Aula 08 - Atos administrativos II

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AULA 08 
Olá pessoal! 
Na aula de hoje esgotaremos o tema ³atos administrativos´��LQLFLDGR�
na aula passada. Os tópicos a serem estudados são os seguintes: 
SUMÁRIO 
Classificações dos atos administrativos ................................................................................................................... 3 
Atos vinculados e discricionários ........................................................................................................................... 3 
Atos gerais e individuais ............................................................................................................................................ 7 
Atos internos e externos ............................................................................................................................................ 8 
Atos simples, complexos e compostos ................................................................................................................. 9 
Atos de império, de gestão e de expediente .................................................................................................... 13 
Ato constitutivo, extintivo, modificativo e declaratório ............................................................................ 14 
Ato válido, nulo, anulável e inexistente ............................................................................................................ 15 
Ato perfeito, eficaz, pendente e consumado ................................................................................................... 16 
Espécies de atos administrativos ............................................................................................................................. 21 
Atos normativos ......................................................................................................................................................... 21 
Atos ordinatórios ....................................................................................................................................................... 23 
Atos negociais .............................................................................................................................................................. 24 
Atos enunciativos ....................................................................................................................................................... 30 
Atos punitivos .............................................................................................................................................................. 32 
Extinção dos atos administrativos ........................................................................................................................... 33 
Anulação ........................................................................................................................................................................ 34 
Revogação ..................................................................................................................................................................... 36 
Convalidação ..................................................................................................................................................................... 39 
Questões de prova .......................................................................................................................................................... 43 
Jurisprudência .................................................................................................................................................................. 66 
RESUMÃO DA AULA ....................................................................................................................................................... 69 
Questões comentadas na aula .................................................................................................................................... 73 
Gabarito .............................................................................................................................................................................. 84 
 
Preparados? Aos estudos! 
 
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conduta possível à Administração é praticar o ato da maneira exigida pela 
lei. 
Por exemplo: comprovado o nascimento do filho do servidor público, a 
Administração é obrigada a conceder-lhe licença-paternidade; se alguém é 
aprovado no exame de trânsito, o Detran é obrigado a emitir permissão 
para dirigir, na forma especificada em lei, e assim por diante. Nos atos 
vinculados, a função do administrador é apenas verificar a ocorrência do 
fato que deve dar origem ao ato vinculado definido na lei. 
Nos atos discricionários, a Administração possui certa liberdade 
quanto à valoração dos motivos e à escolha do conteúdo (objeto), 
segundo critérios de conveniência e oportunidade. Em outras palavras, 
os agentes públicos têm liberdade para, dentro dos limites da lei, 
GHWHUPLQDU�³VH��TXDQGR�H�FRPR´�R�DWR�DGPinistrativo deve ser praticado. 
Somente há discricionariedade quanto ao mérito do ato (motivo e 
objeto), e somente quando a lei expressamente dá liberdade para a 
Administração escolher esses elementos, dentro de certos limites; são as 
hipóteses em que a leL�H[SOLFLWD��SRU�H[HPSOR��TXH�D�$GPLQLVWUDomR�³SRGHUi´�
SURUURJDU�GHWHUPLQDGR�SUD]R�SRU�³DWp�WDQWRV�GLDV´��RX�TXH�p�³IDFXOWDGR´�j�
$GPLQLVWUDomR�� ³D� VHX�FULWpULR´�� FRQFHGHU�RX�QmR�GHWHUPLQDGD� OLFHQoD�RX�
autorização etc. 
A discricionariedade também existe quando a lei usa, na descrição do 
motivo que enseja a prática do ato administrativo, conceitos jurídicos 
indeterminados, isto é, expressões de significado vago, impreciso, tais 
FRPR� ³LQVXERUGLQDomR� JUDYH´�� ³FRQGXWD� HVFDQGDORVD´�� ³ERD-Ip´��
³PRUDOLGDGH�S~EOLFD´ e outras do gênero. 
Ressalte-se que os conceitos jurídicos indeterminados geralmente 
possuem zonas de certeza positivas e negativas, nas quais é possível 
afirmar, de forma inequívoca, se determinado fato se enquadra ou não no 
conceito; assim, nas zonas de certeza não há discricionariedade. Com 
HIHLWR�� D� OLEHUGDGH� GR� DGPLQLVWUDGRU� HVWi� UHVWULWD� jV� FKDPDGDV� ³]RQDV�
FLQ]HQWDV´�� QDV� TXDLV� R� FRQFHLWR� MXUtGLFR� LQGHWHUPLQDGR� SHUPLWH�PDLV� GH�
uma interpretação legítima. 
Por exemplo: desviar recursos da saúde para utilizar em proveito 
SUySULR�FHUWDPHQWH�QmR�p�XP�DWR�GH�³ERD-Ip´�GR�DJHQWH�S~EOLFR��QLQJXpP�
duvida disso. Portanto, ao se deparar com tal situação, o administrador não 
tem liberdade para enquadrá-OD�FRPR�XP�DWR�GH�³ERD-Ip´��SRLV�LVVR�VHULD�
completamente contrário ao senso comum (o ato está na zona de certeza 
negativa do conceito de boa-fé). Agora, responda: seria ou não um ato de 
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boa-fé aplicar recursos da saúde em projetos de educação? E em programas 
sociais ou culturais? Uns podem achar que não, outros que sim e outros, 
DLQGD�� TXH� GHSHQGH� GR� FDVR� FRQFUHWR�� e� QHVVD� ³]RQD� FLQ]HQWD´�� GH�
indeterminação, que reside a discricionariedade; nesses casos, não será 
possível estabelecer uma única atuação juridicamente válida: a 
Administração tem liberdade para decidir acerca do enquadramento, ou 
não, da situação à norma legal. 
Ressalte-se que a discricionariedade jamais é absoluta, pois 
sempre deve ser exercida dentro dos limites da lei e com observância aos 
princípios administrativos, especialmente os da razoabilidade, da 
proporcionalidade e da moralidade 1 . Do contrário, não teríamos 
discricionariedade, e sim arbitrariedade, que é a prática de ato contrário 
à lei, ou não previsto em lei. 
 
1. (Cespe ± TCU 2011) Incluem-se na classificação de atos administrativos 
discricionários os praticados em decorrência da aplicação de norma que contenha 
conceitos jurídicos indeterminados. 
 Comentário: O item está correto. Nem sempre o mérito administrativo é 
previamente definido e determinado pela lei. O legislador, por vezes, utiliza-se 
de conceitos jurídicos indeterminados de valor, como ³interesse público´, 
³moralidade administrativa´� ³bem-estar social´�H�³ERD-Ip´. Nesses casos, a 
Administração pode utilizar sua discricionariedade para definir o alcance do 
conceito nas situações concretas. 
 Gabarito: Certo 
2. (Cespe ± TCDF 2012) O fator limitador do ato administrativo discricionário é o 
critério da conveniência e oportunidade. 
 Comentário: O quesito está errado. O fator limitador do ato administrativo 
discricionário é a lei, pois é esta que define os limites para aplicação dos 
critérios de conveniência e oportunidade pelo agente público. Também podem 
ser considerados limitadores da discricionariedade os princípios da 
razoabilidade, da proporcionalidade e da moralidade. 
 Gabarito: Errado 
 
 
1 Outro limite à discricionariedade é a teoria dos motivos determinantes, pela qual os atos somente serão 
válidos se os motivos indicados para sua prática forem verdadeiros e legítimos. 
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3. (Cespe ± MJ 2013) Ato vinculado é aquele analisado apenas sob o aspecto 
da legalidade; o ato discricionário, por sua vez, é analisado sob o aspecto não só 
da legalidade, mas também do mérito. 
 Comentário: O item está certo. O ato vinculado é aquele cujos elementos 
de formação estão rigidamente fixados na lei, não deixando margem de 
escolha ao administrador quanto à oportunidade e conveniência da sua 
edição. Os atos discricionários, ao contrário, permitem certa liberdade de 
manobra aos agentes públicos, notadamente na escolha dos elementos 
motivo e objeto segundo critérios de conveniência e oportunidade, o chamado 
mérito administrativo. Dessa forma, pode-se dizer que os atos vinculados são 
analisados apenas sob o aspecto da legalidade (mas não quanto ao mérito); 
já o ato discricionário é analisado sob o aspecto da legalidade (na formação 
dos elementos competência, finalidade e forma) e também do mérito (motivo 
e objeto, desde que a valoração esteja dentro dos limites da lei). Ressalte-se, 
por fim, que a análise do mérito do ato discricionário deve ser feita 
exclusivamente pela Administração, não sendo alcançada pelo Poder 
Judiciário, a menos que extrapole os limites legais. 
 Gabarito: Certo 
4. (Cespe ± Bacen 2013) A lei estabelece todos os critérios e condições de 
realização do ato vinculado, sem deixar qualquer margem de liberdade ao 
administrador. 
 Comentário: Para Maria Sylvia Di Pietro e Carvalho Filho, no ato 
vinculado o legislador estabelece a única solução possível diante de 
determinada situação de fato, sem deixar qualquer margem de liberdade ao 
administrador, daí o gabarito da banca. 
 Não obstante, vale saber que parte da doutrina não é tão taxativa assim. 
Por exemplo, para Hely Lopes Meirelles, dificilmente os atos administrativos 
são puramente vinculados. Segundo o autor, ³QmR� VLJQLILFD� TXe nessa 
categoria de atos [vinculados] o administrador se converta em cego e 
DXWRPiWLFR� H[HFXWRU� GD� OHL�� $EVROXWDPHQWH�� QmR´. É que, mesmo nos atos 
vinculados, o administrador possui alguma dose de liberdade, embora 
reduzida, nos claros da lei ou do regulamento. Afinal, é virtualmente 
impossível ao legislador colocar no papel todas as situações possíveis de 
ocorrer no dia-a-dia da Administração. O que não pode é o administrador se 
desviar dos elementos que estejam previstos na lei. 
 Gabarito: Certo 
 
