Economia Brasileira - Aula 6

Prévia do material em texto

ECONOMIA BRASILEIRA 
AULA 6 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Roberto Luiz Remonato 
 
 
2 
CONVERSA INICIAL 
O papel do setor público na economia de um país depende de escolhas 
políticas. Em uma democracia, idealmente, elas são realizadas com base em 
anseios sociais. Contudo, para tornar efetivos esses anseios, é preciso que se 
observe a realidade econômica, avaliando os impactos de determinadas ações 
nesse ambiente. 
É necessário, portanto, que haja um diagnóstico, o qual, por sua vez, 
corresponde a um plano de ação, de modo que são os bons diagnósticos que 
determinam a abordagem eficiente do Poder Público sobre a economia, uma 
vez que um mau diagnóstico implica a utilização de profilaxias inadequadas. 
Portanto, para qualquer um que se preocupe com os rumos da economia, é 
necessária a compreensão das dinâmicas que afetam a construção desse 
diagnóstico. 
Assim, com a preocupação de apresentar a interação entre o setor 
público e a economia brasileira, a presente aula é dividida em cinco temas. No 
primeiro, serão apresentados os tipos básicos de Estado conforme o papel 
dado ao setor público na economia, bem como as razões que motivam seu 
estabelecimento. O segundo tema analisará a história recente da interação do 
setor público com a economia brasileira em três momentos. No terceiro tema, 
serão comentados alguns dos desafios que se apresentam no horizonte dessa 
relação. O quarto tema tratará da globalização e, por fim, serão vistos no quinto 
tema o Sistema de Metas para a Inflação (SMI) e o tripé da política econômica 
brasileira. 
Após esta aula, o aluno estará capacitado a analisar criticamente as 
principais visões sobre o papel do setor público na economia, a avaliar o 
impacto de diferentes diagnósticos na definição desse papel, a explicar as 
mensurações da participação do setor público na economia, a perceber como 
essas visões influenciam alguns dos desafios da economia e a entender o SMI 
e o tripé da política econômica brasileira. 
TEMA 1 – PARADIGMAS DA FUNÇÃO DO SETOR PÚBLICO 
Ao longo da história econômica mundial, o setor público já desempenhou 
os mais diversos papéis no ambiente econômico. Para fins didáticos, podemos 
dizer que três são os paradigmas do Estado na economia: liberal, social e 
 
 
3 
regulador. Esses tipos não são encontrados de forma pura na realidade, mas 
servem para delinear as principais características de cada modelo. 
O Estado liberal corresponde ao modelo que enxerga o mercado como o 
principal e mais capacitado indutor do desenvolvimento social e econômico. 
Esse tipo ideal se inspira nas escolhas políticas que partem de um diagnóstico 
de que o Estado está sujeito a uma série de ineficiências, por isso a melhor 
escolha possível seria retirá-lo ao máximo do cenário econômico, deixando 
este último a cargo das forças da oferta e da demanda. 
Esse tipo de posição parte de uma análise que enxerga diversos méritos 
na atuação das forças de mercado e diversos deméritos na atuação estatal na 
economia. Quanto aos méritos da iniciativa privada, podemos destacar a 
ênfase nos bons resultados advindos da atuação autointeressada dos 
indivíduos (“mão invisível”) e da divisão do trabalho de Adam Smith, a defesa 
do livre comércio internacional a partir da teoria das vantagens comparativas 
feita por David Ricardo, o poder inovador da concorrência descrito por Joseph 
Schumpeter e a noção de Friedrich Hayek de que são os indivíduos 
pulverizados que detêm informação em maior quantidade e qualidade e, dessa 
forma, são os mais capacitados a conduzir os recursos econômicos a seus 
mais eficientes fins. 
Pelo lado das falhas do governo, pode ser citado o Crowding Out, que 
pressupõe que o Estado, ao tentar suprir um mercado visto como incompleto, 
expulsa desse mercado os poucos agentes privados que realizam essa função, 
ou mesmo afasta aqueles que teriam potencial para realizá-la. Vale pontuar 
também a existência de objetivos conflitantes, o problema da agência, que diz 
respeito à dificuldade de garantir que os representantes atuem no interesse dos 
representados, e não nos seus próprios interesses, os efeitos 
imprevisíveis/indesejáveis, que representam o raciocínio de que a limitação do 
conhecimento permite que as ações do Estado desencadeiem desdobramentos 
indesejados para a sociedade, a captura regulatória, que consiste na 
possibilidade de que os agentes designados para a regulação sejam cooptados 
por outros agentes (políticos ou do mercado), a fim de relaxar a regulação ou 
aplicá-la seletivamente, visando restringir a competição e o rentismo, que 
consiste na estruturação artificial de incentivos visando aumentar os ganhos de 
um determinado grupo sem que haja, para isso, qualquer correspondente 
econômico de geração de riqueza. 
 
