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comentarios a nova lei nova lei do mandado de seguranca
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to"t constante do art. 1° da nova lei do man dado de segurans:a, sem.comenta~
. aspectos atinentes as disposis:oes complementares cjos.artigos 4•; 6•, §§1 2 , 5"
e 6'; 10; e 19. De outra parte, nao se pode einpreender estudo sobre a "legiti-
!
mas:ao passiva no mand.ado de segurans:a" sem prO mover urn relacionamento
mfnimo entre as disposis:oes nos artigos 12, §§ 12 e 2'; 22 ; 62 , §§ 3• a 69 ; 99 ; 10,
§ 12; 11; 13; 14, § 2"; e 19 da Lei n" 12.016/2009 e assim por diante.
Por isso, mantive a sistematizas:ao da materiel que promovi ao escrever sabre
o mandado de segurans:a na egide da revogadaLei n" 1.533/51, inclusive apro-
veitando subsfdios doutriniirios basi cos lans:ados a epoca, que, dogmaticos, res-
taram inalterados mesmo ap6s a introduc;:ao do novo regrame.ntO. No entanto, ao
iniciar cada capftulo/tema, tive o cui dado de tranScrever os artigos pertinentes
da Lei n" 12.016/2009, tanto para nortear a leitura a ser realizada, quanto para
garantir inteira fidelidade do conteudo do livre ao seu titulo.
Enfim, espero, sinceramente, que este estudo sirva para a finalidade em
funs:ao da qual foi idealizado. Quero, tambem, con tar com a participas:ao do
lei tor em eventuais futuras-edis:5es, como objetivo de aprofun~ar determina-
dos pontos e corrigir distor90es te6ricas e praticas em que o texto ora Ofere-
cido tenha incorrido. Afinal, trata-se de uma objetiva impressao inicial sobre
a nova lei do mandado de seguranp, manifestada "nos primeiros raios de urn
novo amanhecer".
Seja como for, terei semPre imensa satisfas:ao deter sido urn doS primeiros
a escrever sobre diploma legislative tao relevante, que norteia o magnifico
institute do mandado de segurans:a e que, a seguir o destine de seu anteces-
sor, quem sabe vigorara.por outros cinquenta e tantos anos.
Mauro Luis Rocha Lopes
mauluis@gmail.com
SuMAruo
Capitulo 1 Introdus:ao ...................................................................................... 1
1.1. Origem Hist6rica ............................................................................................. , ... , ......... 1
1.2. Conceito. Custas. Valor da Causa .................................................................. ~ ....... .2
1.3. As:ao. Conceito. dassificas:ao. Enquadramento
do Mandado de Segurans:a ............................................ , ........................................... 4
Capitulo 2 Pressupostos Especificos de Cabimento ............................... 7
2.1. Direito Liquido e Certo ............................................................................................... 7
2.2. Ato llegal ou Praticado com Abuso de Poder (Ato Coator) ...................... 14
2.2.1. Mandado de segurans:a preventive ......... : ...... , ................................ 16
2.2.2. Omissao .................................................................. , ........ : ......... , ................. 18
2.2.3. Atos de direito publico e de direito privado ................................ 20
2.2.4. Atos praticados par delega<;ao ......................................................... 21
2.2.5. Atos praticados par representantes au
6rgaos de partidos politicos ............................................................... 24
2.2.6. Ato legislativo ........................................................................................... 26
2.2.7. Atos sujeitos a habeas corpuse habeas data .............................. 29
2.2.8. Ato de que caiba recurso administrative com
efeito suspensive, independentemente de caus:ao .................. 30
2.2.9. Ato jurisdicional ............................................................ : ......................... 31
2.2.10. Ato praticado pel a Ministerio Publico ........................................... 37
2.2.11. Ato disciplinar .......................................................................................... 38
2.3. Prazo ........................................................................ : ...................................................... 39
2.3.1.
2.3.2.
2.3.3.
Natureza jurfdica ................................... , ................................................. 40
Compatibilictade com a Constittii;:ao ........................... ; .................. 41
Aspectos concretes ................................................................................. 41
Capitulo 3 Legitimidade (Partes) ............................................................... 47
3.1. Ativa ............................................................................................................................... 47
3.1.1. Legitimas:ao extraordiniiria ................................................................ 51
((((((((((((((((((((((((((((((((((!
3.1.2.
3.1.3.
Litiscons6rcio ativo ....................................... , ............... , ........................ 52
Assistencia ... : ............................ ~ ............................................... : ................ 53 .
3.2. Passiva ... : ............................................... : ................................. T .................................... 54
3.2.1. Litiscons6rcio passivo .............. : ................... /. ...................................... 57
3.2.2. Autoridade coatora ................................................................................ 59
3.2.3. Informa~oes ..... , .......... : .............................................................................. 64
Capitulo 4 Competencia ....... , .. , ...................................................................... 69
Capitulo 5 Ministerio Publico ...................................................................... 75
Capitulo 6 Desistencia .................................................................................... 79
Capitu!o 7 Liminar .......................................................................................... 81
7.1. Previsao e Requisitos .............................................................................................. 83
7.2. Garantia .......................................................................................................................... 85
7.3. Natureza )urfdica ........................................................................................................ 86
7.4. Natureza do Ato Concess6rio ................................................................................ 87
75. Concessao de Offcio ................................................................................................. :.88
7.6. Caducidade da Liminar ............................................................................................ 88
7.7. Prazo de Validade da Liminar ............................................................................... 90
7.8. Veda~oes a Concessao de Liminar ...................................................................... 91
7.9. Recurso e Pedido de Suspensao de Execu9iio da Liminar .................. :;; .. 92
7.10. Liminar em Materia Tributaria ........................... :: ............................................... 93
Capitulo 8 Senten~a ........................................................................................ 99
8.1. Concessao da Seguran~a. Duplo Grau Obrigat6rio.
Execu~ao Provis6ria .............................................................................................. 100
8.1.1. Cumprimento da senten~a. San~oes. Desobe.diencia ........... 106
. 8.2: · Denega~ao da Seguran~a. Ren(lva~ao da Pretensiio ... , .............................11 0 ·
8.3. Coisa )ulgada ................................................................................... : ......................... 112 ·
8.4. Honorarios Advocaticios ...................................................................................... 114
Capitulo 9 Suspensiio da Execu~ao da Liminar ou
da Senten~a Concessiva ......................................................... 117
Capitulo 10 Recursos ...................................................................... , .............. 127.
10.1. Legitimidade : ... : ............................................ , ..... : ................................................... : ... 128
10.2. Prazo ....................................................................................... ,. ................................... 130
10.3. Apela9iio ..................................................................................................................... 130
10.4. Embargos de Declara9iio ...................................................................................... 131
10.5. Embargos Infringentes ......................................................................................... 132
10.6. Agravo ......................................................................................................................... 132
10.7. Recursos Previstos na Constitui9iio (Especial, Extraordinario
e Ordinaria) ............................................................................................................... 139
10.8. Aspectos Atinentes ;10 Processamento nos Tribunais do Mandado de
Segurans:a e dos !>e'spectivos Recursos ......................................................... 142
Capitulo 11 Mand"ldo de Seguran~a Coletivo ....... : ................................. 145
11.1. Definil'iio ..................................................................................................................... 146
11.2. LegitimidadeAtiva .................................................................................................. 147
11.2.1. Partidos politicos .............................. , .................................................. 147
11.2.2. · Organiza96es sindicais ( sindicatos ), entidades de classe
(OAB e Conselhos) e associas:oes ............ : ..................................... 151
11.3. Objeto ........................................................................................................................... 154
11.4. Decisiio ....................................................................................................................... 158
11.5. Coisa julgada ............................................................................................................. 159
Capitulo 12 Legisla~ao ................................................................................... 161
Capitulo 13 Sumulas dos Tribunais Federais Relativas
a Man dado de Seguran~a .................................. , ................... 173
Bibliografia Citada e Consultada .................................................................... 185
indice Remissivo ................ :: ..... , ............................................. ;.-........................... 189.
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I CAPITULO 1 lNTRODU\=AO
1.1. ORIGEM HISTO~ICA
0 Estado e a sintese do~ interesses dos individuos que o com poem. Ap6s o
rompimento com a Monarquia Absolutista, representada na frase L'etat c'est
moi (0 Estado sou eu), atribuida ao rei Luis XIV, surge o Estado de Direito, que
se caracteriza pela submissao a lei por ele proprio editada (Suportas a lei que
fizestes).
Atribui-se a origem do Estado de Direito a Magna Carta, imposta no anode
1215 ao rei joao Sem Terra pelos baroes ingleses, a fim de garantir a proteqao
de direitos individuais destes- embora sem preocupaqao com os direitos dos
demais cidadaos -, cuja supressao s6 se daria atraves da Lei da Terra, ou Law
of the Land, expressao que posteriormente viria a ser substituida por due
process of law.
Nos EUA, somente a s• emenda a CF, em 1791, preocupou-se em garantir
expressamente os direitos individuais dos cidadaos diante do Poder Publico,
com a cl<iusula due process of law, assim redigida: "nenhuma pessoa sera
privada da vida, liberdade ou propriedade sem o devido processo legal".
Em urn Estado de Direito, em que o exercicio do Poder Publico encontra
limitas:oes em direitos individuais reconhecidos como tais em normas de
elevado escaHio hierarquico, oman dado de seguranqa - ou writ dos ingleses-
assume papel de destaque como instrumento de proteqao dos cidadaos.
No Brasil do Imperio, preponderava o entendimento de que os atos da
. Administra9ao nao poderiam ser r'evistos pelo Poder judiciario, em nome da
separaqao de poderes. Com a Lei n• 221, de 1894, atraves da aqao sumaria
especial, institucionalizou-se o controle dos atos da administraqao publica
pelo )udiciario.
A Constituiqao de 1891 previa, em seu art. 72, § 22, a figura do habeas
corpus, mas nao fazia mens:ao a prisao ou ao constrangimento ffsico, de forma
que, sendo o caso de liberdades individuais em geral contrapostas ao atuar da
tvtwRo Luis RocHA LoPES CoMENTAruos A NovA LEI oo
MAN DADO DE SEGURAN~
administras:ao publica, cabia protes:ao atraves do habeas corpus, ate o advento da
Emenda Constitucional de 1926, que restringiu o aludido remedio a 6rbita penal.
