Aula 11

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RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO 
Olá, amigos, tudo bem? No presente encontro, será trabalhado o item 
responsabilidade civil do Estado (ou da Administração ou Extracontratual, 
como preferem alguns). 
Distintamente das aulas anteriores, teremos referências doutrinárias e, 
sobretudo, jurisprudenciais, pois as posições dos Tribunais Superiores têm 
evoluído a olhos vistos. Por isso, peço licença para as citações de decisões, 
as quais, forçosamente, deverão ser feitas. 
Neste tópico, serão vistos os seguintes assuntos: 
 Evolução Doutrinária das Teorias de Responsabilidade Civil do Estado 
 Responsabilidade Civil da Administração no Direito Brasileiro 
 Responsabilidade Civil na Constituição Federal 
 Responsabilidade Civil por Atos Legislativos 
 Responsabilidade Civil por Atos Judiciais 
 Responsabilidade Subjetiva 
 Responsabilidade Civil por Danos Decorrentes de Obra Pública 
 Ações de Reparação do Dano 
 O Direito de Regresso da Administração 
 
Sem mais delongas, vamos ao aprendizado. 
 
Cyonil Borges. 
 
Observação: à semelhança das aulas anteriores, tentei imprimir, ao 
lado de breves toques teóricos, a devida e necessária praticidade tão 
requerida para fins de concursos públicos. 
 
 
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Evolução Doutrinária das Teorias de Responsabilidade Civil do 
Estado 
De forma geral, a responsabilização civil do Estado encontra origem no 
Direito Civil, ramo do direito que, originalmente, trata da matéria. Pela 
teoria da responsabilização civil do Estado, aquele que causa prejuízo 
a outrem tem a obrigação de indenizar o dano patrimonial causado por 
um fato lesivo. 
Porém, diferentemente do que ocorre na relação entre os particulares, 
a responsabilização do Estado constitui modalidade extracontratual, haja 
vista inexistir um pacto, isto é, um contrato a sustentar o dever de reparar. 
Exatamente por isso o texto constitucional fala em terceiros em geral, nos 
termos do art. 37, §6º. 
Sinteticamente, podem ser apontados com os elementos necessários 
para a definição da responsabilidade civil extracontratual do Estado: 
I) O ato lesivo causado pelo agente, que independe, na espécie, de 
culpa em sentido amplo, a qual abrange o dolo (ato intencional, 
voluntário) e a culpa em sentido estrito, a qual, por sua vez, engloba 
a negligência, a imprudência e a imperícia. Ou, ainda, o fato 
lesivo decorrente da inação/omissão do Estado, neste caso, 
necessariamente decorrente de culpa em sentido amplo; 
II) A ocorrência de um dano patrimonial/econômico ou/e moral; 
III) O nexo de causalidade entre o dano havido e o comportamento 
do agente, o que significa dizer ser necessário que o dano 
efetivamente tenha decorrido, direta ou indiretamente, da ação ou 
omissão de agente público; 
IV) A alteridade, no sentido de o prejuízo ter sido provocado por 
outrem e não por culpa exclusiva do paciente. 
 
Assim, a responsabilização civil da Administração Pública ocorre 
quando da existência de dano causado a alguém em face da conduta de 
agente público, no exercício da função pública. O assunto, mais à frente, 
assunto será melhor detalhado. 
A doutrina ensina que a responsabilidade patrimonial extracontratual 
do Estado como sendo aquela que gera a obrigação de reparar danos 
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causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos 
(ação) ou omissivos (inação), materiais ou jurídicos, lícitos ou 
ilícitos, imputáveis aos agentes públicos. 
 
1) (2009/FCC – TRT/MG – Analista) A responsabilidade extracontratual 
do Estado 
a) pode decorrer de atos ou comportamentos que, embora lícitos, causem a pessoas 
determinadas ônus maior que o imposto aos demais membros da coletividade. 
b) só incide quando o agente público pratica algum ato ilícito. 
c) pode decorrer de comportamentos comissivos e omissivos, desde que presente o 
elemento doloso na conduta do agente público. 
d) somente se verifica em face de comportamentos comissivos. 
e) somente é admitida excepcionalmente, tendo em vista o princípio da supremacia 
do interesse público sobre o privado.1 
Difere a responsabilidade civil das responsabilidades penal e 
administrativa. As três são independentes entre si, com sanções 
específicas a serem aplicadas em cada uma dessas esferas, quando for o 
caso. 
 
 
1 Gabarito: letra A. O erro da letra B é que o Estado responde por atos lícitos e ilícitos. O erro da letra C é 
que o Estado responde independentemente do elemento volitivo. O erro da letra D é que o Estado 
responde também por atos omissivos, sendo, neste caso, a responsabilidade objetiva. O erro da letra E é 
que o Estado responde objetivamente como regra. 
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Não há que se falar, necessariamente, de ação ilícita por parte do 
Estado para que este seja responsabilizado civilmente. Inclusive, a regra 
constitucional registra a correlação: fato lícito X responsabilização civil 
do Estado. 
Por exemplo: Sean faz cirurgia de redução de estomago em hospital 
do Estado que, embora lícita, causa-lhe complicações. Apesar de lícita, 
nem por isso afasta a responsabilidade do Estado. Sapo da Vez faz 
operação para se embelezar, no entanto, o resultado continua o 
mesmo (feio que dói ), ainda assim o Estado permanecerá 
responsável. 
Pois bem. Superada essa rápida introdução para delinearmos o que se 
deve entender quanto à expressão “Responsabilidade Civil da Administração 
Pública”, passemos à questão sobre a evolução histórico-doutrinária. 
O conceito e a fundamentação da responsabilidade civil do Estado são 
extremamente dinâmicos e não podem ser encarados, por exemplo, à luz 
dos fundamentos jurídicos do século XIX. Diversas são as concepções 
doutrinárias a respeito da evolução do instituto ora tratado, a qual se 
apresenta, resumidamente, indo da irresponsabilidade do Estado (fase 
das regalias, do feudalismo) até a Teoria do Risco Integral (o Estado 
como segurador universal). 
1ª Teoria: A irresponsabilidade do Estado 
No princípio, o Estado não era responsabilizado pelos danos 
causados por seus agentes. Valia, então, a máxima: The King can do no 
wrong (o rei não erra), ou, ainda, le roi ne peut mal faire (o rei não pode 
fazer mal – sem o biquinho dos franceses ). 
Adotada na época dos estados absolutistas, despóticos, evidentemente 
tal teoria caiu em desuso, dado o seu evidente caráter injusto, uma vez que 
o Estado, guardião do Direito que é, não poderia deixar de ser 
responsabilizado pelos danos causados a terceiros. 
Há quem diga que mesmo nos países em que se resistiu com 
intensidade ao abandono desta teoria (Inglaterra e EUA, até meados do séc. 
XX), ela não mais se sustenta. 
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Algumas organizadoras usam o nome teoria regalista (isso mesmo, 
de regalias) no lugar de teoria da irresponsabilidade, ou, ainda, teoria 
feudal para designar tal período.E, no Brasil, vigorou ou vigora a teoria da irresponsabilidade? 
No sentido ora em estudo, por incrível que possa parecer, o Estado 
Brasileiro nunca foi irresponsável! Durante o Império, vigorou a dupla 
personalidade do Estado. Para a prática de atos de império 
(unilaterais, praticados com coercibilidade, com império, Poder 
Extroverso), tínhamos a irresponsabilidade. Porém, tratando-se de atos 
de gestão, na qualidade de quase particulares, o Estado respondia pelos 
atos dos funcionários. 
No entanto, mais à frente, em outro sentido, veremos que para a 
prática de atos jurisdicionais e legislativos a regra é a irresponsabilidade 
do Estado. 
2ª Teoria: A Responsabilidade com Culpa Civil do Estado 
(natureza subjetiva) 
Após a superação da teoria da irresponsabilidade do Estado, surge a 
teoria da responsabilidade com culpa civil do Estado. Por meio dessa teoria, 
o Estado responderia apenas pelos prejuízos decorrentes de seus atos 
de gestão, desprovidos de supremacia estatal, praticados pelos seus 
agentes, não respondendo, contudo, pelos atos de império (protegidos 
pela posição diferenciada do Estado na sociedade), regidos por normas de 
direito especial, exorbitantes do direito comum. 
A responsabilização do Estado durante esse período foi baseada na 
dupla personalidade do Estado, enquanto produtor de atos de império 
(PÚBLICO), irresponsável; já quando da prática de atos de gestão 
(PRIVADO), responsável. 
 
Pela teoria baseada na culpa civil (teoria civilista), o Estado 
responde pelos danos causados por seus agentes, ao praticarem atos de 
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gestão, porém, só no caso de culpa ou dolo. Isso mesmo. Ao particular 
prejudicado, além de individualizar o causador do dano (identificar, 
nominalmente, o funcionário do Estado), incumbiria demonstrar a 
existência dos elementos de culpa em sentido amplo do agente. 
Exatamente por esse motivo a doutrina afirma ser uma teoria de natureza 
subjetiva, ou seja, em que devem ser discutidos os aspectos intencionais 
(dolo) ou não-intencionais (culpa). Com outras palavras, o particular 
prejudicado tinha de discutir o que o agente pensou ou deixou de pensar. 
 