 
4 
Partindo dessas visões, portanto, o diagnóstico verificado pelos 
defensores do modelo liberal é o de que o Estado deve ter suas funções 
bastante limitadas. Já o Estado social corresponde ao modelo que enxerga o 
Estado como o principal e mais capacitado indutor do desenvolvimento social e 
econômico. Esse tipo ideal se inspira nas escolhas políticas que partem de um 
diagnóstico de que uma economia de mercado padece de problemas de 
cooperação e tende naturalmente à desigualdade social. 
Tais problemas só poderiam ser evitados com uma atuação forte do 
setor público. Como contraponto ao modelo liberal, esse tipo de Estado parte 
de uma análise que enxerga diversos méritos na atuação do setor público e 
diversos deméritos na economia de mercado. 
Do lado dos méritos do Estado, essa ideia se baseia em diversos 
conceitos: o capitalismo apresentaria uma tendência inexorável à 
desigualdade; os países subdesenvolvidos dependeriam de uma atuação 
estatal que concentrasse e coordenasse esforços, a fim de permitir a 
competição internacional; e a ideia de que apenas o Estado teria interesse na 
manutenção de garantias e avanços sociais para a população menos 
favorecida. 
No que se refere aos deméritos peculiares à atuação das forças de 
mercado, a teoria das falhas do mercado ilustra bem alguns argumentos 
utilizados para a intrusão do Estado no domínio econômico. Segundo essa 
teoria, as forças de mercado apresentam alguns desequilíbrios: os bens 
públicos têm problema de divisibilidade; os monopólios naturais requerem uma 
estrutura cara e complexa; as externalidades positivas e negativas; as falhas 
de informação; os mercados incompletos. 
O Estado regulador corresponde a um modelo híbrido entre os Estados 
liberal e social. Esse paradigma tende a enxergar o mercado como o principal 
indutor do desenvolvimento econômico, mas exigindo, para o desenvolvimento 
social, uma atuação reguladora por parte do Estado, que seria uma espécie de 
supervisor do desenvolvimento. Esse tipo ideal se inspira nas escolhas 
políticas que partem de um diagnóstico misto, que vê alguns méritos nas forças 
de mercado e outros na atuação estatal, ao mesmo tempo que reconhece 
limitações em ambos. 
 
 
5 
TEMA 2 – O SETOR PÚBLICO NA HISTÓRIA DA ECONOMIA BRASILEIRA 
MODERNA 
Embora o Brasil tenha experimentado mudanças de dinâmica desde o 
século XX até os dias atuais, o Estado nunca deixou de ser um protagonista do 
jogo econômico. Mais do que isso, se observados indicadores relevantes como 
o percentual da Carga Tributária Bruta (CTB) brasileira – isto é, o total dos 
impostos arrecadados no país – como percentagem da atividade econômica, 
representada pelo Produto Interno Bruto (PIB), é possível notar que a evolução 
histórica dessa correlação é de comportamento crescente. 
Tal crescimento, em termos gerais e proporcionais, ilustra a famosa 
formulação do economista alemão Adolph Wagner (1835-1917), conhecida 
como Lei de Wagner, segundo a qual o crescimento da renda de um país 
culminaria no aumento dos gastos públicos devido ao aumento da demanda 
por serviços públicos.A partir da década de 1930, com as intervenções iniciadas pelo primeiro 
Governo Vargas e a cultura de planejamento estatal da economia trazida pelo 
Governo Juscelino Kubitschek (JK), o Estado ampliou sua participação na 
economia, bem como a estrutura da administração pública. Com isso, 
desenvolveu-se um processo pelo qual a economia brasileira passou de um 
exportador de produtos primários (sobretudo agrícolas) para um perfil semi-
industrializado caracterizado pela centralização político-econômica. 
Em reação à crise de 1929 e ao repúdio à fragmentação marcada pelo 
coronelismo, a segunda fase da República, a populista, teve um perfil 
nacionalista e populista que buscou implementar políticas desenvolvimentistas 
por meio de uma estrutura governamental centralizadora. Nesse espírito, a 
administração estatal não só interveio diretamente no domínio econômico, 
criando empresas estatais para a realização de atividades antes conduzidas 
pela iniciativa privada, como também erigiu um novo enquadramento 
regulatório por meio de diversas normas que buscavam tutelar a atividade 
econômica. 
O Governo JK fortaleceu a cultura de planejamento estatal da economia. 
Guiado por uma política nacional-desenvolvimentista, esse governo promoveu 
diversos investimentos estatais dirigidos à industrialização nacional. Embora 
tenha colocado em prática um planejamento mais sério, ordenado e eficaz, o 
 
