6- Remédios constitucionais

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Remédios constitucionais
Prof.ª Carla Bonfadini
Descrição
Análise dos remédios constitucionais como tutela de direitos fundamentais.
Propósito
O direito processual constitucional tem por fim precípuo a tutela dos direitos fundamentais dos cidadãos –
designadamente, defesa da coletividade, concretização de direitos fundamentais quando há uma omissão
legislativa e/ou tutela diferenciada de direitos contra atos ilegais ou com abuso de poder praticado por
autoridade.
Preparação
Antes de iniciar o estudo, tenha em mãos os seguintes textos legais: Constituição Federal de 1988
(CF/1988), leis nº 13.300/2016, 7.347/85, 12.016/2009, 4.717/1965 e o Código de Defesa do Consumidor
(CDC). Além disso, leia o prévio-complementar obrigatório disponibilizado como anexo. A leitura deste
material é necessária para a realização de atividades ao longo do conteúdo.
Objetivos
Módulo 1
https://stecine.azureedge.net/repositorio/00212hu/02774/doc/13.0_Anexo_remedios_constitucionais.pdf
Ação civil pública
Identificar as principais características da ação civil pública.
Módulo 2
Mandado de segurança
Reconhecer o conceito e as questões controvertidas do mandado de segurança.
Módulo 3
Mandado de injunção e a concretização de direitos fundamentais
Analisar as hipóteses de cabimento do mandado de injunção (MI).
Módulo 4
A ação popular e a defesa da coletividade
Avaliar os principais aspectos da ação popular.
No presente estudo, trataremos detidamente do direito processual constitucional. Para tanto, no
primeiro módulo, teremos como objeto de estudo o modo de utilização de uma das mais importantes
técnicas de tutela de direitos coletivos em sentido amplo: a ação civil pública.
Mais adiante, analisaremos o procedimento do mandado de segurança – de defesa contra atos
ilegais das autoridades –, o qual, inclusivamente, possui restrições quanto à produção probatória.
Num terceiro momento, delinearemos a importância do mandado de injunção (MI) como remédio
constitucional que permite a concretização de direitos fundamentais quando há uma omissão
legislativa a impedir o exercício desses direitos.
Por fim, e não menos importante, estudaremos a ação popular como sendo mais do que um remédio
constitucional, mas também um instrumento de exercício de cidadania, na medida em que permite
Introdução
1 - Ação civil pública
Ao �nal deste módulo, esperamos que você identi�que as principais características da ação
civil pública.
Ação civil pública
Neste vídeo, a professora Carla Bonfadini nos introduz ao tema de nosso estudo, discorrendo sobre o
cabimento da ação civil pública e os direitos por ela tutelados.
ao cidadão controlar os atos lesivos ao patrimônio público.

Competência
A regra do art. 2º da Lei nº 7.347/1985 prevê como competente o foro do local do dano para ação civil
pública, indicando tratar-se de competência funcional. Em verdade, não seria uma competência funcional,
mas territorial. A intenção do legislador teria sido a de se afirmar como a competência “absoluta”, ao aludir à
suposta competência funcional.
Trata-se, portanto, de uma competência territorial absoluta, inderrogável pela vontade das partes. Essa regra
se justifica pela facilidade de colheita da prova e proximidade com a comunidade atingida pelo dano.
Procedimento
A ação civil pública segue, basicamente, o rito comum. Algumas previsões que, antes, eram peculiaridades
da ação civil pública, hoje são possíveis em todos os procedimentos. O Código de Processo Civil (CPC)
aplica-se subsidiariamente ao rito das leis nº 7.347/85 e 8.078/90.
A petição inicial deve conter os requisitos gerais dos arts. 319 e 320 do CPC, e, se houver necessidade de
obter certidões e documentos necessários à instrução da ação, poderá requerê-las, nos termos do art. 8º da
Lei nº 7.347/1985 , para que a autoridade as forneça no prazo de 15 dias. Com esse procedimento, a parte
não precisa propor uma ação de exibição de documentos, podendo, desde logo, ajuizar a ação civil pública
mediante a inserção do pedido de fornecimento da documentação. Não haverá necessidade de
recolhimento de emolumentos e custas (art. 19 da lei da ação civil pública).
A ação civil pública poderá ter por objeto pedido de condenação em dinheiro, a cumprir
obrigação de fazer, não fazer, inclusive tutelas preventivas, inibitórias.
Cabe a concessão de tutela provisória de urgência ou de evidência, sendo a decisão impugnável por agravo
de instrumento. Na decisão concessiva da tutela provisória, o juiz poderá fixar multa diária (astreintes, multa
cominatória) como estímulo psicológico para que o réu cumpra a decisão, depois de encerrado o prazo
previsto de cumprimento, independentemente de pedido formulado pelo autor nesse sentido (art. 11 da lei
da ação civil pública).
Em seguida, deferida ou não a tutela provisória, determina-se a citação do réu, designando-se a audiência do
art. 334 do CPC, da qual o réu é intimado (aplicação subsidiária do CPC/2015). Não tendo havido acordo, o
réu deverá apresentar sua resposta no prazo de 15 dias contados da audiência.
Nesse ponto, indaga-se, se no bojo da contestação, além das matérias de defesa, poderá
o réu formular um pedido reconvencional?
O problema reside na falta de previsão de uma normatização da ação coletiva passiva. As ações coletivas
passivas são aquelas em que a demanda é formulada em face de uma coletividade:
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Há um primeiro entendimento no sentido de não ser cabível a ação coletiva passiva, por falta de previsão
legal e incompatibilidade com o regramento da lei da ação civil pública. Nessa linha de entendimento, a
ação coletiva passiva seria implicitamente vedada pela lei da ação civil pública (RODRIGUES, 2021, p. 568;
VITORELLI, 2020, p. 307).
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Outra parcela da doutrina entende ser cabível a ação coletiva passiva. Sérgio Cruz Arenhart e Gustavo Osna
(2021, p. 474) observam que a previsão do Estatuto do Torcedor (Lei 1 nº 671/02) de ação em face de
torcidas parece amoldar-se àquilo que se compreende por ação coletiva passiva.
Fredie Didier Júnior e Hermes Zaneti Júnior (2021, p. 438) também entendem ser possível a reconvenção
com base no art. 343, §5º, do CPC, desde que o réu reconvinte veicule pretensão contra o grupo
representado, não contra o legitimado extraordinário. O referido autor parte da premissa de serem cabíveis
ações coletivas passivas, em que se deduz pretensão contra a coletividade.
Cite-se, como exemplo, uma ação coletiva proposta por um sindicato de servidores públicos para assegurar
o direito à greve em face do empregador, na qual o réu apresenta reconvenção para determinar o retorno ao
trabalho e desconto dos dias de ausência.
Atenção!
Somente não é possível quando autor reconvindo não tiver representatividade adequada para defender os
interesses da coletividade no pedido deduzido na reconvenção.
Em seguida, há a réplica, a especificação de provas e a decisão de saneamento do processo.
Não há condenação ao pagamento de honorários advocatícios em caso de improcedência, salvo em caso
de litigância de má-fé (arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/1985 ).
No caso de desistência infundada e abandono da ação civil pública pela associação legitimada, não haverá
extinção do processo sem resolução do mérito, pois o art. 5º, §3º, da Lei nº 7.347/1985 prevê que haverá a
sucessão processual pelo Ministério Público ou por associação legitimada, isto é, o Ministério Público ou
outro legitimado assumirá a titularidade.
Poderá haver deferimento de prova pericial.
Após a produção da prova pericial, haverá a realização de audiência de instrução e
julgamento, se houver a necessidade de produção de prova oral.
Ao final, os autos do processo serão remetidos ao juiz para a prolação de sentença.
A sentença é impugnável por recurso de apelação.
Coisa julgada e litispendência
No âmbito das ações civis públicas, as regras referentes à coisa julgada e litispendência divergem daquelas
dos litígios individuais, como modo de facilitar a tutela em juízo dos direitos coletivos em sentidolato.
Litispendência
Segundo o art. 104 do Código de Defesa do Consumidor (CDC), as ações coletivas previstas nos incisos I e
II do parágrafo único do art. 81 não induzem litispendência para as ações individuais, mas os efeitos da
coisa julgada erga omnes ou ultra partes a que aludem os incisos II e III do artigo anterior não beneficiarão
os autores das ações individuais se não for requerida sua suspensão no prazo de 30 dias, a contar da
ciência nos autos do ajuizamento da ação coletiva.
Inexiste litispendência entre ação individual e coletiva, porque esta última almeja tutelar direitos coletivos,
sendo mais ampla, ao passo que a primeira persegue a defesa de direito individual.
Entre ações coletivas, poderia haver o reconhecimento de litispendência, porém a sua verificação é um
pouco diversa. Isso porque se deve analisar o pedido e a causa de pedir, bem como os titulares do direito
material substituídos, e não o autor legitimado extraordinário.
A solução prevista na lei processual para as demandas individuais (CPC), em razão do reconhecimento da
litispendência, é a extinção da segunda ação, mais recente. No entanto, uma parcela da doutrina (Sérgio
Cruz Arenhart, Fredie Didier Júnior) entende que deve haver adoção de solução diversa no processo coletivo,
a reunião das ações, e não a extinção de uma delas, com o escopo de conferir maior efetividade à tutela
coletiva. Nessa perspectiva, apenas quando as ações fossem idênticas, com o mesmo autor, deveria haver a
extinção do processo sem resolução do mérito.
Coisa julgada
O regime da coisa julgada na ação civil pública é disciplinado pelo art. 16 da Lei nº 7.347/1985 , e,
especialmente, pelo art. 103 do CDC, que divide os efeitos em conformidade com o tipo de direito tutelado
(direitos difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos).
Coisa julgada nas ações para tutela de direitos difusos e coletivos em sentido estrito
Segundo o art. 103 do CDC, a coisa julgada será erga omnes (para todos) quando versar a ação sobre
direitos difusos, como regra geral.
No entanto, há uma exceção:
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Pedido improcedente por insu�ciência de provas
Se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, não haverá a coisa julgada erga
omnes, pois qualquer legitimado poderá intentar outra ação, com idêntico fundamento, valendo-se de
nova prova.