 
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Detalhe importante é que o ato individual pode ter um único 
destinatário (ato singular) ou diversos destinatários (ato plúrimo). O 
que caracteriza o ato individual é o fato de seus destinatários serem 
certos e determinados. 
Por exemplo: a nomeação de aprovados em um concurso público é um 
ato plúrimo (vários destinatários certos); já a exoneração de um único 
servidor é um ato singular, da mesma forma que um decreto declarando a 
utilidade pública de um imóvel para fins de desapropriação. 
Os atos individuais podem ser vinculados ou discricionários, e 
normalmente geram direitos subjetivos para seus destinatários. 
A revogação de um ato individual somente é possível se ele não tiver 
gerado direito adquirido para o seu destinatário. 
Os atos individuais, ao contrário dos atos gerais, admitem impugnação 
direta por meio de recursos administrativos, bem como de ações 
judiciais comuns (ações ordinárias) ou especiais (mandado de segurança 
e ação popular). 
Por fim, importante destacar que os atos gerais prevalecem sobre 
os individuais, uma vez que, na prática de atos individuais, a 
Administração é obrigada a observar os atos gerais pertinentes ao caso. 
Assim, por exemplo, uma nomeação de servidor só pode ser feita se em 
consonância com uma Resolução que a oriente. 
ATOS INTERNOS E EXTERNOS 
ƒ Atos internos são aqueles que produzem efeitos somente no âmbito da 
Administração Pública, atingindo apenas órgãos e agentes públicos. 
ƒ Atos externos são aqueles cujos efeitos atingem pessoas de fora da entidade que 
o produziu. 
Nos atos internos, os efeitos do ato atingem apenas os agentes e 
órgãos da entidade que o editou. 
Exemplos de atos internos: portaria de remoção de um servidor; 
ordens de serviço em geral; portaria de criação de um grupo de trabalho; 
designação de servidor para participar de um curso etc. 
Nos atos externos, os efeitos do ato alcançam os administrados em 
geral, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores. 
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Ressalte-se que os atos externos podem ser destinados tanto aos 
particulares quanto à própria Administração; o que os distingue é o fato de 
produzirem efeitos fora da repartição que os originou. 
Exemplos de atos externos: atos normativos, nomeação de aprovados 
em um concurso público, multas aplicadas a empresas contratadas pela 
Administração, editais de licitação etc. 
 
5. (Cespe ± ICMBio 2014) Os atos administrativos internos são destinados a 
produzirem efeitos sobre os órgãos e os agentes da administração pública que os 
expediram. 
 Comentário: O quesito está correto, pois apresenta a exata definição de 
atos administrativos internos; por outrolado, os atos externos produzem 
efeitos para fora da repartição que os expediu, atingindo terceiros. 
 Gabarito: Certo 
ATOS SIMPLES, COMPLEXOS E COMPOSTOS 
ƒ Atos simples são os que decorrem da manifestação de um único órgão, unipessoal 
ou colegiado. 
ƒ Atos complexos são os que decorrem de duas ou mais manifestações de vontade 
autônomas, provenientes de órgãos diversos (há um ato único). 
ƒ Ato composto é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em que a 
vontade de um é instrumental em relação à do outro (existem dois atos). 
Os atos simples são aqueles produzidos pela manifestação de um 
único órgão, não dependendo de outras manifestações prévias ou 
posteriores para ser considerado perfeito. 
Nos atos simples, a manifestação de vontade pode emanar de apenas 
uma pessoa (ato singular) ou de um grupo de pessoas (ato colegiado); 
o que importa é haver apenas uma expressão de vontade para dar origem 
ao ato. 
Assim, por exemplo, são atos simples: portaria de demissão de 
servidor editada por Ministro de Estado (ato singular); despacho de um 
chefe de seção (ato singular); decisões dos Tribunais de Contas 
(ato colegiado); aprovação do regimento interno de um Tribunal pela 
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maioria absoluta dos desembargadores (ato colegiado); decisão de recurso 
administrativo pelo Conselho Administrativo de Recursos do Ministério da 
Fazenda (ato colegiado). 
Os atos complexos são formados por duas ou mais manifestações de 
vontade autônomas, provenientes de órgãos diversos. O ponto essencial 
que caracteriza os atos complexos é a conjugação de vontades 
autônomas de órgãos diferentes para a formação de um único ato. 
O ato complexo só se aperfeiçoa com a manifestação de todos os 
órgãos que devem contribuir para a sua formação, vale dizer, o ato não 
pode ser considerado perfeito (completo, concluído, formado) com a 
manifestação de um só órgão ou autoridade dentre aqueles que deveriam 
se pronunciar para formar o ato. 
Maria Sylvia Di Pietro apresenta como exemplo de ato complexo o 
decreto presidencial. Nos termos da Constituição Federal, o decreto deve 
ser assinado pelo(s) Ministro(s) de Estado afetado(s) pela norma e pelo 
Presidente da República. Assim, quando o Ministro de Estado assina a 
minuta de decreto, sua vontade não basta para que o ato administrativo 
exista; da mesma forma, se o Presidente assinar sozinho não há ato 
administrativo acabado. Este somente se forma quando houver a 
conjugação da manifestação de vontade dos dois órgãos envolvidos 
(Ministério e Presidência da República). 
Também são exemplos de atos complexos: 
ƒ Nomeações efetuadas pelo presidente da República que dependem da 
aprovação do nome da autoridade pelo Senado Federal2; 
ƒ Concessão de determinados regimes de tributação que dependem de 
aprovação de diferentes Ministérios (ex: reduções de tributos para alguns 
bens de informática, que dependem da aprovação do MDIC, do Ministério 
da Ciência e da Tecnologia e do Ministério da Fazenda); 
ƒ Atos normativos editados conjuntamente por órgãos diferentes da 
Administração Federal, a exemplo das portarias conjuntas da Receita 
Federal e da Procuradoria da Fazenda Nacional. 
 
 
2 Maria Sylvia Di Pietro classifica as nomeações de autoridades sujeitas à aprovação prévia do Poder 
Legislativo como atos compostos. Não obstante, as bancas Cespe e ESAF têm adotado posicionamento 
diverso, classificando tais nomeações como atos complexos. 
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é autorizar a prática do ato principal; quando posterior, o ato acessório tem 
a função de conferir eficácia, exequibilidade ao ato principal. 
 
6. (Cespe ± Câmara dos Deputados 2012) Considere que um servidor público 
federal tenha sido aposentado mediante portaria publicada no ano de 2008 e que, 
em 2010, o TCU tenha homologado o ato de aposentadoria. Nessa situação 
hipotética, esse ato caracteriza-se como complexo, visto que, para o seu 
aperfeiçoamento, é necessária a atuação do TCU e do órgão público a que estava 
vinculado o servidor. 
 Comentário: O item está correto. Segundo a jurisprudência do STF, o ato 
de aposentadoria de servidor público estatutário é um ato complexo. Isso 
porque, nos termos do art. 71, III da Constituição Federal, a legalidade dos 
atos de aposentadoria editados pela Administração deve ser apreciada, para 
fins de registro, pelo Tribunal de Contas. Assim, de acordo com o 
entendimento do STF, antes da manifestação do Tribunal de Contas para fins 
de registro, a formação do ato de aposentadoria ainda não está completa, ou 
seja, o ato ainda não é um ato perfeito, formado. 
 Ressalte-se, contudo, que o servidor recebe os proventos desde o 
momento em que a aposentadoria é concedida pela Administração (antes do 
registro no Tribunal de Contas, portanto), ou seja, o ato produz efeitos antes 
de sua formação estar completa. Tal efeito é chamado de efeito prodrômico 
do ato, termo que abrange os efeitos que podem surgir em atos complexos ou 
compostos antes da conclusão dos respectivos ciclos de formação. O efeito 
prodrômico é considerado um efeito atípico do ato (o efeito típico da 
aposentadoria seria acarretar a vacância do cargo e passar o servidor para a 
inatividade, o qual só ocorre, de fato, quando o Tribunal de Contas concede o 
registro). 
 Gabarito: Certo 
 
