Lei Responsab Fiscal Deficits Gerações Futuras GILMAR FERREIRA MENDES

Prévia do material em texto

Número 14 – junho/agosto de 2002 – Salvador – Bahia – Brasil 
 
 
 
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, CORRELAÇÃO ENTRE 
METAS E RISCOS FISCAIS E O IMPACTO DOS DÉFICITS 
PÚBLICOS PARA AS GERAÇÕES FUTURAS 
 
 
Prof. Gilmar Ferreira Mendes 
Ministro do Supremo Tribunal Federal. Professor Adjunto da Universidade de 
Brasília – UnB. Mestre e Doutor em Direito. Ex-Advogado-Geral da União. 
 
 
 
SUMÁRIO: I – Introdução. II - A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Correlação entre 
Metas e Riscos Fiscais. III - Os Déficits Públicos e os seus Impactos sobre as 
Gerações Futuras. IV – Conclusões. Notas. 
 
 
 
I - INTRODUÇÃO 
 
É certo que o advento da Lei Complementar Nº 101, de 4 de maio de 
2000, representou um avanço significativo nas relações entre o Estado fiscal e 
o cidadão. Mais que isso, ao enfatizar a necessidade da accountability,i atribuiu 
caráter de essencialidade à gestão das finanças públicas na conduta racional 
do Estado moderno, reforçando a idéia de uma ética do interesse público, 
voltada para o regramento fiscal como meio para o melhor desempenho das 
funções constitucionais do Estado. 
Este artigo tem por objetivo analisar dois temas de fundamental 
importância para a viabilidade da idéia de responsabilidade fiscal. A correlação 
entre metas e riscos fiscais e o impacto dos déficits públicos sobre as futuras 
gerações. 
Percebe-se que esses dois temas se vinculam à função prospectiva da 
noção de responsabilidade fiscal. Enquanto o primeiro, normalmente, se 
adstringe a situações futuras próximas, o segundo vincula-se a situações 
futuras a longo prazo. 
Portanto, além de a responsabilidade fiscal cumprir o papel de 
proporcionar recursos de imediato a fim de que o Estado realize as funções a 
que constitucionalmente está vinculado, busca controlar a situação 
 
 
 
 2 
orçamentária a fim de não comprometer nem o futuro imediato, muito menos o 
futuro mais distante. 
 
II - A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A CORRELAÇÃO ENTRE 
METAS E RISCOS FISCAIS 
 
Em dado momento da segunda metade do século XX, chegou-se a 
acreditar que as fontes de recursos nunca cessariam de existir e, do mesmo 
modo, brotariam sempre fontes novas a que se recorrer. Este princípio, 
denominado de inesgotabilidade dos recursos públicos, foi sendo posto em 
prova pela implacável constatação de que a dinâmica econômica a isto não 
correspondia. 
O tempo em que se propalava tal princípio não é remoto. O 
desregramento fiscal, em nome de uma infeliz política econômica que via a 
imensidão do céu sem perceber que utilizava asas feitas de cera, afigurava-se 
como um dos mais nítidos reflexos da adoção de tal princípio, levando à terrível 
constatação de ver os efeitos desestabilizadores de uma política monetária 
inflacionária e sua gravíssima repercussão no agravamento das desigualdades 
no Brasil. 
É justamente tendo em vista corrigir equívocos desta percepção que se 
tem a idéia de Estado Democrático e Social Fiscal. A necessidade de unir, 
como prioridades do Estado, o controle do desregramento fiscal como objetivo 
e a canalização do que se evitou gastar para políticas que busquem assegurar 
os direitos fundamentais constitucionalmente estabelecidos, função maior do 
constitucionalismo moderno, é não somente premente como legitimamente 
justificável. 
O binômio regramento e desregramento fiscais gera, por conseqüência, 
a contraposição entre metas e riscos fiscais, numa relação inversamente 
proporcional. A criação de metas pouco impositivas e mal aplicadas gera um 
maior risco fiscal, que se substancializa na constatação de que os gastos 
públicos encontram poucos ou quase nenhuns limites; por sua vez, a maior 
rigidez das metas e sua aplicação efetiva leva naturalmente a uma redução dos 
riscos fiscais e, naturalmente, a aplicação mais racional do orçamento. 
Não é preciso aqui ressaltar a importância de se reduzirem os riscos 
fiscais. A despesa pública, criada de modo desorganizado e caótico, faz com 
que sejam preteridas necessidades prementes e de cunho universal, em favor 
de outras, pouco urgentes e benéficas para pequenos grupos sociais. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal, ao buscar fixar rígidos limites nos 
gastos públicos, busca atenuar ao máximo os riscos fiscais, uma vez que a 
extinção destes riscos é virtualmente impossível, dadas as variáveis impostas 
pela realidade. 
A Proteção dos Direitos Fundamentais e a busca da redução das 
desigualdades sociais necessariamente não se realizam sem a reflexão 
acurada acerca de seu impacto na esfera econômica. 
 