 
6 
financiamento era um ponto frágil de seus programas, uma vez que a 
insuficiência da poupança interna obrigava vultoso endividamento externo, que, 
sem capacidade produtiva adequada, levou a uma forte inflação de demanda. 
A partir do início dos governos militares, a idealização do Programa de 
Ação Econômica do Governo buscou políticas de combate à inflação 
associadas a reformas estruturais. No entanto, a visão governamental 
continuou a focar em um modelo de desenvolvimento baseado no diagnóstico 
de que a economia, para fugir da armadilha do subdesenvolvimento, 
necessitaria de um “empurrão”. 
Esse modelo se baseava no aumento do endividamento público, com 
vistas a um crescimento econômico futuro que o fosse mitigar. Como isso não 
ocorreu, a pressão inflacionária culminou em hiperinflação. Assim, depois de 
uma série de fracassados planos de estabilização, o país foi levado ao caos 
econômico. 
Em 1994, como resposta ao cenário de caos econômico gerado pela 
hiperinflação, o Governo Itamar Franco, capitaneado pelo então Ministro da 
Fazenda Fernando Henrique Cardoso, implementou um novo plano econômico, 
que se diferenciou dos anteriores por trazer proposições de natureza mais 
liberal. Auxiliada por um cenário internacional favorável e com base nas 
reformas estruturais anteriormente elencadas, a economia brasileira 
experimentou um crescimento considerável na primeira década do século XXI. 
Durante esse período de relativa bonança, o governo renovou seus 
diagnósticos de modo a buscar possibilidades de maior desenvolvimento 
econômico e social, partindo do pressuposto de que era necessário fazer a 
economia trabalhar diretamente em prol dos fins políticos e sociais 
vislumbrados pelo governo. Foram elaboradas várias ações que constituíram 
um modelo peculiar de capitalismo de Estado. 
Nesse modelo, o governo se utilizaria de três ferramentas: empresas 
estatais para gerenciar a exploração dos recursos considerados os melhores 
do Estado e para criar e manter um grande número de postos de trabalho; 
empresas privadas de determinados setores da economia, financiadas com 
recursos públicos condicionados a determinadas prestações de interesse 
político; e fundos soberanos para investir o dinheiro extra de modo a maximizar 
os lucros do Estado. 
 