 
 
 
 
 
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ATOS DE IMPÉRIO, DE GESTÃO E DE EXPEDIENTE 
ƒ Atos de império são aqueles que a Administração pratica usando de sua 
supremacia sobre os administrados, criando para eles obrigações ou restrições, de 
forma unilateral. 
ƒ Atos de gestão são os que a Administração pratica na qualidade de gestora de seus 
bens e serviços, sem usar de sua supremacia sobre os destinatários. 
ƒ Atos de expediente são aqueles que se destinam a dar andamento aos processos 
e papeis administrativos, sem qualquer conteúdo decisório. 
Os atos de império, como o próprio nome indica, referem-se aos atos 
estatais cercados de todas as prerrogativas públicas, com fundamento 
no princípio da supremacia do interesse público. Também são chamados 
de atos de autoridade, eis que praticados sempre de forma unilateral pelo 
Estado, independentemente da anuência dos administrados atingidos pelo 
ato. 
Exemplos de atos de império: a interdição de estabelecimento 
comercial, a desapropriação de imóvel, a apreensão de mercadorias, a 
imposição de multas administrativas etc. 
Os atos de gestão são típicos das atividades de administração de bens 
e serviços em geral, que não exigem coerção sobre os interessados, 
assemelhando-se aos atos praticados pelas pessoas privadas. 
Exemplos de atos de gestão: alienação ou aquisição de bens pela 
Administração, o aluguel a um particular de um imóvel pertencente a uma 
autarquia, os atos negociais em geral, como a autorização ou a permissão 
de uso de um bem público. 
Hely Lopes Meireles assinala que os atos de gestão serão sempre atos 
da Administração, mas nem sempre atos administrativos típicos, 
principalmente quando bilaterais. 
Os atos de expediente são atos de rotina interna, relacionados ao 
andamento dos variados serviços executados pela Administração. Sua 
principal característica é a ausência de conteúdo decisório. 
Exemplos de atos de expediente: o protocolo de documentos, o 
encaminhamento de processo à autoridadeque possua atribuição de decidir 
sobre seu mérito, o cadastramento de documentos em sistema 
informatizado etc. 
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ATO CONSTITUTIVO, EXTINTIVO, MODIFICATIVO E DECLARATÓRIO 
ƒ Ato constitutivo é aquele que cria uma nova situação jurídica individual para seus 
destinatários, em relação à Administração. 
ƒ Ato extintivo ou desconstitutivo é aquele que põe fim a situações jurídicas 
individuais existentes. 
ƒ Ato modificativo é o que tem por fim alterar situações preexistentes, sem suprimir 
direitos ou obrigações. 
ƒ Ato declaratório é o que visa a atestar um fato, ou reconhecer um direito ou uma 
obrigação que já existia antes do ato. 
Os atos constitutivos criam uma situação jurídica nova para seus 
destinatários, situação que pode ser um novo direito ou uma 
nova obrigação, como as licenças, as autorizações, as nomeações de 
servidores, a aplicação de sanções administrativas etc. 
Os atos extintivos, ao contrário, extinguem (desconstituem) direitos 
e obrigações, de que são exemplo a cassação de uma autorização, a 
encampação de serviço público, a demissão de um servidor etc. 
Já os atos modificativos alteram situações jurídicas preexistentes, 
mas sem suprimir direitos e obrigações; são exemplos: a alteração do 
horário de funcionamento do órgão e a mudança de local de uma reunião. 
Os atos declaratórios apenas afirmam a existência de um fato ou de 
uma situação jurídica anterior a eles, com o fim de reconhecer ou mesmo 
de possibilitar o exercício de direitos. São exemplos a expedição de 
certidões, a emissão de atestados por junta médica oficial etc. 
 
7. (Cespe ± TCU 2009) A permissão, que não se confunde com a concessão ou a 
autorização, é o ato administrativo por meio do qual a administração pública consente 
que o particular se utilize privativamente de um bem público ou execute um serviço de 
utilidade pública. Tal ato é classificado como declaratório, na medida em que o poder 
público apenas reconhece um direito do particular previamente existente. 
 Comentário: A permissão é o ato administrativo por meio do qual a 
administração pública consente que o particular se utilize privativamente de 
um bem público. Trata-se, portanto, de ato que confere um direito ao 
particular, ou seja, é um ato constitutivo, e não um ato declaratório. 
 Gabarito: Errado 
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ATO VÁLIDO, NULO, ANULÁVEL E INEXISTENTE 
ƒ Ato válido é aquele praticado em conformidade com a lei, sem nenhum vício. 
ƒ Ato nulo é aquele que nasce com vício insanável por ausência ou defeito 
substancial em um dos seus elementos constitutivos. 
ƒ Ao anulável é o que apresenta defeito sanável, ou seja, passível de convalidação 
pela própria Administração. 
ƒ Ato inexistente é aquele que apenas tem aparência de manifestação regular da 
vontade da Administração, mas, em verdade, não chega a entrar no mundo 
jurídico, por falta de um elemento essencial. 
O ato válido é aquele que respeitou, em sua formação, todos os 
requisitos legais relativos aos elementos competência, finalidade, forma, 
motivo e objeto. Por outras palavras, é o ato que não tem qualquer vício, 
qualquer ilegalidade. 
O ato nulo é aquele com vício insanável em um dos seus elementos 
constitutivos. Por exemplo, o ato com motivo inexistente, o ato com objeto 
não previsto em lei e o ato praticado com desvio de finalidade. 
Ressalte-se que os atos nulos são atos ilegais ou ilegítimos e, por 
isso, não podem ser convalidados; ao contrário, devem ser anulados. 
Lembrando que o administrado não pode se negar a dar cumprimento ao 
ato nulo até que a nulidade seja reconhecida e declarada pela Administração 
ou pelo Judiciário (atributo da presunção de legitimidade dos atos 
administrativos). 
O ato anulável é o que apresenta defeito sanável, ou seja, passível 
de convalidação pela própria Administração4. São sanáveis os vícios de 
competência quanto à pessoa (e não quanto à matéria), exceto se se 
tratar de competência exclusiva, e o vício de forma, a menos que se trate 
de forma exigida pela lei como condição essencial à validade do ato. 
O ato inexistente é aquele que apenas possui aparência de ato 
administrativo, mas, na verdade, possui algum defeito capital que o impede 
de produzir efeitos no mundo jurídico. 
 
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entender mais conveniente e oportuno, poderá anular o ato em vez de convalidá-lo. 
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É o caso dos atos praticados por usurpador de função, ou seja, por 
indivíduo que se passa por agente público sem ter sido investido em 
nenhum cargo. 
Também são considerados atos inexistentes os atos cujos objetos 
sejam juridicamente impossíveis, a exemplo de uma ordem para que o 
subordinado execute um crime. 
Quanto ao ato inexistente, vale ressaltar que parte da doutrina 
considera irrelevante diferencia-lo do ato nulo, porque ambos conduzem ao 
mesmo resultado: a invalidade do ato. 
Não obstante, algumas diferenças podem ser enumeradas. Por 
exemplo, a anulação de ato nulo possui eficácia retroativa (ex tunc), mas 
admite-se a preservação dos efeitos já produzidos perante terceiros de boa-
fé (pessoas que não foram parte do ato, mas foram alcançadas pelos efeitos 
do ato, e desconheciam o seu vício). Em relação aos atos inexistentes, 
nenhum efeito pode ser validamente mantido, mesmo perante terceiros 
de boa-fé. Outra diferença é que a invalidação de ato inexistente não se 
sujeita a prazo decadencial, ou seja, pode ser feita a qualquer tempo, 
diferentemente da anulação que, regra geral, tem prazo para ser realizada 
(5 anos na esfera federal). 
ATO PERFEITO, EFICAZ, PENDENTE E CONSUMADO 
ƒ Ato perfeito é aquele que já concluiu todas as etapas da sua formação. 
ƒ Ato eficaz é o ato perfeito que já está apto a produzir efeitos, não dependendo de 
nenhum evento posterior, como termo, condição, aprovação, autorização etc. 
ƒ Ato pendente é o ato perfeito que ainda depende de algum evento posterior para 
produzir efeitos. 
ƒ Ato consumado ou exaurido é o que já produziu todos os efeitos que estava apto 
a produzir. 
O ato perfeito é aquele que está pronto, terminado, que já concluiu 
todas as fases necessárias a sua formação. Em outras palavras, o ato 
perfeito é aquele que já foi produzido, ou seja, é o que já existe. 
Exemplo de ato perfeito: portaria de demissão de servidor que foi 
escrita, motivada, assinada e publicada. 
O ato perfeito não se confunde com o ato válido. A perfeição se 
refere ao processo de elaboração do ato (é perfeito o ato que contém todos 
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os elementos constitutivos previstos na lei); já a validade diz respeito à 
conformidade dos elementos do ato com a lei e os princípios da 
Administração (é válido o ato cujos elementos de formação não apresentam 
nenhum vício). 
No exemplo acima, da demissão do servidor, o ato perfeito também 
será válido se tiver sido emitido por autoridade competente, sem desvio de 
finalidade, se a motivação tiver sido verdadeira, se a publicação tiver 
ocorrido na forma exigida na lei etc. 
A partir desse exemplo, percebemos que podem existiratos 
administrativos perfeitos, por já terem completado seu ciclo de formação, 
mas inválidos, por apresentarem algum vício nos seus elementos 
constitutivos. 
Por outro lado, não podem existir atos que sejam, ao mesmo tempo, 
imperfeitos e válidos, ou imperfeitos e inválidos, eis que os atos 
imperfeitos (atos que não cumpriram todas as etapas de formação, isto é, 
nos quais falta algum elemento) a rigor ainda não existem como ato 
administrativo. Não seria cabível, portanto, analisar a validade ou 
invalidade de algo que ainda não existe 5 . Assim, todo ato válido ou 
inválido é necessariamente perfeito. 
 