 
 
 3 
Um caso paradigmático neste sentido é aquele em que o Tribunal 
Constitucional Alemão se deparou com o problema da restrição ao ingresso de 
alunos em universidades daquele País e o conseqüente direito à educação 
previsto na Lei Básica – caso Numerus Clausus. 
No presente caso, ocorrido em Hamburgo, pretendia o autor ser aceito 
em uma Faculdade de Medicina. Durante dois semestres ele tentou a aceitação 
pela Universidade, tendo sido esta rejeitada sob a alegação de que faltariam 
lugares para estudantes daquele curso. 
Embora o Tribunal Constitucional tenha se manifestado favoravelmente 
ao pleito do autor, salientou o conceito de reserva do financeiramente possível. 
Deste modo, segundo o Tribunal, não pode existir qualquer obrigação 
constitucional que faça incluir o dever de, no sistema educacional, fornecer 
vagas a qualquer tempo e a qualquer um que as pleiteie. Altos investimentos 
na área da educação tornar-se-iam exclusivamente submetidos a demandas 
individuais, que além de flutuantes, são freqüentemente influenciadas por 
circunstâncias das mais diversas. Conduziria também a um erro acerca do 
conceito de liberdade. A idéia de que cada indivíduo teria demandas ilimitadas, 
efetuadas em detrimento da comunidade no seu conjunto, seria incompatível 
com o princípio de um Estado de bem-estar social, além de se opor ao 
mandato estatal visando a alcançar a justiça social como articulada pelo 
princípio da igualdade, concedendo o Estado a apenas poucos privilegiados o 
benefício de limitados recursos públicos e, ao mesmo tempo, negligenciando 
outras preocupações importantes. 
Para o Tribunal, dessa forma, um restrição absoluta no que tange à 
admissão de estudantes somente é constitucional se o legislador impõe tal 
restrição apenas quando absolutamente necessária, após ter esgotado todas 
as possibilidades existentes de recursos públicos. 
A percepção de que é impreciso e mesmo surreal o princípio da 
inesgotabilidade dos recursos públicos traz à tona o postulado de que a 
construção de uma sociedade que busque efetivar invariavelmente os direitos e 
garantias fundamentais constitucionalmente consagrados só é possível através 
do regramento fiscal, buscando evitar excessos e canalizando os recursos para 
atividades mais frutíferas para toda a sociedade, no sentido da efetivação 
daqueles direitos. 
 
III - OS DÉFICITS PÚBLICOS E OS SEUS IMPACTOS SOBRE AS 
GERAÇÕES FUTURAS 
 
O estudo das relações entre déficits fiscais e seus efeitos nas gerações 
futuras, ao menos na economia, não é novo. Economistas clássicos e 
contemporâneos – dentre eles David Ricardo, Martin Feldstein, James 
Buchanan e Keynes – trataram do assunto sob perspectivas diferentes. 
A reflexão jurídica sobre o assunto, contudo, não se tem mostrado tão 
farta quanto aquela encontrada na economia. Isto se deve, talvez, à associação 
feita ao tema dos efeitos na utilização de recursos entre gerações 
especificamente no campo ambiental – fortalecida, principalmente, após a 
 
 
 
