Direito Municipal na Constituicao

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REGISTRO 
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PETRONIO BRAZ 
Advogado7 escritor, politico, consultorju1idico, professor universitiirio, 
assessor ju1id~co e ex1uiz de paz. Autor de vdrios lTuros e artigos jur£dicos. 
Direito 
na 
Constitui(:iio 
CJCJ 
Revista e 
Atualizada 
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Direito Municipal na Constirui~ao ~}:.:~~ .. 
© PetrOnio Braz 
J H. MIZUNO 2006 
Re-visiio: 
PetrOnio Braz 
Fl:CHA"CATALOGRAF'ICA EI.ABORADA FEu· 
F ACUlDADE DE BIBllOTECONOMIA DA 
PUC- CAMPINAS 
Braz, PetrOnio 
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352(81) 
B839d Direito municipal na constimi~<1o/Petr6nio Braz. 6. ed. 
Leme:J.H. Mizuno, 2006. 
892 p. 23cm 
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1. Constitui<;ao- Direito municipal. _2. Municipio- Direito. L Titulo. 
fndice para o Catalogo Sistematico 
Constituic;ao- Direito municipal 
Municipio- Direito 
CDU 352(81) 
352(81) 
352(81) 
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.A merrWria de 
BRASILIANO BRAZ, 
pai e mestre de vida. 
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fNDICE 
INTRODU9\0 .......................................................................................... 23 
DOUTRINA ............................ ................... ........ ..... ... ....... ........... ........ ....... 35 
CAPITuLO I 
DIREITO MUNICIPAL 
Generalidades ....................................................................................... . 
Direito Municipal ................................................................................. . 
Evolw;;io do Direito Municipal ............................................................ . 
Princfpios Constitucionais ................................................................... . 
Fontes do Direito Municipal ................................................................ . 
A Lei ....................................... c ........................................................... . 
ADoutrina .......................................................................................... . 
A jurisprndincia ................................................................................. .. 
0 Costume ........................................................................................... .. 
Praxe Administrativa .. ................................................................... . 
I~te~reta<;a? ?o Direi~o ~unicipal .................................................... . 
Diretto Mumcrpal Braslle1ro ................................................................ . 
CAPITuLO II 
OMUNiclPIO 
37 
38 
39 
42 
45 
45 
46 
47 
47 
49 
49 
50 
Generalidade ......................................................................................... 51 
Poder do Municipio............................................................................... 55 
Plebiscite e Referendo .......................................................................... 57 
Iniciativa Popular................................................................................... 59 
Autonomia do Municipio ...................................................................... ' 59 
AutonomiaPolitica ............................................................................... 61 
AutonomiaAdministrativa.................................................................... 62 
Autonornia.Financeira........................................................................... 62 
~ 
Capaddade Ad~inistrativa ................... _ ............................... _ ....... ~········ . . 63 
Restri~Oes i Autqnomia ......................................................................... · 65 
Divisio Administrativa ......................................................... -. ..... :........... 68 
Cria~,;ao e_ Extjn<;3.o .de Muilicipio ····························-~·-··············~·········· 72 
CAPiTuLO III ENTE FEDERATIVO 
Generalidades ........................................................................................ 79 
ArgUIUentos Negatives........................................................................... 80 
Fundan1entos Positives .......................................................................... 82 Condusao ............................................................................................... 82 
CAPiTvLON OBJETIVOS DO MUNICIPIO 
Conceitua(:Oes ........... ....................................... ............ ... ............ ..... ...... 85 
Interesse Local ....................................................................................... 86 Servi<;os Publicos .................................................................................... 88 
Polftica Urbana....................................................................................... 89 
Desenvolvimento Social e EconOmico .................................................. 91 Educa<;ao e Cultura ................................................................................ 92 
Meio Ambiente ...................................................................................... 93 
Participa<;ao Comunitaria ...................................................................... 93 
CAPtruLov SEDE DO MUNiciPIO Generalidades ....................................... , ................................................ · 95 
~=~~~~~~~~~~~·::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::'::::::: ~~ 
CAPiTuLo VI PODERES DO MUNiciPIO 6rgaos de Governo ................................................................................ 101 
Orgiios eFun¢es ................. ..................................... .............................. 101 Poder ...................................................................................................... 102 
Agentes Politicos Municipais ................................................................ 104 
Elegibilidade ......................................................................................... 105 
Prefeito Municipal................................................................................. 113 
Vereadores ...... .......................................... ..... ........................................ 115 
-Numero de Vereadores ................................................................. 116 
-Incompatihilidades e Proi!Ji>oes .................... .......... .. .................... ..... 118 
-Inviolabilidade ................. ............... ............... .... ............................ 119 
PoX~~1:~~!~~~~~:::::::::::~::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::m 
Poder Executivo ................................ ~ ......................... -.......................... <, 121 
Representa.;:io do Municipio................................................................ 122 
CAPtruLovn PATRIMONIO DO MUNiciPIO 
Fazenda PUblica Municipal ··································-·~···· .. ························· 
PauimOnio do Municipio ..................................................................... . 
Dorninio Iminente ................................................................................. . 
Bens Dominiais .................................................................................... . 
Afeta(iio e Desafeta(iio .......................................................................... . 
Bens de Uso Camum .............................................................................. . 
CursosD'tigua ..................................................................................... . 
ServidOes PUhlicas ................................................................................. . 
Outros Bens ........................ ····················· ································· ............ . 
Aquisit;io e Aliena<;io de Bens PUblicos Municipais ........................ .. 
Aliena¢es ····························································.································· 
Doa(oes ..........................................•.......... : .......................................... . 
Dar;iio enz Paga111£12to ........................................................................... . 
Pennuta .............................................................................................. .. 
Investidura .......................................................................................... . 
Compras .......................•.....................................................•.................. 
ConcessOes de Uso ................................................................................ . 
CAPiTuLO Vlli COMPETENCIADO MUNiclPIO 
Conceitua<;Oes .......................................................... .":~ ......................... .. 
Competencia Privativa .......................................................................... . 
- Moradia .............................................................................................. . 
Transporte Cokttvo ............................................................................... . 
Abasteci'lllento .... .......................................................................... -....... .. 
Esporte e Lo:z.er ...••.•..•..•..........••.••.•..••.•.••.•...............••••••...............•.••..•... 
Limpeza Urbana .................................... ,. ............................................. . 
Organiuu;ao dos Serviqos Administrativos ............... c .. , ........................... . 
Guarda Municipal ..................................................... :: ....................... . 
Competencia Concorrente ................................................................... . 
Competencia em Coopera~ao ................................... _, .......................... . 
Educaqiio ............................................................. , .............................. . 
Plano Municipal de Educo.{iio ......................................................... . 
Fundo de Manuteru;iio e Desenvolvimento do Ensirw ................................ . 
Fundo de Manutenriio e Desenvolvimento daEducat;iio Basica ........ ...... . 
Cultura .................................... ~ .•...................................................... 
Assistkncia Social ............................................. : ................................... . 
SaUde ..••..•...................•••••..•.••....................•.•.•••....••.......•.•.••....•••.....••.. 
O>~l:ras Atividades em Cooperaflio .......................................................... . 
127 
127 
128 
129 
129 
131 
134 
134 
135 
135 
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189 
190 
192 
/ 
Ca~~Eq~~!{~~:L;'.r:::::::::::::::::::::·::::::::::::::::::::::::::·:::::::·::::~: 
.· ~" CAPITuLO IX · 
0 MUNICiPIO NOS TERRITO RIO§ . g i':un~cfp~o nos Tenit6rios ................................................................ . 
tstrito ederal ................................................................................ . 
• CAPITuLOX 
INTERVENy\0 EM MUNiciPIO 
Generalidades ...................... . ~utori~a~e Campo:tente .. ', ... :::::::::::::::::::::::::::::: :::::::::::::::::::::::::::::::::: 
a~~lid~J:~:~~~J:Z,;~ti;~·-·········--·················································--·· · 
.................................................................. 
