RESUMO GIGANTE AULA 1 À 5

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PLANO DE AULA 1
TEMA: Serviços	Públicos	-	Conceito;	previsão;	classificação;	princípios	fundamentais; politica	tarifária;	execução	direta	e	indireta.
Fundamento Constitucional
A Constituição Federal prevê as formas de prestação de serviço público, no caput, do art. 175:
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Conceito de Serviço Público
Segundo os ensinamentos da Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, serviço público é “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público.” (Direito Administrativo, Editora Atlas, 20ª edição, pág. 90).
Princípios aplicáveis à prestação do serviço público
São eles: LIMPE (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), supremacia do interesse público sobre o particular, indisponibilidade do interesse público, razoabilidade e proporcionalidade.
Princípio da regularidade na prestação: é dever do Estado a prestação regular do serviço público, direta ou indiretamente. A ausência do Poder Público na prestação desse serviço poderá causar danos e, conseqüentemente, dever de indenizar terceiros prejudicados. Ex. Se o ônibus que passa todos os dias às 6hs no ponto começa a chegar 6h:30min, depois 7h, outro dia não passa, viola o princípio da regularidade.
Princípio da eficiência: serviço eficiente é aquele que atinge o resultado pretendido, seja no tocante à qualidade, seja no aspecto da quantidade. A eficiência é um plus em relação à adequação. Ex: o ônibus é um instrumento adequado para a prestação do transporte coletivo. Entretanto, se o ônibus não atender os quesitos de qualidade, não será considerado eficiente.
Princípio da segurança: por esse princípio o Estado deverá prestar o serviço público de forma a não colocar em perigo a integridade física e a vida do usuário.
Princípio da atualidade: esse princípio está bem definido no § 2º do art. 6o da Lei n. 8.987/85:
Art. 6o, § 2o A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço.
Princípio da generalidade/universalidade: esse princípio busca a universalidade na prestação do serviço público, isto é, o serviço deve ser prestado a todos os usuários de forma igualitária e impessoal, sem qualquer espécie de discriminação. Ex: o ônibus da periferia deve ter a mesma qualidade dos daqueles que circulam nos centros empresariais.
Princípio da cortesia na prestação: o serviço público deve ser prestado por pessoas que tratem os usuários com respeito e educação.
Princípio da modicidade das tarifas: trata-se de princípio que exige a prestação de serviço público a um preço reduzido, de forma a atingir a universalidade na prestação. Esse princípio será atendido quando o preço da tarifa corresponder à justa relação de custo-benefício na prestação da atividade.
Princípio da continuidade do serviço público: por esse princípio o serviço público não pode ser interrompido, em razão da sua relevância perante a coletividade
Classificação do Serviço Público
1ª) Quanto à essencialidade:
a) serviços públicos indelegáveis: são aqueles que somente podem ser prestados pela Administração, ou seja, não admitem delegação de sua execução a terceiros, em razão de estarem relacionados com as atividades inerentes do Poder Público. Ex: serviço de segurança nacional.
b) serviços públicos delegáveis: são aqueles que admitem a execução por meio de terceiros. Ex: serviço de energia elétrica.
2ª) Quanto ao objeto:
a) serviços administrativos: atividades que visam atender necessidades internas da Administração ou servir de base para outros serviços. Ex: Imprensa Oficial.
b) serviços comerciais ou industriais: atividades que visam atender necessidades da coletividade no aspecto econômico. Ex: serviço de energia elétrica.
c) serviços sociais: atividades que visam atender necessidades essenciais da coletividade em que há atuação da iniciativa privada ao lado da atuação do Estado. Ex: serviço de saúde (existem hospitais públicos e privados), serviço de educação (há escolas públicas e privadas).
3ª) Quanto ao usuário:
a) serviços públicos individuais (uti singuli): são aqueles prestados a usuários determinados ou determináveis. Ex: serviços de energia ou de telefonia domiciliar.
b) serviços públicos gerais (uti universi): são aqueles prestados à coletividade como um todo. EX: serviço de segurança pública e serviço de iluminação pública.