Direitos coletivos em sentido estrito
No caso dos direitos coletivos em sentido estrito, prevê o art. 103 do CDC que a coisa julgada será ultra
partes (para além das partes), mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo improcedência
por insuficiência de provas.
Desse modo, com o propósito de conceder máxima efetividade à tutela dos direitos difusos, houve o
estabelecimento pelo legislador de um regime de coisa julgada secundum eventum probationis (segundo a
prova produzida) nas ações civis públicas de tutela de direitos difusos e coletivos, pois, em caso de
improcedência por falta de provas, qualquer legitimado poderá propor nova ação com idêntico fundamento
baseada em nova prova.
Assim, se em uma ação ajuizada por uma associação de defesa do meio ambiente para promover a defesa
de área afetada por uma indústria, o pedido é julgado improcedente por falta de provas e, alguns meses
depois, é obtida prova apta a comprovar o dano, poderá a associação ou outro legitimado ajuizar outra ação
civil pública com o mesmo objeto.
Coisa julgada nas ações para tutela de direitos individuais homogêneos

Quanto aos direitos individuais homogêneos, os efeitos da coisa julgada serão erga omnes apenas no caso
de procedência do pedido, para beneficiar todas as vítimas e seus sucessores (art. 103, III do Código de
Defesa do Consumidor), daí a adjetivação de ser a coisa julgada secundum eventus litis in utilibus.
Comentário
Em caso de improcedência do pedido, os interessados que não tiverem intervindo no processo como
litisconsortes poderão propor ação individual.
Limitação territorial da coisa julgada
O art. 16 da Lei nº 7.347/1985 foi modificado pela medida provisória que resultou na promulgação da Lei nº
9.494 de 1997, passando a prever um limite aos efeitos da coisa julgada nas ações coletivas. De acordo
com o referido dispositivo legal, “a sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência
territorial do órgão prolator”.
Tal norma sempre foi objeto de críticas por limitar os efeitos da sentença à área territorial da jurisdição,
confundindo indevidamente competência com efeitos da coisa julgada.
Exemplo do desastre ambiental ocorrido em Mariana ‒ MG.
Admitir essa limitação contraria a realidade, quando os efeitos de um dano transcendem os limites da
competência territorial do órgão prolator da decisão. Desse modo, uma sentença que condena um ente
público ou uma empresa à reparação dos danos ocorridos em diversos municípios e estados decorrentes de
um desastre ambiental poderia ter seus efeitos indevidamente limitados à competência do órgão prolator
da decisão. Tal previsão legal violava o princípio da efetividade da tutela jurisdicional e da isonomia.
Atenção!
Felizmente, o plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) nº
1.101.937, com repercussão geral reconhecida (Tema 1.075), declarou a inconstitucionalidade do art. 16 da
lei da ação civil pública (Lei nº 7.347/1985), relativamente à limitação da eficácia das sentenças proferidas
nesse tipo de ação à competência territorial do órgão prolator da decisão.
Considerou-se inconstitucional o dispositivo por restringir indevidamente o rol dos beneficiários da decisão
por meio de um critério territorial de competência, acarretando grave prejuízo ao necessário tratamento
isonômico de todos perante a Justiça, bem como à total incidência do princípio da eficiência na prestação
da atividade jurisdicional.
Liquidação e execução do julgado
Execução coletiva e individual
O modo de execução dependerá do tipo de direito coletivo (difuso, coletivo ou individual homogêneo).
A execução da pretensão coletiva (direitos difusos e coletivos em sentido estrito), como as obrigações de
fazer, não fazer, e o pagamento de indenização ao fundo de defesa de direitos difusos, é realizada pelos
legitimados extraordinários (execução coletiva). No caso de inércia das associações pelo prazo de sessenta
dias do trânsito em julgado, prevê a lei da ação civil pública que caberá ao Ministério Público promover a
execução.
No caso dos direitos individuais homogêneos, a liquidação e execução da sentença condenatória genérica
poderá ser realizada tanto pelos legitimados extraordinários (execução coletiva), quanto pelos indivíduos
beneficiados (execução individual), segundo a disciplina contida nos arts. 97 a 100 do CDC.
A execução coletiva de danos causados a interesses individuais homogêneos prevista no art. 100 do CDC
(fluid recovery) pelos legitimados extraordinários ocorrerá quando não houver habilitação por parte dos
beneficiários. Nesse caso, o produto da indenização devida reverterá para o fundo de defesa de direitos
difusos.
Considerando a condenação genérica na ação civil pública, os indivíduos beneficiados poderão requerer a
liquidação do julgado, se presente a necessidade de apuração do valor devido para ingressar com a ação de
execução.
A liquidação poderá ser de duas maneiras:
Comum
Quando houver a necessidade de provar algum fato novo (antiga liquidação por artigos) para a apuração do
valor devido para o cumprimento da sentença individual.
Por arbitramento
Por outro lado, a liquidação também pode ser por arbitramento, que é quando a realização de uma perícia se
faz necessária.
Se o valor devido puder ser apurado por meio de meros cálculos aritméticos, será requerido o cumprimento
de sentença conforme o previsto parágrafo 2º do art. 509 do CPC. A jurisprudência do STJ tem reconhecido
a possibilidade da realização da execução individual de título judicial formado em ação coletiva, quando for
possível a individualização docrédito e a definição do quantum debeatur (quanto é devido) por meros
cálculos aritméticos. Precedentes: AgInt no REsp 1.852.013/RJ, relatora ministra Regina Helena Costa,
Primeira Turma, DJe 1/3/2021 e AgInt no REsp 1.885.603/RJ, relator ministro Mauro Campbell Marques,
Segunda Turma, DJe 26/2/2021.
Competência
A competência para a liquidação e execução, conforme previsto no art. 98, §2º, do CDC, será no juízo
sentenciante. Não obstante, admite-se a propositura da liquidação e execução individual de sentença
genérica proferida em ação civil pública no foro do domicílio do beneficiário, segundo decisão da Corte
Especial do Superior Tribunal de Justiça em, sede de rito dos recursos repetitivos (Corte Especial, REsp n º
1.243.887 ‒ PR, rel. Luis Felipe Salomão, j 19.10.2011).
Saiba mais
O STJ entendeu inaplicável a exigência de impor ao beneficiário do título judicial a promoção da execução
perante o mesmo juízo que examinou o mérito da ação coletiva, com o propósito de facilitar o acesso do
indivíduo ao benefício da ação coletiva. Frise-se que essa execução jamais poderá ocorrer em juizado
especial.
Vem que eu te explico!
Os vídeos a seguir abordam os assuntos mais relevantes do conteúdo que você acabou de estudar.
Módulo 1 - Vem que eu te explico!
Legitimados ativos
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Módulo 1 - Vem que eu te explico!
Coisa julgada
Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
A associação X, de proteção ao meio ambiente, ajuizou uma ação civil pública contra a indústria Y,
fabricante de agrotóxicos, para impedi-la de realizar determinado processo químico que gerava fumaça
tóxica causadora da mortandade de pássaros típicos da região. Na ação, a associação alegou que, em
apenas seis meses, a atuação da indústria Y havia dizimado 30% desses pássaros na região. Como a
associação X não pôde custear a perícia, a ação foi julgada improcedente por falta de provas e transitou em
julgado. Considerando essa situação hipotética, assinale, a seguir, a alternativa correta.
A
O Ministério Público poderá ajuizar nova ação civil pública, desde que fundada em novas
provas, mas a associação X não poderá mais fazê-lo.
B
Nenhum dos legitimados para propor ação civil pública poderá propor nova ação, já que,
no caso, formou-se coisa julgada material.
C
Todos os legitimados para a propositura de ação civil pública poderão ajuizar nova ação
civil pública, até mesmo a associação X, desde que apresentem novas provas.
D
A defensoria pública não poderá propor nova ação civil pública, mesmo que encontre
novas provas, pois se trata de interesse difuso.
E
A associação X, que ajuizou a primeira ação, poderá ajuizar nova ação civil pública, desde
que fundada em novas provas, pois se trata de um direito coletivo stricto sensu.
Parabéns! A alternativa C está correta.
A coisa julgada, nos termos do art. 103, I da Lei no 8.078/1990 é secundum eventum probationis,
ou seja, em caso de improcedência, por insuficiência de provas, qualquer legitimado poderá
intentar outra ação, com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
Questão 2
Assinale a alternativa correta no que concerne à tutela em juízo dos interesses individuais homogêneos,
difusos e coletivos.
A
Sentença que julgue improcedente, por insuficiência de provas, pedido em ação de tutela
de direitos difusos não faz coisa julgada erga omnes, razão pela qual os legitimados
coletivos poderão ajuizar nova ação, desde que com base em outra fundamentação legal.
B
A ação ajuizada para a tutela de direitos e interesses coletivos induz litispendência para
as ações individuais se não for requerida sua suspensão no prazo de 30 dias.
C
Em caso de concurso de créditos decorrentes da condenação por dano a direitos
coletivos e da indenização por prejuízos individuais resultantes do mesmo evento danoso,
2 - Mandado de segurança
terá preferência no pagamento a condenação pelo dano coletivo.
D
O lesado individual poderá optar por executar a sentença coletiva no foro de seu domicílio,
ainda que seja diverso do foro no qual tramitou a ação coletiva de conhecimento.
E
Em ação por violação de direitos difusos, caso o réu seja condenado a pagamento em
dinheiro, essa indenização será revertida a fundo gerido por um conselho, do qual
participará, obrigatoriamente, o Ministério Público e, facultativamente, representantes da
comunidade.
Parabéns! A alternativa D está correta.
A parte poderá executar a sentença coletiva no foro de seu domicílio, ainda que seja diverso do
foro da ação coletiva, segundo decisão da Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça sob o
regime dos recursos repetitivos (Corte Especial, REsp n 1243.887, rel. Luis Felipe Salomão, j
19.10.2011).