For obra da Constituis:ao de 1934, o mandado de segurans:a foi incorporado ao
ordenamento jurfdico brasileiro, para protes:ao de direito certo e incontestavel,
na forma de seu art. 113, n• 33, regulamentado pela Lei n• 191/36.
Fruto do autoritarismo do Estado Novo, a Constituis:ao de 1937 extinguiu
a figura do mandado de seguranp que, com.a promulgas:ao da tonstituis:ao
de. 1946, voltou a figurar. como garantia constitucional, tendo havido a
substituis:ao da expressao "d'ireito certo e incontestavel" por "direito liquido e
certo". A Constitui9ao de 1967 e a Emenda Constitucional n• 01/69 mantiveram
o mandado de .segurans:a no ordenamento juridico brasileiro, assim como a
Constituis:ao atual, promulgada em 1988, tendo esta in ova do ao criar a figura
do mandado de seguran9a coletivo (art. s•, incises LXIX e LXX).
Na vigencia da Carta Constitucional de 1946, editou-se a Lei n• 1.533/51,
que regeu o procedimento do mandado de seguranp, ainda que com altera>5es
decorrentes de leis supervenientes, ate o advento da Lei n• 12.016/2009,
que, incorporando, alterando e revogando o tratamento normative ate en tao
dispensado a materia, passou a deJa tratar.
Inspira-se o mandado de seguran<;a brasileiro no ]uicio de Am para (Mexico)
e no judicial Review, como os ingleses tratam o meio atraves do qual seus
trib.unais controlam o exerdcio do poder governamental.
1.2. CONCEITO. CUSTAS. VALOR DA CAUSA
Trata-se o mandado de segurans:a de as:ao civil de rito sumario especial que
se destina a afastar lesao a direito subjetivo individual ou coletivo, por meio
de ordem corretiva ou preventiva de ilegalidade ou abuso de poder dirigida a
autoridade publica ou a quem fizer suas vezes ou a.ela for equiparada.
Garantia constitucional fundamental (art. s•, incises LXIX e LXX), o mandado
de seguran9a e instrumento perene do Direito brasileiro- clausula petrea ou
imodificavel-, sen do induvidoso que emenda constitucional tendente a aboli-
Io sequer pod era ser deliberada (CF, art. 60, § 4", inciso IV).
Sendo a9ao civil de rito especial, o mandado de seguran<;a e regido
primariamente pela Lei n• 12.016/2009 e, subsidiariamente, pelo C6digo de
Processo Civil, naquilo em que nao haja confronto com a norma especial ou com
a essencia jurfdica do i~strumento.
0 procedimento do writtem porcaracteristica principal a celeridade, objetivo
que representou o nortedo idealizador da Lei n"12.016/2009, a qual, em seu art.
20, caput, preceitua que, ressalvado o habeas corpus, os processos de niandado de
2
lNTRODU<;fi.,O CAPiTULO 1
seguran('a e as respectivos recursos teriio prior/dade sabre todos os atos judicia is,
sendo que o prazo para a conclusao dos autos nao podera superar cinco dias
(§ 2"). No particular, a citada nova lei do mandado de segurans:a praticamente
reproduziu as disposis:oes que constavam do art. 17, caput, e paragrafo tinico
da revogada Lei n• 1.533/51, apenas aumentando o prazo maximo p;;ra a
conclusao dos autos, de inexequfveis vinte e quatro horas para cinco dias. Dcntre
• os mand.ados de segurans:a •. terao prioridade dejulgamento aqueles em que a
!iminar tiver sido deferida(Lei n• 12.016/2009, art. 7•, § 4").
Ao contr<irio do que ocorre na propositura de outras a~Oes constitucionais
como o habeas corpus eo habeas data, em relas:ao as quais o postulante bz jus
ao beneffcio da imunidade quanto a taxa judiciaria (CF, art. 5", inciso LXXVII),
a impetras:ao do mandado de segurans:a se sujeita ao referido tribute.
E verda de que alguns autores entendem que a imunidade alcans:a tambem
oman dado de segurans:a, por considerarem-no garantia similar aos aludidos
remedies e a to necessaria ao exercfcio de cidadania ( expressao empregada no
dispositive constitucional imunizante mencionado ).
No entanto, a tese e repelida pela jurisprudencia, que autoriza a incidencia de
custas judiciais- que tern natureza de taxa- nas as:oes de man dado de seguruns:a,
as quais somente terao sua exigibilidade afastada nos casos de isens:ao (a criteria
do legisladcir da entidade tributante)ou de miserabilidade do impetrant<', que
vern a ser outra hip6tese ·de imunidade quanta a taxa judiciaxia, prevista no
art. 5•, inciso LXXIV, da CF.
Na justip Federal, o mandado de segurans:a ha de ser enquadrado na
tabela de custas estabelecida na Lei n• 9.289/96, como uma das Gf:6es civeis
em gera/ a que se refere a alfnea a, sendo a taxa correlata cobrada na base de
1 o/o sabre o valor da causa, tendo como limites minima e mciximo as quantias
equivalentes a dez Ufirs e a 1.800 Ufirs.
Note-se que a petis:ao inicial do mandado de segurans:a deve, necessa-
riamente, indicar o valor da causa, j<i que se trata de a~ao civil, submetida, no
particular, ao regramento generico do CPC estabelecido no art. 258 (Art. 258.
A toda causa ser6. atribufdo urn valor Cfjrto7 ainda que niio tenha conceUdo
econi)mico imediato ).
Alem de servir de base para a quantificas:ao da taxa judiciaria, o valor da causa
tambem sera parametro para 0 calculo do valor da multa prevista no art. 14,
inciso V e paragrafo linJco, do CPC, por eventual ato atentat6rio ao exercicio da
jurisdis:ao praticado I]b curso do processo. Daf sua importancia tambem nos
mandados de segura)is:a.
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MAN DADO DE SEGURAN<;:A
1.3. AQAO. CONCEITO. CLASSIFICAQAO. ENQUADRAMENTO
DO MAN DADO DE .SEGURANQA .
A~ao e odireito publicosubjetivo a obtens:ao de urn p:;ovimento jurisdicional
estatal sabre urn conflito de interesses, obviando os reflexos negatives que os
litigios geram a sociedade. 0 direito de as:ao e garantido pela Constituis:ao
Federal, quando proclama o livre acesso ao Poder judiciario (art. s•, inciso
XXXV) e e tam bern autonomo (abstrato}, ou seja, nao esta vinculado ao dire ito
material que visa proteger, resultando disso que' o titular (autor} da as:ao nao
nccessariamente saira vitorioso ao final da contenda.
0 Codigo de Processo Civil brasileiro classificou as as:oes em: a} de
conhecimento; b} de execu~ao; e, c} cautelares.
A~:CJES DE CONHECIMENTO (ou de cognis:ao} sao tambem conhecidas como·
declarat6rias lata sensu. E atraves delas que, diante dos conflitos, o judiciario, a
luz do direito positivo, afirma qual dos litigantes est<\ com a razao. Dependendo
da necessidade e da utilidade da decisao judicial para o caso concreto, o:
jurisdicionado podera perseguir provimento meramente declaratorio,
constitutivo ou condenat6rio.
Eo pedido, pois, que delimita a !ide, sobre a qual se desenvolvera a atividade
jurisdicional. Por isso, a subdivisao das as:oes de conhecimento hade ser feita
tendo em vista o tipo de provimimto jurisdidonal perseguido pela parte.
As a~5es declaratorias ( ou meramente declarat6rias} sao aquelas que
ensejam provimento que se limita a declarar a exist8ncia ou nao de uma
relas;ao jurfdica ou a autenticidade ou falsidade de urn documento (CPC, art. 4•).
A atividade jurisdicional ira se limitar a referida declaras:ao, exaurindo-se com
a mesma, vale dizer, as sentens:as meramente declqrat6rias nao proporCi-onam
execw;:ao. 0 pronunciamento estatal, nesse caso, nao importarc1 em crias:ao ou
constituis:ao de situas:ao jurfdica inovadora.
As:oes constitutivas, por seu turno, sao as que ostentam pretensao de
constituis:ao (positivas} ou desconstituis:ao (negativas ou desconstitutivas} de
atos ou situas:Oes juridicas e, assim como as declarat6rias, nao rendem ensejo
a execus:ao.
)a atraves das a~iies condenatorias, o autor objetiva provimento que
condene o reua lima prestas:ao (dar, fazer, nao fazer}. Sao elas as unicas que
ensejam execus:ao de julgado, caso nao haja cumprimento espontaneo deste
pelo vencido.
A<:OES CAUTELARES sao aquelas atraves das quais o requerente tern
por finalidade garantir a eficacia pratica do provimento jurisdicional a ser
concedido no processo de conhecimento ou no processo de execus:ao. Por
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''"' "-'-''-''-'Y"'-V 'L-APlTULO 1
isso, o~tentam carciter provis6rio, acess6rio e instrumental. Todavia, nao se
. pt'estam a anted par os resultados do processo principal (satisfativas}, papel
proprio do instituto da antecipas:ao de tutela (CPC, ar~s. 273 e 461}.
A<:OES DE EXECU<:AO sao propostas com a finalidade de efetivas:ao do
direito do erector e pressup6em titulo executivo judicial ou extrajudicial.
Visam a obtens;ao, de forma coercitiva, de resultado pratico equivalente ao
que o erector disporia como adimplemento espontaneo da obrigas:ao.
No que diz respeito ao enquadramento do mandado de segurans:a, em bora
seja indene de duvidas que se trata de as:ao de conhecimento, nao ha uni-
formidade de tratamento doutrinario sobre sua natureza especffica, a se
considerar as subespecie;; de as:oes cognitivas ( declaratorias, consti~utivas e.
condenat6rias}. ·
A rigor, hii quem arrole, como Pontes de Miranda, em relas:ao as as:oes de
conhecimento, outras subcategorias, como as a96es· executivas lata sensu e
as as;iies mandamentais. Estas (mandamentais} seriam caracterizadas por
delas emanar ordem judicial que nao necessita de acesso a via executiva para
ser implementada, por ser possuidora de pronto realizabilidade pnitica (o juiz
simplesmente determina, por meio de offcio oil mandado, que a autoridade
coatora cumpra o mandamento contido na parte dispositiva da sentens:a}.
