxímaro, uma 
vez que o termo polícia, como indicado a partir de seu prefixo polis, deveria ser 
uma instituição civil. Militares são feitos para a guerra, mas para todos os fins, 
há um enorme consenso de que o que está em jogo é uma guerra contra o 
crime. 
Em segundo lugar porque a polícia militar constitui-se naquilo que 
Zaverucha (1994) chamou de “enclave autoritário” no interior de Estado 
democrático. Tendo se configurado e assumido o papel que hora desempenha 
durante o último ciclo ditatorial, ainda que tenha feito algumas mudanças, 
continua em sua estrutura uma corporação preparada mais para combater as 
classes perigosas do que para servir e proteger. Esta instituição que, dispondo 
de uma organização interna arcaica, com um alto grau de letalidade em suas 
ações – a polícia brasileira é uma das polícias que mais mata no mundo – e 
problemas de conduta e corrupção, é a instituição responsável quando não 
pela aplicação direta da política pública por um papel central na implementação 
dela. 
 
9
 Coelho (2005 [1987]) sugere já no título de seu artigo seminal o processo daria continuidade 
quando aquele que foi criminalizado e, uma vez tomado como criminoso, é encarcerado e 
neste momento ocorreria o que ele chamou de marginalização da criminalidade, completando o 
circuito vicioso que na verdade encarcera os indivíduos em suas próprias vidas, agora vista 
como carreira criminosa. 
 
 
 
9 
O que se convencionou chamar de pacificação social parte, na prática, 
do pressuposto que a paz é alcançada pela ação policial. É claro que existem 
argumentações que tentam justificar a ação policial e a mais importante delas é 
aquela que acredita que a ação policial necessária uma vez que se trata de 
territórios conflagrados – atenção para a linguagem militar – e tomados pelo 
crime. Como repetem sistematicamente: primeiro a ocupação policial e depois 
a ocupação social. 
O caso do Rio de Janeiro e suas Unidades de Polícia Pacificadora são 
exemplares10. Mas a linguagem da pacificação já estava presente na 
novilingua11 que o Pronasci inaugurou: território da paz, mulheres da paz, etc12, 
com as mesmas características presentes nas UPPs. Ainda que, por óbvio, 
tenha diferenças, estruturalmente o problema social continua como em outros 
momentos, a ser visto como um caso polícia. 
O terceiro e último momento culmina com a nossa principal 
preocupação, a saber, a policialização das políticas públicas. Talvez fosse 
melhor dizer uma policialização militarizada das políticas públicas. Que teria 
sua base no que dissemos logo que iniciamos a elaboração desta análise, a 
saber, a associação entre criminalidade e marginalidade social parece estar 
presente na concepção de políticas públicas voltadas a esta população 
“marginal” dado que as ações propostas, sejam na área de assistência social 
ou de segurança pública, identificam a pobreza como premissa para entrada no 
mundo da criminalidade e buscam manter os jovens pobres ocupados e 
isolados do seu próprio grupo. Estas políticas acabam por reforçar a dinâmica 
de marginalização que pretendem combater e lançam sobre essa população 
um estigma de grupo e de território, ou seja, de uma área supostamente 
marcada pela violência e habitada por criminosos e ou futuros criminosos. 
 
10
 Como não é nossa intenção primeira a análise das UPPs e contexto de criação destas 
unidades policiais indicamos o artigo de Machado da Silva (2010) intitulado Afinal, qual é a 
das UPPs. 
11
 Termo utilizado por Konnick (2000) ao analisar a ressignificação das palavras ou a invenção 
delas pelo neoliberalismo. 
12
 O termo pacificação é antigo e aponta para diferentes usos. Destacamos os usos militares 
que sempre remetem para uma terminologia advinda da dominação romana, a pax romana. 
Esta noção de pacificação foi atualizada pelo militar prussiano Clausewitz (2003) que, diga-se 
de passagem, é uma referência teórica nas Escolas Militares modernas e o seu modelo de 
fazer guerra inspira muitas campanhas militares contemporâneas (STRACHAN, 2008). Sobre o 
processo de militarização em geral, indicamos as seguintes obras Virilio e Lotringer (1984); 
Brigagão (1985) e Mathias (2004). 
 