Ao �nal deste módulo, esperamos que você reconheça o conceito e as questões
controvertidas do mandado de segurança.
Mandado de segurança
Vamos entender sobre o cabimento do mandado de segurança antes de darmos início ao conteúdo?
Elementos do mandado de segurança
Decompondo o art. 5º LXIX da Constituição Federal de 1988 (CF/1988), há os seguintes elementos: direito
líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou
abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder
Público.
Direito líquido e certo
A expressão “direito líquido e certo” significa pretensão baseada em fatos passíveis de serem comprovados
de plano por meio de prova documental, sem a necessidade de dilação probatória. Portanto, o direito pode
até ser complexo, pois os fatos é que devem ser passíveis de demonstração, logo no início do processo, por
meio de prova pré-constituída (prova documental), já que não é possível, no procedimento do mandado de
segurança, a produção de provas em outro momento.
Em um concurso público, por exemplo, um candidato é eliminado do certame por não ter preenchido
determinado requisito do edital. Como o candidato tem meios de provar o preenchimento do referido

requisito por meio de prova documental, decide impetrar mandado de segurança, juntando a cópia desse
documento na petição inicial.
Se houver a necessidade de prova oral ou pericial, não haverá a possibilidade de utilização da ação de
mandado de segurança.
Consequência do reconhecimento pelo juiz da inexistência do direito
líquido e certo
Há divergência na doutrina acerca de constituir o direito líquido e certo, condição da ação ou matéria de
mérito. No entanto, o entendimento majoritário é o que considera o direito líquido e certo uma condição
específica da ação ou uma vertente do interesse de agir (interesse adequação) para a impetração do
mandado de segurança.
Exceções à apresentação da prova pré-constituída
Há exceções à exigência de apresentação de prova pré-constituída junto à petição inicial, quando o
documento necessário à prova do alegado se encontra em repartição ou estabelecimento público, ou em
poder de autoridade que se recuse a fornecê-lo por certidão, ou de terceiro, caso em que o juiz ordenará,
preliminarmente, por ofício, a exibição desse documento em original ou em cópia autêntica e marcará, para
o cumprimento da ordem, o prazo de dez dias nos termos do art. 6º, §1º, da Lei nº 12.016/ 2009.
Consta no §2º do art. 6º da Lei nº 12.016/2009 que se a autoridade que tiver procedido dessa maneira for a
própria coatora, a ordem far-se-á no próprio instrumento da notificação. Observe-se que tal medida para
ordenar a exibição do documento não corresponde a uma dilação probatória, e sim a um meio de assegurar
o acesso à Justiça daquele que, lesado por ato ilegal de autoridade, não pode valer-se da via célere do
mandado de segurança, por indevida retenção da prova documental por terceiros ou por parte da autoridade
coatora.
Quanto ao controle da petição inicial, caso o juiz verifique a falta de prova pré-constituída, em cumprimento
ao dever de cooperação e de primazia do julgamento do mérito, deverá conceder prazo para a emenda da
inicial com ajuntada de documentos antes de extinguir o processo sem resolução do mérito, por falta de
preenchimento do requisito do direito líquido e certo.
Direito não tutelável por habeas data e habeas corpus
O cabimento do mandado de segurança é residual, quando não se tratar de lesão ou ameaça de lesão à
liberdade de locomoção, nem para conhecer e retificar informações constantes em cadastro público ou
provado. Portanto, o cabimento do mandado de segurança é residual.
Objeto: ato ilegal ou praticado com abuso de poder (ato coator),
quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for
autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de
atribuições do poder público
O ato ilegal ou com abuso de poder deve ter sido praticado (comissivo) ou omitido (omissão) por pessoa
investida de parcela do Poder Público. Ressalte-se que o abuso do poder é uma espécie do gênero ato ilegal,
no qual o agente pratica um ato exorbitando de sua competência.
O mandado de segurança pode ser:
Repressivo
Quando o ato de autoridade acarreta lesão (repressivo).
Preventivo
Quando dirigido a uma ameaça a direito subjetivo.
Autoridade coatora
Autoridade coatora é a pessoa da qual emanou o ato, ou seja, que determinou a sua prática, e, portanto,
detém competência para desfazer o ato por ordem do juízo. Pode ser a executora do ato, no entanto, a
pessoa que é mera executora não pode ser autoridade coatora, por não deter o poder de desfazer a ordem
em cumprimento à determinação do juiz em sede de mandado de segurança.
Segundo o art. 2º da Lei nº 12.016/2009, considera-se federal a autoridade coatora
se as consequências de ordem patrimonial do ato contra o qual se requer o
mandado tiverem que ser suportadas pela União ou entidade por ela controlada.
São equiparadas às autoridades os representantes ou órgãos de partidos políticos e os administradores de
entidades autárquicas, bem como os dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas naturais no exercício de
atribuições do poder público, somente no que disser respeito a essas atribuições.
No caso de órgão colegiado, considera-se a autoridade coatora o presidente do órgão.
Teoria da encampação
Muitas vezes, a pessoa que teve o seu direito violado tem dificuldades de identificar dentro da estrutura da
administração quem é autoridade coatora. Por isso, houve o desenvolvimento da teoria da encampação
como modo de abrandar o rigor dessa exigência de indicar a autoridade coatora correta, prestigiando o
acesso à Justiça.
Constituição da República Federativa do Brasil.
Segundo a teoria da encampação, quando a autoridade coatora é incompetente, porém possui vínculo
hierárquico com a autoridade competente e presta informações, ingressando na defesa de mérito do ato, há
a encampação do ato, motivo pelo qual considera-se a autoridade indicada como competente. É necessário,
ainda, que não haja modificação da competência estabelecida na Constituição Federal de 1988 (CF/1988).
Consoante entendimento consolidado pelo STJ na Súmula nº 628, a teoria da encampação é aplicada no
mandado de segurança quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos:
1. existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do
ato impugnado;
2. manifestação sobre o mérito nas informações prestadas; e
3. ausência da modificação da competência estabelecida pela CF/1988.
Hipóteses de não cabimento de mandado de segurança
Atos de gestão comercial
Segundo o preceituado no art. 1º, §2º, da Lei nº 12.016/2009, não cabe mandado de segurança contra os
atos de gestão comercial praticados pelos administradores de empresas públicas, de sociedade de
economia mista e de concessionárias de serviço público. Como somente autoridades públicas ou a ela
equiparadas podem ter seus atos impugnados por meio de mandado de segurança, deve-se efetuar uma
distinção entre ato de império e de gestão, para aferir o cabimento do mandado de segurança contra ato de
gestor de pessoa jurídica de direito privado.
O ato praticado em regime de direito administrativo, que possui o requisito da supremacia, pode ser
impugnado por mandado de segurança (ato de império).
Desse modo, quando se trata de um concurso público ou de uma licitação, o ato de um administrador da
Petrobras S/A, do Banco do Brasil ou da Light poderá ser considerado ato de império, pois há a equiparação
aos agentes públicos, por força da atuação no exercício de atribuições do poder público.
Ato no qual caiba recurso com efeito suspensivo e sem caução
Ato administrativo
Não poderá ser impetrado mandado de segurança contra ato administrativo se tiver havido a interposição
de recurso com efeito suspensivo, e sem exigência de caução, pois, nesse caso, o ato lesivo não estará
produzindo efeitos, nem acarretará prejuízo algum, inexistindo interesse processual na propositura da ação
de mandado de segurança.
Atenção!
No entanto, não haverá óbice à impetração do mandado de segurança se não tiver sido interposto recurso
administrativo ou se houver a desistência do recurso administrativo. Isso veda a simultaneidade de recurso
administrativo dotado de efeito suspensivo e sem caução, e impetração de mandado de segurança.
Ressalte-se que:

Quanto aos atos omissivos, é inaplicável a regra do art. 5º, inciso I da Lei nº 12.016/2009, por uma
questão de lógica, pois a existência de recurso administrativo com efeito suspensivo somente impede
que o ato produza efeitos.

Entretanto, como se trata de uma omissão, o objetivo é que a autoridade seja compelida a agir, motivo
pelo qual pode ser impetrado o mandado de segurança contra omissão de autoridade.
Nesse sentido, há a Súmula nº 429 do STF: “A existência de recurso administrativo com efeito suspensivo
não impede o uso do mandado de segurança contra omissão da autoridade.”
Ato judicial
Não é cabível mandado de segurança contra ato do qual caiba recurso com efeito e suspensivo e sem a
exigência de caução (art. 5º, II, da Lei nº 12.016/2009).
A interpretação a contrário sensu do art. 5º, II, da Lei nº 12.016/2009 conduz à conclusão de que é cabível
mandado de segurança quando houver recurso sem efeito suspensivo e quando a decisão não for recorrível
em separado de modo imediato.
No entanto, no atual CPC, quando um recurso não tiver efeito suspensivo próprio (ope legis), como no caso
do agravo de instrumento (art. 995 do CPC), poderá, ainda assim, ser concedido tal efeito, caso sejam
preenchidos os requisitos legais (concessão ope judicis por força da previsão do art. 1.019, I, do CPC). E,
então, coloca-se a seguinte questão:
Seria cabível o mandado de segurança em todos os casos em que o recurso não
possua efeito suspensivo automático?
Parece que a intenção do legislador foi a de prever o mandado de segurança para os casos excepcionais,
razão pela qual, mesmo no caso de previsão de recurso sem efeito suspensivo automático, porém com
possibilidade de concessão judicial, não seria cabível a impetração do writ.
A jurisprudência também vem aplicando a Súmula nº 267 do STF, no sentido de não ser possível impetração
de mandado de segurança contra decisão judicial sobre a qual caiba recurso, conquanto editada quando

vigente a Lei nº 1.533/1951, que previa a vedação do mandado de segurança contra ato judicial sobre o qual
coubesse recurso.
Atenção!
O mandado de segurança não é o meio adequado para impugnar decisão que recebeu o recurso sem o
efeito suspensivo, pois a decisão não seria ilegal na medida em que aplicou a lei, denegando o pedido de
concessão de efeito suspensivo.
E um terceiro que foi prejudicado por uma decisão, poderia impetrar mandado de
segurança?
Segundo entendimento do STJ, um terceiro interessado pode impetrar mandado de segurança contra ato
judicial. Nesse sentido, há a Súmula nº 202: “A impetração de segurança por terceiro contra ato judicial não
se condiciona à interposição de recurso.”
No entanto, há inúmeras decisões do STJ no sentido de que o terceiro só pode impetrar mandadode
segurança contra decisão judicial apenas se não tiver condições de tomar ciência da decisão que o
prejudicou no prazo recursal, e, por isso, não pôde interpor o recurso cabível (RMS 51.532, 1ª Turma do
Superior Tribunal de Justiça, relator para acórdão Gurgel de Faria, DJE 19/08/2020).
Decisão transitada em julgado
A vedação de mandado de segurança contra decisão transitada em julgado visa evitar que o mandado de
segurança seja utilizado como uma ação rescisória. Já havia a Súmula nº 268 do STF com essa vedação,
tendo a Lei nº 12.016/2009 apenas reproduzido esse entendimento consolidado.
No entanto, existem duas exceções a essa regra geral:

O terceiro prejudicado, que não participou do processo, pode impetrar mandado de segurança contra
decisão transitada em julgado, já que não se sujeita aos efeitos da coisa julgada (Súmula nº 202 do STJ).

O STJ entende cabível mandado de segurança para impugnar decisão transitada em julgado de juizado
especial, para controlar a competência (MC15465-SC, Ag no Rg no RMS 3632/ES).
Prazo
Segundo o art. 23 da Lei nº 12.016/2009, o direito de impetrar mandado de segurança extinguir-se-á
decorridos 120 dias. Apesar de a CF/1988 não trazer essa restrição ao prazo de 120 dias, hoje está
consolidado o entendimento de ser tal prazo constitucional.
Conforme a Súmula nº 632 do STF, “é constitucional lei que fixa o prazo de decadência para a impetração do
mandado de segurança”.
O direito à utilização do mandado de segurança é um direito potestativo, definido como o direito de influir na
esfera jurídica de outrem mediante uma declaração de vontade, submetendo-o a um estado de sujeição. Por
isso, o prazo em questão é decadencial.
Inexiste inconstitucionalidade em tal previsão, pois, terminado o prazo, não se impede o acesso à Justiça,
somente se perde o direito ao procedimento especial e sumário do mandado de segurança para a tutela de
direitos. Recentemente, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4.296, foi
enfrentada a questão da inconstitucionalidade do prazo previsto na Lei nº 12.016/2009, e tal pleito
indeferido.
A parte ainda poderá ajuizar ação pelas vias ordinárias, uma vez que o prazo não incide sobre os direitos
materiais a serem tutelados, e sim sobre o direito à ação de mandando de segurança.
Legitimidade
Legitimidade ativa
Podem impetrar mandado de segurança pessoa física e jurídica (nacional e estrangeira) e alguns entes
despersonalizados, como massa falida, condomínio e órgãos constitucionais que defendem prerrogativas
funcionais, como o Tribunal de Constas, o Ministério Público e a Defensoria Pública.
Legitimidade passiva
Qual das opções a seguir você diria que é o sujeito passivo no mandado de segurança?