Entret.into, a maheira·como se efetiva o comando extrafdo da senten9a nao
justifica a crias;ao de uma especie autonoma de as:ao. Como ensina Alexandre
Freitas Camara, a melhor doutrina (Chiovenda, Liebman, Frederico Marques,
Greco Filho} so admite como cientificamente adequada a classificas:ao que
leva em conta a especie de tutela jurisdicional pleiteada pelo autor.
Sendo assim, e por nao haver duvida que o mandado de segurans:a
pode cooter pedido meramente declarat6rio (ex.: declaras:ao do dire ito
de participar de licitas;ao publica, emanada de mandado de segurans;a
preventivo }, constitutivo (ex.: cancelamento de multa .de trans ito} ou
condenat6rio (ex.: obrigas:ao de expedir certidao negativa·de debito ou de
pagar verbas vencidas entre a impetras:ao e a decisao final}, pode-se concluir,
com jose Carlos Barbosa Moreira, que o mandado de segurans;a nao constitui
uma e:sp6Cie aut9nonl3. d-e a~ao,--i~Serind~-se na-_tradicionai -classifiCayao cias
as:oes de conhecirne!ltO, dependendo do tipo de provimei.tto desejado pelo
impetrante a sua caracterizas:ao em uma das especies aludidas. Alias, a a>iio
mandamental a que faz referencia o Estatuto da Crians;a e do Adolescente
(ECA}, Lei n" 8.069/90, em seu art. 212, § 2", nada mais e do que urn mandado
de segurans:a, no escolio autorizado de Barbosa Moreira.
E interessante notar que e tendencia atual do Direito Processual,
evidenciada com a edis:ao da Lei n• 11.232/2005, a extins:ao do processo
5
}·/lAURO Luis RocHA LoPES CoMENTAruos A NovA LEI no
MANDADO DE SEGURAN(,:A
aut6nomo de execus;ao, em moldes a que a as;ao condenat6ria se aproxime
das caracteristicas atribuidas as chamadas as;5es executivas lata sensu ou
mandamentais. Confira-se a previsao de Humerto Theodora Junior:
"0 que, no passado, serviu para identificar a as;ao
condenat6ria - a actio iudicati - simplesmente esta sen do
abolido e, em breve, nao deixara resquicio algum. A as;ao
conden:?t9ria, nesse~ mold,es, simplesmente pern1iti_ra _ao __
juiz:~. em: s_~guida a sentensa, tamar, pof manda:do, todos
os atos necessar~os a compelir o obrigado a realizar a
presta;:ao devida, ou a substitui-lo nessa implementas;ao,
sem necessidade alguma de ulterior processo aut6nomo
de execuriio. Em vez de fonte de titulo executivo, a as;ao
condenat6ria apresentar-se-a como fonte generalizada de
execus;ao (se necessaria) das presta;:oes acertadas em favor
da parte credora."
Portanto, a especificidade, consistente na inexigibilidade de processo
aut6nomo de execus;ao para se efetivar o comando da senten<;a de procedencia,
que para alguns era o fundamento do alijamento do mandado de segurans;a
da tradicional classificas;ao das as;oes de conhecimento, passa tambem a se
incorporar a sistematica da a~ao condenat6ria com urn. Decorre disso que a
a_u'toexecutoriedirde e amandaJi?.ent'ali_dade d'as decis()'es irao se tornaf regra,
"atributos normais, inerentes a todos os provimentos sentenciais de funs;iid
condenat6ria", na conclusao do mestre citado. As senten~as condenat6rias
passam a dispor de "efetivas;ao interna", em nome do visado sincretismo
processual. Mais uma razao para nao se conceber a apia mandamental, como
figura excepcional distinta das demais as;oes de conhecimento.
A processualizas;ao do mandado de seguran;:a, isto e, sua caracteriza;:ao
como as;ao, apresenta, como ponto de preocupas;ao!. a crias;ao de obstaculos
a livre_utilizas:ao de tal remedio constitucional, decorrentes de exacerbado
formalismo - puro fetiche pela forma processual, em detrimento do direito
material em jogo.
Por isso, e valida a lis;ao de Ney Jose de Freitas, para quem "a solus;ao
conciliat6ria consiste em tratar o mandado de seguran;:a como a;:ao, mas
jamais permitir que o formalismo do process a possa impedir que a garantia
constitucional se efetive no plano da realidade, pais o processo e meio e nao fim,
devendo ceder passo a tutela de urn direito previsto em texto constitucional".
6
CAPITULO 2
PREssurosTos EsrEcfFicos
DE· CABIMENTO
2.1. DIREITO LiOUIDO E CERTO
DJsposis;iies pertinentes da Lei n" 12.016/2009:
, ... _,,,-,-,,--- '''"'
"Art. 111 Conceder-se-a mandado de seguranya para proteger
direito liquido e certo, nao amparado por habeas corpus ou
hqbeasdata, sempre que, ilegalmente ou com abuse de poder,
qu~lquer p_essoa ffsica ou jurfdica.sofrer_ violac;ao ou _houyer
just_o receio de sofr€-la p~H~ partedE(autoridade,_seja de que
categoria fore sejam quais forem as func;6es que exerc;a.
( ... )
Art. 4 11 Em caso de urg€mcia, e- permitido, observados os
requisites legais, impetr"ar mandado de seguranc;a por
telegrama, radiograma, fax ou outro meio eletr6nico de
autenticidade comprovada.
( ... )
Art. 6• ( ... )
§ V· No caso em que o documento necessano a prova do
alegado se ache em reparti<;§.o ou estabelecimento pUblico
au em poder de autoridade' que se recuse a fornece-Io por
certid3.o ou de terceiro, o juiz ordenara, preliminarmente,
por oficio, a exibic;3.o desse documento em original ou em
c6pia aut€ntica e mafcara, para o cumprimento da ordem,
o prazo1 de 10 (dez) dias. 0 escriv3.o extrairci c6pias do docum~nto para junta-las a segunda via da petis;ao.
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MANDADO DE SEGURAN<;A
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"- ·- § 5!! Denega-se o.mandado de seguranc;a nos casas previstos pelo
art. 267 da Lei n' 5.869, de 11 de janeiro de 197,3 - Codigo de '
. '
Processd Civil. J
§ 6° 0 pedido de mandado de seguranc;a podera ser renovado
dentro do prazo decadenci~l, se a decisao denegat6ria nao lhe
houver apreciado o m~rito.
Art. 10. A inicial sera desde logo ind-eferida, par decisao
motivada, quando nao for .o caso de mcp1dado de seguranc;a ou
!he faltar algum dos requisites legais ou quando decorrido o
prazo legal para a impetras:ao.
( ... )
Art. 19. A sentenc;:a ou o ac6rdao que denegar mandado de
seguranc;a, sem decidir o merito, nao impedira que o requerente~
por ac;:ao prOpria, pleiteie os seus direitos e_os respectivos efeitos
patrimoniais."
Segundo Hely Lopes Meire!les, direito liquido e certo eo que se apresenta
"manifesto na sua existencia, delimitado na sua extensao e apto a ser
exercitado no momenta da sua impe.tra9ao". Noutros termos, passive! de
protes;ao mediante mandado de segurans;a sera o dire ito escorado em fatos
evidenciados de plano, mediante prova pre-constituida, uma vez que ,o rito
especial da Lei n"12.016/2009 nao com porta dilaqao probat6ria.
"A aqiio de pedir seguran>a tern rito especialissimo, de
indole documental, exigindo prova pre-constitnida dos
fatos articulados na pe>a vestibular, niio admitindo a . -
dila,ao probat6ria. A peti>iio inicial ·deve indicar com
clareza e precisiio o a to da autoridade que macula o dire ito
do impetrante. 0 mandado de seguran>a e remedium
juris para prote9iio de direito liquido e certo, resultando,
porem, de fato comprovado de plano, devendo o pedido
vir estribado em fatos incontroversos, claros e precisos,
ja que, no procedimento do mandamus, e inadmjssivel a
dila9iio probat6ria';CSTJ, ROMS 9623/MS, 1• Turma, ReLMin.
Dem6crito Reinaldo, D]22/3f99; p. 54). .
A interpretaqao baseada na evoluqao hist6rica do instituto no Direito
brasileiro revela que o mandado de seguranqa tera cabimento por mais
complexa que se revele a discussao juridica travada entre as partes. Nada
impede que sejam decididas em mandado de .seguranqa quest5es de alta
indagas;ao, a exemplo da alegaqao de inconstitucionalidade da lei que tenha
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!'!U~~lJl'V~ IV=> C::>l'tUt!CU:.. Dt LA!$1,\-IENTO LAP!TULO L
· fun:damentadoa pratica do a to atacado. Com efeito, a expressao dir?ito certo
e incontestave/, constante da Constituiqao de 1934 e abo !ida pelos posteriores
ordenamentos~ nao pode servir de parametro para a e:>fegese do requisite ora
vigente, qual seja, direito /fquido e certo.
"Se OS fatos estiio comprovados, nao pode 0 juiz deixar
de examinar a questao de fundo sob a assertiva de
ser complexa a questao de direito" (STJ, 220174/CE, 1'
Turma, Rei. Min. Garcia Vieira, Dj 11/10/99, p. 53).
No mesmo sentido e o enunciado da Sumula n• 625 do STF, de cujo teor
extrai-se que controversia sabre materia de direito ntio impede con~f!SSCio de
mandado de seguranra.
A complexidade dos'fatos, a evidencia, tambem nao exc!ui a utilizaqao
do mandado de seguranqa, bastando que todos se encontremcomprovados
de plano (v. STF-RT 594/248). E passive!, por exe{uplo, a pessoa que ve
negado pelo INSS seu pedido de pensao previdenciaria instituida por
companheiro(a), a impetra<;iio de man dado de segurans;a visando a concessao
judicial do beneficia, bastando que instrua a petis;ao inicial do mandamus com
robustos elementos de convic<;ao (autos de justifica<;ao judicial com termos
de depoimento de testemunhas, documentos indicando a coabita<;ao e a
existencia de prole en\ co mum etc.) a dispensar a produqao de outras provas
' no curso do processo.
Todavia, os casas para cuja soluqao a pericia judicial seja imprescindivel
(v.g., pretens5es envolvendo aposentadoria por invalidez ou de auxilio-
doenqa) nao podem ser admitidos em sede mandamental.