Um ato perfeito pode ser válido ou inválido, e 
eficaz ou ineficaz. 
O ato eficaz é aquele que já está apto para a produção dos efeitos 
que lhe são inerentes, vale dizer, o ato não depende de um evento 
posterior, como um termo, encargo ou condição suspensiva, ou ainda 
de autorização, aprovação ou homologação para produzir efeitos 
típicos ou próprios. 
Como regra, a eficácia do ato é imediata ou posterior à sua 
produção, admitindo-se, excepcionalmente, a eficácia retroativa, como, 
por exemplo, a anulação e a reintegração, que operam efeitos retroativos. 
 
 
 
5 Alexandrino e Paulo (2014, p. 474). 
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a) Perfeito, válido e eficaz: quando cumpriu seu ciclo de formação (perfeito), 
encontra-se em conformidade com a ordem jurídica (válido) e disponível 
para a produção dos efeitos que lhe são típicos (eficaz); 
b) Perfeito, inválido e eficaz: quando, cumprido o ciclo de formação, o ato, 
ainda que contrário à ordem jurídica (inválido, portanto), encontra-se 
produzindo os efeitos que lhe são inerentes. 
c) Perfeito, válido e ineficaz: quando, cumprido o ciclo de formação, 
encontra-se em consonância com a ordem jurídica, contudo, ainda não se 
encontra disponível para a produção dos efeitos que lhe são próprios, por 
depender de um termo inicial ou de uma condição suspensiva, ou 
autorização, aprovação ou homologação. 
d) Perfeito, inválido e ineficaz: quando, cumprido o ciclo de formação, o ato 
encontra-se em desconformidade com a ordem jurídica, ao tempo que não 
pode produzir seus efeitos por se encontrar na dependência de algum evento 
futuro necessário a produção de seus efeitos. 
 
8. (Cespe ± MPTCDF 2013) O ato administrativo pode ser perfeito, inválido e 
eficaz. 
 Comentário: O quesito está correto. Em suma, ato perfeito é aquele que 
já completou sua formação; ato válido é o que não possui nenhum vício; e 
eficaz é o ato que já se encontra apto a produzir efeitos. Para se falar em 
validade e eficácia, o ato necessariamente deve ser perfeito. A partir daí, 
qualquer combinação é possível: o ato pode ser (i) perfeito, válido e eficaz; (ii) 
perfeito, válido e ineficaz; (iv) perfeito, inválido e eficaz; e (v) perfeito, inválido 
e ineficaz. Por outro lado, se o ato for imperfeito, ou seja, se nem mesmo 
estiver formado, não há porque se falar em validade e eficácia. 
 Gabarito: Certo 
9. (Cespe ± TRE/RJ 2012) Considera-se que o ato administrativo é válido 
quando se esgotam todas as fases necessárias para a sua produção. 
 Comentário: O quesito está errado. O ato administrativo que completou 
todas as fases necessárias para a sua produção é um ato perfeito. Caso o ato 
perfeito não apresente nenhum vício em seus elementos de formação, aí sim 
também será um ato válido. Ressalte-se que podem existir atos perfeitos e 
inválidos quando, cumprido o ciclo de formação, o ato apresente algum vício 
em seus elementos de formação. O contrário, porém, não é verdadeiro, ou 
seja, não existem atos imperfeitos e válidos, pois a completa formação do ato 
é pré-requisito para o exame da sua validade. 
 Gabarito: Errado 
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10. (Cespe ± TRT10 2013) De acordo com a doutrina, o ato administrativo será 
considerado perfeito, inválido e eficaz, quando, concluído o seu ciclo de formação, e 
não se conformando às exigências normativas, ele produzir os efeitos que lhe seriam 
inerentes. 
 Comentário: O item está correto. Lembre-se de que, pelo atributo da 
presunção da legitimidade, o ato administrativo perfeito e eficaz produz os efeitos 
que lhe são inerentes ainda que contenha algum vício em seus elementos de 
formação, ou seja, ainda que seja um ato inválido. A produção de efeitos 
perdurará até que o ato viciado seja anulado pela Administração ou pelo 
Judiciário ± este, se provocado ±, de tal sorte que, antes disso, o administrado 
não pode se recusar a cumpri-lo. 
 Gabarito: Certo 
11. (Cespe ± MPU 2013) Validade e eficácia são qualidades do ato administrativo 
cuja existência seja necessariamente pressuposta no plano fático. 
 Comentário: O item está correto. Validade e eficácia são qualidades do ato 
administrativo perfeito, ou seja, do ato completo, formado. Nos atos imperfeitos, 
ao contrário, não faz sentido se falar em validade e eficácia, afinal. tais atos nem 
existem ainda. A questão chama o ato perfeito de ato ³FXMD existência seja 
QHFHVVDULDPHQWH�SUHVVXSRVWD�QR�SODQR�IiWLFR´, o que é correto, pois, como dito, 
ato perfeito é aquele que já se encontra completamente formado, ou seja, que já 
existe no plano fático. 
 Gabarito: Certo 
12. (Cespe ± MDIC 2014) Suponha que determinado ato administrativo, percorrido 
seu ciclo de formação, tenha produzido efeitos na sociedade e, posteriormente, tenha 
sido reputado, pela própria administração pública, desconforme em relação ao 
ordenamento jurídico. Nesse caso, considera-se o ato perfeito, eficaz e inválido. 
 Comentário: O item está correto. O ato da questão é perfeito por ter 
³SHUFRUULGR� VHX� FLFOR� GH� IRUPDomR´�� p� eficaz SRU� WHU� ³SURGX]LGR� HIHLWRV� QD�
VRFLHGDGH´�� H� p� inválido SRU� WHU� VLGR� UHSXWDGR� ³GHVFRQIRUPH� HP� UHODomR� DR�
RUGHQDPHQWR�MXUtGLFR´� 
 Gabarito: Certo 
13. (Cespe ± TCU 2012) Os atos praticados por servidor irregularmente investido na 
função ² situação que caracteriza a função de fato ² são considerados inexistentes. 
 Comentário: A função de fato ocorre quando a pessoa que pratica o ato está 
irregularmente investida no cargo, emprego ou função, mas a sua situação tem 
toda a aparência de legalidade. Segundo a doutrina, os atos praticados pelos 
funcionários de fato, pela teoria da aparência, são considerados válidos e 
eficazes, perante terceiros de boa-fé, precisamente pela aparência de legalidade 
de que se revestem, daí o erro. 
 Gabarito: Errado 
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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS 
Pessoal, além das classificações vistas anteriormente, temos mais 
algumas para aprender. As espécies de atos administrativos apresentadas 
adiante seguem a doutrina de Hely Lopes Meirelles. 
ATOS NORMATIVOS 
Atos normativos são os atos com efeitos gerais e abstratos, e, bem 
por isso, atingem todos aqueles que se situam em idêntica situação jurídica 
(não têm destinatários determinados). &RUUHVSRQGHP� DRV� ³DWRV� JHUDLV´�
estudados no tópico anterior. 
Diz-se que os atos normativos são atos administrativos apenas em 
sentido formal, porque, materialmente (quanto ao conteúdo), são 
verdadeiras normas jurídicas, em razão da sua característica de 
generalidade e abstração, assim como as leis. 
Contudo, tais atos não se confundem com as leis, pois estas são 
atos legislativos, produzidas a partir do processo legislativo e, por isso, 
aptasa inovar o direito. 
Os atos administrativos, ao contrário, são praticados pela 
Administração e não podem inovar o ordenamento jurídico, vale dizer, 
não podem criar direitos e obrigações que não se encontrem previamente 
estabelecidos em uma lei. 
São exemplos de atos administrativos os regulamentos, portarias, 
resoluções, circulares, instruções, deliberações e regimentos, os quais têm 
a função de detalhar, explicitar o conteúdo das leis que regulamentam, a 
fim de lhes dar fiel execução. 
Os atos normativos não podem ser objeto de impugnação direta por 
meio de recursos administrativos ou ação judicial ordinária. Em 
outras palavras, o administrado não pode entrar com um recurso 
administrativo ou com uma ação ordinária na Justiça para requerer a 
anulação de um ato administrativo; o que ele pode fazer é pedir a anulação 
dos efeitos provocados pelo ato sobre a sua situação particular, mas não 
a invalidação do ato em si. 
A rigor, para pleitear a invalidação direta de um ato normativo geral, 
deve ser utilizada a ação direta de inconstitucionalidade (ADI), pelos 
órgãos e autoridades constitucionalmente legitimados, desde que sejam 
atendidos os pressupostos dessa ação. 
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A seguir, vamos listar os principais atos normativos previstos na 
doutrina de Hely Lopes, destacando que a denominação utilizada na prática 
pelos diferentes órgãos e entidades da Administração pode ser diferente: 
¾ Decretos: são atos resultantes da manifestação de vontade dos chefes do 
Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos). 
Os decretos podem ser gerais ou individuais. 
Os decretos gerais têm caráter normativo e traçam regras gerais (ex: 
decreto que regulamenta uma lei). Estes são os que devem ser encarados 
como atos normativos. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, um decreto 
que produza efeitos gerais pode ser editado tanto em caráter 
regulamentar (ou de execução), explicitando uma lei anteriormente 
editada, como em caráter independente (o chamado decreto 
autônomo), para disciplinar matéria ainda não regulada em lei. Lembrando 
que, nos termos do art. 84, VI da CF, o decreto autônomo só é admitido nas 
hipóteses de (i) organização e funcionamento da administração federal, 
quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos 
públicos; (ii) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. 
Já os decretos individuais têm destinatários específicos, individualizados 
(ex: decreto de demissão de servidor público, decreto de desapropriação), 
não sendo considerados atos normativos, pois não apresentam 
normatividade (efeitos gerais e abstratos). 
¾ Regulamentos: são atos normativos que especificam, detalham, explicam 
os mandamentos da lei. Destinam-se à atuação externa (normatividade em 
relação aos particulares). São postos em vigência, em regra, por Decretos 
do Poder Executivo. Como exemplo, tem-se o Regulamento da ANATEL, 
aprovado pelo Decreto 2.338/1997. 
¾ Instruções normativas: são atos normativos expedidos pelos Ministros de 
Estado para a execução das leis, decretos ou regulamentos. 
¾ Regimentos: são atos administrativos normativos de atuação interna, 
dado que se destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de 
corporações legislativas. Derivam também do poder hierárquico da 
Administração, já que visam à organização interna de seus órgãos. 
¾ Resoluções: são atos, normativos ou individuais, emanados de autoridades 
de elevado escalão administrativo como, por exemplo, Ministros e 
Secretários de Estado ou Município, ou de algumas pessoas administrativas 
ligadas ao Governo, como as agências reguladoras, e até de órgãos 
colegiados administrativos, como os Tribunais de Contas e o CNJ. 
Constituem matérias das resoluções todas as que se inserem na 
competência específica dos agentes ou pessoas jurídicas responsáveis por 
sua expedição. Como exceção, admitem-se resoluções com efeitos 
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individuais. Cite-se que as resoluções estão sempre abaixo dos 
regimentos e regulamentos, não podendo inová-los ou contrariá-los. 
Seus efeitos podem ser internos ou externos. 
¾ Deliberações: são atos oriundos, em regra, de órgãos colegiados, como 
conselhos, comissões, tribunais administrativos etc. Normalmente, 
representam a vontade majoritária de seus componentes. Quando 
normativas, são atos gerais (normativos); quando decisórias, são 
atos individuais. 
 