 
 
10 
 
2 POLICIALIZAÇÃO DA CIDADANIA 
 
Partimos, nessa seção do paper, para a análise do Programa Nacional 
de Segurança Pública com Cidadania - PRONASCI buscando identificar e 
analisar os mecanismos e tipo de controle social que nele encontram-se 
forjados, considerando que: 
 
Deve-se ultrapassar uma visão por demais instrumentalista e 
funcionalista do controle social como uma misteriosa racionalidade 
voltada para a manutenção da ordem social e buscar, em 
contrapartida, formas mais multidimensionais de pensar o problema, 
capazes de dar conta dos complexos mecanismos que não 
propriamente controlam mas sobretudo produzem comportamentosconsiderados adequados ou inadequados com relação a 
determinadas normas e instituições sociais (ALVAREZ, 2004, p.170). 
 
Num primeiro momento, destacamos que a partir de 1997 emergiram 
diversas ações na esfera federal voltadas para a juventude. A associação entre 
juventude e violência perpassa tais ações que buscam ora o controle ora a 
compensação de problemas que atingem a juventude. Estas ações 
encontravam-se no âmbito da Educação, da Assistência Social, do Esporte, da 
Saúde ainda que de forma descoordenada (SPOSITO ; CARRANO, 2003, p. 
21). 
Neste momento de definição e estruturação dos rumos da política 
nacional, a questão da juventude começou a tomar forma como integrante do 
campo da segurança pública. 
Em 20 de junho de 2000 foi lançado, pela SENASP, o Plano Nacional de 
Segurança Pública (PNSP), estruturado em quinze compromissos ordenados, 
por sua vez, em 124 ações estratégicas. Foram definidos, no Plano, os 
participantes de cada compromisso e apresentados os resultados esperados 
entre 2000 e 2002. As ações estratégicas, previstas no PNSP, foram atribuídas 
não só a União, mas também a estados e municípios, por meio da cooperação 
com o governo federal e do estímulo ao desenvolvimento de políticas de 
segurança por estes entes. 
 
 
 
11 
Os compromissos que fazem referências à questão da adolescência 
e/ou da juventude13 são aqueles voltados para a regulação dos meios de 
comunicação com vistas a impedir à exposição de crianças e adolescentes a 
violência14 e na inibição da atuação de gangues. A preocupação com a 
juventude, diante do crescimento da violência urbana é expressa da seguinte 
maneira: 
 
Nesse contexto, os jovens, especialmente aqueles situados na faixa 
etária de 14 a 24 anos, se apresentam ao mesmo tempo como as 
vítimas mais prováveis da violência, mas também como os violentos 
mais prováveis. A sociedade brasileira não foge a essa tendência 
moderna. O Brasil está cheio de exemplos recentes que expressam 
omissão ou superproteção das famílias, da escola e dos poderes 
públicos, que não conseguem construir, principalmente com a 
participação dos jovens, uma perspectiva de futuro. (MINISTÉRIO DA 
JUSTIÇA, 2000, p.20). 
 
São associadas ao compromisso de Inibição de Gangues e Combate à 
desordem social às seguintes ações estratégicas: redução de consumo de 
bebida alcóolica, criação de delegacias especializadas no atendimento a 
adolescentes, incentivo a aplicação de medidas socioeducativas aos 
adolescentes em conflito com a lei, a fiscalização de organizações, grupos e 
associações que reúnem jovens para evitar que estes sejam espaços de 
incentivo a violência, restauração de espaços públicos de convivência, como 
praças e parques, e projetos educativos voltados aos profissionais de 
segurança pública e a comunidade (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 2000, p.20). 
Percebe-se que há, no documento do PNSP, uma visão dualizada da 
juventude. Se por um lado, considera-se que os adolescentes e jovens são 
estimulados a violência por meio da mídia e das associações em que se 
reúnem, por outro, são violentos em si e por si15. A resposta proposta pelo 
 