Código de Defesa do Consumidor e Serviços Públicos
Formas de Prestação do Serviço Público
Os serviços públicos podem ser prestados de forma centralizada ou descentralizada.
Serviço Centralizado: é aquele prestado diretamente pelas entidades políticas da Administração Direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) por meio de seus órgãos e agentes
Serviço Descentralizado: é aquele prestado por outra pessoa que não seja integrante da Administração Direta.
Concessão de serviço público
A definição de concessão de serviço público está prevista no Inciso II do art. 2o da Lei nº 8.987/95:
Art. 2o, II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;
De fato, poder concedente é aquele que possui a titularidade do serviço público delegado e pode ser traduzido na União Federal, no Distrito Federal, num Estado Membro ou num Município. E, concessionário, é o particular que presta o serviço público mediante contrato de concessão.
Concessão tem natureza de contrato
Responsabilidade do Concessionário
Nos termos do caput, do art. 25, da Lei n. 8.987/95 o concessionário do serviço público responde objetivamente (independentemente da comprovação de dolo ou culpa) por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros. Ademais, determina o aludido dispositivo legal que a fiscalização exercida pelo órgão competente não exclui, nem atenua a responsabilidade do concessionário.
Intervenção do Poder Concedente
O poder concedente poderá intervir na concessão, com o objetivo de assegurar a adequada prestação do serviço público, bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais.
Formas de Extinção do Contrato de Concessão
O caput, do art. 35, da Lei n. 8.987/95 prevê as formas de extinção do contrato de concessão:
I – Termo Contratual: trata-se do término do prazo estipulado no contrato;
II – Encampação: é a retomada do serviço público pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo de interesse público, mediante lei autorizativa específica e após prévio pagamento de indenização;
III – Caducidade ou Decadência: consiste na rescisão do contrato por iniciativa da Administração em razão da inexecução total ou parcial por parte do concessionário;
IV – Rescisão pelo Concessionário: decorre do inadimplemento do poder concedente e a interrupção da prestação do serviço público depende de decisão judicial transitada em julgado;
V – Anulação: constatada alguma ilegalidade dar-se-á extinção do contrato de concessão e a devida responsabilização de quem tiver dado causa ao vício;
VI – Falência ou Extinção da empresa concessionária ou falecimento ou incapacidade do titular, em caso de empresa individual.
Diferenças entre Encampação, Caducidade e Rescisão
Reversão e Indenização
Parcerias Público Privadas
As parcerias público privadas são modalidades especiais de concessão e foram instituídas pela Lei n. 11.079/04. Portanto, existem em nosso ordenamento jurídico duas espécies de concessão: a concessão comum (prevista na Lei n. 8.987/95 – já estudada) e a concessão especial (PPP, prevista na Lei n. 11.079/04).O objetivo das PPPs é atrair investimento nacional e estrangeiro para a realização de grandes projetos.
A parceria público privada, conforme dito, é contrato administrativo de concessão e pode ser apresentada na modalidade patrocinada ou administrativa
A concessão patrocinada consiste em concessão de serviços públicos ou de obras públicas, quando envolver, além da tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária paga pelo parceiro público ao parceiro privado.
Percebam que existe uma parceria entre o Poder Público e a empresa privada, onde esta receberá além das tarifas pagas pelos usuários, um valor pago pelo ente público.
Já a concessão administrativa consiste num contrato de prestação de serviços, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens, em que a Administração Pública seja usuária direta ou indireta. Ex. De Administração usuária direta: serviço de demolição de um prédio público; Ex. De Administração usuária indireta: serviço de saúde bancado integralmente pelo Poder Público e prestado por empresa privada. Neste último exemplo a Administração será usuária indireta, pois a coletividade é a usuária direta do serviço de saúde.