A autoridade coatora

A pessoa a qual ela pertence
A dúvida advém do fato de a Lei nº 12.016/2009 prever a intimação da autoridade coatora para apresentar
informações, bem como da pessoa jurídica a que ela pertence. A autoridade coatora também tem
legitimidade para recorrer da sentença que concede a segurança. Segundo o art. 4º, a pessoa jurídica deve
ser intimada quando da impetração do mandado de segurança. Vejamos:
A corrente de pensamento majoritária na doutrina e com bastante aceitação na jurisprudência entende que
somente a pessoa jurídica de direito público deveria ser considerada sujeito passivo do mandando de
segurança, pois ela é quem suporta as consequências do ato.
A pedra de toque reside em verificar quem suporta os efeitos do ato coator praticado, para se concluir pela
legitimidade, para figurar no polo passivo do mandado de segurança. Essa parece ser a corrente de
pensamento mais adequada para a definição de quem é o sujeito passivo do mandado de segurança.
Procedimento
O procedimento para o mandado de segurança ocorre conforme demonstrado na sequência a seguir:
Petição inicial
A petição inicial do mandado de segurança deve vir acompanhada da documentação
comprobatória dos fatos (direito líquido e certo), ressalvadas as hipóteses do art. 6º da Lei nº
12.016/2021. Pode ser pedida a concessão da liminar que será apreciada pelo juiz.
Decisão da liminar
A decisão proferida concessiva ou denegatória da liminar pode ser impugnada por meio de
agravo de instrumento, ante a previsão do art. 7º, §1º, da Lei nº 12.016/2009 c/c art. 1.015,
XIII do CPC.
Suspensão de segurança
Poderá haver, ainda, a suspensão de segurança nos termos do art. 15 da Lei nº 12.016/2009,
por meio de requerimento formulado pela pessoa jurídica de direito público interessada ou do
Ministério Público ao presidente do tribunal, para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à
segurança e à economia pública.
Noti�cação da autoridade coatora
Após o recebimento da petição inicial, há notificação da autoridade coatora para prestar
informações no prazo de dez dias e a ciência ao órgão de representação da pessoa jurídica a
que ela pertence.
Manifestação do MP
Fi d d d di b i t Mi i té i Públi if t
Da sentença
A sentença de procedência do pedido proferida é mandamental, ou seja, ao final, é expedida uma ordem
(mandado) dirigida à autoridade coatora. Deve ser intimada a pessoa jurídica a que pertença a autoridade
coatora, visto que sofrerá os ônus da condenação.
Embora possa ser veiculado pedido condenatório no mandado de segurança, conforme a previsão do art.
14, §4º, da Lei nº 12.016/2009, o mandado de segurança não é uma ação de cobrança (Súmula nº 269 do
STF), ou seja, somente podem ser cobradas as prestações vencidas a partir da propositura da ação. As
prestações que se venceram anteriormente à impetração do mandado de segurança devem ser cobradas
por ação própria, de cobrança.
Por exemplo, se uma pessoa idosa é surpreendida com a suspensão de sua aposentadoria pela falta de
prova de vida e impetra mandado de segurança, com a prova documental de estar viva, pode obter
restabelecimento do benefício previdenciário e a cobrança apenas das prestações vencidas a partir da
propositura da ação.
Na ação de mandado de segurança não se admite condenação em honorários advocatícios, conforme o art.
25 da Lei nº 12.016/2009, que positivou os termos da Súmula nº 512 do STF e Súmula nº 105/STJ.
Da sentença concessiva da segurança, cabe reexame necessário, que não ostenta natureza jurídica de
recurso. Trata-se de uma condição de eficácia da decisão. Ressalte-se que a previsão do art. 496 do CPC,
Findo o prazo de dez dias, abre-se vista ao Ministério Público para manifestar-se.
Sentença
Após o decurso do prazo de dez dias, os autos do processo serão conclusos para o Juiz
sentenciar
afastando o reexame necessário em determinados casos, não se aplica ao mandado de segurança. Aplica-
se a conhecida regra de hermenêutica, segundo a qual lei geral posterior não revoga lei específica.
A sentença proferida no mandado de segurança que não aprecia o mérito não impede a propositura de uma
ação própria (art. 19 da Lei nº 12.016/2009), que pode ser uma ação pelo rito comum ordinário, ou até outro
mandado de segurança, se estiver dentro do prazo de 120 dias e houver a juntada de prova documental
idônea a provar os fatos.
Vem que eu te explico!
Os vídeos a seguir abordam os assuntos mais relevantes do conteúdo que você acabou de estudar.
Módulo 2 - Vem que eu te explico!
Autoridade coatora
Módulo 2 - Vem que eu te explico!
Ms coletivo – direitos tuteláveis
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Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
Quanto ao mandado de segurança, assinale a alternativa correta.
A
Cabe sua impetração contra os atos de gestão comercial praticados pelos
administradores de empresas públicas, de sociedades de economia mista e de
concessionárias de serviço público.
B
Para efeito de sua impetração, equiparam-se às autoridades os representantes ou órgãos
de partidos políticos e os administradores de entidades autárquicas, bem como os
dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas naturais no exercício de atribuições do
poder público, somente no que disserrespeito a essas atribuições.
C Será concedido de decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo.
D
Da decisão do juiz de primeiro grau que denegue a liminar cabe o agravo de instrumento,
descabendo recurso da decisão que a conceda.
E
Os efeitos da medida liminar, salvo se revogada ou cassada, persistirão até o trânsito em
julgado da sentença ou do acórdão que o decidirem.
Parabéns! A alternativa B está correta.
Para efeito de impetração do mandado de segurança, equiparam-se às autoridades os
representantes ou órgãos de partidos políticos e os administradores de entidades autárquicas,
bem como os dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas naturais no exercício de atribuições
do poder público somente no que disser respeito a essas atribuições, conforme a redação do art.
1º, parágrafo 1º da Lei nº 12.016/2009
Questão 2
Assinale a alternativa que corresponda ao prazo decadencial para impetração do mandado de segurança.
A 120 dias
B 115 dias
C 125 dias
D 130 dias
E 110 dias
Parabéns! A alternativa A está correta.
Apesar de a CF/1988 não trazer qualquer óbice ao prazo de 120 dias, o STF já confirmou a
constitucionalidade da lei que fixa prazo decadencial para impetração do remédio constitucional
do mandado de segurança.

3 - Mandado de injunção e a concretização de direitos
fundamentais
Ao �nal deste módulo, esperamos que você analise as hipóteses de cabimento do mandado de
injunção (MI).
Mandado de injunção
Falaremos agora sobre o cabimento do mandado de injunção e dos efeitos de sua decisão.
Cabimento
Para que seja cabível o mandado de injunção (MI), devem contar com os elementos demonstrados a seguir:

1. Existência de um direito subjetivo constitucional ligado às liberdades fundamentais, à nacionalidade, à
soberania e à cidadania (MI individual). No caso do mandado de injunção coletivo, devem existir os
direitos, as liberdades e as prerrogativas pertencentes, indistintamente, a uma coletividade indeterminada
de pessoas ou determinada por grupo, classe ou categoria.
2. Ausência de norma regulamentadora que frustre o exercício do referido direito subjetivo constitucional,
ou, no caso do MI coletivo, os direitos coletivos constitucionais. Quanto à falta de norma
regulamentadora, a omissão pode ser tanto parcial como total.
Efeitos da decisão
Sempre houve dissenso acerca dos efeitos da decisão do MI: seria o suprimento da omissão pela edição da
norma faltante ou o reconhecimento da omissão inconstitucional com a mera exortação do poder
competente para elaborar a norma regulamentadora?
Corrente não concretista ou da subsidiariedade
Segundo essa teoria, o órgão julgador poderia apenas reconhecer formalmente a omissão da autoridade
competente, determinando que esta procedesse à edição da norma faltante para regulamentar o dispositivo
constitucional.
Nessa vertente, não poderia o Judiciário elaborar a norma faltante, mas apenas declarar a mora legislativa.
O fundamento para a adoção dessa postura é o de que o Poder Judiciário não poderia atuar como legislador
positivo, violando o princípio da separação dos poderes.
Ao adotar esse entendimento, os efeitos do mandado de injunção seriam semelhantes ao de uma ação de
inconstitucionalidade por omissão, dois instrumentos para dar ciência ao órgão competente para sanar a
omisso, e nenhum para resolver (BARROSO, 2020, p. 192-194).
Por isso, também é conhecida como teoria da subsidiariedade, porque o mandado de
injunção seria um meio subsidiário, equivalente a uma ação de inconstitucionalidade por
omissão.
Corrente concretista
O órgão julgador poderia julgar o caso concreto, suprindo a lacuna da regulamentação, de modo a viabilizar
o exercício dos direitos subjetivos constitucionais. Essa orientação é a que mais se coaduna com o princípio
da máxima efetividade dos direitos fundamentais, por meio da permissão de que o Poder Judiciário atue de
modo atípico, como se legislador fosse.
Historicamente, o Supremo Tribunal Federal (STF) sempre foi comedido no julgamento do mandado de
injunção. Porém, depois do MI nº 470/Es e outros julgados, passou a adotar a posição concretista.
Como exemplo dessa teoria, pode-se citar o julgamento dos MIs no 670, 708 e 712 propostos por diversos
sindicatos de servidores públicos federais visando assegurar o exercício do direito de greve previsto no art.
37, inciso VII, da Constituição Federal de 1988 (CF/1988). Nesses mandados de injunção, o plenário do STF
decidiu, por unanimidade, não somente declarar a omissão legislativa quanto ao dever de regulamentar o
direito de greve no setor público, mas também suprir a omissão determinando a aplicação, no que
coubesse, à disciplina existente para o exercício do direito de greve vigente no setor privado (Lei nº
7.783/1989).
Essa corrente concretista ainda pode ser dividida em concretista direta e intermediária, conforme seja
possível ao Poder Judiciário, desde logo, suprir a omissão.
Entendamos cada uma delas:
Concretista intermediária
Deve haver, primeiramente, a ciência para a edição da norma faltante dentro de um prazo e, somente após o
decurso do prazo, o Poder Judiciário elabora a norma faltante para o exercício do direito fundamental.
Concretista direta
Defende a possibilidade de o Judiciário, desde logo, suprir a lacuna da regulamentação, de modo a viabilizar
o exercício dos direitos subjetivos constitucionais.
A corrente concretista também pode ser dividida quanto à amplitude dos efeitos da decisão em duas outras
correntes: a concretista individual e concretista geral.
Concretista individual ou da resolutividade
Segundo essa teoria, o Poder Judiciário pode proferir decisão regulamentando a lacuna com efeitos inter
partes da decisão proferida pelo poder judiciário.
Concretista geral ou da independência jurisdicional
Conforme essa teoria, o Poder Judiciário, ao julgar procedente o pedido, profere decisão suprindo a
lacuna com efeitos erga omnes (para todos), de modo a viabilizar o exercício dos direitos subjetivos
constitucionais. Essa teoria é criticada porque a atuação do Poder Judiciário se assemelharia a de um
legislador. No entanto, trata-se de uma disciplina provisória, até que o órgão competente proceda à
regulação do direito subjetivo constitucional.
A Lei nº 13.300/2016 adotou o entendimento concretista individual intermediário, pois é concedido prazo ao
Poder competente para elaborar a norma regulamentadora, e somente depois de exaurido esse prazo é que
poderia o Judiciário suprir a omissão por meio da elaboração da norma faltante até a edição da norma pelo
poder competente (art. 8º, incs. I e II, da Lei nº 13.300/2016). Esse prazo, contudo, é dispensado e, quando
comprovado que o impetrado deixou de atender, em mandado de injunção anterior, o prazo estabelecido
para a edição da norma (art. 8º, parágrafo único, da Lei nº 13.300/2016).
Se sobrevier a edição da norma faltante pelo Poder Legislativo, esta terá aplicação imediata, efeitos ex nunc
(desde agora, a partir da edição da norma, sem efeitos retroativos) em relação aos beneficiados por decisão
transitada em julgado, salvo se a aplicação da norma editada lhes for mais favorável (art. 11 da Lei nº
13.300/2016).
Efeitos da coisa julgada
Quanto aos efeitos, em regra, a decisão proferida no mandado de injunção individual terá eficácia subjetiva
limitada às partes e produzirá efeitos até o advento da ordem regulamentadora (art. 9º caput da Lei nº
13.300/2016). Porém, pode ser conferida eficácia ultra partes ou erga omnes à decisão, quando isso for
inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetração (art.
9º §1º da Lei nº 13.300/2016).
O mandado de injunção coletivo não induz litispendência em relação aos individuais. Porém, se o impetrante
individual pretender se beneficiar do coletivo, deverá requerer a desistência da demanda individual do prazo
de trinta dias, a contar da ciência comprovada da impetração coletiva.
No mandado de injunção coletivo,a sentença faz coisa julgada limitada às pessoas integrantes da
coletividade, do grupo, da classe ou da categoria substituídas pelo impetrante, salvo quando inerente ou
indispensável ao exercício do direito, caso em que terá eficácia ultra partes ou erga omnes.
Bandeira símbolo da comunidade LGBTQIA+.
Recentemente, no julgamento do MI nº 4.733/DF, o STF julgou procedente o pedido formulado pela
Associação Brasileira de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis, Transexuais e Intersexos (ABGLT) para
reconhecer a omissão legislativa em tipificar como crime a discriminação por orientação sexual ou
identidade de gênero, e, por conseguinte, supriu a omissão, mediante a aplicação, até que o Congresso
Nacional viesse a legislar a respeito, a Lei nº 7.716/1989, a fim de estender a tipificação prevista para os
crimes resultantes de discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia, religião ou procedência nacional à
discriminação por orientação sexual ou identidade de gênero.
Comentário
Note-se que, nesse caso, a ordem não poderia ser restrita aos membros da associação, sob pena de tornar
inócua a decisão. Nessa hipótese, incide o previsto no art. 9º, §1º, da Lei nº 13.300/2016.
Interessante também é a previsão da possibilidade após o trânsito em julgado de
extensão dos efeitos aos casos análogos por decisão monocrática do relator.
A lei prevê uma coisa julgada secundum eventum probationis no art. 9, §3º, da Lei nº 13.300/2016: se houver
o indeferimento do pedido por insuficiência de prova, poderá haver a renovação da impetração fundada em
outros elementos probatórios.
Segundo o art. 10 da Lei nº 13.300/2016, há a possibilidade de um pedido de revisão do julgado, caso haja
modificação das circunstâncias fáticas e de direito.
Vem que eu te explico!
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Os vídeos a seguir abordam os assuntos mais relevantes do conteúdo que você acabou de estudar.
Módulo 3 - Vem que eu te explico!
Legitimidade passiva
Módulo 3 - Vem que eu te explico!
Efeitos da coisa julgada
Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
O STF reconheceu a periculosidade inerente ao ofício desempenhado pelos agentes penitenciários, por
tratar-se de atividade de risco. Contudo, ante a ausência de norma que regulamente a concessão da
aposentadoria especial no estado Alfa, os agentes penitenciários dessa unidade federativa encontram-se
privados da concessão do referido direito constitucional.
Diante disso, assinale a alternativa que apresenta a medida judicial adequada a ser adotada pelo Sindicato
dos Agentes Penitenciários do estado Alfa, organização sindical legalmente constituída e em
funcionamento há mais de um ano, em defesa da respectiva categoria profissional.
A
Pode ingressar com mandado de injunção coletivo para sanar a falta da norma
regulamentadora, dispensada autorização especial dos seus membros.
B
Não possui legitimidade ativa para ingressar com mandado de injunção coletivo, mas
pode pleitear aplicação do direito constitucional via ação civil pública.
C
Tem legitimidade para ingressar com mandado de injunção coletivo, cuja decisão pode vir
a ter eficácia ultra partes, desde que apresente autorização especial dos seus membros.
D
Pode ingressar com mandado de injunção coletivo, mas, uma vez reconhecida a mora
legislativa, a decisão não pode estabelecer as condições em que se dará o exercício do
direito à aposentadoria especial, sob pena de ofensa à separação dos poderes.
E
Somente seria cabível mandado de segurança contra esse ato omissivo de autoridade
pública.
Parabéns! A alternativa A está correta.
O sindicato tem legitimidade para propor mandado de injunção coletivo, sendo dispensada a
autorização de seus membros nos termos do previsto no art. 12, III da Lei nº 13.300/2016.
Questão 2
A Lei nº 13.300/2016, que disciplina o processo e o julgamento dos mandados de injunção individual e
coletivo, surgiu para combater o mal da síndrome da inefetividade das normas constitucionais. Nesse
sentido, o seu art. 8º, inciso II, inovou a ordem jurídica positivada ao estabelecer que, reconhecido o estado
de mora legislativa, será deferida a injunção para estabelecer as condições em que se dará o exercício dos
direitos, das liberdades ou das prerrogativas reclamados, ou, se for o caso, as condições em que o
interessado poderá promover ação própria visando a exercê-los, caso não seja suprida a mora legislativa no
prazo determinado.
Considerando o conteúdo normativo do art. 8º, inciso II, da Lei nº 13.300/2016, e a teoria acerca da
efetividade das normas constitucionais, assinale, a seguir, a alternativa correta.
A
Foi adotada a posição neoconstitucionalista, na qual cabe ao Poder Judiciário apenas
declarar formalmente a mora legislativa, atuando como legislador negativo e garantindo a
observância do princípio da separação dos poderes, sem invadir a esfera discricionária do
legislador democrático.
B
Foi consolidada a teoria concretista, em prol da efetividade das normas constitucionais,
estabelecendo as condições para o ativismo judicial, revestindo-o de legitimidade
democrática, sem ferir a separação de poderes e, ao mesmo tempo, garantindo a força
normativa da CF/1988.
C
Foi promovida a posição não concretista dentro do escopo de um Estado Democrático de
Direito, na qual cabe ao Poder Judiciário criar direito para sanar omissão legiferante dos
poderes constituídos, geradores da chamada “síndrome da inefetividade das normas
constitucionais”, em típico processo objetivo de controle de constitucionalidade.
D
Foi retomada a posição positivista normativista, concedendo poderes normativos
momentâneos aos juízes e tribunais, de modo a igualar os efeitos da ação direta de
inconstitucionalidade por omissão (modalidade do controle abstrato) e do mandado de
injunção (remédio constitucional)
E
Foi adotada a teoria da subsidiariedade de apenas declarar a omissão inconstitucional e
fixar prazo para a elaboração da norma faltante.
Parabéns! A alternativa B está correta.
O Poder Judiciário, segundo a previsão do art. 8º da Lei nº 13.300/2016, pode após a constatação
da mora, elaborar a norma. Por isso, a doutrina considera que a teoria adotada foi a concretista,
pois é autorizado o suprimento da omissão com a elaboração da regra faltante pelo Poder
Judiciário, depois de decorrido o prazo assinalado para o Poder competente elaborar a norma.
4 - A ação popular e a defesa da coletividade
Ao �nal deste módulo, esperamos que você avalie os principais aspectos da ação popular.
Ação popular
Qual é o cabimento da ação popular? Quais são os objetos e os requisitos do ato impugnado? Vamos
descobrir no vídeo a seguir, com a professora Carla Bonfadini.
Objeto
A finalidade da ação popular consiste em invalidar atos ilegais lesivos ao patrimônio público ou de entidade