13
 Para efeitos de análise da política nacional de segurança pública, este artigo refere-se à 
juventude como aqueles que têm entre 15 e 24 anos. Já em relação ao termo adolescência, 
refere-se à fase compreendida entre 12 e 18 anos como preconizado pelo Estatuto da Criança 
e do Adolescente, em seu 2º artigo (BRASIL, 1999, p.1). 
14
 A atividade de classificação indicativa de faixa etária para exibição da programação cultural, 
especialmente cinema e televisão é desde então competência do Ministério da Justiça. Cabe 
ao Ministério aplicar multas administrativas às empresas que descumprirem as orientações de 
classificação apontadas pelo Ministério, bem como destinar os recursos decorrentes dessas 
multas para o Fundo Nacional da Criança e do Adolescente, a serem utilizados no 
financiamento de programas de cunho educativo a serem veiculados pela emissora violadora 
(MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 2000, p. 16). 
15 Nesse sentido é pertinente observação da Secretaria Nacional de Direitos Humanos de que 
“diante de uma situação de violência, a criança em geral é percebida como vítima, 
 
 
 
12 
Plano é a adoção de medidas educativas que tem por objetivo inibir o 
comportamento violento juvenil. 
A aproximação da questão da juventude ao campo da segurança se 
realiza ao longo dos anos 2000 e é o lançamento, em agosto de 2007, do 
PRONASCI que consolida o foco etário da política nacional de segurança 
proposta pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), órgão 
integrante do Ministério da Justiça (MJ). 
O PRONASCI tem suas ações dirigidas para jovens entre 15 e 24 anos, 
identificados como aqueles em situação infracional ou no caminho de situação 
infracional: adolescentes em conflito com a lei, jovens oriundos do serviço 
militar obrigatório, jovens presos, jovens egressos do sistema penitenciário e 
jovens em situação de descontrole familiar grave (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 
2008, p.5). Estes jovens não estariam integrados aos demais programas 
sociais do governo federal. 
Buscando articular ações de prevenção e repressão da violência e 
criminalidade, o PRONASCI estabeleceu um foco territorial para sua atuação, 
priorizando inicialmente as onze regiões metropolitanas do país com maiores 
índices de criminalidade, apontadas em pesquisa elaborada pelos Ministérios 
da Saúde e da Justiça (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 2008, p. 6). Nestas áreas 
se concentrariam as ações de prevenção a violência estabelecendo assim um 
foco social para o Programa. Em complemento ao foco social e etário, a 
formação e valorização das forças de seguranças constituem o foco policial do 
PRONASCI. 
 O Programa possui 94 ações caracterizadas como ações estruturais, 
que visam modernizar as polícias e o sistema prisional, valorizar os 
profissionais do setor, enfrentar a corrupção policial e o crime e como 
programas locais que compreendem as chamadas ações de prevenção 
destinadas “a retirar o jovem da rota criminal e inseri-lo nos programas 
governamentais já existentes, recuperando-os para a cidadania” (MINISTÉRIO 
DA JUSTIÇA, 2009a, p.5). 
 
independentemente de sua conduta. Já o adolescente que comete uma infração é percebido 
de forma ambígua, em parte autor e em parte vítima dos seus comportamentos. Por fim, o 
adulto transgressor, mesmo jovem, é considerado plenamente responsável e tende a ser visto 
como um perigo para a sociedade” (SECRETARIA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS, 
2012, p. 20). 
 