Não há dúvida de que essa teoria é comparativamente melhor do que 
a anterior (a da irresponsabilidade), contudo os preceitos da Teoria da 
Responsabilidade com Culpa Civil são, por vezes, de difícil aplicação, em 
razão da impossibilidade de fazer separação entre atos de império ou 
de gestão do Estado ou, ainda, de o particular identificar o agente público 
causador do dano e mais: de provar culpa ou dolo. 
Responda rápido: qual é o agente causador de um raio? De uma 
inundação? 
Com certeza não é o agente público, daí a fragilidade da teoria civilista 
em atribuir ao Estado a responsabilidade por atos lesivos pela omissão. 
3ª Teoria: A Teoria da Culpa Administrativa ou Culpa Anônima 
(natureza subjetiva) 
Esta teoria representa um estágio evolutivo da responsabilidade do 
Estado, hoje adotada pela maioria dos países do ocidente. Uma fase de 
transição entre a teoria da culpa civilista (baseada na necessidade de 
comprovação da culpa) para o risco administrativo (objetiva, pois que 
aplicada independentemente da necessidade de comprovação de culpa em 
sentido amplo). 
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O principal acréscimo foi quanto à desnecessidade de se fazer 
diferença entre os atos de império e os de gestão. 
Independentemente de qual categoria de ato se tratasse (império ou 
gestão), ocorrendo o prejuízo, o Estado responderia por este, desde que 
possuísse culpa quanto à situação. É dizer, o interessado possuía o dever 
de provar a culpa do Estado, mesmo que não fosse possível identificar 
o agente causador do prejuízo, talvez por isso a doutrina 
majoritariamente aponta-a como de natureza subjetiva (demonstração de 
culpa ou de dolo). 
Dessa maneira, haja vista a desnecessidade de se individualizar a 
conduta do agente, a doutrina reconheceu a teoria como de “culpa anônima 
ou administrativa”, a faute de service, na doutrina francesa, inspiradora da 
nossa. 
 
Chamo atenção para o fato de que a culpa administrativa pode 
consumar-se de três modos diversos: inexistência, mau funcionamento, 
ou retardamento do serviço. Ressalto que os fundamentos dessa teoria 
ainda servem de subsídio para responsabilização do Estado em algumas 
situações, como na omissão administrativa. 
 
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4ª Teoria: Teoria do Risco Administrativo 
De acordo com essa teoria, o Estado tem o dever de indenizar o 
dano sofrido de forma injusta pelo particular, independente de falta do 
serviço ou de culpa dos agentes públicos. Existindo o dano (o FATO do 
serviço e não a FALTA), o Estado tem a obrigação de indenizar. 
A teoria do risco administrativo (inserida, em termos 
constitucionais, desde a CF/1946) encontra fundamentos, em nossa ordem 
jurídica atual, no §6º do art. 37 da CF/1988. Vejamos: 
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que 
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o 
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
O dispositivo será esmiuçado nas linhas a seguir, mas já é possível 
trazer duas importantes observações: 
I) o risco administrativo não se aplica a todas as hipóteses em 
que órgãos/entidades do Estado causem prejuízos a terceiros, mas tão só 
nos casos em que a AÇÃO (não de omissão genérica) de uma PESSOA 
JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO ESTATAL venha a causar dano a 
particulares; 
II) as prestadoras de serviço público, independente de serem 
entidades administrativas estatais ou não, submetem-se às regras de 
responsabilização civil válidas para o Estado (com algumas ressalvas). 
 
As entidades assumem o RISCO da atividade estatal, em contrapartida 
aos rendimentos que auferirão em decorrência da prestação dos serviços, 
em síntese: para todo ‘bônus’ há um correspondente ‘ônus’. Como 
exemplo: a teoria do risco administrativo vale para concessionárias e 
permissionárias de transporte coletivo, enfim, retiram dos usuários seu 
‘bônus’, logo, responderão objetivamente (assumirão o ‘ônus’) perante os 
seus próprios usuários. 
No entanto, na nova visão do STF, a responsabilidade objetiva das 
concessionárias deve ser estendida também aos terceiros, afinal o 
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texto constitucional não separou, em nenhum instante, entre usuários ou 
terceiros, ao contrário disso, fez destaque ao termo terceiros. 
Ainda que a teoria do risco administrativo não exija que o particular 
comprove a culpa da Administração, é possível que o Poder Público 
demonstre a culpa da vítima para excluir ou atenuar a indenização. 
Essa é a fundamental diferença com relação ao risco integral, como veremos 
a seguir. Assim, permite-se que a Administração possa comprovar a culpa 
do pretenso lesado no evento danoso, de forma a eximir o erário, integral 
ou parcialmente, do dever de indenizar. 
 
 
2) (2009/FCC – TJ/SE – Analista Judiciário) Nos casos de 
responsabilidade objetiva, o Estado só se exime de responder se 
a) oseu agente agiu com dolo, caso em que a responsabilidade é do agente. 
b) faltar o nexo entre o seu comportamento e o dano. 
c) o seu agente não agiu com culpa em sentido estrito. 
d) houver culpa concorrente do lesado. 
e) o dano foi de pequena monta.2 
 
3) (1998/Esaf – AGU) A responsabilidade civil do Estado, pelos danos 
causados por seus agentes a terceiros, é hoje tida por ser 
a) subjetiva passível de regresso 
b) objetiva insusceptível de regresso 
c) objetiva passível de regresso 
d) subjetiva insusceptível de regresso 
e) dependente de culpa do agente3 
 
5ª Teoria: A Teoria do Risco Integral 
O risco integral consiste em uma modalidade exacerbada (imoderada, 
não-razoável) da teoria risco administrativo. Na modalidade risco integral, a 
Administração fica obrigada a indenizar os prejuízos suportados por 
terceiros, ainda que resultantes de culpa exclusiva, de eventos da 
natureza, ou de fato exclusivo de terceiros. O Estado funciona na 
qualidade de verdadeiro segurador universal. 
 
2 Gabarito: letra B. São elementos da responsabilidade objetiva do Estado: conduta, dano e nexo de 
causalidade. Pouco importa se a conduta do agente público foi lícita ou ilícita (dolosa ou culposa – culpa 
em sentido amplo). 
3 Gabarito: letra C. Isso mesmo. A responsabilidade do Estado, hoje, para atos comissivos (praticados) é objetiva, o 
que, no entanto, não afasta a ação d e regresso em desfavor daquele que agiu com dolo ou culpa. 
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A maior parte da doutrina brasileira entende não ser aplicável o risco 
integral no Direito Administrativo, em razão do exagero contido em sua 
construção conceitual. Essa, inclusive, é a posição tida por correta pelo 
Cespe e pela FCC, e que, claro, deverá, em provas de Direito Administrativo 
(repito!), ser acompanhada pelas demais organizadoras. 
Há parte da doutrina que defende ser o acidente nuclear uma 
aplicação da teoria do risco integral. No entanto, a própria Lei de 
Acidente Nuclear afirma que o Estado não responderá em havendo 
culpa exclusiva da vítima, evidência de que os posicionamentos das 
organizadoras Cespe e FCC são mais válidos nos dias atuais. 
Então, posso levar este entendimento como verdade para a 
prova? 
Mais ou menos. Em provas de concursos, não há indicação 
bibliográfica, e, bem por isso, não existem verdades absolutas. Há 
doutrinadores que sustentam, com unhas e dentes, hipóteses de risco 
integral (o acidente nuclear, o atentado terrorista, os danos ambientais). 
Então, aconselho sempre o jogo-de-cintura. 
Apesar das controvérsias doutrinárias, penso que a não adoção da 
referida teoria é a posição que devemos levar para a prova. De fato, não há 
sentido jurídico algum em que o Estado assuma, integralmente, o dever de 
indenizar alguém que seja absolutamente culpado por eventual prejuízo 
causado a si mesmo. 
Por exemplo: imagina um servidor público que tenha, em razão de seu 
cargo, a atribuição de transportar material radiativo. Insatisfeito com a 
vida, o dito servidor resolve por fim a sua própria vida. Daí derrama 
garganta abaixo o produto que transporta e acaba se suicidando. 
Pergunta-se: ainda assim, o Estado estaria obrigado a indenizar a 
família? 
Deixando de lado outras informações, centrando na idéia de culpa 
exclusiva da vítima, entendemos que não há responsabilidade do 
Estado. Além disso, a “vítima” (o servidor suicida), ao fim, é culpada (e não 
vítima), uma vez que responsável, integralmente, pelo prejuízo causado a si. 
Então, ficamos assim para nossa prova: não se adota (e nunca se 
adotou) a teoria do risco integral no Brasil! 
 