Permissão tem natureza de contrato precário
Por meio de permissão, é possível delegar ao particular o mesmo objeto da concessão, qual seja, o serviço público. Mas, na permissão, em que pese existir a necessidade de licitação, esta não precisa ser na modalidade concorrência, que é a mais complexa de todas e exigida para os casos de concessão de serviço público. Conseqüência: o Poder Público utiliza a permissão e está se esquivando de delegar a prestação do serviço público por meio de concessão só para não utilizar a modalidade de licitação concorrência.
Autorização de Serviço Público
Trata-se de ato administrativo unilateral discricionário e precário, por meio do qual o Poder Público delega a particulares a execução de certos serviços.
Não são todos os serviços públicos que podem ser delegados por intermédio de autorização, mas apenas aqueles admitidos pela Constituição Federal e por leis específicas. Ex: serviços de telecomunicações.
Diferenças entre Concessão, Permissão e Autorização
Resumo
Princípios Específicos: regularidade na prestação; eficiência; segurança; atualidade; generalidade/universalidade; cortesia na prestação; modicidade das tarifas; continuidade do serviço público: por esse princípio o serviço público não pode ser interrompido, em razão da sua relevância perante a coletividade.
Existem alguns instrumentos previstos em nosso ordenamento jurídico que visam preservar a continuidade do serviço público (STJ admite a interrupção do serviço público em razão do inadimplemento, desde que haja prévio aviso).
Formas de prestação do serviço público: centralizada ou descentralizada (descentralização por outorga: ocorre quando uma entidade da Administração Direta cria, por meio de lei, uma outra pessoa jurídica e a ela transfere a execução do serviço; descentralização por delegação: ocorre quando a Administração transfere apenas a execução do serviço público à iniciativa privada, por meio de contrato ou de ato de administrativo).
Formas de extinção do contrato de concessão: Termo Contratual; Encampação (é a retomada do serviço público pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo de interesse público, mediante lei autorizativa específica e após prévio pagamento de indenização); Caducidade ou Decadência (inadimplemento do concessionário); Rescisão pelo Concessionário (inadimplemento do poder concedente); Anulação (ilegalidade); Falência ou Extinção da empresa concessionária ou falecimento ou incapacidade do titular, em caso de empresa individual.
PLANO DE AULA 2
TEMA: Concessões	e	Permissões	de	Serviços	Públicos:	Concessões	comuns	e especiais	(PPP´s); Lei 8.987/95
O conceito de serviço público não é fixo, dependerá do momento histórico para restar configurado ou não. Porém, o seu traço característico consiste na assunção como uma obrigação pelo Estado, cuja prestação dar-se-á de forma direta ou indireta. Diante disso, conclui a doutrina moderna que o serviço público é uma utilidade ou comodidade material a qual se destina a satisfação coletiva em geral. Todavia, nota-se que cada pessoa utiliza o serviço do seu modo, sendo esse fruíveis singularmente pelos administrados.
Como dito, o serviço público poderá ser prestado direta ou indiretamente pelo Estado. Neste aspecto, de acordo com o texto constitucional do art. 175, a prestação indireta se dará sob o regime de permissão ou concessão.
Deste modo, pode-se conceituar concessão de serviço público como modo de prestação indireta de serviço pelo qual o Estado, por descentralização por colaboração, atribui a uma pessoa não integrante da Administração, temporariamente, mediante remuneração, a incumbência de prestá-lo, permanecendo, entretanto com sua titularidade. Celso Antônio Bandeira de Mello com maestria de saber discorre:
Concessão de serviço público é o instituto através do qual o Estado atribui o exercício de um serviço público a alguém que aceita prestá-lo em nome próprio, por sua conta e risco, nas condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo Poder Público, mas sob garantia contratual de um equilíbrio econômico-financeiro, remunerando-se pela própria exploração do serviço, em geral e basicamente mediante tarifas cobradas diretamente dos usuários do serviço [1]. 
No ordenamento jurídico brasileiro existem duas modalidades do instituto ora em estudo, quais sejam, concessão comum, regida pela Lei 8.987/95, e concessão especial, regulamentada pela Lei 10.079/04.