_ . CAPITuLO XI 
INTERVEN«;AO DO MUNICIPIO NAPROPRIEDADE PRIVADA 
194 
195 
201 
205 
207 
209 
212 
213 
216 
~e~r::f~~~f~~·p;;··;;~d~d~······································· ················ ······· 217 Ah . d .P. ............................................................... 221 Rest;!;:, a"t;:,.:~:~::;;leiro.......................................................... ~~~ 
·~~5:2!~~ ; ~; ::~ ffi 
e~~:!?~;:;t~Hi;;&;~~~-·:·;;;;i......................................................... 240 
F. Ori gtS vo ..................................................... 244 
F: oro;;:, ginaria de Aquisiriio da Propriedade .... ........ ................. ... .. ..... 246 
~~ i_ffi 
Jn71:z:~:};;;~::~ ·--:···::·--····----···--·············........................ . 253 
Prero Justo naDesa · f:"Jmarao ··················································· 253 ~;r~~5:~:::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::;:_:'" 2!H 
Declar(lfiio de Utffiddrk Pub/"································································ 61 ImissiWProuis6rianaPoss~.: .. ~~.::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::·::::::: ~~~ 
lmissiio Definitiva naPosse ....... ............................................................. 268 
CAPITuLO XII 
ORDENAMENTO DO SOLO URBANO 
Conceitua~Oes ....................................................................................... . 
Inteamento Urbano .............................................................................. . 
Projeto de Lotearn.ento ......................................................................... . 
Plano Diretor ........................................................................................ .. 
Estatuta da Cidade ................................................................................ . 
CAPITuLO XIII 
ADMINISTRAy\0 MUNICIPAL 
Conceituac;Oes ...................................................................................... .. 
Organizac;ao da Administra~ao ........................................................... .. 
Fontes Normativas da Organiza~ao Administrativa ............................. . 
Atividades Administrativas ................................................................... . 
Plnnejamento ....................................................................................... . 
Coorden!lfiW ........................................................................................ . 
Descentralizat;iio ................................................................................. .. 
Dekg!lfiW de Competbuia .......................•.............................................. 
Contro!JJ ······••·····•··••·······•••····•••·•······•••••······•••······•·••···•·•·•·•·····•••······•···· 
Efetividade ....•...................................................................................... 
, Modemizaf;iW ...................................................................................... . 
Orgaas Publicas .................................................................................... . 
Entidades Administrativas ..................................................................... 
Poderes Administrativos ....................................................................... . 
Poder de Policia ..................•.................................................................. 
Poder Hieriirquico .................................................................................. . 
Poder Disciplinar ..............................................................................•.... 
Poder Discricioruirio ............................................................................. . 
Poder Regulnmentar .............................................................................. . 
CAPITuLO XIV 
PRINdPIOS INFORMATIVOS DAADMINISTRA9\0 PUBliCA 
Conceitua~Oes ....................................................................................... . 
Principio da Legalidade ....................................................................... . 
Principia da Moralidade ...................................................................... . 
Principia da Impessaalidade ............................................................... . 
~~~~~~~~ : ~~i~~~i~~~.:::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::: 
Prindpio da Finalidade ........................................................................ . 
Princfpio da Supremada do Interesse PUblico ................................. .. 
Prindpio da Indisponibilidade dos Interesses PU.blkos .................. .. 
269 
270 
271 
273 
274 
276 
279 
285 
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294 
294 
295 
295 
296 
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298 
298 
300 
301 
301 
302 
304 
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305 
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309 
313 
318 
318 
319 
320 
321 
323 
Princfpio da Disq:icjona:riedade ..... :·: .. .' ................... · ................ _ .... ~····'··.·:· 
Principio da Presun<;io de Legirirriidade ................. : ......................... . 
~~~~~~:~: ~~c:~~~d~~~-::::~:::::~::::::~::::::::::::::::::::::::::::::::::::::~:::::::::~-
Princfpio da AUtoridade ..................................................... : ................ . 
Principio da Responsabilidade Fiscal ..................... : ........................... . 
Principia do Controle Judicial ............................................................. . 
Prindpio da Responsabilidade do Estado ......................................... .. 
CAPITuLO XVI 
FORMALIZA<;:AO DO ATO ADMINISTRATIVO 
Generalidades ....................................................................................... .. 
Ato Administrarivo em Especie ............................................................ . 
Ato Administrativo Normativo ...................................................... _ ........ . 
Decreto ................................................................................................. . 
Regimento ····························································································· 
&solu¢<> ............................................................................................. . 
Portaria Normativa ............................................................................. .. 
A to Administrativo Ordinaria ............................................................... . 
lnstrw;Oes ............................................... ······························· ················ 
Circulares ............................................................................................ . 
Avisos .................................................................................................. . 
Portarias .............................................................................................. . 
Ordens de Sent0o ........ , ........................................................................ : .. 
AtE~~~=~~~:~~~~~;~;:::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::;:::::::: 
Licenr;a .............................................................................................. .. 
Autorizm;ao ............................................•.....................•....................... 
Permissiio ............................................................................................. . 
Aprovm;ao .......................................................•..................................... 
Admissiio ............................................................................................ .. 
~";:!~.::::::::::::::::::;:::;::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::: 
Ato Admmtstrat:J.vo Enunaattvo ........................................................... . 
Certidiio ...........................................•.................................................... 
Ate>tado .................................................................................•.............. 
Pa:recer ................................................................................................ .. 
Ato Administrative Punitivo ................................................................. . 
Multa ........................................................................................... ,. ...... . 
lnterdi>tio de Atividade ...................•....•............. ~ ................................. . 
Destruir;iio de·Coisa ....................................................................... ' ...... .. 
Dernolifiio Adtninistrativa ............................................................. ' ....... . 
Cassatiio ............................................................................................. . 
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326. 
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343 
344 
·-o·~.= 
Confisco ............................. : ..................................................... : ........... . 
Adverlbu:ia .......................................................................................... . 
AfaStamento Preventivo ......................................... : ..... , ......................... . 
Suspensao ·····································································'······················· 
Demissiio ............................................................................................. .. 
Cassm;ao deAposentadoria ........................•......•...•........ : ...................... . 
Procedimento Administrative .............................................................. . 
Morivac;;io dos Atos Administrativos ..................................................... . 
Ato Administrativo nos Poderes Judiciirio e Legislativo ................... .. 
Neg6cio Juridico .................................................................................. .. 
Protocolo Adrninistrativo ..................................................................... .. 
SanatOria do Ato Administrative ................................... _ ....................... . 
Ratifica>iio ...............................................................•........................... 
Ref= ............................................................................................... . 
Wnversiii.J ............................................................................................ . 
Convaliclofiio .............................................................•................. ········ 
Desfazimento do Ato Administrativo ................................................... . 
An.ulac;;io do Ato Administrative .......................................................... . 
Vicios Relativos ao Agente ..................................................................... . 
Vicios Relativos ao Objeto ...................................................................... . 
Vicios Relativos iiFortna ....................................................................... . 
Vicios Qyuznto ao Motivo ....................................................................... 
Vicios Relativos iiFinalidade ................................... , .... _ .. _ ..... :·····--·····----· 
Conseqiiencias dos Vicios ....................................................................... . 
Revogac;;ao do Ato Administrativo .... , ................................................... . 
Efeitos do Ato &vogado ......................................................•.................. 
Limites da &vogm;ao ......•..................................................................... 
Competencia para &vogar ...........................................•......................... 
Gratuidade dos Atos Administrarivos .................................................. . 
CAPITuLO XVII 
CONTROLEDAADMINISTRA<;:AO 
Considera<;Oes Gerais ............................................... ~.-.. -........................ . 
Controle Administrarivo ....................................................................... . 
Rmisao "Ex Officio" ................................................ :.~,:.: ...................... . 
Rmisao Provocado .. .....................................................•..........•.............. 