de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural.
Portanto, a invalidação de atos ilegais pode ter por fundamento:
Lesão ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe.
Lesão ao patrimônio histórico e cultural.
Lesão ao meio ambiente.
Lesão à moralidade administrativa.
Desse modo, o pedido da ação popular, em regra, é de natureza constitutiva negativa, pois visa cassar um
ato administrativo ilegal e lesivo ao patrimônio público, contudo, pode ser declaratória, mandamental,
notadamente quando se buscar evitar uma lesão. Juntamente com a invalidação do ato, poderá haver a
condenação dos responsáveis pelo ato ao pagamento das perdas e danos (art. 11 da Lei nº 4.717/1965).
São dois os requisitos do ato a ser impugnado por meio da ação popular e que serão explicados mais
profundamente no próximo tópico:

A ilegalidade do ato.

A lesividade ao patrimônio público, cultural e à moralidade administrativa.
Requisitos do ato impugnado: binômio ilegalidade e lesividade (causa
de pedir da ação popular)
O ato comissivo e omissivo cuja invalidação se persegue na ação popular deve ser, em primeirolugar, ilegal,
por violar as normas ou desviar-se dos princípios gerais que norteiam a administração pública.
O conceito de ilegalidade aqui adotado não se restringe à violação da lei. Se não houvesse ilegalidade,
inexistiria razão para pedir a invalidação do ato. O segundo requisito indispensável é a lesividade do ato
ilegal, que deve ser comprovado pelo autor, exceto no caso de ação popular preventiva, pois basta a
potencialidade de lesão, dado que o objetivo é evitar a prática do ato ilícito.
Ressalte-se que a lesividade não precisa ser necessariamente �nanceira, de dano ao
erário.
No caso de ofensa à moralidade administrativa, há a ofensa a bem imaterial. Por isso, na ação popular para
postular a invalidação de ato lesivo à moralidade, inexiste a necessidade de provar o dano patrimonial
causado, bastando o dano causado pela violação do princípio da moralidade administrativa.
O art. 4º da Lei nº 4.717/1965 prevê as hipóteses de lesividade presumida (in re ipsa), nas quais não há a
necessidade de o autor demonstrar a lesão, bastando comprovar a existência do ato. É prevista no rol do
art. 4º da lei de ação popular a nulidade de admissão ao serviço público remunerado, com desobediência
quanto às condições de habilitação, das normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais,
operação bancária com desobediência a normas legais, regulamentares, estatutárias, regimentais ou
internas.
Pode ser impugnados o ato administrativo típico e o ato privado praticado por pessoa jurídica que receba
recursos públicos.
Não é possível utilizar a ação popular para impugnar direito em tese (verbete 266 do STJ referente ao
mandado de segurança aplicado por analogia), mas poderá ser manejado para impugnar leis de efeitos
concretos.
Em princípio, os atos judiciais não são passíveis de invalidação por ação popular, eis que cabíveis os
recursos e a ação anulatória de que trata o art. 966, § 4º do Código de Processo Civil (CPC) aos acordos
lesivos aos cofres públicos homologados judicialmente.
Procedimento
O procedimento da ação popular segue o rito comum, com algumas peculiaridades:
Se o autor não conseguir os endereços:
Devem ser oficiados a Secretaria da Receita Federal, concessionárias de serviço público, Tribunal Regional
Eleitoral (TRE) para informar os endereços existentes em seus cadastros com base no Cadastro de Pessoa
Física (CPF) do réu. Pode-se solicitar o uso do Sistema de Busca de Ativos do Poder Judiciário (SISBAJUD)
para obter endereço. Isso porque, por meio da citação por edital, o réu dificilmente terá o conhecimento de
que há uma ação contra si ajuizada para que possa se defender. Somente deve ser determinada a citação
por edital quando presentes os requisitos do art. 256 do CPC.
Na ação popular, há outra peculiaridade:
Recebida a petição inicial, o juiz determina a citação dos réus e intima obrigatoriamente o
Ministério Público. Se for o caso, requisitará informações ao Poder Público.
Em seguida, haverá a citação pessoal dos que praticaram o ato impugnado, podendo o autor
optar pela citação edital e nominal dos beneficiários (art. 7º, II, da Lei nº 4.717/1965).
No entanto, a previsão dessa escolha de citação por edital pelo autor é inconstitucional, por
violar os princípios da ampla defesa e do contraditório. Se o réu tiver endereço conhecido,
deve ser citado pessoalmente, visto que a citação por edital é excepcional, admissível apenas
quando o paradeiro do réu é desconhecido, após o esgotamento dos meios de localização do
réu.
Admite-se a citação de qualquer outro beneficiário do ato que venha a ser identificado, ainda
que depois da decisão de saneamento do feito (art. 7º, III, da Lei nº 4.717/1965).
Poderá ser concedida liminar, aplicando-se os requisitos do art. 300 do CPC. A decisão
concessiva da liminar pode ser impugnada por agravo de instrumento. Cabe agravo de
instrumento dessa decisão. O poder público poderá também postular a suspensão da liminar
nos termos do art. 4º da Lei nº 8.437/1992.
Não se admite o pedido reconvencional no bojo da contestação (pedido contraposto) por agir
o autor popular em defesa dos interesses da coletividade. Autorizar o pedido reconvencional
seria permitir uma ação coletiva passiva sem um representante adequado.
Há um prazo maior de contestação de vinte dias, prorrogáveis por igual período, caso se torne
difícil a obtenção da prova documental, a requerimento dos interessados. Não se aplica o
efeito da revelia consistente em “reputarem-se verdadeiros os fatos afirmados pelo autor”, em
razão da previsão do art. 6º da Lei nº 4.717/1965, por haver interesses indisponíveis
envolvidos.
Caso o autor desista da ação ou dê motivo à extinção do processo (art. 9º da Lei nº
4.717/1965), serão publicados editais, de modo que se assegure a qualquer cidadão, bem
como ao representante do Ministério Público, o prosseguimento da ação. A sentença deve ser
proferida em quinze dias, sob pena de o juiz ficar dois anos sem concorrer à promoção por
merecimento. Há a isenção de despesas do processo em caso de improcedência, salvo
comprovada má-fé.
A sentença de improcedência ou carência da ação está submetida ao reexame necessário,
previsão curiosa, porque visa tutelar o interesse coletivo (interesse público primário), e não o
interesse da fazenda pública. Nesse ponto, difere do modo como a remessa necessária é
ordinariamente utilizada (RODRIGUES, 2016, p. 294).
Da sentença proferida caberá apelação, com efeito suspensivo. Cabe recurso de apelação
desprovido de efeito suspensivo para impugnar a sentença.
Quanto ao interesse recursal, se a sentença for de improcedência, o Ministério Público, o
autor e qualquer cidadão poderão interpor recurso de apelação. Quando se tratar de
procedência, só os réus, pessoas atingidas pela decisão, poderão recorrer.
A coisa julgada terá efeitos erga omnes, incidindo sobre todos, exceto no caso de haver sido a
ação julgada improcedente por deficiência de prova. Nesse caso, qualquer cidadão poderá
intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
Desse modo, houve a previsão da coisa julgada secundum eventus probationis, ou seja, que
depende do resultado da prova produzida. Isso significa que poderá ser proposta outra ação
com o mesmo pedido, desde que haja prova nova. Esse foi um meio encontrado pelo
legislador para tutelar de forma mais efetiva os direitos metaindividuais.
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Vem que eu te explico!
Os vídeos a seguir abordam os assuntos mais relevantes do conteúdo que você acabou de estudar.
Módulo 4 - Vem que eu te explico!
Legitimidade passiva
Módulo 4 - Vem que eu te explico!
Execução
Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
