organização da administração pública

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DIREITO ADMINISTRATIVO
Organização da 
administração pública
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Sumário
Organização da administração pública �������������������������������������������������������������������������3
1� Introdução ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3
2� Centralização, descentralização, concentração e desconcentração ������������������������������������������������������������������� 3
2.1 Centralização administrativa ............................................................................................................................................. 3
2.2 Descentralização administrativa ...................................................................................................................................... 3
2.3 Desconcentração administrativa ..................................................................................................................................... 4
2.4 Concentração administrativa ........................................................................................................................................... 4
3� Entidades da administração pública direta ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 4
4� Órgãos públicos ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 6
4.1 As relações do estado com os agentes públicos e suas teorias ...................................................................................6
4.2 Classificação dos órgãos públicos ...................................................................................................................................8
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Organização da administração pública
1. Introdução
Estudaremos a partir de agora uma das partes mais importantes do direito administrativo, porque é por meio do enten-
dimento desse tópico que se desdobrará todo o estudo desta disciplina. Já passamos por uma introdução e pelos 
princípios, então, pergunto a você: Esses princípios serão aplicados em quem? As leis administrativas serão aplicadas 
em quem? Quem terá a capacidade de executar os poderes administrativos? Quem terá responsabilidade civil objetiva? 
Quem exercerá ou sofrerá esse controle? Quem terá de fazer licitação?
Assim, para responder a essas e outras questões, apresentaremos a você a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDI-
RETA, suas técnicas administrativas, seus bens e seus agentes. Bons estudos.
2. Centralização, descentralização, concentração e desconcentração
Consideramos que este assunto está inserido no tema “Administração Pública Direta e Indireta”, em vez de na “introdu-
ção”, tal como relacionado em muitos livros de direito administrativo, justamente para que você tenha uma visão mais 
tranquila desses institutos que nada mais são do que técnicas de aperfeiçoamento das atividades administrativas.
2.1 Centralização administrativa
A centralização administrativa acontece quando o poder público desempenha suas atividades diretamente por meio dos 
agentes e órgãos da estrutura da União, do Estado, do DF e dos Municípios. Quando as atribuições estão centralizadas 
nestas pessoas jurídicas, estamos diante da técnica administrativa centralização.
• Podemos citar como exemplos: órgãos de segurança (polícia civil, polícia militar, guarda municipal, bombeiros); 
órgãos de arrecadação (secretaria da receita federal, secretaria das receitas estaduais e municipais).
2.2 Descentralização administrativa
De forma genérica, a descentralização administrativa ocorre quando uma atribuição é deslocada da administração 
direta para outra pessoa jurídica. Pode ocorrer de duas formas, são elas:
1ª FORMA ̶ DESCENTRALIZAÇÃO POR OUTORGA: ocorre quando a Administração Pública Direta por meio de uma 
lei ordinária específica cria uma pessoa jurídica da administração indireta e transfere a titularidade e a execução de 
determinado serviço público para ela.
• Atenção: você pode esbarrar em algumas questões de prova que questionam como se dá essa descentralização. 
Ela pode ser:
 ͫ DESCENTRALIZAÇÃO TÉCNICA;
 ͫ DESCENTRALIZAÇÃO FUNCIONAL;
 ͫ DESCENTRALIZAÇÃO POR SERVIÇOS.
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2ª FORMA ̶ DESCENTRALIZAÇÃO POR DELEGAÇÃO: ocorre quando a administração pública direta passa apenas a 
execução de um serviço para particulares por meio de um contrato ou ato unilateral�
• Atenção: você pode esbarrar em algumas questões de prova que questionam o seu significado :
 ͫ DESCENTRALIZAÇÃO POR COLABORAÇÃO.
 ͫ Exemplos: empresas que prestam serviço de transporte público (ferroviários, aquaviários, aéreos e terrestres); 
empresas que cobram pedágios em rodovias.
2.3 Desconcentração administrativa
É uma técnica administrativa de distribuição de competências sempre dentro de uma mesma pessoa jurídica.
• Exemplo: a criação de vários ministérios, de departamentos ou de secretarias.
• Uma dúvida muito comum é sobre a possibilidade de haver desconcentração dentro da descentralização. Sim, é 
possível. Por exemplo, o INSS, que é uma autarquia (descentralização por outorga), pode querer implementar novas 
agências da previdência social; a UFRJ, uma autarquia que atua na área de educação, pode criar um departamento 
de matemática, de língua estrangeira ou de língua portuguesa, pode-se ver com clareza uma desconcentração 
dentro da descentralização.
2.4 Concentração administrativa
O que temos na concentração administrativa é justamente o oposto da desconcentração: na desconcentração, criamos 
novos departamentos, secretarias e ministérios; já na concentração, esses departamentos, secretarias e ministérios 
seriam extintos e reagrupadas as suas competências em um único departamento.
• Exemplo: a extinção de um Ministério e a transferência de suas atribuições a um outro Ministério.
 ͫ ACONTECEU NO BRASIL: no governo Dilma, tínhamos 35 ministérios; no governo Temer houve uma redução 
para 29 e, no governo Bolsonaro, são 22.