A concessão comum de serviço público é delegação de um serviço público a uma pessoa jurídica ou consórcio de empresa (concessionária), por meio da qual o poder concedente, pessoa jurídica de direito público interno que detém a competência, mediante licitação na modalidade concorrência, transfere somente a execução do mister para que os preste por sua conta e risco durante prazo determinado.
São características do seu regime jurídico a necessidade de licitação prévia, formação de um contrato administrativo, a responsabilidade civil objetiva e possibilidade de extinção.
A concessão comum se formaliza por meio de contrato administrativo, precedido de licitação na modalidade concorrência, com algumas peculiaridades, e exemplo do critério de seleção. Ressalte-se que, por se tratar de contrato administrativo, haverá necessidade de autorização legislativa prevendo o prazo, dentro do qual poderá haver prorrogação. Saliente-se que se se tratar de concessão de serviço pertencente ao programa nacional de desestatização a modalidade será leilão. Sobre o assunto, discorrem Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo:
No caso das licitações prévias à celebração de contratos de concessão e de permissão de serviços públicos, entretanto, existe regra específica, vazada no art. 175 da Carta Política. Segundo literalidade desse preceito constitucional, as concessões e permissões de serviço público devem sempre ser precedidas de licitação. Assim sendo, não têm aplicação às concessões e permissões de serviço público quaisquer normas legais que legitimem celebração de contratos administrativos sem licitação prévia, a exemplo dos arts. 24 e 25 da Lei 8.666/1993 [2].
Frise-se que a concessionária se remunera por tarifa do usuário, sendo facultativa a participação de recurso público. A lei poderá também permitir a cobrança de receitas alternativas, a exemplo das propagandas veiculadas atrás de ônibus.
No tocante a responsabilidade civil, observa-se que, consoante art. 37, §6º da CF, aplica-se a concessionária de serviços públicos a teoria da responsabilidade civil objetiva. Logo, responderá diretamente perante o usuário e o não usuário pelos danos que causarem, independentemente da existência de culpa. No entanto, em caso de sua impossibilidade, o Estado é chamado para responder subsidiariamente.
Já atinente ao modo de extinção do contrato administrativo, destaque-se que essa poderá se dá peloadvento do seu termo final, por ato unilateral da Administração Pública, por rescisão consensual, por rescisão de pleno direito ou por ilegalidade. A rescisão por ato unilateral poderá ser por encampação, quando ocorre por razões de interesse público, sendo necessária autorização legislativa e indenização; ou por caducidade, ocorrendo descumprimento de cláusula contratual pela empresa.
            De outra banda, a concessão especial de serviço público também é denominada de parceria público-privada cuja intenção estatal ao criá-la fora buscar financiamento do setor privado. O que a diferencia da comum é que haverá necessariamente financiamento do Estado.
            Esta modalidade de concessão tem duas espécies. A primeira é a concessão especial patrocinada, quando presentes as características da comum com a particularidade de ter-se tarifa do usuário e recurso público. Já a segunda é a concessão administrativa, quando a própria Administração Pública aparece como usuária do serviço de forma direta ou indireta.
4. CONCLUSÃO
O Estado assume para si a obrigação de prestar serviços públicos para os administrados. No entanto, poderá fazê-lo de forma direta ou indireta. Vislumbrando garantir a efetivação do princípio da eficiência no serviço público, é que se torna importante sua delegação por meio de concessão a particulares, pois, transferindo-se a execução à particulares do dever estatal, permite-se a especialização dos serviços, garantindo-se uma maior satisfação dos administrados. Portanto, a concessão do serviço público é sobremaneira relevante para garantir a concretização dos princípios constitucionais, atendendo os anseios da população
PLANO DE AULA 3
TEMA: Organizações	Sociais;	Organizações	da	Sociedade	Civil	de	Interesse	Público; Serviços	Sociais	Autônomos	e	Parcerias	da	Lei	n.	13.019/14;
As Organizações Sociais (OS) e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) são entidades privadas sem fins lucrativos, criadas por particulares - com ou sem a autorização da Administração Pública, a fim de exercerem atividade de interesse social.