 
 
 
13 
Dentre as ações propostas pelo PRONASCI, destaca-se o projeto 
Proteção de Jovens em Território Vulnerável – PROTEJO. O projeto destina-se 
a atender jovens de 15 a 24 anos, conforme diretriz do Programa, em situação 
de vulnerabilidade social e exposição à violência. 
Os jovens, após processo de seleção, participariam de um percurso 
sócio-formativo de 800 horas, cuja estrutura é estabelecida pela Coordenação 
do PROTEJO e executada por gestores locais. Este percurso envolve 
atividades culturais, esportivas e educacionais. Sua orientação geral é para a 
formação de jovens responsáveis pela disseminação da cultura de paz em 
suas comunidades. A ação prevê que os jovens, integrantes do Projeto, 
recebam bolsa de R$ 100,00 por mês durante um ano. 
É prevista também sua execução em articulação com ação denominada 
Mulheres da Paz, projeto de capacitação de lideranças femininas para 
identificação e acompanhamento de jovens em situaçãode risco infracional ou 
criminal, em sua comunidade e encaminhamento dos mesmos para o 
PROTEJO ou demais projetos do Programa. 
Observa-se, por meio da análise das políticas públicas de segurança 
formuladas pelo Governo Federal16, que a SENASP, como responsável pela 
definição e implementação da política nacional de segurança pública, tem 
oscilado entre apontar o jovem como principal vítima da violência em nosso 
país e/ou identificá-lo como protagonista da violência. 
No entanto é possível perceber no âmbito das políticas nacionais de 
segurança, que mesmo quando o jovem é reduzido à vítima, a atenção que se 
volta para ele é constituída pela noção de que, por conta das características 
atribuídas a juventude17 e de sua situação de marginalidade social, este 
caminharia numa linha tênue entre a prática concreta da criminalidade e a 
possibilidade efetiva de realizá-la. 
 
16
 Pesquisa em andamento no Centro de Estudos em Segurança Pública e Direitos Humanos 
(CESPDH), sob orientação do Prof. Dr. Pedro R. Bodê de Moraes, na Universidade Federal do 
Paraná, com previsão de conclusão para fevereiro de 2015. 
17
 Os jovens são identificados, pela sociedade, como indivíduos vivendo um período 
intermediário, entre a infância e a vida adulta, marcado por um comportamento rebelde, 
impulsivo e irresponsável. Nesse mesmo sentido, diversas ações, sentimentos e pensamentos 
são atribuídos a este grupo, como sendo próprios da juventude. Cabe à Sociologia demonstrar 
que este grupo social, os jovens, não se constitui de modo homogêneo e que, portanto, é 
preciso conhecer as especificidades que identificam a juventude, em suas diferentes épocas e 
contextos. 
 
 
 
14 
Em cartilha, elaborada pelo MJ, sobre o Território de Paz18, em formato 
de quadrinhos, observa-se a ambiguidade da percepção do jovem como 
criminoso e como vítima da criminalidade. A protagonista da história em 
quadrinhos é Dona Juju, uma líder comunitária selecionada para participar do 
projeto Mulheres da Paz. 
 
FIGURA 1 – PROTEJO 
 
 
 
Fonte: MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 2009, p. 8. 
 
18
 A expressão Território de Paz refere-se ao lançamento de um conjunto de ações do 
PRONASCI num determinado bairro ou região. Foram lançados Territórios de Paz nas 
seguintes localidades, entre os anos de 2009 e 2010: Santo Amaro – Recife/PE; Complexo do 
Alemão – Rio de Janeiro/RJ; Zap 5 – Rio Branco/AC; Itapoã – Brasília/DF; São Pedro – Vitória 
– ES; Benedito Bentes – Maceió/AL; Bom Jesus – Porto Alegre/RS; Tancredo Neves – 
Salvador/BA; Guajuviras – Canoas/RS; Guamá e Terra Firme – Belém/PA; Grande Bom Jardim 
– Fortaleza/CE; Grande Vargas – Sapucaia do Sul/RS; Parque Primavera – Esteio/RS; Vila 
Anair – Cachoeirinha/RS; Cidade de Deus – Rio de Janeiro/RJ; Vila Paim – São Leopoldo/RS; 
Santo Afonso – Novo Hamburgo/RS; Umbu – Alvorada/RS; Cohab – Guaíba/RS; Alvarenga – 
São Bernardo do Campo/SP e Guatupê – São José dos Pinhais/PR (MINISTÉRIO DA 
JUSTIÇA, 2010). 
 