14. (Cespe ± TJDFT 2013) Os atos administrativos regulamentares e as leis em 
geral têm efeitos gerais e abstratos, ou seja, não diferem por sua natureza 
normativa, mas pela originalidade com que instauram situações jurídicas novas. 
 Comentário: O item está correto. Da mesma forma que as leis, os atos 
administrativos regulamentares (atos normativos) têm efeitos gerais e 
abstratos, isto é, não possuem destinatários determinados e incidem sobre 
todos os fatos ou situações que se enquadrem nas hipóteses neles previstas. 
Porém, ao contrário das leis, os atos normativos não podem inovar o direito, 
vale dizer, não podem instaurar situações jurídicas novas, criando direitos e 
obrigações aos administrados. Por isso, é correto afirmar que atos normativos 
e leis não diferem por sua natureza normativa (afinal, ambos têm efeitos gerais 
e abstratos), mas diferem pela originalidade com que instauram situações 
jurídicas novas (afinal, leis podem inovar originalmente o ordenamento 
jurídico, e os atos normativos não). 
 Gabarito: Certo 
ATOS ORDINATÓRIOS 
Os atos ordinatórios são os atos com efeitos internos, endereçados 
aos servidores públicos, que visam a disciplinar o funcionamento da 
Administração e a conduta funcional de seus agentes. 
Possuem fundamento no poder hierárquico e, por isso, somente 
alcançam os servidores submetidos hierarquicamente àquele que expediu o 
ato. De regra, os atos ordinatórios não atingem ou criam direitos e 
obrigações aos particulares em geral. 
Os atos ordinatórios são inferiores em hierarquia aos atos 
normativos. Ou seja, ao editar um ato ordinatório, a autoridade 
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administrativa deve observância aos atos administrativos normativos que 
tratem da matéria a ele relacionada. 
São exemplos de atos ordinatórios: as portarias (trazem 
determinações gerais ou especiais aos que a elas se submetem, como as 
portarias de delegação de competência, de remoção de um servidor, de 
designação de comissão de sindicância etc.), as circulares internas 
(utilizadas para transmitir ordens internas para uniformizar o tratamento 
dado a certa matéria), as ordens de serviço (determinações para 
autorizar o início de determinada tarefa), os avisos, os memorandos, os 
ofícios, dentre outros. 
ATOS NEGOCIAIS 
Os atos negociais são aqueles em que a vontade da Administração 
coincide com o interesse do administrado, sendo-lhe atribuídos direitos e 
vantagens. 
Parte da doutrina chama os atos negociais de ³atos de 
FRQVHQWLPHQWR´, pois são editados em situações nas quais o particular 
deve obter anuência prévia da Administração para realizar determinada 
atividade de interesse dele, ou exercer determinado direito. 
São exemplos os alvarás de construção, a licença para o exercício de 
uma profissão, a licença para dirigir, a autorização para prestar serviço de 
táxi etc. 
Embora os atos negociais se caracterizem pela presença de interesse 
recíproco entre as partes, não são atosbilaterais, vale dizer, não são 
contratos administrativos. Ao contrário, constituem manifestações 
unilaterais da Administração (atos administrativos) das quais se originam 
negócios jurídicos públicos. De toda maneira, os atos negociais estabelecem 
efeitos jurídicos entre a Administração e os administrados, impondo a 
ambos a observância de seu conteúdo e o respeito às condições de sua 
execução. 
A doutrina esclarece que não cabe falar em imperatividade, 
coercitividade ou autoexecutoriedade nos atos negociais, eis que esse tipo 
de ato não é imposto ao particular, mas é também do desejo dele. Afinal, é 
o interessado que solicita o consentimento da Administração para realizar 
determinada atividade ou exercer algum direito; a Administração cabe 
apenas verificar se ele atende os requisitos legais correspondentes. 
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Os atos negociais produzem efeitos concretos e individuais para o 
administrado; diferem-se, assim, dos atos normativos, pois estes são gerais 
e abstratos. 
Os atos negociais podem ser vinculados ou discricionários. 
Nos atos negociais vinculados, a lei estabelece os requisitos da sua 
formação, os quais, uma vez atendidos pelo particular, geram para ele 
direito subjetivo à obtenção do ato, não havendo outra escolha para a 
Administração que não seja a prática do ato conforme a lei determine. 
Nessa hipótese, enquadram-se as licenças para exercício de atividade 
profissional (registro perante a Ordem dos Advogados do Brasil, por 
exemplo) ou a admissão em instituição pública de ensino, após a 
aprovação em exame vestibular (este último ato é conhecido por admissão). 
Os atos negociais discricionários são aqueles que podem, ou não, 
ser editados, conforme juízo de conveniência e oportunidade da 
Administração. Não constituem, portanto, direito subjetivo do administrado, 
e sim mero interesse. Dessa forma, ainda que ele tenha cumprido as 
exigências legais necessárias para a solicitação do ato, a Administração 
pode negá-lo. 
Os exemplos clássicos são: (i) a autorização para prestação de 
serviços de utilidade pública, como referentes ao serviço de táxi, e a 
autorização de porte de arma; e (i) a permissão de uso de bens públicos, 
tal como para se utilizar um espaço em praça para montagem de banca de 
revistas. 
Em outra vertente, os atos negociais podem ser precários ou 
definitivos. 
Os atos negociais precários são aqueles que não geram direito 
adquirido ao administrado, podendo ser revogados a qualquer tempo pela 
Administração, em regra, sem a necessidade de pagar indenização ao 
interessado8. E isso porque os atos precários atendem predominantemente 
ao interesse do particular, sendo discricionários para a Administração, a 
exemplo de uma autorização para realizar um evento em praça pública. 
Já os atos negociais definitivos são os atos produzidos com base em 
direito individual do requerente. São atos vinculados e que não podem, 
regra geral, serem revogados. Admitem apenas cassação e anulação: 
anula-se o ato negocial que tiver ilegalidade na sua origem ou formação; 
 