Essas pessoas jurídicas de direito privado, classificadas como entes (entidades) de cooperação, possuem como finalidade o ensino a certas categorias profissionais, o apoio a projetos de pesquisa, ensino e extensão de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico de interesse, em função de contrato ou convênio.
Existe grande controvérsia doutrinária acerca de quais entidades formariam esta categoria de colaboradores estatais e qual terminologia lhes deveria ser atribuída, sendo também rotineiro e até mais comum as denominações: terceiro setor e entidades paraestatais, dos quais igualmente fazem parte os serviços sociais autônomos (que não serão objeto deste estudo).
Organização Social é definida por Di Pietro (2014, p. 580) como:
A qualificação jurídica dada a pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, instituída por iniciativa de particulares, e que recebe delegação do Poder Público, mediante contrato de gestão, para desempenhar serviço público de natureza social. Nenhuma entidade nasce com o nome de organização social; a entidade é criada como associação ou fundação e, habilitando-se perante o Poder Público, recebe a qualificação; trata-se de título jurídico outorgado e cancelado pelo Poder Público.
Seguindo a disciplina da Lei n. 9.790/1999, regulamentada pelo Decreto n. 3.100/1999, Di Pietro (2014, p. 584) conceitua Organização da Sociedade Civil de Interesse Público:
Trata-se de qualificação jurídica dada a pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado com incentivo e fiscalização pelo Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio de termo de parceria.
Semelhanças entre os institutos:
1) Ambas são pessoas privadas não integrantes da administração pública. 2) Atuam em áreas de interesse social, especificadas na lei respectiva; não são delegatárias de serviços públicos. 3) Não possuem finalidade lucrativa. 4) Não podem ser qualificadas como OS e OSCIP ao mesmo tempo. 5) Deverá haver licitação formal quando contratantes em contrato de obras, compras, serviços e alienações, com recursos da União – sendo aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório o pregão.
Diferenças existentes entre Organizações Sociais e Organizações Sociais da Sociedade Civil de Interesse Público, respectivamente:
Foram idealizadas para substituir órgãos e entidades da administração pública, que seriam extintos e teriam suas atividades “absorvidas” pela OS; OSCIP – não foram idealizadas para substituir órgãos ou entidades da administração. 2) OS – fomenta suas atividades mediante formalização de contrato de gestão com o poder público; enquanto a OSCIP utiliza-se de termo de parceria. 3) A OS qualifica-se por ato discricionário, que depende de aprovação pelo Ministro de Estado ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao objeto social; ao passo que a OSCIP por ato vinculado do Ministério da Justiça. 4)  A lei exige que a OS possua um conselho de administração, com representantes do poder público, e a OSCIP que tenha um conselho fiscal. 5) OS – contratação por licitação dispensável para a prestação de serviços contemplados no contrato de gestão, não há hipótese de dispensa para a OSCIP. 6) Ambas poderão perder sua qualificação, assegurado o contraditório e a ampla defesa, no caso da OS - quando constatado o descumprimento das disposições contidas no contrato de gestão; enquanto a OSCIP – quando descumprir normas estabelecidas na lei, mediante processo administrativo ou judicial, de iniciativa popular ou do Ministério Público.
 a Lei nº 13.019/14, denominada de Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – MROSC, que tem como principal objetivo disciplinar as parcerias celebradas entre o poder público e as entidades privadas sem fins lucrativos, conceituadas no referido instrumento legal como Organizações da Sociedade Civil – OSC. Para os municípios, as regras dessa lei passam a vigorar apenas em 2017.