4) (FGV/2011 - TRE-PA - Analista Judiciário) No que diz respeito à 
responsabilidade civil da Administração Pública, é correto afirmar que: 
(A) a indenização em virtude de atos lesivos dos agentes públicos compreende 
somente os danos materiais. 
(B) os atos lesivos praticados por agente público no exercício de sua função geram 
responsabilidade da Administração Pública sem, contudo, autorizar o direito de 
regresso desta contra o responsável pelo dano nos casos de dolo ou culpa. 
(C) caso um servidor do TRE-PA, no exercício de sua função, agrida verbalmente um 
advogado, configurando dano moral, está implicada a responsabilidade subsidiária do 
Tribunal. 
(D) o Estado e as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços 
públicos respondem pelos danos causados a terceiros por seus agentes, no exercício 
de suas funções. 
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(E) a responsabilidade objetiva do Estado dispensa a existência de dano causado a 
terceiro por seus agentes, no exercício de sua função, por força da adoção da teoria 
do risco integral pela Constituição de 1988.4 
 
5) (2006/FCC – OAB/SP) No campo da Responsabilidade Extracontratual 
do Estado, diz-se que este não se converte em Segurador Universal, visto 
que o direito brasileiro não adota a teoria: 
a) do Risco Administrativo. 
b) da Responsabilidade objetiva nos casos de nexo causal. 
c) do Risco Integral. 
d) da Responsabilidade subjetiva por condutas comissivas.5 
 
6) (2010/FCC – TJ/PI – Assessor) No que diz respeito à 
responsabilidade civil da Administração é INCORRETO afirmar: 
(A) A ação regressiva da Administração contra o agente causador direto do dano 
transmite-se aos herdeiros e sucessores do servidor culpado, podendo ser instaurada 
mesmo após a cessação do exercício no cargo ou na função. 
(B) A teoria da irresponsabilidade do Estado, adotada na época dos Estados 
absolutos, repousava fundamentalmente na ideia de soberania, tendo os Estados 
Unidos e a Inglaterra abandonado tal teoria respectivamente em 1946 e 1947. 
(C) Às sociedades de economia mista e empresas públicas não se aplicará a regra 
constitucional atinente à responsabilidade do Estado, mas sim a responsabilidade 
disciplinada pelo direito privado, quando não desempenharem serviço público. 
(D) Para que a Administração indenize prejuízos causados a particulares por atos 
predatórios de terceiros ou por fenômenos naturais, faz-se necessária a prova da 
culpa da Administração. 
(E) No Brasil, a Constituição Federal de 1934 acolheu o princípio da responsabilidade 
solidária entre Estado e funcionário. Já a Constituição de 1946 adotou a teoria da 
responsabilidade subjetiva do Estado.6 
 
7) (2008/FCC – TCE-AL – Procurador) A respeito da responsabilidade do 
Estado e sua evolução na legislação pátria, pode-se afirmar que o 
ordenamento jurídico brasileiro 
a) evoluiu da teoria da responsabilidade subjetiva para a objetiva, incluindo, 
atualmente, a possibilidade de responsabilização do Estado pela prática de atos 
lícitos e por danos morais. 
b) adota a teoria da responsabilidade objetiva, mas a Constituição federal de 1988 
continua a exigir a demonstração da culpa do agente para a responsabilização do 
Estado por danos morais. 
c) sempre adotou a teoria da responsabilidade objetiva, que foi sensivelmente 
ampliada com a promulgação da Constituição federal de 1988, quando se passou a 
admitir a responsabilização por danos morais. 
d) passou, com a Constituição federal de 1988, a adotar a teoria da responsabilidade 
objetiva para as hipóteses de erro judiciário, exigindo a demonstração da culpa do 
agente pela prática de atos lícitos. 
e) passou a adotar, com a Constituição federal de 1988, a teoria da responsabilidade 
objetiva do Estado.74 Letra D. 
5 Letra C. Não adotamos o risco integral. Esse é o entendimento doutrinário majoritário. 
6 Letra E. Com a CF, de 1946, inauguramos, em termos constitucionais, a responsabilidade objetiva. 
7 Gabarito: letra A. O erro da letra B é que a responsabilidade independe da demonstração de dolo ou 
culpa. O erro da letra C é que só com a CF, de 1946, houve a inauguração da responsabilidade objetiva. O 
erro da letra D é que o Estado, de regra, não responde por erro judiciário. O erro da Letra E é que, apesar 
de atual CF, no §6º do art. 37, registrar, expressamente, a teoria do risco administrativo, da 
responsabilidade objetiva, foi com a CF, de 1946 que houve a inserção. 
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Risco Administrativo 
O art. 37, §6º, do texto constitucional é expresso em afirmar que a 
responsabilidade é aplicada independentemente de culpa ou de dolo. 
Decorre disso o fato de o risco administrativo ser de natureza OBJETIVA. 
Vejamos: 
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito 
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos 
que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado 
o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
Não vigora (e nunca vigorou) entre nós a teoria da 
irresponsabilidade. Mesmo na Constituição de 1824, tivemos a aplicação 
da teoria civilista, com a separação entre atos de império (o Rei não erra, 
logo, o Estado não responde) e atos de gestão (o Estado responde como se 
particular fosse). 
 O dano, em si, é prejuízo, que pode ser material ou moral (o “preço 
da dor”, por assim dizer). Já o fato lesivo diz respeito à ação/omissão por 
parte do causador do dano. Por fim, o nexo de causalidade, que pode ser 
entendido como o liame (o elo) entre a ação/omissão do Estado (ou de 
seus representantes, em algumas situações) com o prejuízo causado, ou 
seja, o vínculo direto entre as duas pontas para a responsabilidade civil: a 
ação e o dano. 
 
Se tivermos algo que rompa com tal causalidade, restará não 
configurada a responsabilidade civil da Administração, em razão do 
rompimento da causalidade necessária para que o Estado passasse a ter 
o papel de promover a indenização. Esse rompimento do nexo de 
causalidade será estudado mais à frente, são as tais excludentes da 
responsabilidade do Estado. Exatamente por isso, das três teorias do nexo 
causal, adotamos, para o risco administrativo, a interrupção do nexo causal 
ou danos diretos e imediatos. 
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8) (2006/Esaf - CGU - AFC Correição) A responsabilidade objetiva do 
Estado, em última análise, resulta na obrigação de indenizar, quem 
tenha sido vítima de algum procedimento ou acontecimento, que lhe 
produza alguma lesão, na esfera juridicamente protegida, para cuja 
configuração sobressai relevante haver: 
a) ausência de culpa do paciente. 
b) culpa ou dolo do agente causador. 
c) nexo causal entre aquele comportamento e o dano causado. 
d) prova de ilicitude desse acontecimento danoso. 
e) prova de falta ou deficiência do serviço que causou o dano.8 
Abro um parêntese para esclarecer o sentido de “agente público” e de 
terceiros, nos termos do §6º do art. 37 da CF, de 1988. 
Para o conceito de agente público, socorro-me do art. 2º da Lei 
8.429, de 1992 (a Lei de Improbidade Administrativa). Vejamos: 
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo 
aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem 
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou 
qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, 
emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior. 
 