 
7 
Em todos os três casos, o Estado usa o mercado para criar riqueza que 
pode ser dirigida como os responsáveis políticos preferirem. Além disso, em 
todos os três casos, o motivo principal é político (maximizar o poder do Estado 
e as possibilidades da sobrevivência da liderança), e não econômico (a 
maximização do crescimento). Entre as iniciativas conduzidas pelo Estado 
brasileiro nesse sentido, podemos destacar o grande dispêndio com o 
funcionalismo público, a tentativa de diminuição dos juros por meio de bancos 
públicos e a seleção do financiamento subsidiado de grandes empresas 
visando à formação de “campeões nacionais”. 
TEMA 3 – DESAFIOS DA ECONOMIA BRASILEIRA 
Existe um relativo consenso quanto aos principais desafios a serem 
enfrentados pela economia brasileira. Em especial, alguns problemas parecem 
particularmente desafiadores: 1. a carência quantitativa e qualitativa de 
investimentos; 2. a desigualdade econômica; 3. a baixa eficiência nas 
prestações governamentais; e 4. a inserção do Estado Nacional em meio a um 
contexto caracterizado pelo processo de globalização. 
Um setor público que vise ao desenvolvimento do país precisa se 
preocupar com as garantias que terá de fornecer os investimentos necessários 
à economia. Se o governo é superavitário, ele pode investir diretamente sem 
grandes preocupações. Existem outras duas opções: a poupança privada 
interna e o acesso a recursos externos. Para isso, importa que se construa um 
ambiente de negócios amigável, o que significa não só uma carga tributária 
razoável, como também um ambiente regulatório menos oneroso e até mesmo 
um poder judicial que respeite os contratos. 
Pelo fato de o Brasil ter hoje como regime político a democracia, o 
combate à desigualdade passa a ser um dos principais objetivos do governo. 
Contudo, a grande questão é como fazê-lo. Nesse caso, boas intenções não 
bastam. Estatizar o petróleo, afirmando que ele é dos brasileiros, não traz 
qualquer serventia no combate à desigualdade de renda se os brasileiros são 
obrigados a pagar pela gasolina um preço maior do que se paga no resto do 
mundo. 
Programas sociais precisam avaliar não só seu custo-benefício direto, 
mas também garantir que sua promoção vise tirar as pessoas da condição de 
necessidade, e não celebrar quando mais pessoas se tornam dependentes. 
 
 
8 
Concursos públicos que exigem períodos intensivos de estudo privilegiam 
apenas aqueles que têm condições de se dedicar por anos única e 
exclusivamente a esse esforço. Faculdades públicas podem ajudar a 
universalizar o acesso ao Ensino Superior, mas precisam ser pensadas 
considerando-se seus custos em comparação com a manutenção via auxílio 
das mensalidades de alunos em faculdades particulares. 
Enfim, o combate às desigualdades sociais por parte do setor público 
precisa ser feito com planejamento, fazendo-se considerações realistas de 
causa e efeito. Além disso, o governo deve se preocupar não apenas em 
ajudar na melhor distribuição das riquezas, mas também em evitar repasses de 
renda às camadas mais privilegiadas. 
Outro desafio inerente à atividade governamental é a preocupação em 
fazer mais com menos. Como a economia ensina, os recursos são escassos, 
mas as necessidades são infinitas. Logo, a preocupação em ser eficiente é 
eterna. Paradoxalmente, contudo, o que se vê com frequência é que diversos 
serviços prestados pelo governo estão entre os mais ineficientes vistos na 
economia. Não raro, os custos são altos e a qualidade, insatisfatória. Há 
também a preocupação para que essa prestação de serviço não seja realizada 
com vistas a interesses políticos. 
TEMA 4 – ESTADO NACIONAL E GLOBALIZAÇÃO 
Globalização é um processo que consiste na crescente integração 
internacional que emerge das trocas de conhecimentos, modos de vida, 
produtos, procedimentos, além de aspectos tecnológicos e culturais. Envolve 
dimensões comerciais, produtivas, financeiras e institucionais. 
Não podemos falar em globalização sem citar os fatores que contribuem 
para uma integração mundial crescente. Entre os principais fatores concretos 
que vêm fomentando as diversas formas de trocas entre regiões e países, 
podemos citar os avançosnas comunicações e nos transportes. 
O avanço tecnológico das comunicações tem sido a base do processo 
de globalização, posto que esse processo pressupõe a integração – as 
diversas regiões do planeta só conseguem trocar informações e 
conhecimentos, ou realizar negociações com vistas à celebração de acordos, 
por meio das diversas formas de comunicação. 
 