 
 
15 
 
Ao abordar uma família cujo filho “se meteu em confusão com a 
bandidagem” (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 2009, p. 8), Dona Juju oferece a 
participação no PROTEJO como uma alternativa à trajetória criminosa. 
Destaca-se que, sem a participação nas oficinas do projeto, parece inevitável 
que o jovem envolva-se em nova confusão: “temos que dar uma chance para 
esses garotos que já se meteram em confusão para que eles não repitam a 
dose” (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 2009b, p. 8) 
É necessário destacar que o recorte do PRONASCI, para além da faixa 
etária, identifica também os moradores das áreas de periferias como alvo das 
políticas públicas de segurança pública, ou seja, como vítimas e/ou 
responsáveis pela violência. 
Como resultado desta identificação, a população, tomada pelo estado de 
medo, dirige seu preconceito, raiva e intolerância para aqueles que são 
apontados, nos dados oficiais, como responsáveis pela violência, ou seja, para 
a população jovem moradora das periferias destes centros urbanos. Torna-se 
necessário esclarecer que nem todo jovem pobre está envolvido com a 
criminalidade (ABRAMOVAY, 2010, p. 45). 
A demarcação de um território violento, ou seja, de determinada área ou 
mesmo áreas da cidade que produzem a violência, que por ela se dissemina, 
tem efeitos relevantes sobre seus moradores. Estudando a dinâmica de grupos 
jovens em Brasília, Abramovay (2010, p. 45) identifica que: 
 
O estigma territorial incita o Estado a adotar políticas específicas, 
derrogatórias do direito comum e da norma nacional, que na maior 
parte das vezes reforçam a dinâmica de marginalização que 
pretendem combater, em detrimento dos habitantes. A carga 
simbólica que pesa sobre esses locais, conhecidos e difamados, 
distorce e distende as relações sociais cotidianas. 
 
 Retoma-se neste ponto, a discussão dos termos que orientam nossa 
leitura do Programa pois uma política pública que aponta os jovens moradores 
de periferia como responsáveis pela violência e a criminalidade restam por 
produzir um efeito contrário ao do anunciado pela própria política, ou seja, 
agravando os problemas sociais que pretendiam amenizar ou resolver e 
produzindo medo, insegurança e mecanismos que alimentam esse sentimento 
 
 
 
16 
entre a população. Para os jovens atingidos por ela, resta a identificação como 
“classe perigosa”. 
A lógica de ocupação policial e militar de um território para que sejam 
realizadas em seguida ações sociais e de prevenção à violência, presente no 
PRONASCI, é estrutural no programa das Unidades de Polícia Pacificadora – 
UPPS, no Rio de Janeiro, política de segurança contemporânea ao 
Programa19, como apontado anteriormente. A policialização das atividades 
sociais que compõem o Programa torna-se um elemento indispensável em sua 
execução. 
 Contribuindo com a discussão sobre a demarcação de um território nas 
políticas de segurança pública, Machado da Silva, em artigo intitulado Afinal, 
qual é a das UPPs?, analisa a distribuição das UPPs em diversas localidades 
no Rio de Janeiro e indica que: 
 
A simples ideia de que estas áreas precisam ser pacificadas indica 
que os moradores, em conjunto, são vistos com extrema 
desconfiança, seja pelo restante da população urbana, seja pelas 
instituições de manutenção da ordem pública. Guerra e paz são 
referências binárias que tipificam amigos/inimigos, presença/ausência 
de perigo, sem maiores refinamentos classificatórios. Assim pouco 
importa que os moradores dessas áreas estejam longe de ser todos 
pobres e miseráveis, e que constituam na realidade, uma população 
bastante heterogênea, que abriga apenas uma ínfima minoria de 
criminosos (MACHADO DA SILVA, 2010, p. 4). 
 