 
8 Letra C. 
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Perceba que o alcance é bem amplo, de tal sorte a abranger, desde 
os mesários e membros do júri (agentes honoríficos, caráter transitório e 
sem remuneração), os servidores detentores de cargos e empregos públicos 
da Administração. Obviamente, para a responsabilização do Estado, não é 
suficiente “ter a identidade”, “a carteirinha”, de servidor público, é condição 
sine qua non que os atos danosos tenham sido praticados pela agente 
público, nessa qualidade. Explico. 
Um policial militar, no dia de folga, quando estava na frente da sua 
casa, de bermuda e sem camisa, discute com um transeunte e acaba 
desferindo tiros de uma arma antiga, que seu avô lhe dera. 
Nesse caso, o Estado não será responsabilizado, pois o policial, apesar 
de ser agente público, não atuou nessa qualidade; sua conduta não 
pode, pois, ser imputada ao Ente Público, portanto. 
Uma questão interessante que se impõe é saber se a responsabilidade 
do Estado pode se aplicar se o servidor estiver fora do exercício da função 
pública. 
Que loucura é essa? 
Acima foi mencionado que o Estado só é responsável se o agente 
público estiver no exercício da função pública, ainda que durante o 
período de folga. Acontece, prezado concursando, que não existem verdades 
absolutas. 
No Recurso Especial 782834, o Superior Tribunal de Justiça 
reconheceu a indenização por danos morais do Estado do Maranhão, porque 
o delegado desse Estado, ao furar a fila de Banco, “pra” fazer sei lá o quê, 
prendeu por desacato à autoridade um aposentado que protestara. Isso 
mesmo. Apesar de o delegado não estar, rigorosamente, no exercício 
da função pública, a responsabilidade do Estado se aplicou ao caso 
concreto. 
 Com idêntico raciocínio, o STF, no RE 213.525, firmou a 
responsabilidade extracontratual do Estado, devido a ato praticado por 
policial contra transeunte, durante o período de folga, utilizando arma da 
corporação. Vejamos: 
1. Ocorrência de relação causal entre a omissão, consubstanciada no 
dever de vigilância do patrimônio público ao se permitir a saída de 
policial em dia de folga, portando o revólver da corporação, e o 
ato ilícito praticado por este servidor. 
2. Responsabilidade extracontratual do Estado caracterizada. 
3. Inexistência de argumento capaz de infirmar o entendimento 
adotado pela decisão agravada. 
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4. Agravo regimental improvido. (STF. RE n.º 213.525/SP. Órgão 
Julgador: Segunda Turma. Ministra Relatora: Ellen Gracie. Data do 
Julgamento: 09/12/2008) 
Por exemplo, perceba o “cuidado” da organizadora FGV ao abordar o 
tema. 
(2011/FGV – OAB) Um policial militar, de nome Norberto, no dia de 
folga, quando estava na frente da sua casa, de bermuda e sem 
camisa, discute com um transeunte e acaba desferindo tiros de uma 
arma antiga, que seu avô lhe dera. 
Com base no relatado acima, é correto afirmar que o Estado 
a) será responsabilizado, pois Norberto é agente público pertencente a 
seus quadros. 
b) será responsabilizado, com base na teoria do risco integral. 
c) somente será responsabilizado de forma subsidiária, ou seja, caso 
Norberto não tenha condições financeiras. 
d) não será responsabilizado, pois Norberto, apesar de ser agente 
público, não atuou nessa qualidade; sua conduta não pode, pois, ser 
imputada ao Ente Público. 
Isso mesmo. No enunciado, a organizadora teve o zelo de registrar 
que arma utilizadafoi presente do avô (gente boa!). Não é pertencente 
à corporação, daí restar afastada a responsabilidade civil do Estado 
(alternativa “D”). 
 Passemos ao sentido do vocábulo “terceiros”. A expressão tem 
abrangência ampla, incluindo-se todas as pessoas físicas e jurídicas, 
sejam elas servidores públicos ou não, sejam elas administrativas ou 
não. Com esse entendimento, o STF, no AI 473.381, esclarece que descabe 
ao intérprete fazer distinções quanto ao vocábulo “terceiro” contido no §6º 
do art. 37 da Constituição Federal, devendo o Estado responder pelos danos 
causados por seus agentes qualquer que seja a vítima, servidor público ou 
não. 
9) (2000/Esaf – CVM) As pessoas jurídicas de direito público são 
civilmente responsáveis por atos dos seus agentes e/ou representantes que 
nessa qualidade causarem danos a terceiros, procedendo de modo contrário 
ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, ressalvado o direito 
regressivo contra o respectivo responsável, se agiu com dolo ou culpa. 
a) Correta a assertiva. 
b) Incorreta a assertiva, porque só haverá responsabilidade civil se for comprovada 
culpa do agente e/ou representante. 
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c) Incorreta a assertiva, porque em tais casos não cabe o direito de regresso contra 
o responsável, mesmo no caso de dolo ou culpa. 
d) Incorreta a assertiva, porque a responsabilidade civil da pessoa jurídica independe 
da circunstância de ter o seu agente ou responsável agido nessa condição. 
e) Incorreta a assertiva, porque as pessoas jurídicas de direito público não 
respondem civilmente pelos danos causados a terceiros por seus agentes ou 
representantes, mesmo no caso de culpa ou dolo.9 
 
10) (2000/Esaf – TRF) A teoria da responsabilidade objetiva do Estado 
consiste em que ele responde pelos danos causados por seus agentes a 
terceiros, 
a) sendo restrita às pessoas jurídicas de direito público 
b) depende de prévia prova de dolo ou culpa daqueles servidores 
c) não se admitindo prova de eventual culpa recíproca 
d) não se admitindo excludente, por culpa do paciente (vítima) 
e) independente de prévia prova de dolo ou culpa desses servidores10 
 
11) (2002/Esaf – Oficial de Chancelaria/MRE) A responsabilidade civil do 
Estado, no direito brasileiro, adota a chamada teoria objetiva do risco 
administrativo, a traduzir que a obrigação de reparar os danos patrimoniais 
causados por seus agentes nessa condição a terceiros 
a) depende de culpa provada do agente. 
b) independe de culpa ou dolo do agente. 
c) depende de dolo provado do agente. 
d) independe de culpa ou dolo do paciente (vítima). 
e) depende de erro provado da Administração.11 
 
12) (2002/Esaf – AFC) A União Federal responde pelos danos que seus 
servidores nessa qualidade causarem a terceiros, 
a) mas só no caso de culpa do agente. 
b) mas só no caso de dolo do agente. 
c) independentemente de haver culpa ou dolo do agente. 
d) independentemente de haver culpa ou dolo do paciente. 
e) mesmo se houver culpa do paciente.12 
 
13) (2004/Esaf – PROC./DF) Assinale a sentença correta. 
a) O agente público é, sempre, responsável pelos danos que nessa qualidade vier a 
causar a terceiros. 
b) O agente público não responde, em qualquer hipótese, pelos danos que, no 
exercício de sua função, causar a terceiros. 
c) Os danos causados a terceiros, na execução de serviços públicos, devem ser 
indenizados pelos beneficiários de tais serviços. 
d) O Estado e as pessoas jurídicas de direito privado, prestadoras de serviços 
públicos, respondem pelos danos causados a terceiros por seus agentes, no exercício 
de suas funções, assegurado o direito de regresso, em caso de dolo ou culpa. 
e) O Estado responde pelos danos causados por seus agentes, na execução de 
serviços públicos, descontando destes, automaticamente os valores que despender 
no pagamento de indenizações.13 
 
9 Letra A. Literalidade do §6º do art. 37 da CF, de 1988. 
10 Letra E. A responsabilidade do Estado, para atos comissivos, é objetiva, ou seja, independe da comprovação de 
culpa em sentido amplo (dolo e culpa em sentido estrito). 
11 Gabarito: alternativa B. Art. 37, §6º, da CF, de 1988. 
12 Gabarito: alternativa C. Art. 37, §6º, da CF, de 1988. 
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14) (2004/Esaf - IRB/Advogado) A responsabilidade do Estado está 
prevista no texto constitucional e da legislação civil. No novo Código Civil 
Brasileiro ( Lei nº 10.406/2002) a matéria está tratada nos termos da Carta 
Magna. Todavia, o texto do Código Civil difere da norma constitucional no 
seguinte aspecto: 
a) previsão de ação regressiva contra o agente causador do dano, em caso de dolo 
ou culpa. 
b) necessidade de o agente público estar agindo nessa qualidade. 
c) menção à responsabilidade de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de 
serviço público. 
d) previsão da necessidade de existência de danos a terceiros. 
e) adoção da teoria da responsabilidade objetiva.14 
 
15) (2006/Esaf - SRF - Técnico da Receita Federal-TI) A responsabilidade 
civil objetiva, da Administração Pública, compreende os danos causados aos 
particulares, até mesmo: 
a) quando houver culpa do respectivo paciente. 
b) sem haver culpa ou dolo do seu agente, pelo ato ou fato danoso. 
c) sem nexo causal entre o ato ou fato e o dano. 
d) quanto aos atos predatórios de terceiros e fenômenos naturais. 
e) quando seu agente não agiu nessa condição, ao causar o dano.15 
 
16) (2009/Esaf – AFRFB – Auditor-adaptada) De regra, vigora atualmente 
no ordenamento jurídico brasileiro, quanto à responsabilidade civil do 
Estado por atos comissivos: 
a) a teoria da irresponsabilidade do Estado. 
b) a teoria da culpa administrativa. 
c) a teoria da responsabilidade subjetiva. 
d) a teoria da responsabilidade objetiva. 
e) a teoria do risco integral.16 
 
17) (FGV/2009 - SAD-PE – Anal. Gestão Adm.) A responsabilidade 
objetiva do Estado por dano causado a terceiros está fundamentada na: 
(A) teoria do risco administrativo. 
(B) teoria civilista da culpa administrativa. 
(C) responsabilidade subjetiva do Estado. 
(D) ideia de soberania do Estado. 
(E) distinção entre atos de império e atos de gestão.17 
 
18) (2010/FCC - ALESP/SP - Técnico Especializado/Direito) A regra da 
responsabilidade objetiva do Estado exige, segundo a previsão 
constitucional correspondente, que o dano seja causado por agente público 
que atue nessa qualidade, sendo considerados agentes públicos 
 
13 Gabarito: alternativa D. 
14 Letra C. Realmente o CC, de 2002, não fez referência às prestadoras de serviços públicos. 
15 Letra B. Literalidade do art. 37, §6º, da CF, de 1988. 
16 Letra D. Adaptei a questão porque foi, inicialmente, anulada pela ilustre organizadora. 
17 Letra A. Nos termos do §6º do art. 37 da CF, de 1988, o Brasil adotou, para os atos comissivos, o risco 
administrativo, a teoria de natureza objetiva. 
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(A) os servidores públicos, os agentes políticos e os particulares que atuam em 
colaboração com o poder público. 
(B) apenas aqueles queatuam investidos em cargos, funções, mandatos ou 
comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação. 
(C) apenas aqueles que possuem vínculo estatutário com a Administração pública. 
(D) apenas aqueles detentores de mandato eletivo. 
(E) apenas aqueles com vínculo laboral com a Administração, celetista ou 
estatutário, e os detentores de mandato eletivo.18 
 