"( ... ) na via processual constitucional do mandado de
seguran,a, a liquidez e a certeza do dire ito devem vir
demonstradas initio litis. In casu, niio ha como analisar a
ilegalidade da referida avalia9iio, de modo a justifkar o
pedido de sua dispensa. Tal exame deve ser feito atraves
de pericia. Para tanto, e necessaria dila9iio probat6ria,
possivel somente na via ordinari<i, a qual ficaressalvada.
. nesta oportunidade. ·Ausencia de liquidez e certeza a
amparar a pretensao" (ST), ROMS 14079/RS, 9 Turma,
Rei. Min. jorge Scartezzini, D] 13/10/03, p. 382).
No caso concreto, o impetrante busca o reconhecimento
do dir.eito de renovar a CNH, que !he foi negado pela
autoridade de transito, com base em exame de aptidiio
fisica, por ter apresentado problemas oftalmo16gicos.
Inviavel e a utilizas:ao do mandamus na hip6tese. A
9
MAuRo Luis RocHA LorEs
CoMENTAruos A NovA LEI oo
MANDADO DE SEGU.RA.N<;A
aprecia~i!o do pleito depende de investiga~i!o detida
acerca da aptidao ffsica do impetrante para ter a CNH
renovada, ainda mais por se tratar de habilita~i!o para
a condu~i!o de veiculos pesados ( categoria "C'J, nao se
podendo prescindir da realiza~ao de prova peri cia! como
prop6sito de se atestar ou ni!o a capacidade do condutor"
(STJ, REsp. 714519, 1' Turma, Rel. Min. Francisco Falcao, Dj
21/11/05, p.l49J. . . . .
Nao raro, entretanto, a documento.;:ao indispensavel a prova dos fatos alegados
pelo impetrante encontra-se retida pela Administra<;ao Publica, cujos agentes
costumam atribuir canina fidelidade a ordens de serviros - ou outras normas
internas manffestamente ilfcitas - que obstruem o acesso do administrado a
processes administrativos de seu interesse ou as certid5es correlatas.
Nesses casos mostra-se invocavel a disposi.;:ao do § 1• do art. 6• da Lei
n• 12.016/2009. cabendo ao impetrante, em sua pe<;a inicial, requerer ao
juiz que ordene, preliminarmente, por ojfcio, a exibirfio desse documento em
original au c6pfa autentica. Somente a requisiyao judicial em exame tera o
condao de afastar o ilfcito impeditivo criado pela propria Administra<;ao a
utiliza<;ao de meio eficaz de controle externo de seus atos.
"Uma vez postulada, pelo autor, de forma expressa, a
requisi~i!o de documento. essencial a prop9situra da
a~i!o, nao se ha falar em inepcia da inicial, por ausencia
da documenta~ao necessaria" (ST), 152925 /SP, 1 a Turma,
Rel. Min. Garcia Vieira, D] 13/10/98, p. 21.
A ausencia de documenta<;ao que tenha resultado de recusa da Administra<;ao
em fornece-la a parte impetrante deve ser assim justlficada ao juiz, logo na pe<;a
inicfal do mandamus, a fim de que a requisi<;ao aludida seja viabilizada.
"No mandado de seguran~a. a prov\l'·dos fatos alegados
deve acompanhar a inicial. Pode, e c~rto, ser o documento
requisitado pelo juiz, mas isto depende, pelo menos da
alega~ao do impetrante quanto ao obstaculo colocado
pela autoridade que o detem; ao fornecimento de
certidao. Sea inicial, na qual fa to relevante e alegado, vern
desacompanhada de provas, e nem cogita da requisi~ao
de docutnentos, e correto o seu indeferimento liminar"
(TRF da 5• Regiao, MAS 48288 /PE, 1' Turma, Rei. J uiz Hugo de
Brito Mac!{ado, Dj 25/8/95, p. 54.444).
A teoria da carga· d{nd_mit.;d -da prova,- oriunda do Direito. argentfno e
bastante difundida pela dcmtrina moderna brasilelra, em princfpio tambem
10
PREssurosTOS EsrECiF!cos DE CABIMENTO CAPITULO L-
tern aplica.;:ao no rito do man dado de seguran<;a, minimizando a exigencia de
prova pre-constitufda aqui examinada.
Tal teoria parte da premissa de ~que, sendo o processo dinamico. nao faz
sentido a. fixa~ao estatica do onus da prova, como se em qualquer caso o
mesmo estivesse vinculado unicamente a quem a!ega o fa to constitutive do
direito reclamado no processo. Nao seria justo, por exemplo, a exigencia de
prova diab6/ica, ou seja, aquela cuja produc;ao se revele inviavel a parte a
quemaproveitaria, e que e assim chamada porquanto; diante da perversidade
que denota, sua exigencia so p6deria ser atribuid~ a urn espfrito maligne.
Disso resulta a ideia de que o juiz ha de exigir a prova da parte que esta
em melhores condi~6es de produzi-la, ainda que tal elemento seja utilizado
na forma<;ao de convic.;:ao contra.ria aos seus interesses. Vale, contudo,
a advertencia de Alexandre Freitas Camara, para o qual s6 se justifica a
redistribuirii,o do onus da prova quando a parte a quem, a principia, incumbida
referido onus nfio estci em condiroes, nem sequer suficientes, de produzi-la.
lsso significa que, se a parte esta em condic;6es de produzir a prova que !he
interessa, haveni de suportar o respective onus, ainda que tal produ<;ao fosse
mais facil a parte contn\ria.
A relevancia da adoc;ao da teo ria da carga dinamica da prova no processo
do man dado de seguran<;a e intuitiva. Nao se pode exigir da parte impetrante
prova pre-ccinstitufda, como cond.i<;ao para a utiliza.;:ao do remedio heroico
estudado, quando inviavel se revele, para ela, sua produ<;ao. E que a au tori dade
apontada como coatora nao se atribui apenas a facu!dade de juntar, com as
informa<;6es, as provas que lhe sejam convenientes, mas tambem o dever de
apresentar aquelas cujo onus de produzir !he seja imputado.
Imagine-se a hipiitese de urn mandado de seguran<;a impetrado por urn
servidor publico para impugnar o sofrimento de san~ao disciplinar aplicada
pela Administra<;ao por suposto ato de quebra de hierarquia, consistente
no envio de correspondencia apiicrifa aos demais servidores da repartis:ao
con tendo express6es injuriosa.sdirigidas ao chefe do servi~o. Se o fundamento
dessa impetra~ao imaginciria consistir na negativa do envio da missiva, res tara
inviavel se exigir do impetrante a provacde nao ter sido ele o au tor da infra.;ao.
Trata-se de prova de fa to ri'egativo, e, nesse caso, diab6lica. Tambem nao seria
admissfvel a rejei.;:ao ini,cial do mandamus, sob o argumento de inexistencia
de direito liquido e certo, ate porque nem mesmo em um processo de rito
ordinaria, com amplfl possibilidade de dila<;ao.probatoria, o onus da aludida
prova poderia ser inli:mtado aopostulante. Caberia a autoridade indicada como ·
coatora, rie:s.se casb·, apres-entar os elementos qu·e 1evaram a Administrac;ao a
ter o impetrante como o auJ:or do ilfcitofnncional, porquanto a produc;aode tal
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MANDADO DE SEGURANY\
· J prova ser-llle·ia plenamentepossfvel(e ate mesmo exi!lfvel). Nao o fazendo,
- ~\ -·haverfa de_ se ter como. atitentica ·a alega~ao do servidor Jmpetr~nte. Agora, t: sea prova _eventual mente oferecida pela autor~dade fos7e contestada, ai sim,
-~ o caso seria de extinyao do process a sem ojulgamento.r do merito, diante da
~< controvCrsia fatica instaurada (aus€nc.ia dedireito Ifquido e certo). ;'1
[,i Talvcz urn outro exemplo seja tambem eloquent~. Figure-seurn mandado
~" de segurant;a irnpetrado contra exig€ncia tributclr_ia relativa ao IR, baseada
~~ c 111 suposta declarat;3o do prOprio contribuinte de{ acrescirno patrimonial em
detcrminado perfodo sem o recolhimento da correspondente prestas:ao tributclria.
k Se o lmpetrante alega na impetrayao que nao ~eciarou .o indigitado ~crescimo
'; patrimonial, como poderia estar compelido a demonstrar isso em jufzo? Poderia
.s ele ate apresentar copia de uma suposta declaraqao oferecida ao Fisco e deJa
- nao constar a aquisiyao de renda mencionada, mas nao haveria certeza quanta
a autenticidade de tal documento, ja que, hoje em dia, a declaraqao feita pela
internet enseja tao somente a impressao de urn recibo. E dizer. o contetldo da
declaraqao apresentada a Receita Federal so pode ser evidenciado, em carater
eficaz e irrefutavel, pelo proprio Fisco. Negar a utilizaqao do mandamus, em casos
tais, e impor consequencia nefasta a parte a quem nao poderia ter sido atribuido
· o onus cta prova, independentemente do tipo de aqao escolhida ou do rito ao qual
esteja a demanda submetida. E clara, nesse caso, a necessidade de apresenta~ao,
pela autoridade dita coatora, da copia da declaraqao recebida, de forma a se
verificar a existencia, ou nao, da confissao quanta ao acrescimo patrimonial. E,
repise-se, pairando duvidas no conteudo da declaraqao, a demandar a produqao
de prova no curso do processo, restaria insubsistente, ai sim, o mandado de
seguranya.
Em suma, __ se a teo ria dindmica do Onus da prova -i-evela-se, corr1o ressalta
Alexandre Camara, "perfeitamente adequada as modernas tendencias do Direito
Processual, estando afinada com o carater instrumental do processo, que hoje
nao pode mais ser ignorado", nao ha fundamento logico que a afaste do rito do
mandado de seguranqa.
0 permissivo do art. 4" da Lei n• 12.016/2009, ou seja; a impetraqao, em
carate.r·de urgencia, de mandado de seguranya par telegrama, riidiagrama, fax
ou -o~tro ~eio de_ a~tte"nticid(lde_comprovada, -ciu~-apenas atuaHzou previsao--no
mesmo sentido contida na revogada Lei n',-1.533/51, e aventado por parte da
doutrina como exce~ao a exigencia de prova pre-constitufda. Mesmo que assim se
COllSidere, OS documentos indispensclveis a prova dos fatos afirmados na inicial,
caso nao estejam em poder da propria Administraqao, deverao ser apresentados
em jufzo ate o termino do prazo das informaqoes, para que deles tome ciencia a
autoridade coatora, sob pena de subversao total do rito especial e violaqao do
12
t
PREssurOSTOS EsrECiFicos DE CAB! MENTO CAPfTuto'2
· principio constitucional da ampla defesa (art. s•, inciso. LV). AI em disso, a Lei
n• 9.800/99, que permite i!S·partes .a utilizaqao de sistema de transmissao de
dados para a pratica de atos processuais, exige que, em ,asos tais, os originais
· sejam entregues em juizo, necessariamente, ate cinco dias da data do termino do
prazo ou, quando nao haja prazo, da recepqaodo material (art. 2"}.