8 O direito a indenização pode surgir caso a autorização seja outorgado por prazo certo e a revogação 
ocorra antes do termo final estipulado. 
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15. (Cespe ± MPU 2013) A autorização é ato administrativo discricionário 
mediante o qual a administração pública outorga a alguém o direito de realizar 
determinada atividade material. 
 Comentário: O quesito está correto. A regra é a seguinte: 
¾ Licenças: atos vinculados e definitivos. 
¾ Autorizações: atos discricionários e 
precários. 
A licença é editada no exercício do poder de polícia, nas situações em 
que a lei exige obtenção de anuência prévia da Administração como condição 
para o exercício, pelo particular, de um direito subjetivo de que seja titular 
(ex: alvarás de construção). 
Já a autorização, na maior parte dos casos, também configura um ato de 
polícia administrativa ± quando constitui uma condição para a prática de uma 
atividade material privada (ex: autorização para porte de arma de fogo) ou para 
o uso de um bem público (ex: autorização para utilização das vias públicas 
para a realização de feiras livres) ±, mas existem também autorizações que 
representam uma modalidade de descentralização mediante delegação, 
visando à prestação indireta de determinados serviços públicos 
(ex: autorização para a prestação de serviço de táxi). 
Por fim, cumpre salientar que tanto licenças como autorizações nunca 
são conferidas ex officio pelo Poder Público, eis que sempre dependem de 
pedido do interessado, que solicita o consentimento. 
 Gabarito: Certo 
16. (Cespe ± Câmara dos Deputados 2012) O estabelecimento que obtenha do 
poder público licença para comercializar produtos farmacêuticos não poderá, com 
fundamento no mesmo ato, comercializar produtos alimentícios, visto que a licença 
para funcionamento de estabelecimento comercial constitui ato administrativo 
vinculado. 
 Comentário: O quesito está correto. De fato, a licença é um ato 
administrativo vinculado e definitivo, ou seja, uma vez consignado em lei o 
direito à atividade desejada pelo administrado, a licença, reconhecendo-lhe a 
possibilidade de exercício desse direito, não pode ser desfeita por ato 
posterior da Administração (a não ser em caso de anulação e cassação). 
Logicamente, se tal restrição é imposta à Administração, também o particular 
deve obedecer aos condicionamentos previstos em lei, de tal sorte que a 
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inobservância pelo particular (por exemplo, comercializando produtos 
alimentícios quando a licença era para produtos farmacêuticos) acarretará a 
cassação da licença. 
 Gabarito: Certo 
17. (Cespe ± IBAMA 2013) O IBAMA multou e interditou uma fábrica de solventes 
que, apesar de já ter sido advertida, insistia em dispensar resíduos tóxicos em um 
rio próximo a suas instalações. Contra esse ato a empresa impetrou mandado de 
segurança, alegando que a autoridade administrativa não dispunha de poderes para 
impedir o funcionamento da fábrica, por ser esta detentora de alvará de 
funcionamento, devendo a interdição ter sido requerida ao Poder Judiciário. 
Em face dessa situação hipotética, julgue o item seguinte. 
A concessão de alvará de funcionamento constitui ato administrativo discricionário, 
razão por que tal ato somente pode ser anulado por autoridade administrativa. 
 Comentário: O alvará de funcionamento de estabelecimentos comerciais 
é uma das formas de manifestação da licença administrativa, ato que é 
vinculado, e não discricionário, daí o primeiro erro. Outro erro é que atos 
inválidos podem ser anulados tanto pela Administração como pelo Judiciário, 
e não somente por autoridade administrativa. 
 Gabarito: Errado 
ATOS ENUNCIATIVOS 
Segundo Hely Lopes Meirelles, atos enunciativos são aqueles que 
atestam ou certificam uma situação preexistente, sem, contudo, haver 
manifestação de vontade estatal propriamente dita. São exemplos as 
certidões e os atestados. 
Parte da doutrina considera que os atos de opinião que preparam 
outros de caráter decisório, a exemplo dos pareceres, também se 
enquadram como atos enunciativos. 
Por não constituírem uma manifestação de vontade da Administração, 
os atos enunciativos são considerados meros atos da Administração e 
não propriamenteatos administrativos. Na verdade, são atos 
administrativos apenas em sentido formal, mas não material. 
Os atos enunciativos mais conhecidos são as certidões, os atestados, 
os pareceres e as apostilas. 
Certidão é uma cópia fiel de informações registradas em algum livro, 
processo, documento ou banco de dados eletrônico em poder da 
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Administração e de interesse do administrado requerente. Lembrando que 
a Constituição Federal garante o direito ao fornecimento de certidões para 
o escODUHFLPHQWR� GH� ³VLWXDo}HV� GH� LQWHUHVVH� SHVVRDO´�� $V� FHUWLG}HV�� HP�
regra, devem ser expedidas no prazo de 15 dias (Lei 9.051/1995), exceto 
se houver previsão de prazo específico em outra lei. 
Exemplo: certidão negativa de débitos de tributos e contribuições 
federais, emitida pela Receita Federal. 
Atestado é uma declaração da Administração referente a uma 
situação de que ela tem conhecimento em razão da atividade de seus 
agentes. A diferença essencial com relação à certidão é que o fato ou 
situação constante do atestado não consta de livro ou arquivo da 
administração. 
Exemplo: atestado médico emitido por junta oficial. 
Parecer é uma manifestação técnica, de caráter opinativo, emitida 
por órgão especializado na matéria de que trata. 
Os pareceres podem ser obrigatórios ou facultativos. 
No primeiro caso (obrigatórios), a autoridade é obrigada a solicitar a 
opinião do parecerista, em virtude de disposição da norma nesse sentido. É 
o que acontece, por exemplo, em processos licitatórios, nos quais a 
autoridade responsável deve, obrigatoriamente, demandar a opinião da 
área jurídica do órgão a respeito da legalidade das minutas de editais 
(Lei 8.666/1993, art. 38, parágrafo único). Ressalte-se que a 
obrigatoriedade reside na solicitação do parecer; este, ainda que 
obrigatório, não perde o seu caráter opinativo. Não obstante, a autoridade 
que não o acolher deverá motivar a sua decisão ou solicitar novo parecer. 
De outra parte, o parecer é facultativo quando fica a critério da 
Administração solicitá-lo ou não. 
Os pareceres, de regra, não vinculam a autoridade responsável pela 
tomada de decisão. Todavia, em alguns casos, o parecer pode contar com 
efeito vinculante. 
O parecer é vinculante quando a Administração é obrigada a solicitá-
lo e a acatar a sua conclusão. É o caso, por exemplo, da aposentadoria por 
invalidez, em que a Administração tem que ouvir a junta médica oficial e 
não pode decidir de forma contrária ao seu parecer. 
Também são exemplos os chamados pareceres normativos, isto é, 
aqueles que, quando aprovados pela autoridade competente prevista em 
lei, tornam-se obrigatórios para outros órgãos e entidades da Administração 
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Pública, como é o caso dos pareceres expedidos pela Advocacia-Geral da 
União aprovados pelo Presidente da República, que vinculam a 
Administração Pública Federal. 
Apostila é um ato aditivo utilizado para corrigir, atualizar ou 
complementar dados constantes de um ato ou contrato administrativo. Na 
prática administrativa, apostila equivale a XPD�³averbação´� 
Exemplo: anotação de alterações na situação funcional de um servidor, 
como promoções, locais de lotação, aposentadoria etc.; registro de reajuste 
de preços e penalizações financeiras nos contratos administrativos. 
ATOS PUNITIVOS 
Os atos punitivos são aqueles que impõem sanções administrativas 
aos que descumprirem normas legais ou administrativas. Podem ser de 
ordem interna ou externa. 
Os atos punitivos internos têm como destinatários os servidores 
públicos. São exemplos as penalidades disciplinares, como a advertência, 
suspensão, demissão. 
Já os atos punitivos externos têm como destinatários os particulares 
que pratiquem infrações administrativas em geral. São exemplos as 
sanções aplicadas aos particulares contratados pela Administração Pública, 
previstas na Lei de Licitações e Contratos, bem como as penalidades 
aplicadas no âmbito da atividade de polícia administrativa (interdição de 
atividades, destruição de alimentos, substâncias ou objetos imprestáveis, 
nocivos ao consumo ou, ainda, proibidos em lei etc.). 
 