Giuseppe, italiano, veio ainda criança para o Brasil, juntamente com seus pais. Desde então, nunca sofreu
qualquer tipo de condenação penal, constituiu família, sendo pai de um casal de filhos nascidos no país, tem
título de eleitor e nunca deixou de participar dos pleitos eleitorais. Embora tenha se naturalizado brasileiro
na década de 1990, não se sente brasileiro. Giuseppe afirma que é muito grato ao Brasil, mas que, apesar do
longo tempo aqui vivido, não partilha dos mesmos valores espirituais e culturais dos brasileiros. Giuseppe
mora em Vitória, no Espírito Santo, e descobriu o envolvimento do ministro de Estado Alfa em fraude em
uma licitação cujo resultado beneficiou, indevidamente, a empresa de propriedade de seus irmãos.
Indignado com tal atitude, Giuseppe resolveu, em nome da intangibilidade do patrimônio público e do
princípio da moralidade administrativa, propor ação popular contra o ministro de Estado Alfa, ingressando
no juízo de primeira instância da Justiça comum, não no STF.
Sobre o caso, com base no direito constitucional e na jurisprudência do STF, assinale a afirmativa correta.
A
A ação não deve prosperar, uma vez que a competência para processá-la e julgá-la é do
STF, e falta legitimidade ativa para o autor da ação, porque nãopossui a nacionalidade
brasileira, não sendo, portanto, classificado como cidadão brasileiro.
B
A ação deve prosperar, porque a competência para julgar a ação popular em tela é do juiz
de primeira instância, e o autor da ação tem legitimidade ativa porque é cidadão no pleno
gozo de seus direitos políticos.
C
A ação deve ser extinta sem resolução do mérito em razão da falta de legitimidade de
Giuseppe, que é brasileiro naturalizado.
D
A ação não deve prosperar, uma vez que a competência para julgar a mencionada ação
popular é do STF, muito embora não falte legitimidade ad causam para o autor da ação,
que é cidadão brasileiro, detentor da nacionalidade brasileira e no pleno gozo dos seus
direitos políticos.
E
A ação deve prosperar, porque a competência para julgar a ação popular em tela tanto
pode ser do juiz de primeira instância quanto do STF, e não falta legitimidade ad causam
para o autor da ação, já que é brasileiro no gozo de direitos políticos.
Parabéns! A alternativa B está correta.
Giuseppe possui a nacionalidade brasileira e é cidadão (direitos políticos) e, portanto, tem
legitimidade para propor ação popular. Segundo o art. 5º da Lei nº 4.717/1965, a competência
para o julgamento da ação popular é do juízo de primeiro grau de jurisdição. Desse modo,
independentemente de quem seja o réu, que pode ser até o presidente da República e ministros
de Estado, o processo tramitará no primeiro grau de jurisdição. O STF já decidiu que não possui
competência para julgamento da ação popular por falta de previsão constitucional, pois o rol do
art. 102, I, da CF/1988 não poderia ser ampliado por meio de interpretação extensiva.
Questão 2
O município X, visando à interligação de duas importantes zonas da cidade, após o regular procedimento
licitatório, efetua a contratação de uma concessionária que ficaria responsável pela construção e
administração da via. Ocorre que, em análise do projeto básico do empreendimento, constatou-se que a
rodovia passaria em área de preservação ambiental e ensejaria graves danos ao ecossistema local. Com
isso, antes mesmo de se iniciarem as obras, Arnaldo, cidadão brasileiro e vereador no exercício do mandato
no município X, constitui advogado e ingressa com ação popular postulando a anulação da concessão.
Com base na legislação vigente, assinale a seguir a afirmativa correta.
A
A ação popular proposta por Arnaldo não se revela adequada ao fim de impedir a obra
potencialmente lesiva ao meio ambiente.
B
A atuação de Arnaldo, na qualidade de cidadão, é subsidiária, sendo necessária a
demonstração de inércia por parte do Ministério Público.
C
A ação popular, ao lado dos demais instrumentos de tutela coletiva, é adequada à
anulação de atos lesivos ao meio ambiente, mas Arnaldo não precisaria constituir
advogado para ajuizá-la.
D
Caso Arnaldo desista da ação popular, o Ministério Público ou qualquer cidadão que
esteja no gozo de seus direitos políticos poderá prosseguir com a demanda.
E Caso Arnaldo desista, somente o Ministério Público poderá prosseguir com a ação.
Parabéns! A alternativa D está correta.
Considerações �nais
Em um primeiro momento, constatamos que a ação civil pública é um dos instrumentos mais efetivos para
a tutela dos direitos coletivos, por contar com uma legitimação extraordinária para ingresso em juízo e um
regime de coisa julgada que busca sempre beneficiar os substituídos, protegendo seus interesses.
Tratamos, posteriormente, do cabimento e dos principais aspectos do mandado de segurança, da ação
popular e do mandado de injunção.
Percebemos, então, que as quatro técnicas de tutela de direitos metaindividuais e individuais fundamentais
se complementam, cabendo ao operador do direito eleger, no caso concreto, aquela que será a mais
adequada para a obtenção do bem da vida pretendido.
Podcast
Neste podcast, a especialista tratará do cabimento dos diferentes remédios constitucionais estudados
neste conteúdo.
No caso de desistência da ação popular, qualquer dos legitimados e o Ministério Público pode
assumir a ação, nos termos do art. 9º da Lei nº 4.717/1965.
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Referências
ARENHART, S. C.; OSNA, G. Curso de processo civil coletivo. 3. ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2021.
BARROSO, L. R. Controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2020.
DIDIER JÚNIOR; F.; ZANETI JÚNIOR, H. Curso de direito processual civil: processo coletivo. 15. ed. Salvador:
JusPodivm, 2021. 4 v.
MEIRELLES, H.; MENDES, G. F.; WALD, A. Mandado de segurança e ações constitucionais. 32. ed. São Paulo:
Malheiros, 2009.
MENDES, A. G. C. Ações coletivas e meios de resolução coletiva de conflitos no direito comparado e
nacional. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.
NEVES, D. A. A. Ações constitucionais. 5. ed. Salvador: JusPodivm, 2020.
PINHO, H. D. B.; PORTO, J. R. M. Manual de tutela coletiva. São Paulo: Saraiva, 2021
RODRIGUES, M. A. Ação civil pública e meio ambiente: tutela contra o ilícito, o risco e o dano ao equilíbrio
ecológico. 4. ed. Indaiatuba: Foco, 2021.
RODRIGUES, M. A. A fazenda pública no processo civil. 1. ed. São Paulo: Gen, 2016.
VITORELLI, E. Ações coletivas passivas: por que elas não existem e nem deveriam existir? Revista de
Processo, São Paulo, v. 278, p. 297-335, abr. 2018.
VITORELLI, E. Processo civil estrutural: teoria e prática. 1. ed. Salvador: JusPodivm, 2020.
WATANABE, K. Tutela jurisdicional dos interesses difusos: a legitimação para agir. Estudos de Direito
Público, São Paulo, v. 4, n. 5, p. 29-43, jul./dez. 1985.
WATANABE, K. et al. Código de defesa do consumidor. Comentado pelos autores do anteprojeto. 12. ed. Rio
de Janeiro: Gen, 2019.
ZANETI JÚNIOR, H.; BONOMO JÚNIOR, A. Mandado de segurança individual e coletivo conforme o
CPC/2015 e precedentes vinculantes do STF e STJ. 1. ed. Salvador: JusPodivm, 2019.
ZAVASCKI, T. A. Defesa de direitos coletivos e defesa coletiva de direitos. Revista de Processo, vol. 78 p.
32-49 abr./jun. 1995.
Explore +
Leia a seguinte obra:
NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Ações constitucionais. Salvador: JusPodivm, 2021.
E também, acerca das class actions norte-americanas, para gerar importantes reflexões sobre o modo de se
tutelar direitos coletivos no Brasil, recomendamos três filmes:
A qualquer preço (1998), estrelado por John Travolta.
Erin Brocovich (2000), com atuação de Julia Roberts.
O preço da verdade (2019), com Mark Ruffallo no papel principal.
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