3. Entidades da administração pública direta
A base da divisão administrativa no Brasil está no Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a 
organização da administração pública federal e as diretrizes da reforma administrativa, juntamente com a Constituição 
Federal de 1988.
A administração pública direta pela DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA, estudo pertencente ao direito constitucional. 
Segundo os constitucionalistas, a descentralização política realizada no Brasil é conhecida como centrífuga, ou seja, 
de dentro para fora, o que difere da descentralização ocorrida nos Estados Unidos, conhecida como descentralização 
centrípeta, ou seja, de fora para dentro.
Constituição Federal De 1988
Art� 37� A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade 
e eficiência e, também, ao seguinte:
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decreto-lei nº 200/1967
Art� 4o� A Administração Federal compreende:
I - A ADMINISTRAÇÃO DIRETA, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência 
da República e dos Ministérios.
É importante destacar também que dentro da União e dos Estados teremos atuação dos Poderes Legislativo, Judiciário 
e Executivo, mas nos municípios teremos apenas o Legislativo e o Executivo.
No tocante à função administrativa, deve-se ter em mente que ela não é exclusiva do Poder Executivo, porém ela será 
exercida principalmente pelo Executivo e será utilizada pelo Legislativo e Judiciário em suas funções atípicas, assunto 
estudado no tema “Introdução ao Direito Administrativo”. Então, resumindo, quando falamos em administração pública 
direta,estamos diante dos órgãos que compõem a União, os Estados, o DF e os Município que desempenham a ativi-
dade administrativa.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
“A Administração Pública abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes in-
cumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas; corresponde à função administrativa, 
atribuída preferencialmente aos órgãos do Poder Executivo.”
(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 190)
Em relação aos órgãos que compõem a administração pública direta, vale a pena citar que temos na União os ministé-
rios como órgãos auxiliares diretos da Presidência. Nos Estados, no DF e nos Municípios, os órgãos auxiliares diretos 
são as secretarias.
decreto-lei nº 200/1967
Art� 1º� O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República auxiliado pelos Ministros de Estado�
Vale a pena ressaltar as características pertinentes a essas pessoas que compõem a administração pública direta, 
são elas:
• São independentes entre si, ou seja, não há hierarquia entre elas;
• Devem prestar contas dos seus gastos;
• Possuem autonomia “POLÍTICA”, pois possuem a capacidade de se autolegislar; na União, temos o Congresso 
Nacional; nos Estados, a Assembleia Legislativa; nos Municípios, as Câmaras de Vereadores e no Distrito Federal, 
a Câmara Legislativa. Preste a atenção, pois essa é uma das características mais cobradas em concurso público.
• A administração pública indireta não possui essa independência, porque os integrantes não possuem capacidade 
de autolegislar, uma vez que lhes falta um local apropriado para exercer a função legiferante.
Ah não posso deixar de frisar algo muito importante. os ministérios, as secretarias, os departamentos e as subprefeituras 
são órgãos e como tais NÃO possuem personalidade jurídica�
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Lei nº 9.784/99
Art� 1o
[...]
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - Órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração 
indireta;
Eles serão partes dos entes políticos, porque possuem personalidade jurídica, inclusive de direito público, nos termos 
do Código Civil, em seu art. 41, a União, os Estados, o Df e os Municípios.
LEI nº 10.406/2002 (código civil)
Art� 41� São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - A União;
II - Os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
4. Órgãos públicos
Os órgãos públicos são unidades de atuação destituídas de personalidade jurídica, sua existência se dá em razão do 
poder hierárquico que existe sempre dentro de uma mesma pessoa jurídica. Perguntas corriqueiras de concurso público 
tentam afirmar que órgãos públicos possuem personalidade jurídica. Muita atenção ao ler o enunciado das afirmativas 
para não cair nessa “pegadinha”.
Lei nº 9.784/99
§ 2o. Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - ÓRGÃO - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração 
indireta;
Hely Lopes Meirelles
Os órgãos públicos são centros de competência, instituídos para o desempenho de funções estatais, por 
meio de seus agentes, cuja autuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de 
ação com atribuições específicas na organização estatal.
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 72)
4.1 As relações do estado com os agentes públicos e suas teorias
Com a evolução do Direito Administrativo ao longo do tempo, os pensadores do direito tentaram classificar como seria 
a forma que o Estado se relacionava com os seus agentes, surgiram, então, quarto teorias, são elas:
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• TEORIA DA IDENTIDADE
 ͫ Afirmava que o órgão público era o próprio agente. Com o passar do tempo, foi percebido que essa teoria estava 
equivocada quando concluía que quando o agente público morria, o órgão também seria extinto.
• TEORIA DA REPRESENTAÇÃO
 ͫ Baseada no Código Civil, defendia que o Estado era incapaz. Assim, quando o agente público atuava, ele estava 
exercendo uma espécie de curatela nos interesses do Estado, devido a essa incapacidade. Essa teoria também 
foi superada, pois caso o Estado fosse incapaz, ele não poderia nomear seu representante.