O grande ponto positivo da Lei nº 13.019/14 foi a criação de instrumentos jurídicos exclusivos para as parcerias firmadas entre as OSC e o poder público: o termo de fomento, o termo de colaboração, e o acordo de cooperação. Até então, essas parcerias eram celebradas quase sempre através de convênio, dispositivo originalmente concebido para disciplinar a transferência voluntária de recursos de um ente público para outro.
A utilização de convênios nas parcerias com as OSC sempre trouxe interpretações equivocadas e exigências indevidas por parte do poder público na gestão e na prestação de contas dos recursos públicos repassados para as entidades privadas sem fins lucrativos.
A partir de agora os convênios ficarão restritos às parcerias firmadas pelos entes federados entre si (união, estados, distrito federal e municípios), e excepcionalmente entre o poder público e as entidades filantrópicas sem fins lucrativos que participem de forma complementar ao Sistema Único de Saúde – SUS.
Como era antes da Lei nº 13.019/14
Até a entrada em vigor da Lei nº 13.019/14 as parcerias firmadas nas esferas estadual e municipal não possuíam critérios claros e uniformes com relação à escolha das OSC para a celebração das parcerias (convênios), o que gerava um clima de total insegurança e desconfiança na seleção das instituições parceiras.
Vale ressaltar que desde 2008, com a implantação do Sistema de Gestão de Convênio e Contatos de Repasse – SICONV, o governo federal estabeleceu critérios para a seleção, monitoramento e prestação de contas de suas parcerias, o que foi aprimorado em 2011 pela Portaria Interministerial nº 507, que serviu de base para a elaboração da Lei 13.019/14.
Outra questão que sempre causava insatisfação das OSC era a exigência de procedimentos inerentes à administração pública, como, por exemplo, a utilização de processo licitatório paraa realização de compras, serviços e obras, na execução das parcerias firmadas.
Evidente que o recurso transferido mediante parceria com as OSC não perde a característica de dinheiro público. Mas até que ponto uma entidade privada sem fins lucrativos, de caráter social, que se propõe sem remuneração a contribuir com a efetivação de políticas públicas, precisa se comportar e ser tão burocrática como um órgão estatal na execução de uma atividade ou projeto que inicialmente deveriam ser realizados pelo próprio poder público?
Ainda, em virtude da ausência de critérios e padronização para a escolha da OSC parceira, muitos órgãos públicos exigiam como requisito para a celebração da parceria a apresentação de determinadas titulações, sem verificar a real capacidade técnica e operacional da instituição para a execução das ações e metas previstas nos planos de trabalho, isto quando não era o próprio poder público quem elaborava o referido plano, por total despreparo da entidade escolhida de forma subjetiva ou duvidosa.
Aplicabilidade da Lei nº 13.019/14
A Lei nº 13.019/14 deve ser aplicada, de forma geral, a todas as parcerias celebradas entre o poder público e as OSC, salvo as exceções previstas no próprio instrumento legal. Assim, estão de fora das regras estipuladas por esta lei:
As transferências de recursos homologadas pelo Congresso Nacional ou autorizadas pelo Senado Federal naquilo em que as disposições específicas dos tratados, acordos e convenções internacionais conflitarem com a referida lei
Os contratos de gestão celebrados com Organizações Sociais (OS)
Os convênios e contratos celebrados com entidades filantrópicas e sem fins lucrativos que participam de forma complementar ao Sistema Único de Saúde (SUS)
Os termos de compromisso cultural previstos na Lei de Cultura Viva
Os termos de parceria celebrados com OSCIP
As transferências previstas no Programa de Complementação ao Atendimento Educacional Especializado às Pessoas Portadoras de Deficiência – PAED, e Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educação básica – PDDE
As parcerias entre a administração pública e os serviços sociais autônomos (Sistema S – SESI, SESC, SENAC, SEST, SENAI, SENAR e SEBRAE)
PLANO DE AULA 4
TEMA: Conceito,	fundamentos;	modalidades;	Desapropriação:	conceito;	natureza jurídica;	pressupostos;	fontes	normativas;	objeto;	sujeitos;
1.2. Conceito
Podemos conceituar desapropriação como forma de aquisição compulsória e originária da propriedade pelo Estado ou por quem esteja fazendo às vezes dele, para implementação de interesses públicos ou sociais mediante indenização, via de regra em dinheiro e previamente ou fruto de aplicação de sanção.