Alguns julgados aplicam subsidiariamente a norma do art. 284 do CPC ao
procedimento do man dado de seguranya, o que permite ao juiz, mesmo atestando
a insufici&ncia da Prova pre.:.c~nstituida, aceitar que o impetrante apresente
documentaqao suplementar para evidenciar integralmente os fatos alegados.
"Passive! ao impetrante, antes de despachada a petiqii(}
inicial do mandado de seguranqa, requerer a juntada
de documento. 0 fato, ao contrario do sustentado, nao
constitui ofensa ao art. 6" da Lei n•1.533/51, pois tern·
se como aplicavel subsidiariamente o 'art. 284 da lei
processual civil" (STJ, AGA 64528/MA, S• Turma, Rel. Min.
Jose de Jesus Filho, DJ 19/6/95, p. 18.735).
Pensamos, entretanto, ser incabfvel a invocaqao do art. 284 do CPC, diante
da norma expressa do art. 10, caput, da Lei n•12.016/2009, a determinar que
a inicial sera desde logo indeferida, por decisiio motivada, quando niio for o
.caso de mandado de seguranra au /he fa/tar a/gum dos requisitos /ega is ou
quando decorrido a prazo legal para a impetrariio ( destaque nosso ). Ressalte·
se que nao se trata de entendimento inedito na jurisprudencia formada a luz
da revogada Lei n•1.533/51- que, em seu art. 8", continha disposiqao similar.
"Considerando-se o rito sumarissimo do mandado de
seguranqa, a exigir prova documental e pre-constituida,
sob o risco de indeferimento liminar (art. 8• da Lei n•
1.533/51), inaplicavel a especie o art. 284 do CPC" (STJ,
REsp. 65486/SP, 2• Turma, Rel. Min. Adhemar Maciel, Dj
15/9/97, p. 44.336).
Porque o mandado de segurans:a nao substitui a aqao popular (SUmula
n• 101 do STF), o direito lfquido e. certo a qu~ se. refere a Constituiqao no
art. 5•, inciso LXIX, e aquele titularizado diretamerite. pelo impetrante, nao ..
cabendo a impetraqaocontra atos Jesivos ao patrimonio publico, a moralidade
administrativa etc., que ferem interesses da coletividade em geral. apenas
indiretamente afetando a esfera do cidadao impetrante.
Mencione-se, ainda, entendimento da Excelsa Corte sobre o tema, extrafdo do
teor de sua Sumula n• 4 7 4, segundo a qual niio ha direito lfquido e certo, amparada
pelo mandada de seguranra, quando se escuda em lei cujos efeitos foram anu/adas
por outra, dec/arada constitucional pel a Supremo Tribunal Federal.
13
:'-:.•_:..:RO Lufs RocHA loPES CoMENTARios A NovA LEI no
MAN DADO DE SEGURAN\=A
Constatada a inexistencia de direito liquido e certo, condi<;ao especifica e
constitucional da a<;ao, o caso sera de carencia de a<;ao a ensejar a extin<;iio do
;-r0cesso sem a aprecia<;ao do merito, na forma do art. 267 do CPC- devendo
'' ):1lgador denegar a seguran,a, de acordo com a determina<;ao do art. 6", § 5',
<a Lei n' 12.016/2009 -, o que nao impedira a propositura de a<;ao pelo rita
r;;Cimlrio ou ate mesmo de novo mandado de seguran<;a, instrufdo com novas
;.:was, se o prazo de 120 dias (art. 23 da nova lei) ainda estiver em curso. Eo
que.pr~ceitua a Lei n' 12.016/2009, no art. 6', § 6', ao estabelecer que o pedidp
<Jq rriandado de seguran,a podera ser renovado deni:ro do prazo decadencia/, sea
dt:.:cisdo denegat6ria niio !he houverapreciado o mririto.
;.;iesmo para os autores que nao veem o direito lfquido e certo como condiy:ao
'";pedfica da a<;ao de mandado de seguran<;a, mas como pressuposto processual
,,hjetivo (adequa<;ao ao procedimento) - caso de Leonardo Greco-, o efeito de
~;ua inexist@ncia seria o mesmo: invalidar a busca do direito atraves do writ-
d<;sde que o postulante nao possa apresentar nova prova pre-constitufda ou
t"nha perdido 0 prazo de 120 dias -, subsistindo 0 direito a jurisdi<;ao sabre 0
litigio, ainda que par outra via. Daf a o legislador haver explicitado, no art. 19
d" Lei n' 12.016/2009, que a senten}:a au o ac6rd6o que denegar mandado de
scr;uran>a, sem decidir o merito, niio impedira que o requerente, par a,aa propria,
pleiteie as seus direitos e os respectivos efeitos patrimoniais. -11
2.2. ATO !LEGAL OU PRATICADO COM ABU$0 DE POIJER
(ATO COATOR)
<A
Disposi<;6es pertinentes da Lei n' 12.016/2009:
"Art. 1!! Coriceder-se-a mandado de segurans:a para proteger dire ito
Hquido e certo, nao amparado por habeas corpus ou habeas data,
sempre que, i!egalmente ou com abuso de_.-p'oder, qualquer pessoa
fisica ou juridica sofrer viola~ao ou houv€r justa receio de sofr€-la
por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais
forern as fun<;Oes que exer~a.
§ lf! Equiparam-se as autoridades, p~ra OS efeitos. desta Lei, OS
representantes ou 6rg3os de partidos politicos e os administradores
de entidades aut3.rquicas, bern como os dirigentes de pessoas
jurfdicas ou as pessoas naturals no exercicio de atribui<;6es do
poder pUblico, somente no que disser respeito a essas atribuis:Oes.
§ 22 Nao !!abe mandado de segurans:a contra os atos de gestao
comercial praticados pelo!i administradores d~ empresaspllblicas, de
sociedade de economia rnista e de.concessionarfas de $e:rvi<;o pUbJico.
( ... )
PREssvrosros EsrECiFJCOS DE CABl/I.',ENTO -------- _1,:·\l'iTULO 2
Art. SQ Nao se concedera mandado de segurans:a quando sc tt".~t;Jr:
I- de at? do qual caiba recurs a adrriinistrativo com efeito suspt'l~:'iYo,
independentemente de caus:ao;
II- de decisao judicial da qual caiba recurso com efeito su::>pt·n:-:\Yo;
Ill - de decisao judicial transitada em julgado.
Paragrafo uniCO. (veta do]."
Ato coator, na li<;ao de Maria Sylvia Zanella DiPietro, e expressiio que rcvela ato
ou omissao de autoridade pUblica- ou seja, urn ato praticado ou omiti<!o 1 )~_)r pessoa
investida de parcela do Poder Publico - eivado de ilegalidade ou abuso de poder.
A rigor, ensinam os administrativistas modernos que hcl reduntLincia na
expressao i/ega/idade au abuso de poder. E que sempre que houwr virio 110 que
diz respeitO• aos requisitos de validade do ato administrativo (n-llnpet€ncia,
finalidade, forma, motivo e objeto ), haver§. ilegalidade. Como o <1l111so de poder
ocorre nos vicios de competencia (excesso de poder) ou de fin<l/id,de (desvio
de poder ou de finalidade), constitui ele uma das formas de lll<lllilt·sl"(:ao de
i!egalidade.
Seabra Fagundes justifica a utiliza~ao da redundante exprcs:-;;\o "11 huso de
poder na ConstitUi(:aO pelo prop6sito deantes vivificat 0 instituto 'I"" <lCtnha-lo
tanto rna is quanta 0 period ada sua anterior vigencia pusera a mm.l "" l"sfimavel
tendencia restritiva da jurisprudencia".
A doutrina do Direito Adrninistratfvo admite ainda o ataque m;HHbrncntal a
comportamento de autoridade que venha a se revelar indevido, ;)iiJrb que nao
traduzido em atos concretes. Ensina Sergio Ferraz que "mesmo :_~ntr:-,; de 0 ato
administrative cristalizar-se, o simples comportarnento material, qtH: r; an uncia
ou prenuncia, jcl abre margem a utilizac;ao do_mandado de seguranr;;t.
Maria Sylvia Zanella DiPietro esclarece: ·
"Na realidade, trata-se dos chamados atos matcrioi:: rJa
Administrac;ao, qu€ nao se expressam por a to adminl•,tr;J!uo
propriamente dito, mas ql.}e manifestam uma vrHlLdr: c
produzem efeitOs juridicos no caso concreto. E q qw: r,r r,; re
quando a Adrninistrac;ao apreende mercadorias, qo;:;;do
sinaliza as vias pt'iblicas, quando_ fecha, por meio dt~ c;nt ;izes
ou faixas, determinadas ruas ou pr.aias, executa umt1 r;bra
etc. Ain~cl que nao.haja urn ato escrito para ser impugn;;do,
a simp)~s .execus:ao daqueles atos materiais podl~ cau;::ar
lesao ou 3.mea.c;a de--lesao .e ·abi-if·-· ensejo. a imp<:lr~Jt;fin--de.
mandado de seguran\'a." ··
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MAN DADO DE SEGURANY\
0 man dado de segurans:a pode serrepressivo, nos casas em que o a to co a tor
. tenha sido efetivatnente praticado pelo Poder Publico ( ou por delegatario de
funs:ao publica), ou preventive, que se destin a a evitar ;~pratica do anunciado
ato, revelador de ameas:a a direito. 1
2.2.1. Mandado de seguranya preventivo
A impetras;ao preventiva tern fundamento na nyhima constitucional de que
a lei nao pode excluir da aprecias:ao do judiciar'io /esao ou ameilf:a a direito
(art. 5", incise XXXV). 0 proprio art. 1" da nova lei do Man dado de Seguranp,
reproduzindo, nesse ponto, a previsao da revbgada Lei n•1.533/51, esclarece
ser cabfvel o instrumento para prevenir violac;ao a· direito Hquido e certo,
quando demonstrado o justa receio de sofre-la.