19) (2010/FCC – TCE/AP – Procurador de Contas) Nos termos do que 
dispõe o artigo 37, parágrafo 6o da Constituição Federal, no que concerne à 
responsabilidade civil do Estado, este responde sob a modalidade: 
(A) objetiva pelos atos comissivos ilícitos e sob a modalidade subjetiva pelos atos 
comissivos lícitos. 
(B) subjetiva, quando envolver a imputação de danos morais. 
(C) subjetiva, quando envolver imputação de responsabilidade subsidiária. 
(D) subjetiva, quando envolver a prática de atos omissivos lícitos praticados por 
delegação. 
(E) objetiva, quando se tratar de atos comissivos lícitos ou ilícitos.19 
 
20) (2008/FCC – DPE-SP – Oficial de Defensoria) Durante tentativa de 
resgate de refém, o atirador de elite da Polícia Militar do Estado terminou 
por causar a morte da mesma, não obstante tenha possibilitado a prisão do 
sequestrador. A família da refém falecida 
a) poderá pleitear indenização do Estado, desde que comprove a culpa do atirador, 
servidor do Estado. 
b) poderá pleitear indenização do Estado argumentando responsabilidade objetiva. 
c) poderá pleitear indenização diretamente do sequestrador, visto que o Estado não 
pode ser responsabilizado por conduta criminosa. 
d) não poderá pleitear indenização do Estado, tendo em vista que o atirador, 
servidor do Estado, agiu no estrito cumprimento de dever legal. 
e) não poderá pleitear indenização do Estado nem do sequestrador, visto que o 
falecimento decorreu de caso fortuito.20 
 
 
18 Perceba que a Letra A é a única que não restringe o conceito de agentes públicos. O agente público tem 
um conceito super amplo nos termos do art. 2º da Lei de Improbidade Administrativa. 
19 Sabemos que a responsabilidade é objetiva, assim, ficamos entre as alternativas “A” e “E”. Porém, no 
item E, faz-se alusão à responsabilidade subjetiva, o que não ocorre, daí a correção da letra E. 
20 Gabarito: letra B. A responsabilidade do Estado é objetiva para atos comissivos, lícitos ou ilícitos. 
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Responsabilidade Civil das Empresas Estatais 
De pronto, vejamos o que estabelece o art. 37, §6º, da CF/1988: 
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que 
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o 
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
Perceba que, além das pessoas jurídicas de direito público 
(autarquias e algumas fundações governamentais, por exemplo), as 
entidades de direito privado (de dentro – empresas públicas, p.ex., – 
ou de fora – concessionárias, p.ex., do Estado) também se submetem à 
responsabilidade de natureza objetiva. 
Porém, não é qualquer pessoa jurídica de direito privado. A CF, 
de 1988, é expressa ao exigir que sejam prestadoras de serviços 
públicos, afinal, nesta qualidade, são Estado ou fazem as vezes deste. 
Abro um parêntese para esclarecer que as empresas 
governamentais (as pessoas de direito privado do Estado) nem sempre 
responderão objetivamente, nos termos da CF. Tais entidades empresariais 
(empresas públicas e sociedades de economia mista) têm dois campos de 
atuação. O primeiro é encontrado no art. 173 (intervenção do domínio 
econômico, como é o caso do Banco do Brasil (BB) e da Caixa Econômica 
Federal (CEF). O segundo diz respeito à prestação de serviços públicos, 
com base no art. 175 da CF/1988, exemplo a Infraero e da ECT, típicas 
prestadoras de serviços públicos. 
 
Assim, só as empresas estatais, PRESTADORAS DE SERVIÇOS 
PÚBLICOS, respondem de forma OBJETIVA pelos danos causados por seus 
agentes a terceiros. Isso ocorre porque o prestador de serviços públicos, 
como dito, assume o RISCO ADMINISTRATIVO da atividade 
desempenhada, a qual é, em sua natureza, essencialmente pública. 
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As empresas interventoras do domínio econômico, por sua vez, 
são regidas, de regra, pela Legislação Civil. Logo, quando da prática de atos 
danosos, sua responsabilidade será regida pelo Código Civil de 2002 (teoria 
civilista – de natureza SUBJETIVA). A quem defenda (e acertadamente!) 
que quando fornecedoras de serviços, poderá ser aplicado o Código do 
Consumidor, abrindo-se a possibilidade, nesse caso, de responsabilidade 
objetiva. Mas lembre-se: não é com base na Constituição! 
21) (2001/Esaf – BACEN) Em relação à responsabilidade civil do 
Estado, assinale a afirmativa errada. 
a) Na teoria da responsabilidade objetiva, a indenização ocorre mesmo se não se 
comprovar culpa do agente público. 
b) Na teoria do risco administrativo, a culpa exclusiva da vítima afasta a 
responsabilidade do Estado. 
c) A responsabilidade objetiva alcança todas as empresas estatais, independente 
da natureza de sua atividade. 
d) A teoria da culpa anônima do serviço tem natureza subjetiva. 
e) O Estado só responderá pelo dano se o agente público tiver agido nesta 
qualidade.21 
 
22) (2010/Esaf – MTE – AFT-adaptada) No que concerne à 
responsabilidade civil do Estado, pode-se afirmar que respondem 
objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, na 
modalidade de risco administrativo, as seguintes pessoas jurídicas, 
exceto: 
a) Petrobras. 
b) Instituto Nacional da Seguridade Social. 
c) União. 
d) Banco Central do Brasil. 
e) Infraero.22 
 
 
21 Gabarito: alternativa C. A regra constitucional só alcança as pessoas de direito privado prestadoras de 
serviços públicos. 
22 Gabarito: letra A. Petrobras é pessoa de direito privado interventora no domínio econômico. 
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Responsabilidade Subjetiva 
A responsabilidade civil do Estado é objetiva na ação de seus 
agentes. Na omissão, não há que se falar de responsabilidade civil 
objetiva do Estado, mas sim subjetiva, baseada na necessidade de o 
potencial prejudicado comprovar a culpa, em sentido amplo, da 
Administração Pública. 
 
Assim, de regra, não vale para os casos de omissão Estatal a regra 
da responsabilidade objetiva da Administração Pública. Este é o 
entendimento tanto doutrinário como jurisprudencial dominante. 
Por exemplo. No Superior Tribunal de Justiça (STJ), o tema já foi 
discutido em diversas oportunidades. Aquela Corte entende que, no caso da 
omissão Estatal, a responsabilidade do Estado é subjetiva. Apenas para 
ilustrar, no Recurso Especial 602.102, de 2005, o STJ deixou registrado: 
...Em se tratando de ato omissivo, embora esteja a doutrina dividida 
entre as correntes dos adeptos da responsabilidade objetiva e aqueles 
que adotam a responsabilidade subjetiva, prevalece na 
jurisprudência a teoria subjetiva do ato omissivo, de modo a só 
ser possível indenização quando houver culpa do preposto. 
Nota que o STJ assinala que há (como quase tudo em direito...) 
divergências doutrinárias significativas. Contudo, najurisprudência, a 
questão é mais ou menos pacífica: na omissão, a responsabilidade civil 
do Estado é do tipo SUBJETIVA, tendo a vítima o dever provar a culpa 
do agente da Administração (o preposto do Estado, no julgado do STJ) para 
que possa ter o direito de se indenizado. 
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é idêntica àquela 
do STJ. A seguir, trecho do Recurso Extraordinário 369.820, de 2004: 
Tratando-se de ato omissivo do poder público, a 
responsabilidade civil por tal ato é subjetiva, pelo que exige 
dolo ou culpa, esta numa de suas três vertentes, a negligência, a 
imperícia ou a imprudência, não sendo, entretanto, necessário 
individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de 
forma genérica, a falta do serviço. A falta do serviço — faute du 
service dos franceses — não dispensa o requisito da causalidade, vale 
dizer, do nexo de causalidade entre a ação omissiva atribuída ao poder 
público e o dano causado a terceiro. (os grifos não estão no original). 
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Transcrevo, ainda, trecho do RE 130764 do STF, em que se 
fundamentou, originariamente, a responsabilidade por atos omissivos 
(natureza SUBJETIVA): 
Responsabilidade civil do Estado. Dano decorrente de assalto por 
quadrilha de que fazia parte preso foragido vários meses antes. - A 
responsabilidade do Estado, embora objetiva por força do disposto no 
artigo 107 da Emenda Constitucional n. 1/69 (e, atualmente, no 
parágrafo 6. do artigo 37 da Carta Magna), não dispensa, 
obviamente, o requisito, também objetivo, do nexo de causalidade 
entre a ação ou a omissão atribuída a seus agentes e o dano 
causado a terceiros. - Em nosso sistema jurídico, como resulta do 
disposto no artigo 1.060 do Código Civil, a teoria adotada quanto ao 
nexo de causalidade e a teoria do dano direto e imediato, também 
denominada teoria da interrupção do nexo causal. Não obstante 
aquele dispositivo da codificação civil diga respeito à impropriamente 
denominada responsabilidade contratual, aplica-se ele também a 
responsabilidade extracontratual, inclusive a objetiva, até por 
ser aquela que, sem quaisquer considerações de ordem subjetiva, 
afasta os inconvenientes das outras duas teorias existentes: a da 
equivalência das condições e a da causalidade adequada. - No 
caso, em face dos fatos tidos como certos pelo acórdão recorrido, e 
com base nos quais reconheceu ele o nexo de causalidade 
indispensável para o reconhecimento da responsabilidade 
objetiva constitucional, e inequívoco que o nexo de causalidade 
inexiste, e, portanto, não pode haver a incidência da 
responsabilidade prevista no artigo 107 da Emenda Constitucional n. 
1/69, a que corresponde o parágrafo 6. do artigo 37 da atual 
Constituição. Com efeito, o dano decorrente do assalto por uma 
quadrilha de que participava um dos evadidos da prisão não foi o 
efeito necessário da omissão da autoridade pública que o 
acórdão recorrido teve como causa da fuga dele, mas resultou de 
concausas, como a formação da quadrilha, e o assalto ocorrido cerca 
de vinte e um meses após a evasão. Recurso extraordinário conhecido 
e provido. 
 