Nesse contexto, a origem da palavra desapropriação é latina (propriu), sendo um vocábulo parassintético, ou seja, formado pela adição simultânea do prefixo e sufixo ao radical próprio: a) des - prefixo que apresenta ideia de afastamento; b) a - que indica passagem de estado; c) cão - sufixo formador de nomes de ação ou resultado de ação em palavras derivadas de verbo; e d) próprio - radical (SALLES, 1980).
Assim, desapropriação significa privar alguém de sua propriedade, possuindo natureza jurídica de procedimento administrativo, de acordo com Maria Sylvia Zanella di Pietro:
“Desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização, sendo que desse conceito abstrai-se cinco características do instituto: a) aspecto formal, com a menção de um procedimento; b) o sujeito ativo: Poder Público ou seus delegados; c) os pressupostos: necessidade pública, utilidade pública ou interesse social; d) o sujeito passivo: o proprietário do bem; e) o objeto: perda de um bem; f) a reposição do patrimônio expropriado por meio de justa indenização” (DI PIETRO, 2010, p.153).
1.3. Fundamentos da desapropriação
Podemos subdividir os fundamentos da desapropriação em jurídico, político, normativo constitucional e normativo infraconstitucional. Dessa forma, o fundamento jurídico da desapropriação consiste no reflexo dos princípios políticos acolhidos pelo ordenamento normativo.
Já o fundamento político do poder de suprimir compulsoriamente a propriedade privada decorre, em primeiro lugar, do domínio eminente (dominium eminens) que o Estado exerce sobre todos os bens situados em seu território.  Além disso, a competência expropriatória encontra respaldo, também, no supraprincípio da supremacia do interesse público sobre o particular, quando ocorrer uma incompatibilidade entre eles, bem como na necessidade de que todo imóvel atenda a função social da propriedade.
Quanto ao fundamento normativo constitucional temos diversos dispositivos na Constituição Federal de 1988 que tratam do tema desapropriação:
a) artigo 5°, inciso XXIV: define os três fundamentos ensejadores da desapropriação : necessidade pública, utilidade pública e interesse social. Somado a isso, determina que, como regra geral, a indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro;
b) artigo 22, inciso II: fixa a competência privativa da União para legislar sobre o assunto;
c) artigo 182, parágrafo 4°, inciso III: permite ao Município que promova desapropriação sancionatória urbanística do imóvel não edificado, subutilizado ou não utilizado, com pagamento mediante títulos da dívida pública com prazo de resgate em até dez anos;
d) artigo 184: defini a competência exclusiva da União para desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, resgatáveis no prazo de até vinte anos;
e) artigo 184, parágrafo 5°: embora o dispositivo fale em “isenção”, na verdade a referida norma delimita a imunidade tributária de impostos federais, estaduais e municipais sobre operações de transferência de imóvel desapropriado para fins de reforma agrária;
f) artigo 185: impede que a desapropriação para reforma agrária recaia sobre a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra e em caso de propriedade produtiva;
g) artigo 243: prevê o confisco de glebas utilizadas para o plantio ilegal de plantas psicotópicas empregadas na produção de drogas, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções.