Controle Legislative .............................................................................. . 
Ciimaras Municipais ........................................................................... . 
Tribunal de Contas ............................................................................... . 
Composifao dos Trihunais de ContasdosEstados ............ : ....................... . 
Competencia dos Trihunais de Contos dos Estados ........... : ....................... . 
Estabekcimento do Contradit6rio ..................................................... , ...... . 
julgamento das Contas dos Poderes Legislativo ........................................ . 
344 
344 
344 
344 
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378 
379 
379 
379 
380 
381 
385 
386 
'--"-""'=·" 
Controlejurisdicional ----~f-··················· .. ························::-.. , ....• ~ .... -....... 386 
_ LCampo d;" I}eexa"':" J.ur_!sd~ion~l---··········-···-···-·--···:'·······:···.·'·.·-,'···o······; • _ 388 
_ zrp.zta>oes.iio Controleftpiidiaonal ................................•................... ,.. 389 
~~~~~~:~~~\~~;·:::::::::::~':::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::: ~~i 
CAPITuLO XVill 
SERVIDORES PUBIJCOS MUNICIPAlS 
Conceitos ............................................................................................... . 
Agentes PUblicos .................................................................................... . 
Agentes Poli'ticos ................................................................................... . 
Servidor PUblico················:"···································································· 
Servidor Contratado pelo Regime Estatut<irio .................................... . 
Empregado Publico .......... : ................................................................... . 
Particulares em Colaborac;io como Poder PUblico ........................... .. 
Cargo PUblico e Func;io PUblica .......................................................... . 
Acessibilidade aos Cargos, Empregos e Func;Oes PUblicas ................ .. 
Recrutamento e Selec;io de Servidores ............................................... . 
Realizac;io de Concurso PUblico ......................................................... .. 
Deficiente Ffsico ................................................................................... . 
Regime Juridico do Servidor Publico .................................................. . 
Provimento de Cargo PUblico ............................................................. .. 
Nomeac;io .......................... ; ................................................................... . 
Promo<;io ...... _ .... _.; ............. :~~-~: .. ········--······--········---................. ; ................ . 
Transfe~~nc~a ·············~······-~·-··--······:··················· ........ :··--·--······,···:··--····· _ 
Readapta<;iio ..................... ,: ................................................................... . 
Reversio ..... : ........................ , ................................................................... . 
Aproveitamento ..................................................................................... . 
Reintegrac;:ao ......................................................................................... . 
Reconcluc;ao ......................................................................................... .. 
Remoc;:ao ............................ _ ................................................................... .. 
Reclassificac;:ao .......... ~ ....... ~ ................................................................... .. 
Investidura em Cargo.PU.blico .................................................. ~ ........... . 
~~~:~r~i~·:::::-::·:::~:::::::::::::,::::~:::::::::::::::::::::::::::::::::::::~:::::::::::::::::::-:::~~:::~:: 
Lota<;ao ····-···-·-··-·-············-,"--···········-··-··············-··················-···-···--····-·· 
Estagio Probat6rio ............. ~·-·· ............................................................... . 
Acumula<;ao de Cargos .... , .................................................................... . 
--Conselho de .Polftica·de A~ministra\iO ............................................. ;. 
Rem~~era~a?-~os Servido~~s PU.blicos ........................ :~-----_.---- ............. · 
Substdtos ........................... :.;; ...................................................... , ........... . 
Vencimentos ......................................................................................... .. 
Prescric;:ao de Vencimentos .................................................................. . 
393 
395 
396 
397 
399 
401 
402 
403 
405 
408 
4ll 
414 
415 
422 
423 
423 
423 
424 
424 
425 
425 
425 
425 
426 
428 
428 
429 
429 
430 
433 
434 
435 
436 
437 
438 
Veda<;ao de Vincula.;ao e Equipara<;ao .: .............................................. . 
Fixac;;io de Vencimentos ...................................................................... .. 
Irredutibilidade_ dos Vencimentos .......................... ~ ........................... . 
Adidonais e Vantagens Pecuniarias .................................................... . 
Vantagens .............................................................................................. . 
Indeniza~Oes ......................................................................................... . 
J\juda de Custo ·············································-·········-···············--·-·······-···· 
Dkirias .................................................................................................... . 
Auxflio~Transporte ............................................................................... . 
Adicional de Chefia .............................................................................. . 
Adicional porT empo de Servic;;o ......................................................... . 
Adicional por Servic;o Extraordinario ................................................. .. 
Adicional Nortuno ................................................................................ . 
Adicional de Ferias ............................................................................... . 
Efetividade, Estabi!idade e Vitaliciedade ............................................ . 
Limites de Despesas com Pessoal ....................................................... .. 
Avalia~ao de Desempenho Funcional ................................................. . 
Perda da Estabilidade ··································-················-··················-·····Avalia<=io Peri6dica de Desempenho ................................................. .. 
Excesso de Despesa com Pessoal ........................................................ .. 
Disponibilidade Remunerada ............................................................. . 
Plano de Carreira ................................................................................. .. 
Classe ·······················-····················································-························· 
Cllrreira .................................................................................................. . 
Quadro ................................................................................................... . 
Redistribui<;io ....................................................................................... . 
Direitos dos Servidores Piiblicos .......................................................... . 
Salirio Mfnimo ...................................................................................... . 
Decima T erceiro Sal<lrio ...................................................................... . 
Jomada de Trabalho ............................................................................. . 
Descanso Semanal ................................................................................ . 
Ferias Anuais ......................................................................................... . 
Prote.;ao ao Trabalho da Mulher .......................................................... . 
Licenc;;as ................................................................................................. . 
.Afastamento .......................................................................................... .. 
ConcessOes ............................................................................................ . 
Direito de Greve ................................................................................... . 
Direito a Associa<;io Sindical ............................................................... . 
Direito de Petic;io ..................................... _ ............................................ . 
. · Deveres dos Servidores PUblicos ............. : ........................................... .. 
Lealdade ................................................................................................ . 
Obediencia ............................................................................................ . 
438 
439 
441 
443 
443 
444 
444 
445 
445 
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468 
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473 
473 
475 
476 
477 
478 
478 
m· ~ 
i 
1i, 
Assiduidade ,,; ...... : ...... ._ ... :: ... · ......... : ..... : ....... : ...................... ,, ....... : ... : ..... · 479· 
. Discri<;ao ....... : ..... • ......•... : ..... :.: ... ,,.,: ..•... , ..... , .. , ..................................... , ... : 480· 
~~y~~~i~~::~~:~::~:::::::::::::'::::::::::~::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::~- . !~i ... 
• Boa Conduta ·······:·······'··:···.·:······:··············································c·····:····:·· 482. 
Residencia ...... : ......... :.: ... : .......... ; ............ ~ ............................. :.................. 482; 
Proibi<;iies ... .. ......................................................... ......................... ........ 483 
Contrata<;ao porT empo Determinado .......... ............... ........................ 484 
Desprovimento de Cargo, Emprego e Fun<;ao Publica........................ 490 
Revoga<;ao ouAnula<;ao daNomea<;ao ................................................. 491 
Demissao ........... ........................................... ........ ........ .......................... 492 
Exonera<;io ............................................................................................. 493 
Falecimento ........................ :................................................................... 494 · 
CAPfruLO XIX 
SEGURIDADE SOCIAL DO SERVIDOR 
Seguridade Social ................................................................................. . 
Regime Geral da Previdencia .............................................................. . 
Aposentadoria ....................................................................................... . 
Invalidez Permanente ........................................................................... . 
Voluntiria .............................................................................................. . 
Compuls6ria .......................•................................................................... 
Auxilio-Natalidade ............................................................................... .. 
Saliirio-Familia ................. , .. : ................................................................ ,,,, 
Pensao .................................................................................................... . 
Desconstituiyao da Aposen~d9ria ........................................... : ... ::.-.. ; .. . 