 
Sendo assim, Machado da Silva (2010) aponta que a promoção da 
cultura de paz, como denominada pelos formuladores de políticas de 
segurança pública, em territórios de pobreza encobre o controle das “classes 
perigosas”, por meio da violência. 
Não se trata de ignorar a existência de “redutos de criminalidade”, como 
preconiza o jargão policial, mas de compreender que estes estão inscritos em 
comunidades e não o contrário. A noção de guerra contra o crime ou mesmo 
da pacificação de comunidades toma o território a ser ocupado como um bloco 
homogêneo. 
 
19
 A 1ª UPP foi instalada no morro Santa Marta ou Dona Marta, em Botafogo, em novembro de 
2008. 
 
 
 
 
17 
Em outro contexto, a análise do que Loïc Wacquant (2001) denomina de 
política estatal de criminalização das consequências da miséria aponta que, 
nos Estados Unidos, os serviços sociaisvão sendo transformados em 
instrumentos de vigilância e controle das novas “classes perigosas”, em 
especial da juventude. 
Por fim, a prisão estabelece-se uma espécie de continuum destino da 
população negra e jovem proveniente dos guetos20. Constitui-se o que o autor 
identifica como ditadura sobre os pobres caracterizada pela deslegitimação das 
instituições legais e judiciárias; a escalada da criminalidade violenta, dos 
abusos policiais (dirigidos à população jovem, negra e pobre), a criminalização 
dos pobres, a utilização de práticas ilegais de repressão, a obstrução 
generalizada ao princípio da legalidade e a distribuição desigual e não 
equitativa dos direitos de cidadania. O Estado convertido à ideologia do 
mercado total diminui suas prerrogativas nas frentes social e econômica e 
reforça sua atuação na área de segurança e na justiça criminal. Diante deste 
quadro: 
A penalidade neoliberal [conjunto das práticas, instituições e 
discursos relacionados à pena e, sobretudo, à pena criminal] 
apresenta o seguinte paradoxo: pretende remediar com um “mais 
Estado” policial e penitenciário o “menos Estado” econômico e social 
que é a própria causa da escalada generalizada da insegurança 
objetiva e subjetiva em todos os países, tanto do Primeiro como do 
Segundo Mundo (WACQUANT, 2001, p.7). 
 
 A associação entre pobreza e violência, não é, portanto exclusiva do 
Brasil. Sua presença na formulação de políticas públicas de segurança é a 
justificativa para a presença ostensiva da polícia nos “territórios” abrangidos 
pelo programa ou ação em questão e a repressão violenta de seus moradores 
como condição para a realização de ações e programas sociais. Trata-se da 
identificação, por meio da metáfora da guerra contra o crime, de um território 
que precisa ser pacificado para que seus moradores alcancem a condição de 
cidadãos. 
Na cartilha Território de Paz, do MJ, a primeira página ilustrada traz a 
imagem de um alto falante que anuncia: “Atenção moradores! A sua 
comunidade está se transformando em um Território de Paz e vai contar agora 
 
20
 Cabe destacar que no Programa em questão caso não seja possível “resgatar” o jovem, ou 
seja, desviá-lo da rota da criminalidade, é prevista a construção de estabelecimentos penais 
destinados à separação da pessoa presa por idade 18 e 24 anos e delito cometido. 
 
 
 
18 
com muitas ações de segurança e projetos sociais”. (MINISTÉRIO DA 
JUSTIÇA, 2008, p. 5). 
 
FIGURA 2 – A ENTRADA NA COMUNIDADE 
 
 
 
Fonte: MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 2009, p. 8. 
 
 A imagem retirada da Cartilha nos remete a um território que até a 
chegada do Programa encontrava-se conflagrado e que necessita de controle 
policial para que programas e projetos de assistência social, esporte, educação 
e cultura se tornem acessíveis à população. 
 