 4 
década de 70, quando o movimento ambientalista passou a formular um 
discurso jurídico mais sólido, angariando adeptos das mais variadas 
formações, em diversas partes do planeta. 
Não pode, no entanto, anoção jurídica de efeitos entre gerações se 
restringir à temática ambientalista. Obviamente ela possui contornos bem 
definidos naquela área, uma vez que a própria ética ambientalista se funda na 
distribuição de recursos entre gerações, alicerce para a sobrevivência da 
própria humanidade. 
Mas a alocação de recursos públicos através do equilíbrio orçamentário 
também se mostra indispensável para que as gerações futuras não sejam 
privadas de políticas públicas propostas para serem minimamente efetivas, por 
falta de disponibilização orçamentária suficiente. 
Isto leva a crer que um dos objetivos da idéia de responsabilidade fiscal 
é preservar a capacidade de financiamento de políticas públicas para as futuras 
gerações. 
Do mesmo modo que a ética ambientalista tem enfatizado que os 
recursos ambientais não são inesgotáveis, colocando-se a possibilidade de as 
gerações presentes virem a exauri-los, privando as futuras gerações da própria 
existência, não é menos razoável pensar que os recursos públicos, também 
exauríveis, podem vir a comprometer o desenvolvimento humano e a existência 
de grupos menos favorecidos, carentes da ação estatal visando a minorar as 
desigualdades. 
Percebe-se que os gastos públicos normalmente beneficiam muito mais 
as gerações atuais que as gerações futuras. Entre outros fatores, isto se deve 
ao fato de que as decisões políticas tendem a visualizar um período estreito de 
tempo a fim de se concretizarem. Natural – mas não ideal – que assim seja. 
Tomadores de decisões políticas freqüentemente ficam adstritos ao período de 
seus mandatos, uma vez que percebem que os efeitos de suas decisões são 
sentidos mais a curto que a longo prazo. Acrescente-se a isto o fato de que 
muitos eleitores ignoram completamente a complexidade das decisões, não 
percebendo ou relevando o limitado escopo de tais decisões, não se 
prolongando no tempo e beneficiando, primordialmente, as gerações atuais. 
Pode-se argumentar, a contrário, com três situações. A primeira delas é 
de que não se pode estabelecer uma relação tão rígida no sentido de que 
déficits públicos terão o efeito prolongado a ser sentido pelas gerações futuras. 
Um exemplo disto seria o famoso “erro de Malthus”. Ao afirmar que a produção 
de alimentos cresce em progressão aritmética, enquanto o aumento da 
população se dá em progressão geométrica, Malthus não levou em 
consideração a evolução tecnológica como transformadora da capacidade de 
produção de alimentos, pressupondo mesmo uma sociedade estanque. 
Neste sentido, seria possível afirmar que poderiam surgir novas formas 
de alocação de recursos que eliminariam os déficits, não necessariamente 
impondo ônus adicionais às gerações futuras. 
Este raciocínio baseia-se, contudo, numa falsa comparação. 
Primeiramente, porque a alocação de novos recursos nada tem a ver, em 
princípio, com o impacto tecnológico. O avanço deste não acarreta 
necessariamente impacto positivo daquela. 
 
 
 
 5 
Um segundo fator diz respeito ao argumento de que a existência de 
déficits públicos pode promover o desenvolvimento nacional, o que a 
experiência brasileira não parece confirmar. 
O terceiro argumento contra a idéia de que déficits imporiam ônus às 
gerações futuras é o de que não se sabe qual será a postura das futuras 
gerações quanto aos bens materiais. Uma vez que uma postura anti-
materialista, já existente na contemporaneidade, pode se disseminar para uma 
grande parte da população dentro de um Estado, pode-se facilmente defender 
que futuras gerações se preocuparão pouco com a alocação de recursos 
públicos e sua utilização através de políticas públicas, importando-se mais com 
v.g., valores espirituais, em detrimento dos valores materiais. 
A fraqueza desta tese está no fato de ser ela, meramente, uma 
suposição. Destarte, não há nenhum dado seguro para afirmar que 
determinadas gerações futuras serão anti-materialistas ou que se importarão 
pouco com alocação de recursos com vistas à promoção de políticas públicas. 
Esquecer-se das gerações futuras, tendo em vista a possibilidade de estas se 
tornarem anti-materialistas, é um exercício de mera futurologia, exercício 
irresponsável, instituidor de compromissos que poderão ou não ser honrados 
pelas gerações futuras. 
Portanto, a necessidade de as gerações atuais preservarem recursos 
para as gerações futuras também se dá no que tange aos recursos públicos. A 
lei de Responsabilidade Fiscal, ao impor o regramento das contas públicas, 
racionalizando-as, compromete-se com este objetivo, ao propugnar que o 
controle orçamentário repercutirá a curto prazo – incidindo sobre as gerações 
atuais – e a longo prazo – resguardando a viabilidade fiscal do Estado para as 
gerações futuras. 
 
IV - CONCLUSÕES 
 
Nestas breve linhas, tentou-se demonstrar que o advento da Lei de 
Responsabilidade Fiscal está proporcionando uma nova percepção sobre 
alternativas institucionais que visem a promover maior justiça social nos mais 
diferentes planos. 
 A função da responsabilidade fiscal, como já dito, é de mero meio. É o 
conceito instrumento essencial para a atuação do Estado moderno. Não mais 
se concebe uma atuação estatal efetiva sem uma apurada reflexão sobre os 
gastos públicos, seus limites e sua aplicação. 
As alternativas atuais para a construção de uma economia sólida e 
menos suscetível passam necessariamente pelo controle de gastos públicos. 
Alguns países desenvolvidos, tendo em vista esta perspectiva, buscaram limitar 
gastos e muitas vezes editaram leis para este fim. É impossível, na atualidade, 
visualizar qualquer Estado que se proponha ao desenvolvimento sem um 
minucioso projeto de controle de gastos públicos. 
Imprescindível é, pois, que toda a reflexão sobre a necessidade de um 
conceito de responsabilidade fiscal não seja perdida da vista dos 
administradores públicos, assim como dos cidadãos. Somente assim, com a 
 
 
 
 6 
atuação de todos os atores sociais, poder-se-á buscar o controle de gastos 
públicos visando a fomentar um crescimento econômico sustentado e 
garantidor, principalmente, dos direitos e garantias fundamentais dispostos na 
Constituição Federal de 1988. 
 