. Refl.Uncia a Aposentadoria .................................................................. .. 
Previdencia Municipal ......................................................................... . 
Anterioridade da Questao Previdencifuia .......................................... .. 
Competencia do Municipio ................................................................ .. 
Riscos e Precau<;Oes .............................................................................. . 
Emendas Constitucionais ..................................................................... . 
CAPITuLO XX 
n.iCITOS ADMINISTRATIVOS 
495 
497 
497 
501 
501 
502 
502 
502 
503· 
504 
504 
505 
509 
510 
510 
511 
Considera<;iies Gerais ..... : ....... ':: ............................................. .' ............. : 519 
Ilfcito Administrativo ............................................................................. 523 
Prisao Administrativa ............................................................................. 524 
Ilicitos Penais ......................................................................................... 524 
Peculmo ............................. , .... , ........................ " ................. ,":.:., ........ . , 525 , 
Extravio, Somgar&J ou1n'utiliza,iUI deLivro ouJJocumento ... : ........... ::... 525 -
Empregolrregularde VerliasP(Wlicas ....................................................... 526 , 
Concuss&J ............................................................................................. 526 
"0"<"''':'< 
Excesso deExa,i'w .............................................. : ... : .............................. . 
Con-upr&J Passiva ............................................................................... .. 
Facilitafiio. de_ Contiabando ou Descaminho ....... , ................................... . 
Prevaricilfiio ............................................................................ : ............ · 
- Condesceru:liilcia Criminosa ................................................................... : 
Advocacia Adminisf:rativa ................................................................... . 
ViolenciaArbit:rdria ............................................................................. . 
Abandmw de Fun>&J ........................................................................... .. 
Exercicio Funcional Ilegalmente Antecipado ou Prohngado ...................... . 
Vio/arao de SigiW Funcional ................................................................. . 
Violarao de Sigilo de Proposta de Lici.tarao ........................................... .. 
Extin<;iio da Punibilidade .................................................................... .. 
Marte .................................................................................................... 
Anistia, Gra(fa oulndulto .................................................................... . 
Retroatividade da Lei ........................................................................... . 
Prescri<;io .............................................................................................. . 
&sso:rcimento de Dano noPeculato Culposo ............................................ . 
flicitos Administrativos Fiscais ............................................................. .. 
CAPITuLO XXI 
PROCESSO ADMINlSTRATlVO 
Conceitua<;Oes ............................................................... .-: ....................... . 
Processo Administrative Discipiinar ................................................... .. 
Partes no Processo Administrative ............................... ::~;-:-:.: ...... .-........... ·, 
Princfpios Informativos do Processo Administrativo ......................... .. 
.Afastamento Preventivo ........................................................................ . 
Instaurac;ao do Processo ...................................................................... _ .. 
Instru<;:lo do Processo ........................................................................... . 
Julgamento ........................................................................................... .. 
Sindicfulcia Administrativa ................................................. -................... . 
Recurso Administrative ........................................................................ . 
CAPfruLO XXII 
SERVI<;:OS E OBRAS PUBllCAS 
Conceitua<;Oes ....................................................................................... . 
Ordenamento EconOmico ................................................................... .. 
Ordenamento Social' ................................................ : . .-.......................... .. 
Fomento da Produ<;a.O ............................................................................ . 
Planejarnento Municipal .......................................... ~: ........................... , 
Associativismo Municipal ..................................................................... . 
526 
526 
527 
527 
527 
527 
528 
528 
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529 
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530 
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539 
539 
541 
543 
545 
546 
546 
547 
550 
I ll § 
I ',·: . ' ! ' 
li 
.. ·-· 
cAPITuLo xxm: 
, , BENSPUBUCO§ . . . 
·,.--~~:S~i~~~~~~~~~-B~~~:·pti~ii~~;:~:::~:::~:::::~::::·::::·::::::::::::::::::~::::·::::~::~::::~~ 
: Bens de Usa Comum .. : ............. -.. : ............................................ : .............. . 
~:t!:f:t~:~_:::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::: 
Aquisic;;io de Bens PUblicos ................................................................. . 
Alienac;;ao de Bens PUblicos ................................................................. . 
.Afetac;;iio e Desafetac;;io ......................................................................... . 
Regime Juridico dos Bens Publicos ..................................................... . 
Inalienabilidade .................................................................................. . 
Impenharabilidade ... .................... ; ........................................................ . 
Imprescritibilidade ................................................................................ . 
Bens Municipais .................................................................................... . 
CAPITuLO XXIV 
PROCESSO DE UCITA(::AO 
553 
556 
556 
557 
557 
557 
559 
559 
562 
563 
563 
564 
564 
Obrigatoriedade da Licita~ao ................................................................ 567 
Conceito de Licita<;:io ............................................................................ 570 
Principios da Licita<;:io .......................................................................... 571 
Natureza Juridica da Lidta<;io ............................................................... 575 
Conceito de Norma Geral ..................................................................... 577 
Caracteristicasda Lei n' 8.666/93 ........................................................ : 579 
Objeto da Lei n' 8.666/93 .................................................... .'................ . 580 
Das Obras e Servi~os .............................................................................. 58 I 
Dos Servi<;os TecnJc<?s Profissionais·Especializados ........... : ............. :.. · 586 
~%~~~~~~-:~:::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::: ~~~ 
Das Doa~oes ..................... ....... .......... .. . ..... ............................................. 597 
Da Da~ao em Pagamento ................................. ... ..... .............................. 598 
Da Perm uta............................................................................................. 599 
lnvestidura .............................................................................................. 599 
Modalidades, Limites e Dispensa ......................................................... 600 
Direito de Habilitar;iio ........................................................................... 600 
. Local da Licitariio .... " ..... , . .. .. . ...... .. . .. . .. . . . .. .. . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . .•. . . . . . .. . . . . . .. • • 60 I 
Pv.blicidade da Licitariio .... .. ..... ....... ............ ........................................ 60 I 
Modalidades de Licitariio ..... .. .......................... .............................. ...... 602 
Da Coruxrrrencia .. ..... .. ... ... .. ....... ....................... .................................... 604 
Tomada de Preros .... .. ................................................................. ........ .. . 606 
Gonvite ·····················································'·····························'··'·········· 606 
Concurso ................... : ..... :.: ................ ;.: ............................... : .... : .... ~.... 607 
. ~;;,·:::::::::::::::::::::::'::::::::::::::::::::::::::::::::·::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::: ~~~ 
Limrtes ..... .............. .. ........ .. .. ....•...........................•....•.......................... 6II 
Dispensa, Inexigibilidade e Vedac;io ........................... .-............... _ ....... . 
Dispensa ·········································'····················································· 
Jnexigibilidadec .............................. : .............................................. ,. ...... . 
Vedar;iio ............................................................................................... . 
Servit;Os de-Publicidade e Divulgat;io ................................................. . 
Licitar;iW Desma ................................................................................. . 
Outras Modalidades de LicitariW ......................................................... . 
Valores da Licitarrw ............................................................................. . 
Fases da Licitar;iio ................................................................................ . 
Procedimento de Abertura da Licitar;iio .................................................. . 
Vincular;iW iW Edital ........................................................................... . 
Participa¢o Popular ...................................................•......................... 
Impugnar;iio pew Licitante .................................................................... . 
Concorr§ncialnternacional ................................................................... . 
Comissao de Licita<;io ............................................................................ 
Natureza juridic a da Comissiio de Licitat;iio ......................................... . 
CriariW da ComissiW ik LicitariW ......................................................... . 
VinculafiW da Comissiio de Licitar;iio ................................................... . 
Investidura dos Membros da Comissiio de Licitat;iio ................................ . 
Competencia da Comissao de Licitar;iio .................................................. . 
Atos da ComissiW ik Li.cilafiW .............................................................. . 
Responsabilidaiks das Mem/7ros da ComissiW de Licilafiio ....................... . 