Exemplo de ameas:a a direito que justifica o ataque mandamental preventive
e o do segurado titular de aposentadoria que recebe correspondencia da
Previdencia chamando-o a se defender em processo que apura existencia de
fraude na concessao do benefic.io. Anuncia-se, nesse caso, o ato de suspensaq
do pagamento dos proventos, de forma a autorizar que, atraves de man dado de
seguranya preventive, o segurado requeira ao juiz que impeya aAdrninistrayao
Previdenciaria de pratica~lo.
Da mesina forma decidiu o Superior Tribunal dejustis:a.que:
"E cabivel o mandado de seguran~a preventive em face
de resposta desfavoravel a consnlta tributaria diante
de situas:ao concreta, exsurgindo justa o receio do
contribuinte de que se efetive a cobran~a do tributo"
(ST), REsp. 615335/SP, 1• Turma, Rei. Min. Luiz Fux, Dj
31/5/2004, p. 238).
E clara que o justo receio a que se referiu o legislador nao deve ser relacionado
ao mero julgamento subjetivo por parte do interessado na impetras:ao concluindo
pelo risco de sofrer coas:ao indevida. A ameas:a que autoriza o cabimento do
mandamuspreventivo ha deser real eobjetiva, traduzida em atos daAdministras:ao
preparat6rios ou ao menos indicatives da tendencia da autoridade publica a
praticar o ato (ou a se omitir deliberadamente, quando esteja obrigada a agir).
Merece destaque, nesse particular, a lis:ao de Sergio Fer.raz:
16
"(.:.) 0 mandadode seguranp preventive nao- euma vacina
processual destinada a afastar os receios das naturezas
tibias. Seu escopo e a prevens:ao da pratica de ilegalidades
ou arbitrariedades, quando a ameas:a de sua concretizas:ao
seja palpavel e proxima no tempo. Dai, a correta rejeis:ao do
remedio, quando 6 ato ou a omissao -administrativa nao se
encontre, em si, ao me nos indiciariamente esboyado."
A jurisprudencia do Superior Tribunal de justis:a e unissona a esse respeito.
1Kt::>::>U!'U::O IU::> CSI'EC!F!COS DE l..ABIME~'TO CAPiTUlO 2
"0 mero receio subjetivo nao e suficiente para respaldar
a impetras;ao de · mandado de. seguran~a. Como o
mandado de seguran~a nao prescind~ da prova pre-
constituida, na impetra~ao preventiva e indispensavel
que se ofere~a, com a peti~ao inicial, a prova inequivoca
da amea~a real, concreta, por parte da autoridade
impetrada"' (STJ, REsp. 171067 /PE, P Turma, Rei. Min.
jose Delgado, D} 1/3/99, p. 235).
"0 mandado de seguran~a preventive exige efetiva amea~a
decorrente de atos concretes ou preparat6rios por parte
da autoridade- indigitada coatora, nao bastando o risen
de lesao a diteito liquido e certo, baseado em conjecturas
por parte do impetrante, que subjetivamente entende
encontrar-se na iminencia de sofrer o dano" (STJ, REsp.
431154/BA,l•Turma, Rei. Min. Luiz Fux,D}28/10/02,p. 246).
"Nao cabe mandado de seguran~a para impedir que
desembargador, quando estiver eventualmente no
exercicio da presidencia, em . eventual processo sob
patrocinio do impetrante; se abstenha de impedir-lhe
o acesso a tribuna. 0 mandado de seguran~a preventive
pressupoe amea~a plausivel e efetiva. Suposta amea~a,
cuja verifica~iio e condicionada ao adimplemento de
circunstancias futuras e incertas" (ST), REsp. 448527 /SP, 1 a
Turma, Rei. Min. Luiz Fux, D} 15/9/03, p. 238).
Ausente a prova da efetiva ameas:a a dire ito, oman dado de segurans:a esbarrara
na vedas:ao da impetras:ao contra lei em tese, sumulada pelo STF (Sumula n" 266).
"0 ordenamento juridico contemporaneo agasalha a
possibilidade do mandado de seguran~a preveiltivo
para evitar a~iio fiscal. Ha necessidade, contudo, de o
contribuinte demonstrar a amea~a da a~ao fiscalizadora
em razao de situa~oes faticas cohcretizada~; (aquisi10ao
de hens, contratos firmados, obras executadas etc.) ou a
serem consolidadas. 0 inandado de seguran~a preventive
nao deve ser transformado em via processual para se
discutiraiuterpreta~ao da lei em tese. Empresa que apenas
afirma, com base em sen estatuto social, ser exploradora
do ramo de constru~ao civil, nao tern direito liquido e
certo, em sede de mandado de seguran<;a preventive, de
se ver afastada da atividade fiscal cobradora de ICMS
17
lvtAuRo Luis RocHA LoPES CoMENTAruosANovA LEI oo
NiANDADO DE 5EGURAN<;A
sobre materialde constru~iio adquirido em outro Estado.
Ha necessidade que, no curso do mandado de seguran~a
preventive,- comprove que adquiriu mercadoria em
outro Estado, que tal mercadoria sera empregada em
obra que esta construida e se a referida obra existe, ou
se tern, para o futuro, contrato de tal especie a cumprir.
A amea~a exercida pela ativid~de vinculada eimpessoal
da fiscaliza~~o s6 se caracteriza em face de situa~oes
concretas" (STJ, REsp. 188308/MG, 1" Turma, Rei. Min. Jose
Delgado,Dj26/4/99, p. 54).
A consuma~ao do ato que o mandado de seguranp preventivo tinha par
objetivo evitar nao enseja o esvanecimento do interesse processual do impetrante,
sendo aproveitavel 0 mandamus como repressive a partir de entao.
"A consuma~iio do a to impugnado niio prejudi ca o p edido de
mandado de seguran~a requerido em carater preventivo.
Se no curso do processo a amea~a potencial transforma-se
em fato, mais razao havera para se prosseguir no exame
da impetra~ao" (STJ, ROMS 10487/MG, 1' Turma, Rei. Min.
Humberto Gomes de Barros, Dj 21/2/00, p. 90).
"Deveras, p~la natureza e eminenci;;t do remedio
constitucional, perpetrada a lesao · que · se pretende
prevenir com a preven~ao mandamental, impoe-se
conferir ao writ a caracteristica da fungibilidade para
torn:Ho "repressivo'; e apto a coibir o abuso perpetrado
in itinf!re. A finalidade do writ e conjurar a molestia
consistente no abuso da autoridade que pode ser
cometido, in itinere, no curso do p~ocessamento da a~iio
man dam ental" (STJ, REsp. 448527/SP, 1' Turma, Rei. Min.
Luiz Fux, D} 15/9/03, p. 238).
2.2.2. Omissao
A omissao (ato omissivo) da Administra~ao tambem e passive! de ataque na
impetra~ao, porquanto a Constitui~ao de 1988 nao a afastou da corre~ao via
mandado de seguranp, ao se referir ao objeto do ultimo no art. 5•, inciso LXIX
( ... quando o respon~{IVel pel a ilegalidade ou abuso de poder for autoridade ... ).
Ocorrera omissao i1icita sempre que a Administrayao silenciar ou se mantiver
inerte, nas hip6teses elll que, por determina~ao legal au constitucional, estiver
obrigada a se pronunciar au a agir de determinado modo. Casas tipicos de omissao
~
PREssurosros EsrECiHcos DE C.l..B!MENTO CAPiTULO 2 ,.__./
que justificam o ataquemandamental sao o silencio prolongado do agente publico
diante de pedido de certidao ou de interposi~ao de recurso administrative e a
negativa de implementa~ao de dire ito a que fa~a jus o impetrante.
"Ha direito Iiquido e certo ao recebimento das
presta~oes da repara~ao economica mensa! permanente
e continuada como reco11hecimento daanistia politica
(Lei n". 10:559/02) por. ato. do lllinistro da Justi~a,.
· cumpridos os tramites da lei e existentes recursos
or~amentarios, sendo ilegal a omissao do ministro da
Defesa em nao efetuar o pagamento" (STJ, MS 9387/DF,
3• Se~ao, Relator Min. Paulo Medina, Dj 12/4/04, p. 184).
"A Lei n" 10.559/02 e clara ao determinar a competencia
do ministro de Estado da Justi~a para decidir sobre
os requelimentos de anistia, sendo a Comissao de
Anistia urn 6rgao auxiliar. Nao existe vincula~ao entre o
entendimento perfilhado por ela e a decisao ministerial.
Interpreta~ao da Lei n•10.559/02. Ordem parcialmente
concedida, no sentido de que a autoridade coatora,
considerando a existencia do parecer da Comissao
ha mais de urn ano, se manifeste ac.erca do pedido do . ·
impetrante, decidindo como entender de direito" (STJ,
MS 9192/DF. 3• Se~ao, Rei. Min. Jose Arnalda da Fonseca, Dj
19/12/2003, p. 317) ..
"Estando demonstrada a condi~ao de servidores
publicos estaveis, na conformidade com o disposto no
art. 19 do ADCT da Constitui~ao Federal e no art. 243 da
Lei n• 8.112/90, .a omissao da homologa~ao necessaria
para a inclusao dos servidores no Plano de Classifica,ao
de Cargos - PCC/ de que trata a Lei n• 5.645/70, viola
direito Iiquido e certo dos impetrantes" (STJ, MS 8828/
DF, 3• Se~ao, Rei. Min. Pa~lo Gallotti, Dj 12/8/03, p. 186).
A norma do paragrafo unico do art. SQ do projeto da Nova Lei do Manda do de
Seguran~a enviado a Presidencia da Republica pelo Congresso Nacional, buscando
deixar expresso o que era considerado implicito no regramento anterior, previu
expressamente a possibilidade de impetra~ao contra omissoes de autoridade, mas;.
com exigencia de nptifica~ao previa do agente a praticar o a to almejado. Tambemj. '
estabelecia o projeto que o prazo de 120 dias, na especie, haveria de ser contado\
da data da notifica~ao.