 
9 
Uma empresa multinacional, por exemplo, necessita de uma forma ágil e 
confiável de comunicação para que as decisões de produção nas diversas 
unidades sejam tomadas pela matriz. A partir dos anos 1990, com a 
disseminação da internet, as comunicações se transformaram 
significativamente. Informações complexas passaram a ser transmitidas em 
tempo real, o que viabilizou o avanço da globalização. 
As trocas físicas entre países, sejam representadas pelo comércio 
internacional ou pelo intercâmbio de pessoas, são possíveis graças aos 
diversos meios de transporte. Nos últimos 50 anos, ocorreu um significativo 
incremento de rotas aéreas e a multiplicação do número de pessoas 
transportadas entre países. Além disso, avanços no transporte marítimo 
possibilitaram uma expressiva redução nos custos de transporte de 
mercadorias. 
No Brasil, a palavra globalização esteve no centro dos debates a partir 
do início da década de 1990, sob a influência do liberalismo econômico. 
Durante o Governo Collor, barreiras tarifárias e não tarifárias foram retiradas, 
fomentando as importações de bens e equipamentos. 
Mais tarde, essa iniciativa foi importante até mesmo para os avanços na 
área de comunicações. Já durante os Governos Fernando Henrique, a 
conquista da estabilidade econômica permitiu a elevação do investimento 
estrangeiro direto. Além disso, a entrada de companhias multinacionais 
viabilizou a chegada de modernas práticas de gestão ao Brasil, as quais 
trouxeram maior eficiência para a economia brasileira. 
O processo de globalização deu ênfase à importância das cadeias 
produtivas globais. As grandes empresas multi e transnacionais adotaram 
estratégias de sobrevivência em meio ao mercado internacional que incluíram o 
deslocamento da produção para países de custos mais baixos. As captações 
de recursos para os investimentos dessas grandes empresas também 
passaram a ocorrer no mercado internacional, o que estimulou a oferta de 
crédito para a internacionalização dos grandes grupos por meio da implantação 
de unidades subsidiárias. 
Esse processo de internacionalização crescente impacta positivamente o 
volume de comércio internacional e reduz custos, aumentando a eficiência 
produtiva. Em outras palavras, o desenvolvimento das cadeias produtivas 
globais fomenta o comércio internacional, que, por sua vez, estimula o aumento 
 
 
10 
da eficiência produtiva das nações envolvidas nas trocas. Além disso, traz mais 
concorrência para as empresas nacionais, as quais buscam maior 
competitividade por meio de maior racionalização dos custos e contínuos 
incrementos na eficiência produtiva. 
As Organizações Não Governamentais (Ong), conhecidas também pela 
denominação de Terceiro Setor, tiveram suas atividades ampliadas em termos 
de regiões atendidas. A globalização, por meio da facilitação das 
comunicações e transportes, permitiu que esses organismos realizassem 
trabalhos e captassem recursos em um maior número de países. 
Diante do processo de globalização, em termos comerciais e 
econômicos, as nações têm se posicionado por meio da celebração de acordos 
regionais de integração, tais como sistemas de preferências aduaneiras, zonas 
de livre comércio, união aduaneira, Mercosul, união política e monetária. 
TEMA 5 – SMI E O TRIPÉ DA POLÍTICA ECONÔMICA 
O SMI baseia-se no compromisso institucional do Banco Central do 
Brasil (BC) de manter a inflação próxima de determinada meta. Essa relação 
entre a expectativa e o compromisso é que representa a âncora nominal dos 
preços – fator que ajuda a manter a elevação do nível geral de preços sob 
controle. 
A operacionalização de um sistema de metas depende da observação 
de cinco elementos: 1. forte compromisso institucional por parte do BCB de que 
a estabilidade de preços é o principal objetivo da política monetária; 2. 
publicidade do anúncio das metas para a inflação; 3. explicação de como as 
diversas variáveis econômicas afetam as decisões da política monetária; 4. 
transparência referente à estratégia de política monetária por meio da 
comunicação com o público e com os mercados sobre os planos, os objetivos e 
as decisões do BCB; e 5. atribuição de responsabilidade ao BCB para que a 
inflação convirja à meta. 
Diferentemente de outras âncoras nominais, o SMI tem uma relação 
especial com as expectativas. Ao institucionalizar o compromisso de manter a 
elevação do nível geral de preços dentro de um patamar determinado, o SMI 
atua como guia para a expectativa dos agentes. Outro diferencial do SMI é a 
transparência, uma vez que, sob sua tutela, as diversas informações são 
disponibilizadas ao público. 
 