Funcionamento da Comissiio de Licitar;cio .............................................. . 
julgamento das Propostas ...................................................................... . 
PiJ..(jjiO.iificar;iW dos Licitantes ............................................................. . 
Ju~:!.ia~t;/::~".s~.:::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::: 
AdjudicariW ........................................................................................ . 
Parecer ]uridico .................................................................................... . 
H=wgar;rw ........................•............................................................... 
Autoridade Competente ........•................................................................. 
Legalidaik e Convenikncia ................................................................... . 
Conseqiikncias da H=wgar;iW ............................................................ . 
Desjazimznto da Homowgar;iio .............................................................. . 
Contro/e da Processo ik LicilafiW ••............................... · · ...... · · · ·· · · · ·· ·· · · ..... · 
Dos Recursos Administrativos .............................................................. . 
&elmo ......................................................................................... . 
lieclatna{:iio .~ ...... _ ............................................. : ................... -· .. · ..... . 
RepresenlafiW ................................................................................ . 
Pedida ik &cansiikrar;iW ................................................................. . 
Protesto ·························································································· 
612 
612 
..6I5 
617 
618 
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669 
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673 
673 
674 
674 
i 
CAPITuLO-XXV 
DOS CoNTRAToS ADMINISTRATIVOS 
Contrato ,. ... : .. : .. ; ............ : .... ,·._ ... : .... : ...... ;._ ... : __ ,. ..•.. ·'· ..... : ..•. ~ .....•...... : ..•. .-.&75 
-ElementOs dO CoJitrato .......... :: ........ :· ... :::· .. : ... ~ .......... :.--: .... : ........ -.. :.: ...... ·.~. 
Capacidade do Agente .. :: ... ,•···'·:'········"·'·····················-········· ............... : 
Requisites do Contrato ......................................................................... . 
Forma dos Contratos ............................................................................. . 
Tecnica Contratual ............................................................................... . 
Contrato Administrative ....................................................................... . 
Regime Jurfdico .................................................................................... . 
Cl:iusulas Contratuais ........................................................................... . 
Objeto do Contrato ............................................................................... . 
Regime de Execuc;;ao ............................................................................. . 
Alterac;;ao dos Contratos ........................................................................ . 
Pre.;o e Condi~Oes de Pagamento ....................................................... . 
Prazos Contratuais ................................................................................. . 
Credito Orc;;arnentario .......................................................................... . 
Garantias ................................................................................................ . 
Direitos e Responsabilidades ............................................................... . 
Casos de Rescisio .................................................................................. . 
Teoriadalmprevisio ............................................................................ . 
· Condi~iies de Impor~¢ao ; .. , .... _. ...... ,.., .................................................. . 
Vincula~io ao Edital ............................... · .............................................. · .. : 
!,-egislac;ao·Aplicivel em (';as~os Omis~o~ ... " .. _. .. _. ........ , ... , ...... _ .. , ... , ...... .,,., 
Condic;oes de Habilitac;iio .................................................................... . 
Foro do Contrato ................................................................................... . 
Regi~e Jurfdico .................................................................................... . 
Da Nulidade do Contrato ..................................................................... . 
Responsabilidade Civil do Estado ....................................................... . 
CAPITuLO XXVI 
PARCERIAS PUBIJCO-PRIVADAS 
CAPITuLO XXVII 
TRIBUTAQ\0 E OR(:AMENTO MUNICIPAL 
Conceituac;;Oes ....................................................................................... . 
Sistema Tributario Muni<::ij)ai ......................................................................... . 
Limilat;6es Tributarias .. : ........ :: ......... :.: .................. : ........•...............•... : .. · 
Vetf.a,;oes Tributarias ............•............................................................... 
Renitncia de Receita ............................................................................. . 
676 
676 
678 
678 
679 
680 
681 
682 
685 
686 
688 
688 
689 
690 
690 
693 
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696 
697 
. 697 
69_8 
698 
698 
699 
700 
702 
705 
709 
.7-J 0 . 
714 
715 
722 
,, 
I 
I 
i 
-~~~--~-------
Rendas Municipais ................................ : .............................................. . 
Impasto soiYre ProprieiiarkPredial f Territorial Urbana (IPTU) ................ . 
Impasto sobre Transmissiio "Inter llivos" · ............................................ ; ...... . 
Imposto soiYre SewU;os de Q}lalquer Nat:urew (ISS) ................................... . 
Taxas Municipais ............................................................................... .. 
ContrilJuit;iio de Mellwria ...................................................................... . 
Outras Ren.das ...•.................................................................................. 
Reparti~;iio das Receitas ..............................................................•.......... 
Custeio do Servit;o de Ilumincu;iio PUblica ............................................... . 
Custeio dos Servit;os de Limpeza Publica .......................•.......................... 
Orc;;amento Municipal ......................................................................... .. 
Municipio sern Or~amento .................................................................... .. 
Municipio Novo ................................................................................... . 
Execu<;3.o do Or<;arnento ...................................................................... . 
Criditos Adicionais .............................................................................. . 
EmpenlwPrevW ..........................•..........................................................Ordem de Pagarrumto .................................................•........................... 
Regime de Adiantamento ...................................................................•... 
Contahilidade Publica ......................................•...............•..•...............•. 
Dfvida PUblica Municipal ..................................................................... . 
Responsabilida4_~_9a Gestao Fiscal ......... :_ ........................................... .. 
Repasses Financeiros a Camara Municipal ........................................ .. 
P_:ecat6rios Judi~~s .. .:·: ...................... :.:~·· .. ·:··· ....................................... . 
APENDICES 
APENDICE 1- Legislac;ao Federal de Interesse do Municipio ............. . 
APENDICE 2- Pareceres sobre Consultas de Prefeitos Munidpais e 
Camaras Municipais .................................................................................. . 
Contrata~ao direta de advogado .......................................................... .. 
Licen~a da Cfunara Municipal para Assinatura de Convenio ............. . 
Rejei<;iio de Contas do Prefeito Municipal ......................................... .. 
Isen~Oes Fiscais ..................................................................................... . 
Projetos de Leis dejniciativa de vereador .......................................... .. 
Remunerac;;ao· d(ivereadores ...... ~ .............................................. ::·.-: ..... -.~.- · 
Remunera~a.O dos Servidores Pl:iblicos ............................ : ................... . 
Or<;arnento em Municipio Novo .......................................................... . 
Imputac;ao de Multa pelo Tribunal de Contas ap6s Parecer Previo .... . 
725 
726 
727 
728 
729 
729 
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752 
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775 
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786 
792 
794 
796 
800 
805 
813 
:) 
I 
I 
l 
:I 
il 
II 
11 
.. 
AP~NDICE 3 -Pritica .: .......................................................................... . 
. .lljlodelo de Ato da Mesa ·················"· .. '········• .. , ................... · ... ., ............ .. 
· · Modelo de Requerimento ............. : .... ~ ................................................. . 
-~:~=~~ :: ~:~~:::~ .. ~~~-:::::::::::::::~·::~:::~:::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::: 
~~~=~~ ~= ~:[~~~~ :::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::: 
Modelo de Moc;ao .................................................................................. . 
Modelo de Emenda .............................................................................. . 
_ Mod do de Decreto Legislative ........................................................... .. 
BffiLIOGRAFIA ..................................................................................... . 
INDICEALFABETICO REMISSIVO 
........................................................ 
825 
.827· 
828 
829 
83! 
834 
836 
838 
839 
841 
85! 
861 
INTRODUCAO 
As Leis Orgfulicas Municipais, promulgadas a partir de 1988, 
trouxeram, em seu conteudo, alem da organiza<;ao administrativa 
do Municipio, a restaura.;;ao, em nfvel municipal, do Poder 
Legislative, definindo a diversifica<;;ao normativa, que nao existia 
nas leis de organiza<;;ao municipal outorgadas pelos Estados. 