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MANoADo DE SEGURAN<;:A
· . A aludida disposis;ao, todavia, acabou vetada pelo. Presidente, sob as
Jsegt,Iintes razOeS: ;
"A exigencia de notificas;ao previa ·como ~lmdi10ao para
a propositura do Mandado de Seguran10~ pode gerar
questionamentos quanta ao infcio da contagem do prazo
de 120 dias em vista da ausencia de ,Perfodo razoavel
para a pratica do ato pela autoridade e, em especial, pela
possibilidade da autoridade notificada·nao ser competente
para suprir a omissao."
Como se ve, o veto a disposil'iio constante do paragrafo unico do art. 5" do
projeto que redundou na Lei n" 12.016/2009 nao afastou o cabimento do
mandado de seguran10a contra ato omissivo de autoridade. 0 que se pretendeu
foi evitar a cria10ao de condil'iio especffica para a impetra10ao - notifica,ao previa
do agente coator -, diante da problematica que isso traria a defini,ao do termo
inicial do prazo de cento e vinte dias e tendo em vista a costumeira dificuldade
em se identificar a autoridade titular de efetiva atribui,ao para praticar o ato.
2.2.3. Atos de dire.ito publico e de direito privado
·Quando a Administra,ao pratica atos como Poder Publico, lanpndo
mao de suas prerrogativas, decorrentes essas do poder de imperio estatal
(soberania), seus atos sao impugnaveis atraves de mandado de seguran10a
( exs.: lanpmento de tributo, indeferimento de licens;a etc.).
Entretanto, quando a Administra,ao pratica atos bilaterais, tfpicos de
pessoa jurfdica de direito privado, nao teria cabimento, em principia, 0
man dado de seguran,a. Seria impertinente, pais, a impetra,ao contra cliiusulas
contidas em contrato administrativo, mesmo fixadas unilateralmente pela
pessoa jurfdica de direito publico, certo que a manifesta,ao de vontade do
particular contratante se teria revelado vital para a celebra,ao do neg6cio,
nao se podendo cogitar do atributo da imperatividade na especie.
20
"Correta a senten10a que extinguiu o processo, sem exame
do lnerito, se a solu,ao da !ide ilnjn'escinde de dilal'iio
probat6ria e de discussiio de chiusulas contratuaJs, 0 que
e defeso na via estreita do mandado de seguran,a" (TRF
da P Regiao, AMS 01000304906/DF, 3• Turma Suplementar,
Rel. )uiz Convocado Moacir Ferreira Ramos, 27/3/03, p. 226).
"Versando a questiio sobre vfcios de contrato de direito,
maritima, cujos resultados se revelaram danosos para o
Lloyd Brasileiro, nao eo man dado de seguran,a o remedio
fRESSUPOSTOS tSPECfF!COS DE CABJMENTO
CAPiTUlO 2
processual proprio para anular a decisao proferida no
procedimento administrativo instaurado" (TRF da 2'
Regiao, AMS 9202153566/R), P Turma, Re. Pes. Fed. Clelio
Ertha!, D] 21/9/93).
Ganha for10a no Dire ito brasileiro, todavia, a tese de que mesmo atuando em
relal'6es privadas, o agente da administra,ao publica age como autoridade,
cabendo a impetra,ao de man dado de seguran,a contra os seus atos que se
revelarem ilegais. Esclarece jose da Silva Pacheco que essa distin10ao (atos de
imperio e atos de gestao), "em bora importante, nao tern o dam de ressuscitar
a velha teo ria sabre a duplice personalidade do Estado, agindo como _pessoa
de direito publico (atos de i!nperio, insuscetiveis de reexameou contrcrte), e
como pessoa de direito priVado (atos de gestao), muito salientada no Direito
frances". Conclui o ilustre autor que "o Estado, atualmente, atua sempre como
pessoa juridica de direito publico (art. 18, CF), e seus'atos, todos eles, ( ... )
se forem ilegais ou abusivos e ameac;arem ou prejudicarem Direito Iiquido e
certo, nada impede que contra eles se impetre mandado de seguran,a".
0 Supremo Tribunal Federal tambem ja esposou tal entendimento, em
julgado expressivo,: .
· "Aatividade estatal e sempre publica, aipda que inserida
em rela,oes de direito privado e sobre elas irradiando
efeitos; sendo, pois, ato de autoridade, o decreto
presidencial que dispensa servidor publico, embora
regido pela Iegisla>iio trabalhista, a sua desconstitui,ao
pode ser postulada em mandado de seguran>a" (STF, MS
21109/DF, Pleno, Rei. Min. Sepulveda Pertence, D] 19/2/93,
p. 2.033).
2.2.4. Atos praticados por delegac;:ao
A norma do art. 1•, § 1•, da revogada Lei n•l.533/51, permitia a impetra,ao
de mandado de seguranl'a contra atos praticados ;pelos agentes publicos por
delega,ao, no que entendiam tais atos com a funl'iio delegada. Tal disposil'iio
guardava consonailciacom a.n6rma col\stitucional do art. 5",Jnciso LXIX, que
faz referencia a impetra,ao em face de ato ou omissao de autoridade publica
au agente de pessoajurfdica no exercfcio de atribuif;:oes do Poder Publico. Com
a edi10ao da nova lei, permitiu-se, na mesma linha, o ataque mandamental
dirigido aos atos praticados por dirigentes de pessoas jurfdicas au as pessoas
naturais no exercfcio de atribuir;:oes do poder publico, somente no que disser
respeito a essas atribuir;:oes (art. 1", § 1").
21
MAURO Lurs RocHA LoPES CoMENTARios A NovA LEI oo
MANoADO oESEGURANc;A
0 Supremo Tribunal Federal possui jurisprudencia, cristalizada na Sumula
n" 510, fixando o entendimento de que praticado o ato par autoridade, no
exercfcio de competencia delegada, contra ela cabe o man dado de seguran.;:a
au a medida judicial.
A doutrina sempre emprestou ao termo autoridade publica o conceito
mais amplo passive! para fins de controle de sua conduta via mandado de
seguran.;:a, enquadrando como tal qualquer agente que tenha praticado um
ato-·funcionalm_ente• administrativo. Assim_; nao chega a TePreseritaf .inovp.s::ao
a previsao da Lei n• 12.016/2009 (art. 1•, § 1"} de ataque mandamental a
atos praticados par administradores de entidades autarquicas. Tais entidades
(autarqui~s e fundas:oes publicas} sao, verdadeiramente, pessoas juridicas de
direito publico, dirigidas, portanto, por autoridades publicas.
A jurisprudencia dominante admite a impetras:ao contra atos praticados
por dirigente de pessoa juridica de dire ito privado (como os atribuidos ao
presidente de empresa publica) tipicos de Estado, a exemplo dos atos de
Jicita.;:ao, entre outros.
"A aliena~ao de bens integrantes do patrimonio das
entidades da administra~ao direta ou indireta esta
sujeita ao procedimento. da licita~ao publica, hoje
disciplinada pela Lei n" 8.666, de 1993, sendo o ato
praticado, nestecampo de dire ito publico, de.autoridade
e essencialmerite de natureza administrativa, suscetivel,
portanto, ao ataque pela via do mandado de seguran~a.
In casu, a "Terracap", na medida em que submeteu
ao processo licitatorio im6veis integrantes do seu
patrim6riio, para efeito de selecionar proponentes
a sua aquisi~iio, praticou atos administrativos que
nao sao de dire ito privado ou de_ gestao. E esses atos
administrativos sao atos de autoridade, porquanto
regidos por normas de direito publico - constitucional
e administrativo - que disciplinam o procedimento
licitatorio" (STJ, REsp. 100168/DF, 1' Turma, Rei. Min.
Dem6crito Reinaldo, RST] 111/44).
"Trata-se de ato de representante legal da Central
Eletrica Matogrossense S/ A- Cemat - que, visando a
compelh; o contribuinte a regulariza~iio de cadastro,
suspendim (cortando) o fornecimento de energia
· eletrica de unidade consumidora. A concessiomiria de
energia: eletrica agiu em cumprimento de determina~iio
PRESsurosros EsrEciFJcos oE CABIMENTo CAPiTULO 2
de Iegisla~o especffica do setor de energia eletrica, por
meio do poder concedente, Departamento Nacional de
Aguas e Energia Eletrica, o que demonstra que praticou
o ato impugnado no exercfcio de fun~o delegada pelo
Poder Publico. E cabfvel o mandado de seguran~a contra
ato de representante legal de sociedade de economia
mista ( concessionaria prestadora de fornecimento de
energia eletrica) que exerce fun~iio delegada pelo Poder
Publico, quando praticado com abuso de poder e de
forma ilegal. 'Tem-se, atualmente, procurado emprestar
ao vocabulo autoridade o conceito mais amplo possfvel
para justificar a impetra~iio de mandado de seguran~a,
tendo a lei adicionado-Ihe o expletivo seja de que
natureza for"' (REsp. n" 84082/RS, Rei. Min. Dem6crito
Reinaldo) (STJ, REsp. 430783/MT, 1' Turma, Rei. Min. Jose
Delgado, D] 28/10/02).
Cabe mandada de seguran9a contra ata praticada em licitar;aa pramovida
par saciedade de ecanamia mista au empresa publica (STJ, SU.mula n" 333).
Tambem e reconhecida, v.g., a validade da impetra.;:ao de mandado de
seguran>a contra atos praticados par dirigentes de. estabelecimentos de
ensino, quando relacionados como exercicio da atividade a eles delegada.
"Tratando-se de mandado de seguran~a, a competencia
e definida, normalmente, em fun~iio da autoridade
coatora. No presente caso, a autoridade coatora e o
diretor de institui~ao de ensino privada, que condicionou
a renova~ao de matrfcula da estudante ao pagamento das
mensalidades atrasadas relativas ao ano letivo anterior.
Niio se trata de simples · cobran~a de mensalidades
atrasadas,. configurando o ato coator, na presente
,hip6tese, negativa de acesso ao ensino. Cuida-se de
atua~iio delegada do Poder Publico, a quem compete
oferecer ensino publico ou autorizar o funcionamento de
estabelecimentos particulares" (STJ, CC 21663/SP, 2• Ses:ao,
Rei. Min. Carlos Alberto M. Direito, RST] 143/201}.
Nao e passive!, todavia, que a impetras:ao se dirija contra mero ata de gestao
praticado par dirige~te de instituis:ao privada delegataria de funs:ao publica, a
exemplo da cobran;:a de mensalidades atrasadas ou fixas:ao de calendario do
ano letivo par parte de dire tor de colegio ou rei tor .de universidade.