18. (Cespe ± MDIC 2014) Um aviso é uma forma de ato administrativo classificado 
como ato punitivo, ou seja, que certifica ou atesta um fato administrativo. 
 Comentário��2�TXHVLWR�HVWi�HUUDGR��2�H[DPLQDGRU�IH]�XPD�³VDODGD´�FRP�
os conceitos. Um aviso é exemplo de ato administrativo ordinatório, assim 
como as portarias, as circulares internas, as ordens de serviço e os 
memorandos. Por sua vez, um ato que certifica ou atesta um fato 
administrativo é um ato enunciativo. Já um ato punitivo é o que impõe sanções 
administrativas tanto aos servidores público com aos particulares. 
 Gabarito: Errado 
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
Um ato administrativo extingue-se por9: 
¾ Cumprimento de seus efeitos (extinção natural), por exemplo, 
o gozo de férias pelo servidor, a execução da ordem de demolição de 
uma casa, a chegada do termo final do ato etc. 
¾ Desaparecimento do sujeito (extinção subjetiva) ou do objeto 
(extinção objetiva), por exemplo, a concessão de licença para 
tratar de interesse particular a servidor que, posteriormente, vem a 
falecer (extinção subjetiva); a permissão para uso de bem público que 
vem a ser destruído por catástrofe natural (extinção objetiva). 
¾ Retirada, que abrange: 
ƒ Revogação, em que a retirada se dá por razões de conveniência 
e oportunidade; 
ƒ Anulação ou invalidação, por razões de legalidade; 
ƒ Cassação, em que a retirada ocorre pelo descumprimento de 
condição fundamental para que o ato pudesse ser mantido, por 
exemplo, ultrapassar o número máximo de infrações de trânsito 
permitido em um ano, fazendo com que o infrator tenha sua 
habilitação cassada. 
ƒ Caducidade, em que a retirada se dá porque uma norma jurídica 
posterior tornou inviável a permanência da situação antes 
permitida pelo ato. O exemplo dado é a caducidade de permissão 
para explorar parque de diversões em local que, em face da nova 
lei de zoneamento, tornou-se incompatível com aquele tipo de 
uso. 
ƒ Contraposição, que se dá pela edição posterior de ato cujos 
efeitos se contrapõem ao anteriormente emitido. É o caso da 
exoneração de servidor, que tem efeitos contrapostos à 
nomeação. 
ƒ Renúncia, pela qual se extinguem os efeitos do ato porque o 
próprio beneficiário abriu mão de uma vantagem de que 
desfrutava. É o caso, por exemplo, do servidor inativo que abre 
mão da aposentadoria para reassumir cargo na Administração. 
 
9 Di Pietro (2009, p. 235) citando Bandeira de Mello (2008, p. 436-438). 
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19. (Cespe ± TJ/RJ 2008) O ato se extingue pelo desfazimento volitivo quando 
sua retirada funda-se no advento de nova legislação que impede a permanência da 
situação anteriormente consentida. 
Comentário: A anulação, a revogação e a cassação são classificadas 
como formas do chamado desfazimento volitivo, eis que são resultantes da 
manifestação expressa do administrador ou do Poder Judiciário. Todas as 
demais formas de extinção vistas no tópico acima, inclusive a caducidade deque trata o item em questão, independem de qualquer manifestação ou 
declaração, daí o erro. 
 Gabarito: Errado 
Vamos agora destrinchar um pouco mais as duas formas mais 
conhecidas de extinção dos atos administrativos: anulação e revogação. 
ANULAÇÃO 
Anulação, também chamada de invalidação, é o desfazimento do ato 
administrativo por questões de legalidade ou de legitimidade (ofensa à 
lei e aos princípios). 
Um vício de legalidade ou legitimidade pode ser sanável ou não. A 
anulação do ato que contenha vício insanável é obrigatória; já o ato que 
contenha vício sanável e não acarrete lesão ao interesse público nem 
prejuízo a terceiros pode ser anulado ou, se não o for, deve ser 
convalidado (veja que, no caso de vício sanável, a Administração não pode 
ficar sem fazer nada: ela deve anular ou convalidar o ato). 
 
A Administração deve anular os seus atos que 
contenham vícios insanáveis, mas pode anular ou 
convalidar os atos com vícios sanáveis que não 
acarretem lesão ao interesse público nem prejuízo 
a terceiros. 
Segundo a jurisprudência dos nossos tribunais superiores, a anulação 
(e também a revogação ou a cassação) de qualquer ato capaz de repercutir 
desfavoravelmente sobre a esfera de interesses do administrado deve ser 
precedida de procedimento administrativo em que se assegure, ao 
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interessado, o efetivo exercício do direito ao contraditório e à ampla 
defesa, mesmo que seja nítida a ilegalidade10. 
Detalhe importante é que o direito de defesa deve ser prévio à 
anulação do ato, não bastando a possibilidade de se interpor recurso 
administrativo ou de acessar o Poder Judiciário posteriormente à decisão 
que tenha anulado o ato que beneficiava o interessado. 
A anulação produz efeitos retroativos à data da prática do ato 
(ex tunc), vale dizer, a anulação desconstitui todos os efeitos já 
produzidos pelo ato anulado, além de impedir que o ato continue a originar 
efeitos no futuro. 
Isso equivale a dizer que o inválido não gera direito adquirido. 
Entretanto, a jurisprudência tem considerado que se deve proteger os 
efeitos já produzidos em relação aos terceiros de boa-fé. Assim, por 
exemplo, caso o servidor tenha recebido, de boa-fé, verbas remuneratórias 
indevidas, não há obrigação de restituir os valores. Da mesma forma, é 
protegida a confiança do terceiro de boa-fé no caso de atos produzidos por 
servidores nomeados ilegalmente. 
Ressalte-se que, no caso de terceiros de boa-fé, são mantidos os 
efeitos do ato anulado, e não o ato em si. 
A anulação pode ser feita pela própria Administração (autotutela), 
de ofício ou mediante provocação, ou pelo Poder Judiciário, apenas 
mediante provocação. Em ambos os casos, o fundamento é o mesmo ± o 
dever de observância do princípio da legalidade e da legitimidade. 
A Lei 9.784/1999 estabelece em cinco anos o prazo para anulação de 
atos administrativos ilegais, quando os efeitos do ato forem favoráveis ao 
administrado, salvo comprovada má fé. 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que 
decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados 
da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-
á da percepção do primeiro pagamento. 
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade 
administrativa que importe impugnação à validade do ato. 
 
10 Ver jurisprudência ao final da aula. 
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 Essa regra, porém, não se aplica aos casos em que se constate 
afronta flagrante a determinação expressa da Constituição Federal; 
nessas hipóteses, a anulação pode ocorrer a qualquer tempo, não estando 
sujeita ao prazo decadencial11. 
REVOGAÇÃO 
 Revogação é a retirada de um ato administrativo válido do mundo 
jurídico por razões de conveniência e oportunidade. 
A revogação pressupõe, portanto, um ato legal e em vigor, mas que 
se tornou inconveniente ou inoportuno ao interesse público. 
A revogação somente se aplica aos atos discricionários (controle de 
mérito), sendo ela própria um ato discricionário, uma vez que decorre 
exclusivamente de critério de oportunidade e conveniência. 
A revogação somente produz efeitos prospectivos, para frente 
(ex nunc), afinal, o ato revogado era válido, sem vício algum. Ademais, 
deve respeitar os direitos adquiridos. 
A revogação é ato privativo da Administração que praticou o ato a 
ser revogado. Vale dizer que o Poder Judiciário, no exercício da função 
jurisdicional, não tem legitimidade para revogar atos administrativos de 
outros Poderes (só pode anulá-los, em caso de ilegalidade). Em se tratando 
de revogação, o Judiciário só tem poder sobre seus próprios atos, quando 
atua atipicamente como Administração, exercendo funções administrativas; 
nesse caso, somente o Judiciário poderá revogar seus atos administrativos, 
mas não no exercício da função jurisdicional, e sim da função 
administrativa. 
 O poder de revogação da Administração Pública não é ilimitado. Com 
efeito, existem atos que são irrevogáveis e também situações em que a 
revogação não é cabível. 
 Nesse sentido, não são passíveis de revogação os atos: 
ƒ exauridos ou consumados: afinal, o efeito da revogação é não retroativo, 
para o futuro; como o ato já não tem mais efeitos a produzir, a sua 
revogação não faz sentido; 
ƒ vinculados: haja vista que a revogação tem por fundamento razões de 
conveniência e de oportunidade, inexistentes nos atos vinculados; 
 
11 STF Ȃ MS 28.273/DF 
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de ato com vício sanável 
passível de convalidação 
é um ato discricionário. 
(pode-se optar pela 
anulação do ato). 
 