Elas provem do poder local de auto-administra.;;ao delegado aos 
Municfpios pela Constitui<;;ao Federal de 1988 e este poder 
deriva, necessariamente, da soberania que existe no proprio 
conceito de Estado, visto este como uma realidade jurfdica, 
definindo-se com Jellinek a soberania como a capacidade de 
determinar-se a si mesrrw sob o ponto de vista juridico. 
Vendo, porem, o Estado como uma rea!idade jurfdica, 
somos levados a uma analise, mesmo que superficial, illuz das 
teorias de Kelsen e Jellinek, da sujei<;;ao do Estado ao direito, 
criando a sua propria autolimita<;ao. 
Impende, todavia, ser observado que o Estado nao se 
autolimita atraves de suas pr6prias leis, mas subordina-se a 
-vontade da Na.;:ao, que se constitui de indivfduos racionais. 
0 Estado vinculado e uma realidade juridica; o Estado vinculante 
confunde-se com a Naciio ou, como quer Radbmch, existe uma 
-23-
PETR6NIO BRAZ 
vincularii~ de. uma v~ntade tztual por uma vontade do pa$sado, 1 -
retornando-se aos _primordios· da civiliZac;ao, . quandp a Na,ijq 
c • :orgat:tizorr-se·em Estado; 'm1,ma btisc1!., do· direito natural· ' · 
0 Estado, como uma realidade jurfdica, tern sua propria. 
existencia como um produto do direito constitucional pois ele existe na 
medida e na maneira que se exprime na lei; nem e uma forra social, nem e 
um produto hist6rico; e o somat6rio, o complexo de suas pr6prias leis 
(Radbruch). Esse conceito de Estado encontra opositores 
conscientes como Oliveira Vianna, adeptos fervorosos como Rui 
Barbosa e cultores moderados como Alberto Torres. 
Para Oliveira Vianna, para quem nao existe a onipotencia 
reestruturadora do Estado, e o povo-massa que detem a capacidade 
criadora, aceitando as transformac;oes como fatos naturais da vida 
social e organica.2 
Inscreve-se Alberto Torres no grupo dos sociologos que 
consideram a estrutura politicrf como uma adaptac;ao' social, 
subordinada as realidades-da estrutura das massas. 
... - ~ - - .- •' . 
Rui Barbosa, o maior cultor do direito publico e consti-
tucional do Pais, tinha, em sua formac;ao anglo-saxonica, adepto 
da metodologia-dialetica, como caminho exclusivo o da norma, o 
que faz do Estado um produto do direito constitucionaL 
Todavia, dentro do conceito de soberania do Estado 
destaca:se o poder de organizar-se, de. constituir as proprias leis, 
que autolimitam o proprio Estado. Aqui o conceito de soberania 
l. RADBRUCH, .Gustav, .ijt;sofuz do Direitw 511 ed.-; -Ceimbra, Annenio Amatu · 
Editor, 1974,-p. 354. r _ - "- . 
2. OUVEIRA VIA.t'l'NA, Francisco Jose de. Instituit;Oes Politicas Brasileiras, 2a ed., 
Silo Paulo, llvrariaJose Oiimpio Editora, I955, p. 432. 
-24-
DIREITO MUNICIPAL NA CONSTITUI<;AO 
desloca-se de Jellinek para Laband para ser a competmcia para 
ditar a propria competiincia. Nasce, assim, oriundo da Nac;iio e estribado 
na competencia, o PoderConstituinte; que leva ao Estado-de-Direito. 
0 Poder Constituinte e unico e condensa-se no Congresso 
Nacional em carater permanente, ou na Assembleia Nacional 
Constituinte, quando ocorre a que bra do pacto social, como em 
1889, 1930, 1945 e 1964, ou, esporadicamente, quando por 
desajustes complexos da ordem social e a mesma convocada 
sem que tenha havido uma quebra aparente do pacto social, 
como em 1986. Aqui e de nao se compreender a propria razao 
da convocac;ao de uma Assembleia Nacional Constituinte sem 
caminharmos pelas estradas da Filosofia do Direito. Com o 
abrandamento do jusnaturalismo, que deu Iugar ao positivismo, ao 
cidadao e ate aos juristas cabe o cumprimento da lei, seja ela 
arbitraria ou nao. A raziio exige nossa obediencia a lei, mas tal 
imperatividade nao tern sentido se nao for possfvel nos conformar 
ou deixar de nos conformar com ela (Kant). No Brasil, apos 
1964, o direito.e.a foro;:a tomaram-se equivalentes, pois ele - o 
direito- deve medir-a todas pelo mesmo metro e, leciona Radbruch, hti 
principins fundarnentais de direito que siio mais fortes dO que todD e qualquer 
preceito juridico positivo, de tal modo que toda lei que os contraria niio 
poderri deixar de ser privada de validade. 0 poder estatal, que nasce do 
poder publico, objetiva conduzir o Estado ao atendimento a seus 
fins. Ultrapassando o poder estatal as delegac;oes do poder publico, 
advem a quebra nao violenta do pacta social, justificando-se a 
convocac;ao de uma Assembleia Nacional Constituinte. 
Tres sao os elementos definidores da soberania:autolimitariio 
juridica plena, autogoverno e auto-administrar;iio. So ha soberania 
quando presente o poder politico sem sujeiriio que niio aquela ordem 
juridica que a si .proprio se imp&. 3 
3. MOREIRA''NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Admi1iistrat£vo, 
S:io Paulo, Forense, 1976, p. 44. 
-25-
PETRONIO BRAZ 
A. Pelo sistema federalista ( ou neofederalista) brasileiro, que 
. nao •esvalou para.o confederalismo grao:;as a at:Ua<;iio e a liderano:;a 
cJiltural de Rui Barbosa! OS Estados-membros nao sao soberanos 
pcir faltar-lhes.a autodetermi1ill{iio juiidua plena. Como OS Mrmicfpios, 
os Estados-membros possuem somente os dois Ultimos elementos, 
que levam a autonomia. 
Detentora do poder constituinte, a Assembleia Nacional, 
d!= forma expressa, no texto da Constituic;ao de 05 de outubro de 
1988, no uso da soberania, delegou poder constituinte aos Estados 
e· Municfpios para complementarem a constituio:;ao das normas 
que regulamentam o exerdcio da propria soberania, o fundamento 
dos poderes, os direitos e a participa<;ao dos cidadiios no exerdcio 
da ·autoridade. Em uma palavra, a Constitui<;ao Federal comple-
menta-se com as Constituic;oes dos Estados-membros e com as 
Leis Organicas dos Munidpios. 
E, pois, na Constitui<;ao Federal que se localiza a fonte do 
poder constituinte delegado aos Estados-membros e aos Muc 
nidpios, num retomo ao sistema·federalista moderado, im-
plantado com a Constitui<;ao de 1891, decafdo de sua plenitude 
com a Revoluc;ao de 1930. 
No seu art. 25, a Constitui<;ao Federal de 1988 outorgouaos 
E~tados-membros o direito de se organizarem pelas constitui.;oes 
e 'leis que adotarem, respeitados os prindpios da Carta Magna. 
4. "Homem dos dois regimes, tendo uma parte de sua forma<;:iio iniciada no 
Imperio e outra ultimada na RepUblica, Rui tinha - no que tocava a unidade da 
Na<;:io e ao interesse geral do Pafs - urn sentimemo muito vivo da nacionalidade 
brasileira, da grandeza e do prestigio do Brasil, da sua projet;iio sobre o Continente: 
· o se"& federalismo era, por isto; temper<id6·e-·coniedido, revelando urn tr<i~o-·de 
~ m¢dera<;:<io, que irata evidentemente o seu velho £undo monarquista - o primitive 
deP?sito subconsciente dos antigos sentimentos nacionalista, que o Imperio lhe 
hayia acumulado no car.iter'' (Oliveira Vianna, Instituit;Oes politicas brasileiras, 2"' ed., 
Sao Paulo, Jose Olfmpio Editora, 1995, p. 442). 