NOTAS 
 
1. O conceito de accountability, próprio do sistema anglo-saxão, parece 
se identificar bastante com a idéia de responsabilidade fiscal, embora com ele 
não se confunda. Sua tradução é bastante difícil, havendo os que, mesmo 
analisando profundamente o conceito, não conseguiram encontrar uma 
tradução satisfatória do termo para o português. Cf. CAMPOS, Anna Maria. 
Accountability: Quando poderemos traduzi-la para o português? Revista de 
Administração Pública. Rio de Janeiro. Vol. 24. Nº 2, 1990, pp. 30-50. Outros, 
muitas vezes com algum desconforto, definem accountability como: 
“responsabilidade pela prestação de contas” ou “responsabilidade pela eficiente 
gerência de recursos públicos”. Cf, respectivamente, PEDERIVA, João 
Henrique. Accountability, Constituição e Contabilidade. Revista de Informação 
Legislativa. Brasília. Nº 140, 1998, p. 18 e TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de 
Direito Constitucional Financeiro e Tributário. Vol. V: O Orçamento na 
Constituição. 2ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 308. 
De fato, a tomada de posição acerca de uma tradução correta para o 
termo leva consigo uma gama de questões outras, mais gerais. A existência de 
uma efetiva democracia, proporcionando o florescimento de uma cidadania 
participante não somente se liga à questão da accountability, como condiciona 
sua própria existência. À medida em que se desenvolve o arcabouço 
burocrático, os direitos do cidadão devem também se desenvolver, no intuito de 
evitar os abusos da burocracia em relação àqueles. Não há dúvidas de que “o 
exercício de accountability é determinado pela qualidade das relações entre 
governo e cidadão, entre burocraciae clientelas. O comportamento 
(responsável ou não-responsável) dos servidores públicos é conseqüência das 
atitudes e comportamento das próprias clientelas”. CAMPOS, Anna Maria. 
Accountability: Quando poderemos traduzi-la para o português? Revista de 
Administração Pública. Rio de Janeiro. Vol. 24. Nº 2, 1990, p. 35. 
Isto leva a crer que o amadurecimento da sociedade e a emergência de 
uma cidadania mais ativa faz surgir em seu seio, de modo natural, o conceito 
de accountability. À medida em que vão se densificando as relações de 
cidadania, a necessidade de um conceito de accountability vai fazendo-se 
necessário, até que se torne algo corriqueiro tanto para a burocracias como 
para os cidadãos. 
A idéia de accountability, nos países anglo-saxãos, é tão indispensável 
ao funcionamento da sociedade, que é comum afirmar-se que ela faz parte 
mesmo da própria condução dos governos: “Accountability is the foundation of 
any governing process. The efectiveness of that process depends upon how 
those in authority account for the manner in which they have fulfilled their 
responsibilities, both constitutional and legal”. DWIVEDI, O. P. Ethics and 
Values of Public Responsibility and Accountability. Revista Internacional de 
 
 
 
 7 
Ciencias Administrativas. Bruselas. Vol. 51. Nº 1, 1985, p. 63. De modo 
semelhante, afirma-se: “Se seu sistema não assegura accountability perante os 
cidadãos, então ele é, por definição, inaceitável”. BEHN, Robert. D. O Novo 
paradigma da gestão pública e a busca da accountability democrática. Revista 
do Serviço Público. Brasília. Vol. 49. No. 4, 1998, p. 5. 
2. Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional 
Financeiro e Tributário. Vol. V: O Orçamento na Constituição. 2ª ed. Rio de 
Janeiro: Renovar, 2000, pp. 16-20. 
3. 33 BverfGE 303. 
4. Cf. SHAVIRO, Daniel. Budget Deficits and the Intergenerational 
Distribution of Lifetime Consumption (Chicago Law & Economics Working 
Paper Nº 29). Chicago: The University of Chicago Law School, 1995, pp. 3-4. 
 
 
Referência Bibliográfica (ABNT: NBR-6023/2000): 
 
MENDES, Gilmar Ferreira. Lei de Responsabilidade Fiscal, Correlação entre Metas e 
Riscos Fiscais e o Impacto dos Déficits Públicos para as Gerações Futuras. Revista 
Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ - Centro de Atualização Jurídica, nº. 14, 
junho/agosto, 2002. Disponível na Internet: <http://www.direitopublico.com.br>. 
Acesso em: xx de xxxxxxxx de xxxx 
 
(substituir x por dados da data de acesso ao site). 
 
 
Publicação Impressa: 
 Informação não disponível.