 
20. (Cespe ± AFT 2013) A revogação de um ato administrativo produz efeitos 
retroativos à data em que ele tiver sido praticado. 
 Comentário: O item está errado. A revogação, que é o desfazimento de 
atos administrativo por razões de conveniência e oportunidade, produz efeitos 
prospectivos, para o futuro (ex nunc), ou seja, mantém intactos os efeitos já 
produzidos pelo ato revogado. 
 Gabarito: Errado 
21. (Cespe ± MPU 2013) A revogação do ato administrativo, quando legítima, 
exclui o dever da administração pública de indenizar, mesmo que esse ato tenha 
afetado direito de alguém. 
 Comentário: O quesito está errado. A doutrina ensina que, como regra, a 
revogação não gera para a Administração o dever de indenizar prejuízos 
sofridos pelos beneficiários do ato, exceto se esse ato tenha afetado direito 
de alguém. Exemplo clássico: se determinado indivíduo obtém autorização de 
uso de área pública por prazo determinado e, antes de expirado o prazo fixado, 
a Administração decide revogar a autorização. Se na legislação aplicável ou 
se no próprio ato não tiver sido expressamente afastado o dever da 
Administração de indenizar, ela deverá ressarcir os prejuízos sofridos pelo 
beneficiário do ato. 
 Gabarito: Errado 
22. (Cespe ± AGU 2012) Embora a revogação seja ato administrativo 
discricionário da administração, são insuscetíveis de revogação, entre outros, os 
atos vinculados, os que exaurirem seus efeitos, os que gerarem direitos adquiridos 
e os chamados meros atos administrativos, como certidõese atestados. 
 Comentário: O quesito está correto. Determinados atos não são 
passíveis de revogação. Além dos atos citados no comando da questão, 
podem-se relacionar também os atos que geraram direitos adquiridos, os atos 
integrantes de um procedimento administrativo e os atos complexos. 
 Gabarito: Certo 
 
 
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CONVALIDAÇÃO 
Antes de tratar da convalidação propriamente dita, vamos aprofundar 
um pouco mais nos conceitos de atos nulos e atos anuláveis. 
Para a doutrina mais tradicional, o ato administrativo que apresente 
qualquer vício deve necessariamente ser anulado, sem exceção, ou seja, 
não se admite a possibilidade de correção do vício. É a chamada teoria 
monista ou unitária, que recebe esse nome justamente pelo fato de 
entender que todo e qualquer vício em um ato administrativo classifica-se 
como vício insanável, resultando, sempre, em um ato nulo. 
Entretanto, a doutrina mais moderna, hoje majoritária, é adepta da 
teoria dualista que, como o próprio nome indica, defende a existência de 
dois tipos de vícios: os insanáveis e os sanáveis, resultando em atos 
nulos e anuláveis, respectivamente. O fundamento da teoria dualista é 
que, em alguns casos, é possível que o interesse público seja mais 
adequadamente satisfeito com a manutenção do ato portador de um vício 
de menor gravidade, mediante a correção retroativa desse defeito, do 
que com a anulação do ato e a consequente desconstituição dos efeitos que 
ele já produziu13. 
Quando o vício for sanável, caracteriza-se a hipótese de nulidade 
relativa; caso contrário, isto é, se o vício for insanável, a nulidade é 
absoluta. 
Aí é que entra a convalidação. Com efeito, convalidar consiste na 
faculdade que a Administração tem de corrigir e regularizar os vícios 
sanáveis dos atos administrativos. 
Para a doutrina, vícios sanáveis são aqueles presentes nos elementos 
competência (exceto competência exclusiva e competência quanto à 
matéria) e forma (exceto forma essencial à validade do ato14). Já os vícios 
de motivo e objeto são insanáveis, ou seja, não admitem convalidação. 
 
13 Paulo e Alexandrino (2014, p. 528). 
14 Por exemplo, uma sanção disciplinar aplicada sem motivação é um ato nulo por vício de forma, não 
convalidável, pois a motivação é obrigatória em qualquer ato punitivo. 
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Na esfera federal, a possibilidade de convalidação está prevista 
expressamente na Lei 9.784/1999: 
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse 
público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis 
poderão ser convalidados pela própria Administração. 
Da leitura do dispositivo percebe-se que, na esfera federal, a 
convalidação deve observar alguns requisitos indispensáveis, quais 
sejam: 
9 não pode prejudicar terceiros; 
9 deve visar a realização do interesse público; 
9 deve recair sobre vícios sanáveis. 
Ademais, a lei informa que a decisão de convalidar ou não um ato é 
discricionária GD�$GPLQLVWUDomR�����´poderão´ ser convalidados); contudo, 
se decidir não convalidar, o ato deve ser anulado, afinal, ele apresenta um 
vício. 
Entretanto, cumpre assinalar que parte da doutrina 16 considera a 
convalidação um ato vinculado, a despeito do que prevê a Lei 9.784/1999. 
Para os autores que perfilham esta tese, a Administração não tem poderes 
para escolher livremente entre convalidar ou anular um ato: em caso de 
vício sanáveis, a Administração deveria, obrigatoriamente, efetuar a 
convalidação (e não a anulação), a fim de preservar e dar validade aos 
efeitos já produzidos, em homenagem aos princípios da boa-fé e da 
segurança jurídica. A discricionariedade na decisão de convalidar ou anular 
estaria presente em apenas uma hipótese: vício de competência em ato 
discricionário, caso em que a autoridade competente não estaria obrigada 
a aceitar a mesma avaliação subjetiva feita pela autoridade incompetente. 
Não obstante, por força da previsão expressa na Lei 9.784/1999, a 
convalidação é ato discricionário, ao contrário do que pensa parte de 
nossa doutrina. 
 
 
 
 
16 Incluindo Maria Sylvia Di Pietro e Celso Antônio Bandeira de Mello 
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nulos ou anuláveis, e não sumariamente considerados inválidos, como afirma 
o quesito, daí o erro. Atos nulos são aqueles com vícios insanáveis nos 
elementos motivo e objeto; atos anuláveis apresentam vícios sanáveis nos 
elementos competência e forma. 
 Gabarito: Errado 
24. (Cespe ± Polícia Federal 2013) Quanto um ministério pratica ato 
administrativo de competência de outro, fica configurado vício de incompetência em 
razão da matéria, que pode ser convalidado por meio de ratificação. 
 Comentário: O vício de incompetência em razão da matéria é um vício 
insanável, ou seja, não é passível de convalidação, daí o erro. Da mesma 
forma, o vício também é insanável no caso de competência exclusiva. Nos 
demais casos, o vício de incompetência é sanável e, por isso, admite 
convalidação. 
 Gabarito: Errado 
 
***** 
É isso pessoal. Finalizamos aqui a teoria sobre atos administrativos. 
Vamos agora resolver mais uma bateria de questões! 
QUESTÕES DE PROVA 
25. (ESAF ± APO 2015) Sobre os atos jurídicos e sua classificação, julgue os itens 
abaixo, classificando-os como certos ou errados. Em seguida, assinale a opção que 
corresponda às suas respostas. 
I- 3HUIHLWR��YiOLGR�H�HILFD]�ņ�TXDQGR�R�DWR�FRPSOHWRX�R�VHX�FLFOR�GH�IRUPDomR��HQFRQWUD-
se conforme as exigências legais e está disponível para a produção dos efeitos 
jurídicos que lhe são típicos. 
II- 3HUIHLWR��LQYiOLGR�H�HILFD]�ņ�TXDQGR�R�DWR�FRQFOXLX�WRGDV�DV�HWDSDV�GR�VHX�FLFOR�GH�
formação, encontra-se em desconformidade com a ordem jurídica e está produzindo 
os efeitos jurídicos que lhe são próprios. 
III- Perfeito, válido e ineficaz ± já completou o seu ciclo de formação, foi editado 
conforme a lei e ainda não se encontra disponível para a fruição dos seus efeitos 
típicos, por depender de uma condição suspensiva, termo inicial, ou complementação 
por outro órgão controlador. 
IV- Perfeito, inválido e ineficaz ± quando o ato concluiu todas as fases do ciclo de 
formação, está em desconformidade com o sistema normativo e ainda não se encontra 
disponível para a produção de seus efeitos típicos ou próprios, por depender de uma 
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condição suspensiva, ou a chegada de um termo ou, ainda, a prática de um ato 
complementar por outro órgão. 
V- Inválido, eficaz e inexequível ± quando o ato se encontra desconforme a lei, tem 
disposição para produzir de imediato os seus efeitos jurídicos e ainda não é exequível 
ou operante, por estar sujeito a condição ou termo futuro para sua exequibilidade ou 
operatividade. 
Estão corretos apenas os itens: 
a) I, II, III e IV. 
b) I, II e III. 
c) II, IV e V. 
d) II, III, IV e V. 
e) Todos os itens estão corretos. 
Comentário: Em suma, ato perfeito é aquele que já completou sua 
formação; ato válido é o que não possui nenhum vício; e eficaz é o ato que já se 
encontra apto a produzir efeitos. Para se falar em validade e eficácia,