 
 
 
 
 
 
19 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
Em estudo abrangente sobre as políticas públicas voltadas a juventude 
no Brasil, técnicos do IPEA avaliam que: “talvez o maior mérito do Pronasci 
esteja precisamente em conciliar os conceitos de repressão e prevenção e aliar 
políticas de segurança pública com políticas sociais” (AQUINO, 2009, p. 213). 
De fato, essa associação é apontada, na divulgação do PROGRAMA feita pelo 
Ministério da Justiça21, como uma quebra de paradigma na segurança pública. 
O que nos intriga, neste trabalho, é a necessidade de deslocar ações de suas 
tradicionais esferas de atuação para a área de segurança, ou seja, a promoção 
de uma “policialização” das atividades de assistência social, educação, saúde, 
esporte, entre outras. 
 Parte-se da noção de que nas localidades identificadas como “Território 
PRONASCI” ou ainda “Território de Paz” tais ações, afetas a outros ministérios 
e órgãos do Governo Federal, podem se concretizar apenas com o 
acompanhamento prévio e permanente das forças municipais e ou estaduais 
de segurança pois são estas as regiões que concentram, em suas cidades, a 
violência, a criminalidade e a descoesão social22 
São exemplos dessas ações e suas respectivas áreas de competência, 
incorporadas ao PRONASCI: Recuperação e construção de equipamentos e 
espaços urbanos – Ministério das Cidades; Implementação do Canal 
Comunidade, Monitoramento Cidadão e Geração – Secretaria de Direito 
Econômico; Formação de Núcleos de Justiça Comunitária – Ministério Público/ 
Secretaria de Direitos Humanos; Programas Brasil Alfabetizado, Educação 
Profissional de Jovens e Adultos (PROEJA) e Cursos preparatórios para o 
ENEM (Ministério da Educação); Programa Saúde da Família23 - Ministério da 
Saúde; Programa Economia Solidária – Ministério do Trabalho e Emprego; 
Pontos de Cultura e de Leitura e Museus Comunitários – Ministério da Cultura; 
Telecentros para inclusão digital – Ministério da Ciência e Tecnologia/Ministério 
 
21
 Essa afirmação da mudança de paradigma está presente em diversos materiais publicitários 
do Programa (como manuais e cartilhas), citados ao longo deste trabalho e no Portal do 
Ministério da Justiça na internet: http://www.portal.mj.gov.br. 
22
 De acordo com material institucional de promoção do PRONASCI: “Os anos de instabilidade 
econômica, alta inflação e perda da capacidade de investimento do Estado levaram a uma 
profunda desestruturação do tecido social nas periferias das grandes cidades brasileiras” 
(MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 2009b, p.1). 
23
 Denominado atualmente como Estratégia Saúde da Família – ESF. 
 
 
 
20 
das Comunicações e Programa Esporte e Lazer na Cidade – Ministério do 
Esporte. 
A iniciativa de associar estes programas e ações a uma política de 
segurança pública é justificada, pelo Ministério da Justiça, por conta da 
dificuldade de acesso do poder público a áreas com alto índice de 
criminalidade. Em oposição a este argumento, MACHADO DA SILVA (2013, p. 
7) argumenta que: 
Ressalte-se que é absurda, apesar de muito difundida, a ideia de 
‘ausência do Estado’ nas áreas de moradia das camadas populares: 
não há qualquer questionamento ou ameaça à soberania do Estado 
brasileiro em qualquer lugar. Aquela ideia só passa a fazer sentido 
quando traduzida para uma afirmação sobre as variações nas 
modalidades de presença das instituições estatais nessas áreas 
quando comparadas a outras regiões da cidade. Aí estaria a ironia, se 
não fosse uma tragédia: é a própria desigualdade na atuação do 
Estado que produz a ideia de sua ausência. 
 
 Considerando que nem todos os bairros da cidade se tornaram 
“territórios de paz”, podemos inferir que a seleção das localidades que 
receberão ações PRONASCI corresponde à seleção dos espaços da cidade 
em que a concessão da cidadania só é possível por meio de um efetivo 
controle policial, ou seja, através da policialização das políticas públicas e de 
um controle social que se evidencia como do tipo perverso. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
21 
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