 
11 
O SMI foi adotado no Brasil a partir de junho de 1999. Desde então, as 
metas inflacionárias têm executado o papel de âncoras nominais dos preços 
por meio de sua função como guia das expectativas dos agentes. A partir de 
1999, instalou-se um tripé da política econômica que, de certa forma, coordena 
até hoje a economia brasileira: 1. SMI; 2. câmbio flutuante; e 3. superávit 
primário. 
Esse tripé econômico foi estabelecido com o intuito de dar maior 
estabilidade à economia brasileira, ao mesmo tempo em que viabilizaria as 
condições para o crescimento sustentado do país. Nesse sentido, o SMI 
funciona como guia para a expectativa dos agentes, mediante a atuação 
responsável do BC na execução da política monetária. A ideia é que o nível de 
preços se comporte conforme as metas de variação previamente anunciadas. 
O câmbio flutuante, por sua vez, garante que o fluxo de entrada e saída 
de recursos do país varie conforme a dinâmica do mercado. Como resultado, o 
país não enfrenta problemas no balanço de pagamentos. Por fim, a política do 
superávit primário garante o pagamento dos juros da dívida pública, o que 
passa segurança aos investidores, além de evitar que o governo tenha 
problemas de caixa e conter parcial ou integralmente eventuais necessidades 
de aumento de tributos. 
Juntos, o SMI, o câmbio flutuante e a política do superávit primário 
contribuem para a confiança na economia de um país. Isso foi observado no 
Brasil de 1999 até 2014, quando as contas públicas se deterioraram e a 
inflação tomou uma dinâmica que impossibilitou o cumprimento da meta em 
2015. 
NA PRÁTICA 
O economista Nelson Barbosa Filho (2015), em seu trabalho O desafio 
macroeconômico de 2015-2018, sugere 12 metas ou “trabalhos fiscais” para 
superar os problemas atuais do Brasil: 
1. Diminuir a perda fiscal com o controle de preços monitorados; 
2. Continuar a reduzir a folha de pagamento da União em proporção do 
PIB; 
3. Estabilizar as transferências de renda a indivíduos em proporção do PIB; 
4. Ampliar o gasto público real com saúde e educação por habitante; 
 
 
12 
5. Reduzir os demais gastos com custeio em % do PIB; 
6. Aumentar o investimento público em desenvolvimento urbano e inclusão 
digital; 
7. Reduzir o custo de carregamento dos créditos da União junto aos 
bancos públicos; 
8. Reduzir custo das dívidas dos estados e municípios; 
9. Realizar reforma do Programa de Integração Social (PIS)/Contribuição 
para Financiamento da Seguridade Social (COFINS) com neutralidade 
fiscal; 
10. Completar reforma do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e 
Serviços (ICMS) sem redução do resultado primário; 
11. Estimular o empreendedorismo; 
12. Aumentar a transparência fiscal, sobretudo do gasto tributário do 
governo. 
Escolha uma dessas metas e faça sua análise da situação atual no país. 
FINALIZANDO 
Nesta aula, vimos que a interação dosetor público com a economia é 
uma relação complexa, sendo que seu sentido e sua intensidade dependem de 
diagnósticos muito ligados, entre outros fatores, a visões político-ideológicas de 
mundo. 
Enquanto, ao longo da história brasileira, diferentes tendências são 
perceptíveis, nem sempre podemos afirmar que os políticos aprenderam com 
insucessos do passado. Dessa forma, alguns desafios permanecem presentes 
no cenário atual, cuja resolução depende de uma observação realista dos 
limites e capacidades da atuação governamental. 
 
 
13 
REFERÊNCIAS 
Bibliografia básica 
BARBOSA FILHO, N. O desafio macroeconômico de 2015-2018. Revista de 
Economia Política, São Paulo, v. 35, n. 3, p. 403-425, 2015. Disponível em: 
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-
31572015000300403&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 26 nov. 2018. 
REGO, J. M. et al. Economia brasileira. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. 
SILVA, E. Formação Econômica do Brasil. Curitiba: InterSaberes, 2016. 
Bibliografia complementar 
CYSNE, R. P. (Org.). Plano real ano a ano. Rio de Janeiro: FGV, 1998. 
MARIANO, J. Introdução à economia brasileira. São Paulo: Saraiva, 2005. 
PIRES, M. C. Economia brasileira – da colônia ao governo Lula. 1. ed. São 
Paulo: Saraiva, 2010.