• TEORIA DO MANDATO
 ͫ O fundamento dessa teoria está em dizer que o agente público celebraria um contrato de representação com o 
Estado, sendo o mandatário das vontades do próprio Estado. Essa teoria também caiu por terra, principalmente 
porque não conseguiu apontar qual seria o momento e quem seria o autor do mandato.
• TEORIA DA IMPUTAÇÃO VOLITIVA OU TEORIA DO ÓRGÃO
 ͫ Esquematizada pelo famoso jurista alemão Otto Friedrich von Gierke (1841̶ 1921). A visão desse notável jurista 
foi comparar o Estado ao corpo humano� O Estado seria uma pessoa, possui personalidade, e os órgãos que o 
integram não seriam pessoas, mas partes integrantes dessa pessoa estatal.
 ͫ Tem como base considerar que a pessoa jurídica se manifesta através dos seus órgãos, de modo que os atos 
praticados pelos agentes públicos não são deles, mas da pessoa jurídica à qual eles estão vinculados.
 ͫ Por exemplo: quando um policial federal atua, não é ele, mas o Estado por meio do policial federal; quando o 
médico opera em um hospital público, não é o médico que está operando, mas o Estado que opera por meio do 
médico; quando o professor leciona em uma escola pública, não é ele quem está ensinando, mas o Estado por 
meio do professor.
 ͫ Essa teoria pauta inclusive a responsabilidade civil objetiva do Estado que está estampada na Constituição 
Federal, no art. 37, § 6º:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos RESPONDERÃO 
pelos danos que seus agentes, NESSA QUALIDADE, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra 
o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Como consequência da aplicação da TEORIA DO ÓRGÃO no Brasil (também chamada de teoria da imputação volitiva), 
podemos citar como exemplos o impedimento da propositura da ação indenizatória diretamente contra a pessoa física do 
agente e também a impossibilidade de responsabilidade civil do Estado se o dano foi causado pelo agente fora do exer-
cício público como, por exemplo, o policial na qualidade de particular que atira no vizinho fora do seu horário de serviço.
ESQUEMATIZANDO AS CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS:
• Unidades integrantes da Adm. Direta e Indireta;
• Não possuem personalidade jurídica;
• Possuem cargos, agentes e funções;
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• Em regra, não possuem capacidade processual por não terem personalidade jurídica. Exceção: os órgãos do alto 
escalão do governo (Senado).
4.2 Classificação dos órgãos públicos
A doutrina classifica os órgãos públicos de várias maneiras, mas as questões mais cobradas em provas adotam a clas-
sificação de Hely Lopes Meirelles. Abordaremos aqui sua doutrina. Ele classifica os vários órgãos públicos a partir de 
três critérios diferentes: quanto à POSIÇÃO HIERÁRQUICA, quanto à ESTRUTURA e quanto à ATUAÇÃO FUNCIONAL.
• QUANTO À POSIÇÃO HIERÁRQUICA
 ͫ Órgãos Independentes: são representativos dos poderes do Estado e que possuem competências constitucio-
nais, não estando subordinados a nenhum outro órgão.
 ͫ Exemplos: Câmara dos Deputados; Presidência da República, Tribunais, TCU e MP.
 ͫ Órgãos Autônomos: possuem autonomia administrativa e financeira, mas estão subordinados à chefia de órgão 
independente na sua linha de hierarquia.
 ͫ Exemplos: Ministérios de Estado, Secretarias de Estado e de Município.
 ͫ Órgãos Superiores: não possuem autonomia administrativa ou financeira, mas possuem poder de decisão e 
comando de órgão inferiores. Lembrando que estão sujeitos ao controle hierárquico de uma chefia mais alta.
 ͫ Exemplos: Departamentos, Coordenadorias,Divisões, Gabinetes.
 ͫ Órgãos Subalternos: não possuem autonomia ou pode decisório, existindo apenas para o desempenho de atri-
buições de execução.
 ͫ Exemplo: seção de almoxarifado, expediente etc.
• QUANTO À ESTRUTURA
 ͫ Órgãos simples (unitários): são aqueles que possuem um único centro de competência.
 ͫ Órgãos compostos: aqueles que possuem vários centros de competência.
• QUANTO À ATUAÇÃO FUNCIONAL
 ͫ Órgãos singulares (unipessoais): são aqueles cujo poder de decisão compete a único agente.
 ͫ Exemplo: Presidência da República.
 ͫ Órgãos colegiados (pluripessoais): são aqueles cujo poder de decisão compete a uma maioria de agentes.
 ͫ Exemplo: Câmara dos Deputados e STF.
	Organização da administração pública
	1. Introdução
	2. Centralização, descentralização, concentração e desconcentração
	2.1 Centralização administrativa
	2.2 Descentralização administrativa
	2.3 Desconcentração administrativa
	2.4 Concentração administrativa
	3. Entidades da administração pública direta
	4. Órgãos públicos
	4.1 As relações do estado com os agentes públicos e suas teorias
	4.2 Classificação dos órgãos públicos