Esse é um caso em que não há nexo DIRETO de causalidade (como 
pensa o STF), e, como já aprofundamos, não há responsabilidade civil do 
Estado por nexo indireto de causalidade. 
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Assim, no campo da jurisprudência, não resta dúvida: 
na omissão, a responsabilidade do Estado é do tipo SUBJETIVA, 
baseando-se na necessidade de comprovação de culpa do agente que 
atua em nome da Administração Pública. 
 No entanto, há situações em que os atos omissivos acarretarão a 
responsabilidade objetiva do Estado, nos termos do §6º do art. 37 da 
CF, de 1988. Por ser uma exceção ao sistema de responsabilidade por atos 
omissivos, peço maior atenção para fins de concursos. 
Conforme entendimentos jurisprudenciais, o Estado tem 
responsabilidade pelas pessoas sob sua custódia e guarda (exemplo dos 
presidiários, dos estudantes, e dos internados em hospitais públicos). Nestas 
situações haverá a responsabilidade objetiva do Estado, mesmo que o 
prejuízo não decorra de ação direta de um agente do Poder Público, este 
que, quando tiver o papel de garantidor da integridade de pessoas, 
responderá com base no § 6.º art. 37 da CF/1988. 
 
Nesse instante, a cabeça do amigo concursando dá um nó! Como 
pode, no item anterior não foi falado que a responsabilidade seria 
SUBJETIVA? 
É verdade, para chegarmos a conclusão que chegou o STJ e, 
recentemente, o STF, temos de conhecer o significado de omissão 
genérica e omissão específica. Um exemplo do autor Sérgio Cavalieri 
Filho elucida a distinção. Vejamos: 
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Se um motorista embriagado atropela e mata pedestre que estava na 
beira da estrada, a Administração (entidade de trânsito) não 
poderá ser responsabilizada pelo fato de estar esse motorista ao 
volante sem condições. Isso seria responsabilizar a Administração por 
omissão genérica. Mas se esse motorista, momentos antes, passou 
por uma patrulha rodoviária, teve o veículo parado, mas os policiais, 
por alguma razão, deixaram-no prosseguir viagem, aí haverá 
omissão específica que se erige em causa adequada do não-
impedimento do resultado. Nesse segundo caso haverá 
responsabilidade objetiva do Estado. 
Assim, se a questão não contar nenhum tipo de historinha, o amigo 
concursando pode marcar, de cara, que a omissão é de NATUREZA 
SUBJETIVA, pois, nesse caso, como não é possível verificar se há ou 
não dever de agir do Estado, está-se a falar da omissão genérica. 
Agora, se houver um contexto, o amigo deve perceber se com a 
atuação do Estado o dano poderia ou não ser impedido, em caso 
positivo, haverá OMISSÃO ESPECÍFICA, sendo, assim, o caso de 
responsabilidade OBJETIVA. 
 
Portanto, salvo na ocorrência de algum fato inevitável e 
imprevisível, o Estado deverá responder de forma objetiva, uma vez 
que era seu dever zelar pela integridade do preso. 
Para ilustrar o ensinamento, vejamos, abaixo, precedente do STF: 
RE 272.839 
Morte de detento por colegas de carceragem. Indenização por danos 
morais e materiais. Detento sob a custódia do Estado. 
Responsabilidade objetiva. Teoria do Risco Administrativo. 
Configuração do nexo de causalidade em função do dever 
constitucional de guarda (art. 5º, XLIX). Responsabilidade de 
reparar o dano que prevalece ainda que demonstrada a ausência 
de culpa dos agentes públicos." (os grifos não estão no original). 
Fica a lição: 
quanto às pessoas sob custódia do Estado (presidiários e pessoas 
internadas em hospitais, estudantes de escolas municipais, por 
exemplo), a responsabilidade civil é do tipo objetiva. 
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Responsabilidade das prestadoras de serviços públicos 
Revimos que a regra da responsabilidade civil OBJETIVA se estende 
ao prestador de serviços públicos, independente da natureza de sua 
personalidade ou se o prestador integra ou não a Administração Pública. Isso 
se dá em razão de a entidade prestadora de serviços públicos assumir o 
risco administrativo da atividade prestada, a qual é, sublinhe-se,incumbência do Estado. 
É fato que o serviço público é incumbência do Poder Público (art. 175 
da CF/1988), o qual não necessariamente será seu prestador. De fato, a 
Constituição Federal dá a possibilidade de delegação de serviços públicos a 
particulares (concessionárias, permissionárias e autorizatárias). 
No caso de delegação, junto com o “bônus” do serviço a ser prestado 
(a tarifa a ser cobrada dos usuários), a entidade que presta o serviço público 
assume o “ônus”, ou seja, o dever de responder por eventuais danos 
causados aos USUÁRIOS. Vale para o delegatário do serviço as regras que 
valem para o Estado: RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA NO CASO DE 
AÇÃO. 
A responsabilidade civil é OBJETIVA do concessionário do serviço com 
relação aos USUÁRIOS do serviço. E o amigo se questiona: e com relação 
aos terceiros, é também objetiva? A resposta é um sonoro SIM! 
Os precedentes judiciais do STF que indicavam ser a responsabilidade 
adstrita aos usuários estão ultrapassados. Nos dias atuais, a 
responsabilidade objetiva aplica-se aos usuários e aos terceiros. 
PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE 
SERVIÇO PÚBLICO. CONCESSIONÁRIO OU PERMISSIONÁRIO DO 
SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA 
EM RELAÇÃO A TERCEIROS NÃO-USUÁRIOS DO SERVIÇO. RECURSO 
DESPROVIDO. I - A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de 
direito privado prestadoras de serviço público é objetiva relativamente 
a terceiros usuários e não-usuários do serviço, segundo decorre do art. 
37, § 6º, da Constituição Federal. II - A inequívoca presença do nexo 
de causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao terceiro 
não-usuário do serviço público, é condição suficiente para estabelecer 
a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado. III - 
Recurso extraordinário desprovido. (RE 591.874, rel. min. Ricardo 
Lewandowski, DJ 18.12.2009) 
23) (2001/Esaf – SERPRO) As pessoas jurídicas de direito público e as de 
direito privado, prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos 
que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o 
direito de regresso contra o responsável, nos casos de culpa ou dolo. 
a) Correta a assertiva. 
b) Incorreta a assertiva, porque a responsabilidade objetiva prevista na Constituição 
não se estende à pessoa jurídica de direito privado, ainda que prestadora de serviço 
público. 
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c) Incorreta a assertiva, porque a responsabilidade objetiva da Administração Pública 
depende sempre de haver culpa ou dolo do agente causador do dano. 
d) Incorreta a assertiva, porque a responsabilidade civil da Administração Pública 
não enseja direito de regresso. 
e) Incorreta a assertiva, porque a responsabilidade civil da Administração Pública não 
abrange os danos causados por seus agentes, que tenham agido com dolo ou 
culpa.23 
 
24) (2010/Esaf – SEFAZ/RJ – Fiscal de Rendas do Município) 49- No 
tocante à Responsabilidade Civil do Estado, assinale a opção correta, 
conforme o entendimento mais recente do Supremo Tribunal Federal sobre a 
matéria. 
a) Os atos jurisdicionais típicos podem ensejar responsabilidade civil objetiva do 
Estado, sem maiores distinções em relação aos atos administrativos comuns. 
b) É viável ajuizar ação de responsabilidade diretamente em face do agente público 
causador do dano, ao invés de ser proposta contra a pessoa jurídica de direito 
público. 
c) O Estado não é passível de responsabilização civil objetiva por atos praticados por 
notários. 
d) A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de 
serviço público é objetiva em relação aos usuários, bem como em relação a terceiros 
não usuários do serviço público. 
e) Só haverá responsabilidade objetiva do Estado se o ato causador do dano for 
ilícito.24 
 