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DIREITO MUNICIPAL NA CONSTITUI<;i\0 
T• · os Estados-membros urn poder constituinte delegado, em, assnn, 1 ·dade numa repartic;ao do poder estai:al. Daf nao ser p ena a capao 
de autodeterminar-se. · 
Peio art. 29, a Constitui<;ao da Republica delegou iguais 
poderes aos Municfpios, sem a tutela do Estado~men:b~o, para 
regerem-se, numa hierarquia secundaria, por Lei Orga~ICa que, 
no uso de sua propria autonomia, estabeleceram, respeitados os 
. , . da Constituic;ao Federal, os preceitos estabelecidos 
pnnop10s . b' de urn poder pelas Constituic;oes estadmus e no uso, tam em, 
constituinte delegado. 
A Constituic;ao do Estado-membro nao pode in?~ar naquilo 
ue fere os princfpios e normas contidas na C~':s~trn<;ao Federal: ~odendo repeti-los textualmente e o MumopiO, em s~a Lei 
Or anica, nao pode inovar no que modifique o defimdo ~a Co~stitui<;ao Federal e na Estadual, mas, a seu tumo, pode cn_ar 
no que conceme aos seus particulares interesses. E, quem cna, 
constirui. · 
Diogo de Figueiredo !eciona que graqas a :oberania da Unia? 
e a autonomia dos Estados, seguida da dos Mun:citno;, aparecem tres 
<miens juridicas superpostas, temicamente znconjhtavezs. 
A Constitui.;ao Federal, as Constituic;oes Es:adu:'is e as-~eis 
Or 'nicas dos Munidpios completam a o~~amzac;ao pohuco-a~nistrativa do Estado brasileiro, habihtando-o ao cur:'-
primento de suas finalidades atraves de normas de estruturac;ao 
e de regras de funcionamento. 
Em suas Leis Organicas, os Munidpios podem cri':"' muito 
. diz respeito as normas de estrutura.;ao, mas pouco no que 
5. MOREIRANETO, Diogo de Frgueiredo.op. cit., P· 45. 
-27-
,, 
PETRONIO BRAZ 
'podem jnovar quanto, as de, funcionamento; emhora estas 
digam mais com o Direito Administrativo que com o Direito 
, .. Con~ti,tuciona\., ., ·• _ .• _ 
· Na distriblli<;ao dbspoderes orgfuiicos, a cargo do constitllinte 
originfuio, nao foi deferido ao Municipio o Poder Judicifuio, mas 
tal fato niio retira do Municipio a condi<;ao de personalidade 
juridica de Direito Publico, com competencia ampliada na nova 
ordem constitucional. Os Estados-membros possuem o Poder 
Judicifuio, mas Ihes e vedado legislar sobre direito civil, comercial, 
penal, processual, eleitoral, agrario, marftimo, aeronautico, 
espacial e do trabalho. Restam-lhes o direito tributfuid e o finan-
ceiro, mas tambem ai assiste competencia subsidifuia ao Municipio. 
A organiza<;ao municipal, por for<;a do disposto no art. 29, 
da Carta Federal, e da competencia privativa do Municipio. 
Assim, a Lei Orgfu!ica adqllire uma categoria diferenciada das 
leis ordinarias, por conter substiincia constitucional. 
. Tem-se a lei como o direito objetivamente considerado,6 
dividida em dois.grandes grupos, uma de ordem publicae outro 
de natureza supletiva. Dentro das leis de ordem publica, sao 
constitucionais as que estabelecem principios, organizam a vida 
social e definem preceitos. Assim, a Lei Organica ultrapassa os 
limites objetivos das leis ordinarias para alcan.;ar o patamar de 
norma de substiincia constitucional, com eficacia normativa 
restrita a area territorial do Municipio. Sob esse aspecto e ela a 
ConstitUi<;ao do Municipio. Esse conceito. extrai-se tambem do 
seu fim, atraves de unia contempla<;iio valorativa desse mesmo 
fim, fato que nao se pode negar, pois Kant nos afirmou ser 
impossfvel extrair daquilo que e aquilo que deve ser. 
~- ~ 
6. BEVILACQUA, ClOvis. Teoria Geral do Direito Civi~ 2.a ed., Rio ·cte Janeiro,' 
-Livraria Francisco Alves, 1976, p.18. ' 
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I 
I 
I, 
DIREITO MUI\~CIPAL NA CONSm_l)I<;AO 
· Nao ,se pode pretender estabelecer, com estribo na 
Constitui<;iio Federal, como ja condenava Oliveira Vianna,7 o 
conceito de"autonomiamunicipal" pelo self-governmentamericano, 
como pretendeu Rill Barbosa. Em que pesem a presen<;a do 
idealismo ut6pico e do marginalismo jurfdico de nossos le-
gisladores constituintes, amortecido o liberalismo pela imposi<;iio 
do realismo, como a melhor forma de aplica<;iio da ciencia politica, 
a autonomia municipal nao pode retroagir, na sua aplica.;ao 
pratica, ao que foi na Primeira Republica. 
Apesar de ainda existir, em algumas regi6es isoladas, o 
domfnio de cliis, de familias privilegiadas, a figura do "coronel" 
nao mais se :fuz presente nas comunas interioranas. A autonomia 
local, ao contrario do que defendeu Pedro Lessa,Sdeve fun-
damentar-se na autoridade do Poder Legislativo Municipal. 
A autonomia municipal imposta pela norma constitucional, 
embora nao encontre guarida nos costumes da vida urbana brasi-
leira, efl1 raziio da centraliza<;iio do poder em dois longos periodos 
ditatoriais (1930/1945 e 1964/1986), traz a obrigatoriedade de 
seu cumprimento:Essa desconforiiridade entre a lei e os costumes 
tern sido uma constante na vida brasileira. Nossos Municlpios 
7. OLIVEIRA VIANNA, Francisco Jose de. op.ci<, p. 425. 
8. "0 que acima de tudo importa ao maior nUmero dos cidadaos, observa 
Gneist, e o modo como se aplicatn as leis. 0 agricultor, o openirio, o pequeno 
comerciante ou industrial pouco se interessam pela substancia e votaQio das leis; a 
forma da ki e talvez a sua prOpria substancia lhes dao menos cuidado do que sua 
eqilitativa aplica<;<io. Seci permitido diante dos simples ditames do bom-senso afirmar 
que ao municipio s6 interessa a elaborat;tio das leis sendo-lhe estranha a sua exeCI.tfiio? 
Se nao o e, sea execu~o das leis municipais edo "peculiar interesse do municipio", 
como justificar a divisao dos interesses municipais em duas especies, os legislativos e os 
executivos, para s6 se julgar garantida pela Constitui~,;3.o a autonomia que diz respeito 
aos primeiros, quando· e perleitamente evidente que, em materia de administra<;ao 
mnnicipal,·a execw:;:ao; a administra~,;3.o importa muito mais aos muriiCipes do que a forrna~,;ao das norrnas que devem ser executadas". (Apud Casu;o Nunes - Do estado 
Jederado e sua organizat;iio municipal). 
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PETRONJO BRAZ 
nao trazem a tradii;:ao historica da polis gre~ ou cia civitas roman~, 
ne:m ?S ';:rninfc~p~~ o espirito d? self-govr:r:nmen{ a~er\cano. 9 •. 
Impen_de se:r observado, com VictorNunes Leal, que ao 
estudarmos a autonomia municipal no Brasil, verificamos, desde logo, 
que o problema verdadeiro nao eo de autonomia, mas o de Jalta de autono-
mia, tao constantes tem sido, em nossa hist6ria, salvo breves rear;oes de 
carater municipalista, o amesquinhamento das instituir;oes municipais. 