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_,_,-,:Y;!;.':;.~f) Luis RocHA LoPES \....OMEt-o"TARlOS A l"'UYA 1..~1 uv MAN DADO DE SEGURANc;:A
"Consideram-se. autoridades, para os efeitos · da. Lei.
·de Manda do· de · Seguran~a, os representantes ou
administradores das entidades autarqujcas e das pessoas
nat~trais ou juridicas com . fun~i'ies delegadas do Poder
Publico, somente no. que entender com essas fun~oes
(art. 1", § 1•, da Lei n• 1.533/51). Nao se trata de ato de
autoridade, mas, sim, de ato de gestao, praticado no
' interesse exclusive da sociedade de economia mista,
atuando como empregador, em nada se identificando
com as espedficas fun~oes deleJ;:adas pelo · Poder
Publico, tal qual resulta da Ietra do art. 21, inciso XII,
alinea b, da Constitui~ao da Republica, o ato de gerente
de Departamento de Recursos Humanos de Companhia
Energetica, em que se faculta a seus empregados que
recebem beneficio de aposentadoria por tempo de servi~o
a op~ao pela manuten~ao do vinculo empregaticio,
mediante a suspensao do pagamento do beneficio junto
ao INSS, ou, aiuda, a preserva~ao do recebimento do
beneficio, mediante a eict:in~ao do contrato de trabalho"
(STJ, REsp. 278052/PR; . 6' Turma, Rei. Min. Hamilton
Carvalhido, Dj 15/4/0Z, p. 269).
E·;sc entendimento, que ja vinhasendo adotado sem vacila~6es na
1' 11 i•;prudi'mcia, acabou positivado na Lei n• 12.016/2009, cujo art. 1", § 2•,
,_Jln!/~m disposi~ao que afasta o cabimento do mandado de seguran~a contra os
"'""lie gestiio comercia/ praticados pelos administradores de empresas·publicas,
111 · s1 ;ciedades de economia mista e de concessionc'iriGs de servi~o ptlblico.
Excluem-se do ataque mandamental, naturalmente, os atos praticados
P()r pessoas fisicas ou juridicas de direito privado que nao tenham recebido
d,·J,.g:~;:ao de funs:ao publica, como os atos praticados pelos usurpadores de
·11 riltuis;ao publica (crime tipificado no art. 328 do CP), dado que a propria
AdnJinistra~ao e vitima dos mesmos.
:!.~~.5. Atos praticados por repre~entantes ou 6rgaos de partidos
politicos
Como novidade legislativa, extraida do disposto no art. 1•, § 1•, da Lei
11 " 12.016/2009, os representantes ou 6rgaos de partidos politicos foram
1'quiparados a autoridades pliblicas e, com isso, seus atos passam a classe
d.1qudes que podem ser controlados judicialmente atraves de mandado de
•;t'~~uran~a.
'2-l ~
l'Re;SU!'OSTOS CSPECIFlCO$ DE LABIMENTO CAPiTULO 2
E livre a cria;:ao de partido politico (CF, art. 17, caput), pessoa juridica de·
direito privado destinada a assegurar, em nome da democracia, a autentiddade
do sistema representative e a defender os direitos funda,mentais (Lei n•9.096j95,
art. 1"). De uma maneira gera!, em juizo, a responsabilidade por atos de viola~ao
a direito a!heio cabe ao 6rgao partidario municipal, estadual ou nacional que a
ela tiver dado causa, ficando exclufda, na forma estabelecida no art. 15-A da Lei
n' 9.096/95 (inclufdo pela Lei n' 11.694/2008), a solidariedade de outros 6rgaos
de dire;:ao partidaria.
Ainda assim, segundo a norma contida no paragrafo unico do art. 11 da Lei
n' 9,096/95, o delegado credenciado por 6rgao de dire;:ao representa o partido
politico perante a )usti.;a,Eleitoral, daf porque pode ter seus atos coinbatidos
atraves de mandado de/seguran~a. )ana Casa Legislativa, o partido politico
funciona por intermedio de uma bancada- que deve constituir sua lideran;:a,
na forma do art. 12 da Lei n• 9.096/95- que, assim 'pratica atos passfveis de
ataque na via do writ.'
Pode-se imaginar alguns casas de possfveis impetra;:6es de mandados
de seguran;:a contra atos de representantes ou 6rgaos de partidos politicos.
Integrante de bancada do partido, que deve subordinar sua ariio parlamentar
aos princfpios doutrinarios e programaticos e as diretrizes estabelecidas pel as
6rgiios de direriio partidarios (art. 24 da Lei n• 9.096/95), pode se valer do
writ para questionar determinada linha de atua;:ao que lhe seja imposta
pelo partido, sob o exemplificativo fundamento de estar em confronto com
mandamento constante do estatuto da · entidade. Mesmo a imposi-;:ao de
quaisquer medidas disciplinares basicas de carater estatutdrio, assim como
a aplica-;:ao de penalidades exteriorizadas em desligamento temporario da
bancada, suspensao do direito de voto em reunioes internas ou perda de
prerrogativas (art. 25 da Lei n• 9.096/95), podem levar o parlamentar a
bus car, via mandado de seguran~a, o controle judicial correlato, alegando, v.g.,
inobservfmcia do contradit6rio e da ampla defesa, desproporcionalidade da
san~ao etc. A aplica-;:ao dos recursos oriundos do Fundo Partidario desviada
da destina-;:ao estabelecida no art. 44 da Lei nf 9.096/95 se afigura, tambem,
outro exemplo de pratica passive] de impugna;:ao atraves do remedio heroico.
De se ressaltar· que os a.tos praticados por dirigentes de funda;:oes ou de
institui-;:oes de direito privado criadas por partidos politicos nao podem ser
controlados em juizo atraves de mandado de seguran;:a. E que as referidas
institui<;6es, na forma estabelecida no art. 53 da Lei n• 9.096/95, sao regidas
pela lei civil, tern personalidade juridica propria e, assim, nao se enquadram
como "6rgaos de partidos politicos" para os fins da Lei n•12.016/2009.
25
MAuRo Luis RocHA LorEs CoMENTARlos A. NovA LEI oo
M.ANDADO DE SEGURAN<;:A
Evidentemente, os atos de gestao praticados por dirigentes de partidos
politicos - demissao de empregados, celebras;ao de contratos, mudans;a de
enderec;:o etc.-, porque nao dizem respeito diretamente a atividade partidaria
em si, tambem estao imunes ao controle judicial via mandado de seguranc;:a.
No particular, aplica-se, por analogia, a vedac;:ao do § 2" do art. 1" da Lei
n" 12.016/2009.
2:2.6. Ato legislative
Muito se discute sabre a validade da impetrac;:ao de mandado de segurans;a
contra ato legislative, que nao se confunde com ato administrative praticado
por autoridade fegislativa (como os atos da Mesa da Camara dos Deputados). 0
Superior Tribunal de justic;:a prestigia, rotineiramente, o entendimento contido
na Sumula 266 do Supremo Tribunal Federal. a tear da qual niio cabe mandado de
seguram;a contra lei em tese.
"Nao cabe mandado de seguranc;:a contra lei em tese
(Sumula nn 266 do STF). No mandado de seguranc;:a,
nao se admite dilas;ao probat6ria. Processo extinto sem
apreciac;:ao do merito" (STJ. MS 6571/DF, 1' Sec;:ao, Rel. Min.
Garcia Vieira,D]21/8/00, p. 88). - ?'
De acordo com a orientac;:ao citada, nao se pode pleitear atraves de mandado
de segurans;a a invalidas;ao da lei, mas sim o desfazimento do ato que, escorado
nela, tenha violado direito lfquido e certo do impetrante. Nao deve o contribuinte,
por exemplo, dirigir a impetras;ao diretamente contra a lei instituidora do tribute,
por considerar a mesma inconstitucional, deduzindo pedido no sentido de sera
norma nulificada pelo julgador. 0 mandado de seguranp, nesse caso, ha de ter
por objeto imediato o ato da administrac;:ao que venha a exigir o tribute havido
por ilfcito, sen do a inconstitucionalidade da lei a caus,a petendi.
A bern da verdade, a discussao judicial da lei eh:J tese e deferida apenas ao
Supremo Tribunal Federal, no julgamento das as;oes diretas, exercendo o controle
concentrado de constitucionalidade das leis e atos normativos.
Quando se faz referenda a expressao lei em tese, quer-se aludir a lei material,
ou seja, qualquer instrumento normative que contenha comando de conduta
generico, dotado de abstrac;:ao e impessoalidade. Por isso, mesmo urn decreta
n!gulamentar. ato administrative em sua forma, hit de ser considerado lei
material em sua essen cia, em moldes a afastar sua impugnas;ao direta atraves do
mandamus. '
''Autoridade coatora e aquela que executou ou mandou
executar o ato concreto causador . da · insatisfac;:ao do
PREssurosTos EsrECiFJcos DE CAB!MENTO CAPITULO 2
impetrante, e nao aquela que baixou a norma geral e
abstrata, na qual esta apoiado o ato tido por coator. A
simples edic;:ao de norma geral e abstrata nao e capaz <le
causar prejuizos, pelo que nao pode ser impugnada via
mandado de seguranc;:a. So a respectiva efetivac;:ao da norn1a
tern o condiio de prodnzir gravames" (STJ, ROMS 8784/MA,
2'Turma, Rel. Min. Adhemar Maciel, D] 10/11/97, p. 57.731).
Hip6tese'excepcionaiconsiste'U3 iinpetrac;:ao de man dado de segur;lll\'il contra
lei de efeitos concretes, qual seja lei formal, porqtie e·manada do Podcr l.cgislativo
e submetida a processo legislative, mas nao material, pois sem o can}ter de
abstrac;:ao e generalidade, atingindo pessoa(s) determinada(s). Contra cia cabe 0
ataque mandamental por se tratar de lei autoexecut6ria ou selfenforcin.g (ex.: lei
que defina area como sujeita a restric;:oes para prote~ao do meio ambicnte ).
"Admite-se mandado de seguranc;:a contra lei de efcilos
~oncretos, revestida de carater de ato administrativo"
(STJ, REsp. 343800/MG, 2' Turma, Rel. Min. Paulo Medina, Dj
31/3/03, p.195).
"0 ato estatal, consubstanciado na alterac;:ao do valor
do vencimento de categoria, nao pos~ui conteUdo
tipicamente· normativo, dotado de ampla generalidade
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