25) (2010/FCC – PGE/AM – Procurador) O regime de responsabilidade 
previsto no art. 37, § 6o, da Constituição Federal brasileira 
(A) alcança os atos praticados por particulares prestadores de serviços públicos, em 
relação a usuários e também a não-usuários, desde que existente nexo causal entre 
o evento causador do dano e a atividade objeto de delegação estatal. 
(B) alcança os atos praticados por pessoa de direito público ou de direito privado 
prestadora de serviços públicos e atividades econômicas de relevante interesse 
coletivo. 
(C) não se aplica aos particulares, mesmo aos que prestam serviços públicos, visto 
que esses têm sua responsabilidade regulada pelo Código Civil. 
(D) exclui os atos praticados no exercício da função legislativa e jurisdicional. 
(E) adota a teoria do risco integral, em que não se admitem causas excludentes ou 
mitigadoras da responsabilidade estatal.25 
 
26) (2011/FGV – SEFAZ-RJ – Auditor Fiscal) Antônia ajuizou ação de rito 
ordinário em face de empresa concessionária de serviço de transporte 
coletivo urbano visando à reparação dos danos por ela suportados ao ser 
atropelada em acidente de trânsito causado pelo motorista da empresa. 
Considerando a situação hipotética narrada, a responsabilidade civil da 
empresa concessionária de serviço público será: 
(A) subjetiva e, por tratar-se de pessoa jurídica de direito privado prestadora de 
serviço público, haverá presunção de culpa do agente causador do dano. 
(B) subjetiva, pois a vítima do dano é terceiro não usuário do serviço público, 
afastando, assim, a incidência da responsabilidade objetiva fundada na teoria do 
risco administrativo. 
(C) objetiva, uma vez que o dano foi causado por agente de pessoa jurídica de 
direito privado prestadora de serviço público, sendo indiferente ser a vítima usuária 
ou não usuária do serviço público. 
 
23 Letra A. Literalidade do §6º do art. 37 da CF, de 1988. 
24 Gabarito: letra D. 
25 Gabarito: Letra A. 
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(D) subsidiária em relação à responsabilidade objetiva do Poder Concedente, a quem 
compete o dever de fiscalização na execução do serviço público concedido. 
(E) solidária em relação à responsabilidade objetiva do Poder Concedente e subjetiva 
do próprio agente causador do dano.26 
 
27) (FGV/2011 - TRE-PA - Técnico Judiciário- Segurança Judiciária) A 
responsabilidade civil da administração pública acarreta a: 
(A) corresponsabilidade imediata do agente público, sempre vinculada à existência 
de culpa pelos danos que causar a terceiros no exercício de suas funções. 
(B) responsabilidade integral e da pessoa jurídica de direito público, salvo se a vítima 
não conseguir provar a culpa do agente público. 
(C) responsabilidade subsidiária do ente estatal, bem como das pessoas jurídicas de 
direito privado prestadoras de serviços públicos. 
(D) responsabilidade subjetiva dos prestadores de serviços públicos, desde que estes 
sejam remunerados. 
(E) responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito público e as de direito 
privado prestadoras de serviços públicos pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, causarem a terceiros.27 
28) (FGV/2010 - CODESP-SP – Advogado) Um indivíduo ajuizou com ação 
de responsabilidade civil contra uma empresa pública que se dedica à 
prestação de serviço público visando ao ressarcimento de danos que lhe 
foram causados em virtude da má prestação do serviço. O autor alega que 
essa empresa, apesar de se constituir em pessoa jurídica de direito privado, 
é entidade integranteda administração pública e prestadora de serviço 
público, razão pela qual sua responsabilidade é objetiva, devendo a 
reparação ocorrer independentemente da prova da culpa ou dolo. 
Na situação apresentada pelo enunciado, analise as afirmativas a seguir: 
I. A responsabilidade será sempre objetiva, não importando se o responsável pela 
lesão for uma empresa pública prestadora de serviço público ou exploradora de 
atividade econômica. 
II. A responsabilidade civil objetiva somente se aplica às pessoas jurídicas de direito 
público que compõem a Administração Pública Direita e não às empresas públicas 
constituídas pelo regime de direito privado, ainda que sejam prestadoras de serviços 
públicos. 
III. A responsabilidade civil objetiva depende da aferição de culpa do agente público 
que deu ensejo ao prejuízo causado pela pessoa jurídica de direito privado 
prestadora de serviço público. 
IV. A responsabilidade civil objetiva do Estado se aplica tanto às pessoas jurídicas de 
direito público quanto às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços 
públicos. 
V. As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público responderão 
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o 
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
Somente está correto o que se afirma em: 
(A) II, III, IV e V. 
(B) II. 
(C) I e III. 
(D) IV e V. 
(E) I, II, III e V.28 
 
 
26 Letra C. A responsabilidade das concessionárias é objetiva inclusive perante aqueles que não ostentam a 
qualidade de usuários. 
27 Letra E. 
28 Letra D. Item I – Empresas interventoras no domínio econômico não respondem objetivamente, nos termos do art. 
37, §6º, da CF, de 1988. Item II – Todas as prestadoras de serviços públicos respondem objetivamente, 
independentemente de comporem ou não o aparelho estatal. Item III – A responsabilidade do Estado é objetiva, logo 
dá-se independentemente da comprovação de dolo ou culpa. 
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Responsabilidade Civil por Atos Legislativos e Judiciais 
Falemos, um pouco, sobre a responsabilidade do Estado diante do 
desempenho de outras atividades estatais (legislativas e 
jurisdicionais, por exemplo). 
A tese doutrinária dominante é que o Estado é chamado a responder 
na órbita civil pelos prejuízos causados a terceiros em razão de atos 
administrativos. Assim, na prática de atos do Estado-juiz e do Estado-
legislador, não cabe, a priori, a responsabilização do Estado. 
Todavia, no que diz respeito aos atos legislativos típicos do 
Estado, a doutrina e a jurisprudência brasileiras têm admitido (por 
exceção) a responsabilização do Estado em duas hipóteses: 
- Leis de efeitos concretos; e, 
- Leis inconstitucionais, desde que declaradas pelo STF. 
 
Como sobredito, a regra é que os atos legislativos não levam à 
responsabilização do Estado. O Poder Legislativo, ao atuar em sua 
função precípua de produzir o direito (função legislativa), é soberano, 
tendo por limites apenas as restrições impostas pela Constituição. E mais: as 
leis costumam ser gerais, de tal sorte a atingir, indistintamente, toda uma 
coletividade enquadrada em determinado comando jurídico. Assim, sabendo 
que, na teoria do risco administrativo, o fundamento é a distribuição 
equânime dos ônus por toda a sociedade, não haveria lógica de 
indenizar o particular pela lei geral inconstitucional. 
Por exemplo: a Lei “X”, abstrata e geral, prejudicou os particulares A, 
B, C e D, enfim, toda a coletividade. “D” ingressa com uma ação de 
responsabilidade contra o Estado. O Judiciário considera procedente a 
ação e condena o Estado. O Estado indenizará “D”, repartindo o ônus 
entre A, B, C e toda a coletividade. “C” ingressa com idêntica ação. É 
procedente. O Estado indeniza, repartindo o ônus entre A, B, “D” e 
toda a coletividade. Sabe o que acontece no final? Isso mesmo. Jogo 
de soma zero! O R$ não é do Estado, o dinheiro é de toda a 
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coletividade administrado pelo Estado. Daí não ser lógica a 
responsabilização do Estado por erros do Legislativo. 
Mas passemos a ver as hipóteses que podem levar à 
responsabilização civil do Estado por atos legislativos. 
Leis de efeitos concretos são aquelas que não possuem caráter 
normativo, não detêm generalidade, impessoalidade, e abstração. São leis 
ditas exclusivamente formais, provindas do Legislativo, mas que possuem 
destinatários certos, determinados. 
No caso de lei que lhe atinja, fica assegurado ao administrado, então, 
o direito à reparação do prejuízo, configurando-se a responsabilidade da 
pessoa jurídica federativa da qual haja emanado a norma. 
A razão para que tais Leis determinem o dever de o Estado arcar 
com os prejuízos causados ao particular é que tais instrumentos (leis de 
efeitos concretos) são apenas FORMALMENTE Leis, mas, MATERIALMENTE, 
aproximam-se, bastante, de atos administrativos, proporcionando, portanto, 
os mesmos efeitos de atos desta natureza (administrativos). 
Com relação às leis inconstitucionais, destaco que, em Estados de 
Direito, a premissa é de que as leis sejam editadas em conformidade com a 
constituição (presunção de constitucionalidade das leis, paralela à presunção 
de legitimidade dos atos administrativos). 
O poder de criar o direito por parte do Estado, então, deve respeitar 
tal premissa exposta, cujo desrespeito poderá levar à responsabilização do 
Estado, a qual dependerá da declaração de inconstitucionalidade da 
norma por parte do STF, tanto no controle concentrado, como no difuso 
(não adentraremos esse assunto – controle de constitucionalidade - aqui, . O 
tema controle de constitucionalidade não é para o Direito Administrativo, 
recomendo a leitura do assunto em um bom livro de Direito Constitucional, 
como, por exemplo, o do Marcelo Novelino, Pedro Lenza, ou Alexandre de 
Moraes). 
 Vamos abordar agora um pouco de responsabilidade civil do 
Estado por outro ato típico do exercício de função: o jurisdicional. 
De início, registro que os atos que ora se tratam são os jurisdicionais 
típicos, praticados pelos magistrados no exercício de sua função, tais como 
despachos, sentenças, e decisões interlocutórias, isso porque os atos 
administrativos praticados no âmbito da atividade judiciária sujeitam-se 
às regras de responsabilização normais do Estado (do tipo objetivo, com 
base no risco administrativo). 
Os atos jurisdicionais típicos sujeitam-se a regra assemelhada à 
aplicada aos atos legislativos: inexistência de responsabilidade por 
parte do Estado. Esse é o entendimento do STF, que, por exemplo, no RE 
111.609, afirmou que não incide a responsabilidade civil do Estado em 
relação a atos do Poder Judiciário, salvo nos casos expressos em lei. 
Podem ser distinguidas, contudo, duas situações específicas que 
podem levar à responsabilização do Estado por conta dos atos 
jurisdicionais: aqueles praticados pelo magistrado com intenção de 
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causar prejuízo à parte ou a terceiro (conduta dolosa ou fraudulenta) 
e os praticados com erro (conduta culposa). 
 