A atrofia dos nossos municipios tem resultado de processos varios: penuria 
orr;amentaria, excesso de encargos, redur;iio de suas atribuir;oes aut6nomas, 
limitar;oes ao principia da eletividade de sua administrar;iio, intervenr;ao 
da policia nos pleitos locais, etc. 10 
0 principio da autonomia municipal objetiva nao apenas 
a transferencia de poder de decisao, na area administrativa, 
para os entes menores, atraves de uma delegacao de poderes, 
mas uma busca efetiva da propria democracia, inscrita no 
corpo da Constituicao FederaL Com efeito, e o Municipio, 
entre os ente's .fe_derativos; o que .se en contra mais proximo 
dos cidadaos, convivendo mais de perto com as necessidades 
das comunidades. . . . . . 
Apesar de termos recebido as influencias das comunidades 
de aldeia, presentes em toda a Europa ao tempo do descobri-
mento, mesmo diante do Estado centralizador, na Colonia, no 
Imperio e na Primeira Republica a autonornia local foi alirnentada 
pela forca da lei. 
9. A Constitui~ao de 1891 prescrevia, em seu art. 82 , que os Estados deveriam 
se organizar de forma a assegurar a autonomia dos Municfpios em tudo quanta 
respeitasse ao seu peculiar interesse. Dur-ante toda a vig~I.J.cia d.a C:y-ta de. J891. 
discutiu~se sri a auw,n:OIDi3. d0s Mi.micfpios nao implicava na eletividade dos agentes 
executives, que somente veio com a Constitui~ao de 1934 (art. 13, I). 
10; NUN-ES LEAL, Victor. CoriYMlisriUJ, Eniada e Voto, 4il. ed., Rio de JaneirO~ 
Editora Nova Fronteira, p. 70. 
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DIREITO MUNICIPAL NA CONSTITUI<;AO 
Nao se atingira o idealizado Estado Nacional sem o 
fortalecimento da autonomia municipal, em bases democraticas. 
Ausente o regionalismo no direito legislado, o Estado brasileiro 
tern enquadrado as diferen<,;as regionais dentro de r:ma so 
organiza<,;ao polftica, por imposi<,;ao da unidade legislatiVa 
centralizada na Uniao (art. 22, da CF). 
Entre a lei escrita e a sociedade viva existe uma estrutura 
social a ser modificada. Dentro dessa estrutura sobressai a aceita<,;ao 
passiva do povo massa a supremacia do pod~_: e~ecutivo local, que 
se completa com a omissao e/ ou a convemencm dos vereadore~, 
muitos deles despreparados para o exercicio do cargo. A le1, 
antes de ser uma reproducao dos costumes, e uma forma de 
modificacao desses mesmos costumes. E ela um imperativo que 
estabelece subordina<,;ao como meio de educacao e evolucao das 
massas. Ainda e ausente no consenso do povo-massa a com-
preensao de ser publico, de comunidade, do patrimoni:' m~:ipal, 
pela carencia do espirito do self-government e pela mex1stenCia 
do interesse publico coletivo. 
0 municipio, rio conceito abalizado de Alexandre Hercu-
lano e a mais bela das instituiqoes que o mundo antigo legou ao mundo 
mockmo. Em sua "Historia de Portugal" ele analisa, em profundidade, 
a origem do Municipio na Peninsula Iberica, nas diferentes 
epocas de sua historia, com reflexos evidentes na estrutura do 
Municipio no Brasil Colonia.U 
11. 0 Deputado Cunha Bueno, em monografia sobre o. cente~<irio_do fale-
cimento de D. Pedro II (a Morte no Exi1io), lembra que no Brastl Coloma~ tao forte se 
tornou, 0 Conselho elegeu, dep6s, prendeu e expulsou governadores (Edmundo Zenha, o 
Municipio no Brasil) a ponto de 0 Conselho _de Sao Paulo querer aclamar Amador 
Bueno rei do Brasil em 1641. Manuel Beckman ou Bequim<lo subleva o Consel~o de 
Sao Luiz -do Maranhao, 1685, tanto quanto Bernardo Vieira de Mel~, o de Olmda, 
1710. Manoel Rodrigues, no seu ~ivro As RepUblicas Municipais do Bran~ ~15~2/182?), 
faz um esph~ndido resumo, ao esCrever e descrever:. ~s Cii~ras Munu:ipatS poss;u~am 
um poder que hoje estamos muito lange de ao menos avalta-lo. Asszm, par exemplo, cabw-lhes 
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PETRONIO BRAZ 
. • Hi de ser lembrado que o primeito municipio brasi!err6 foi Sao 
Vicente, instalado poe Martin Afonso de Souza, em ·cuja .sede, 
alem das edifica.;oes neeessanas, da abertura de rua5 e piac;:;.s; foi' 
edificado, em frente a sede.da municipalidade, o pt;lotuinho. 12 
. . - . . . .. . 
Ainda cumpre lembrar que a Lei Imperial de 1° de outubro 
de 1828, confirmando os Conselhos transformou-os em Cfunaras 
Municipals. As Cfunaras exerciam, em regime parlamentarista 
municipal, as func;:oes legislativa e executiva. 
Por derradeiro, urn lembrete de Montaigne aos homens 
publicos: Todos os atos jJUblicos estiio sujeitos a interpreta(oes diversas e 
insegllras, pais siio julgados par demasiado numero de cabe(as. 13 
0 presente trabalho traz uma sfntese das pesquisas reali-
zadas, numa globalizac;:iio especffica, pon§m parcial, do esfon;;o 
dirigido no sentido de bern assessorar algumas Cfunaras Municipals 
na dificil missao de elaborac;:iio das Leis Orgiinicas. Atraves da 
pesquisa objetivamente dirigida fui redescobrindo a Ciencia do 
Direito, dentro do campo limitado do fim proposto. Os conheci~ 
mentos assimilados; em raziio do trabalho desenvolvjdo, ·nao .. 
podeiiam ser posto.S.a perder, ~onclufda amissiio inicial. Na 
aplica~iio e na execuc;:aodas Leis Orgiinicas promulgad$, teriio 
os Prefeitos, Vereadores e profissionals do Direito necessidade 
de urn apoio doutrinario, infelizmente escasso na literatura jurfdica do Pafs. 
dar posse:aos gqverna.dmes das capitanias, nomeados pelo Rei. Eo Rei, com antecipa¢.a comu-
nicaua ( ... ) ds Cdmaras Municipais das capitais das capitanias, que nomeara tal julano para o 
cargo de capitiio-general govemador, descreuia suas qualidades, epor jim solicitava que( ... ) lhes 
dessem posse. Freqilentemente, as Cdmaras representavam ao Rei contra atos dos govemadores 
das capitanias. Durante os duumtos e noventa anos que existiram Ciimaras Municipais na 
AmErica Portuguesa, de 1532 a 1822, nunca qualquer Rei de Portugal frraticou qualquer ato 
de violiincia contra qualquer uma delas ou de seus membros. Nunca tp..w,lquer delas joi fechada 
peUJ. forfa,.. ou por qualquir outio meio. 
12. GIDE, Andre. OPensamento Vroo deMontaigne;Trad:Sergio Lillet,.Silo Paulo; 
Ed. Martins Fontes, s.d., p. 86. 
13. G!DE, Andre. op. cit., p. 86. 
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' ' 
DIREITO MUNICIPAL NA CONSTITUI<;AO 
Tendo esse pensamento como ancestral de minha ac;:iio 
(Emerson), preocupei-me sobremaneita como quee o parquide cada 
norma, de tantas que comp6em o ordenamento -orgiinico do 
Municfpio. Nessa problematica mental da pesquisa vali-me, primei-
iamente, dos ensinamentos de Descartes, onde busquei o metodo 
e as regras para a dite<;iio do espfrito, para depois beber, na cultura dos 
administrativistas patrios, os conhecimentos doutrinarios, atraves 
dos quais, dentro das limitac;oes de minhas necessidades in-
telectuais, en tender o para qui das leis de organizac;iio municipal. 
Minha curiosidade ultrapassou os limites da propria 
necessidade imediata - impulso que delineou o objeto das 
pesquisas -