O Juiz poderá praticar atos jurisdicionais com o intuito deliberado de 
causar prejuízo à parte. Por força do que dispõe o art. 133 do Códigode 
Processo Civil, o magistrado responderá por perdas e danos quando, no 
exercício de suas atribuições, proceder dolosamente, inclusive com 
fraude, assim como quando recusar, omitir ou retardar, sem motivo 
justo, providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da parte. 
Nessas situações, a responsabilidade é individual do juiz, a quem caberá o 
dever de indenizar os prejuízos causados. 
Com relação ao erro, a atual Constituição estabelece que o Estado 
indenizará o condenado por erros judiciários, assim como o que ficar preso 
além do tempo fixado na sentença. (CF, art. 5º, LXXV). Tal regra, observe-
se, abrange a área criminal (penal), e não a esfera cível. 
Nesses casos, o Estado poderá ser condenado a indenizar na esfera 
cível a vítima do erro ocorrido na esfera penal. Resguarda-se, como não 
poderia deixar de ser, o direito de o Estado acionar em ação regressiva o 
juiz causador do dano, o qual deverá, caso a caso, ressarcir o Poder Público 
pelos prejuízos arcados. Abaixo, trecho do RE 505393, em que o STF 
reconheceu a responsabilidade do Estado por erro do judiciário (revisão 
criminal): 
Entendeu-se que se trataria de responsabilidade civil objetiva do 
Estado. Aduziu-se que a constitucionalização do direito à indenização 
da vítima de erro judiciário e daquela presa além do tempo devido 
(art. 5º, LXXV), reforçaria o que já disciplinado pelo art. 630 do CPP 
("O tribunal, se o interessado o requerer, poderá reconhecer o direito 
a uma justa indenização pelos prejuízos sofridos."), elevado à garantia 
individual. 
No ponto, embora se salientando a orientação consolidada de que a 
regra é a irresponsabilidade civil do Estado por atos de jurisdição, 
considerou-se que, naqueles casos, a indenização constituiria garantia 
individual, sem nenhuma menção à exigência de dolo ou de culpa do 
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magistrado, bem como sem o estabelecimento de pressupostos 
subjetivos à responsabilidade fundada no risco administrativo do art. 
37, § 6º, da CF. 
Salientou-se, ainda, que muito se discute hoje sobre o problema da 
prisão preventiva indevida e de outras hipóteses de indenização por 
decisões errôneas ou por faute de service da administração da Justiça, 
as quais não se encontram expressamente previstas na legislação 
penal. Vencido o Min. Ricardo Lewandowski que fazia ressalvas à plena 
adoção da tese da responsabilidade objetiva do Estado no tocante a 
revisões criminais, em especial, nas ajuizadas com base no inciso III 
do art. 621 do CPP ("Art. 621. A revisão dos processos findos será 
admitida:... III - quando, após a sentença, se descobrirem novas 
provas de inocência do condenado ou de circunstância que determine 
ou autorize diminuição especial da pena."). 
De qualquer forma, destaque-se que a de regra continua a ser a da 
inexistência de responsabilidade civil do Estado por atos 
jurisdicionais, a qual, contudo, ocorre quando das condenações indevidas. 
Tal orientação está contida em diversos julgados do STF. Vejamos, abaixo, 
trecho do RE 429.518/SC, de 2004: 
I. – A responsabilidade objetiva do Estado não se aplica aos atos 
dos juízes, a não ser nos casos expressamente declarados em 
lei. Precedentes do S.T.F. 
II. – Decreto judicial de prisão preventiva não se confunde com o 
erro judiciário — C.F., art. 5º, LXXV — mesmo que o réu, ao final da 
ação penal, venha a ser absolvido. 
Assim, ainda que o acusado seja posteriormente absolvido, não há 
erro judiciário na prisão preventiva, desde que esta seja 
adequadamente fundamentada, obedecendo aos pressupostos que a 
autorizam. 
Interpretação diversa, de acordo com o STF, implicaria total quebra do 
princípio do livre convencimento do juiz, afetando de modo irremediável sua 
segurança para apreciar e valorar provas. 
Em síntese: a mera prisão preventiva não é suficiente para gerar 
a responsabilidade do Estado. 
Entretanto, como sobredito, o STF imputou responsabilidade 
objetiva ao Estado, em face de revisão criminal, afinal, nesse último 
caso, o acusado foi efetivamente condenado e, consoante o texto 
constitucional, o Estado indenizará o condenado (na prisão preventiva 
não há condenação!). 
A despeito do pré-falado, sabemos que a jurisprudência parece a 
biruta dos ventos. Em recente julgado (RE 385.943), o STF, depois de 
afirmar que a prisão preventiva não gera direito a indenização, fez a 
seguinte ressalva. Vejamos: 
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“Responsabilidade civil objetiva do Estado (CF, art. 37, 6º). 
Decretação de prisão cautelar, que se reconheceu indevida, contra 
pessoa que foi submetida a investigação penal pelo poder público. 
Adoção dessa medida de privação da liberdade contra quem não teve 
qualquer participação ou envolvimento com o fato criminoso. 
Inadmissibilidade desse comportamento imputável ao aparelho de 
Estado. Perda do emprego como direta consequência da indevida 
prisão preventiva. Inexistência de causa excludente da 
responsabilidade civil do poder público”. 
 
29) (2010/FCC - TRF/4ª - Área Judiciária) Em matéria de 
responsabilidade civil da Administração Pública, é correto afirmar: 
(A) A reparação do dano causado pela Administração ao particular deve ser sempre 
por meio judicial, vedada a forma amigável. 
(B) A responsabilidade civil prevista constitucionalmente, seja por ação ou por 
omissão, está fundada na Teoria do Risco Integral. 
(C) Os atos jurisdicionais são absolutamente isentos de responsabilidade civil. 
(D) A responsabilidade civil da Administração é do tipo subjetiva se o dano causado 
decorre só pelo fato ou por má execução da obra. 
(E) Os atos legislativos, em regra, não acarretam responsabilidade extracontratual 
do Estado.29 
 
 
 
29 Gabarito: letra E (regra). A letra A está errada porque a Administração pode compor amigavelmente 
com o particular para efeito de indenização. A letra B está errada porque o risco integral não é adotado 
entre nós. O erro da letra C é que há exceção para a responsabilidade do Estado por erro Judiciário. O erro 
da letra D é porque a responsabilidade do Estado, para atos comissivos, é objetiva. 
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Responsabilidade dos agentes e o Direito de Regresso da 
Administração 
O que sabemos, até o instante, sobre a responsabilidade civil 
do Estado? 
Que a obrigação de o Estado indenizar o particular independe de 
culpa ou de dolo da Administração, isso porque a responsabilidade é 
OBJETIVA. 
 
Evidentemente, o pagamento da indenização do Estado não fica de 
graça, de tal sorte que o agente público causador do dano deverá 
ressarcir a Administração, desde que, nesse caso, tenha praticado o ato 
com dolo ou com culpa. Ou seja, a responsabilidade do servidor será 
SEMPRE SUBJETIVA, não se confundindo com a responsabilidade do 
Estado, que, para atos comissivos, responde de forma objetiva por 
eventuais prejuízos causados à sociedade, nos termos do §6º do art. 37 da 
CF/1988. 
 
 
30) (FCC/2010 – DPE/ SP - Contador) Determinado servidor público 
estadual, quando conduzia veículo oficial, provocou acidente com outro 
veículo ao desrespeitar a sinalização do semáforo (farol vermelho). O 
Estado, responsabilizado civilmente, demandou o servidor para 
ressarcimento do prejuízo consubstanciado nos