     Agora, no plano infraconstitucional, temos diversos diplomas sobre o tema, sendo eles:
a) Decreto-Lei n° 3.365/41: disciplina as desapropriações por necessidade e utilidade pública, sendo considerada a lei básica sobre o tema;
b) Lei n. 4.132/62: disciplina desapropriações por interesse social;
c) Decreto-Lei n° 1.075/70: dispõe sobre imissão na posse initio litis em imóveis desapropriados urbanos;
d) Lei Complementar n° 76/93 combinada com a Lei n° 8.629/93: disciplina desapropriações de imóveis rurais para fins de reforma agrária;
e) Lei Complementar n° 101/00: artigo 46 - torna nula de pleno direito o ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem atender o disposto no artigo 182, parágrafo 3º, da Constituição Federal ou sem prévio depósito judicial do valor da indenização;
f) Lei n° 8.257/91: expropriação de terras usadas para cultivos ilegais, sem indenização;
g) Lei n° 3.833/60: disciplina a desapropriação por utilidade pública para execução de obras no Polígono da Seca, adotando regime especial para fins do pagamento da indenização;
h) Lei n° 10.257/01 (Estatuto da Cidade): regulamenta a desapropriação urbanística, de competência do Município, como importante instrumento de política urbana;
i) Lei n° 10.406/02 (Código Civil): este diploma possui diversos dispositivos tratando do tema desapropriação, entre eles: 1) artigo 519 (defini um caso de tresdestinação lícita, ao permitir que o bem expropriado receba destinação diversa daquela inicialmente prevista no decreto expropriatório); 2) artigo1.228, parágrafo 3° (refere-se à desapropriação como forma de privação da propriedade); 3) artigo 1.257 (inclui a desapropriação entre os institutos de perda da propriedade).
Não obstante, ainda tratam do assunto diversas súmulas do Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça, quais sejam:
a) Súmulas do STF: 164 (juros compensatórios); 345 (desapropriação indireta); 416 (indenização); 561 (correção monetária); 618 (juros compensatórios);
b) Súmulas do STJ: 12 (juros compensatórios e moratórios); 56 (juros compensatórios); 67 (correção monetária); 69 (juros compensatórios); 70 (juros moratórios); 102 (juros moratórios e compensatórios); 113 (juros compensatórios na desapropriação direta); 114 (juros compensatórios na desapropriação indireta); 119 (prazo prescricional da desapropriação indireta); 131 e 141 (honorários advocatícios); 408 (juros compensatórios).
1.4. Natureza jurídica
A desapropriação possui natureza jurídica de procedimento administrativo, que consiste em um conjunto ordenado de atos administrativos. Por este motivo, a desapropriação não pode ser tratada como um ato jurídico isolado ou um fato administrativo, nem mesmo como processo administrativo. Somado a isso, ao afirmar que a desapropriação é um processo administrativo, reforça-se a ideia de que a referida sequência de atos encontra-se submetida diretamente à incidência dos princípios e normas do Direito Administrativo, e não de outro ramo jurídico.
Dessa maneira, entende Hely Lopes Meirelles e Maria Sylvia Zanella di Pietro, que ao conceituar o instituto da desapropriação, a ele se refere como procedimento administrativo:
“Desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização” (DI PIETRO, 2002, p. 153).
Contudo, Marçal Justen Filho possui entendimento diverso, lecionando ser a desapropriação um ato estatal unilateral que produz a extinção da propriedade:
“A desapropriação não é um procedimento, mas um ato. Esse ato pressupõe, de modo inafastável um procedimento prévio. A desapropriação é o ato final desse procedimento” (JUSTEN FILHO, 2011, p. 612).
1.5. Pressupostos
De acordo com os artigos 5˚, inciso XXIV e 184 da Constituição Federal, são pressupostos da desapropriação: necessidade pública, utilidade pública e interesse social.
Nesse contexto, as hipóteses de necessidade pública envolvem situações de emergência, que tornam imprescindível a transferência de bens de terceiros para o domínio público, propiciando o imediato uso pela Administração Pública.
Entretanto, não há em nosso ordenamento jurídico uma lei disciplinando especificamente os casos de desapropriação nesta modalidade, porém o artigo 5˚, alíneas “a”, “b” e “c”, do Decreto-Lei n° 3.365/41, prevê algumas hipóteses que melhor se enquadrariam como necessidade pública, tais como: segurança nacional, defesa do Estado e socorro público em casos de calamidade.
Importante ressaltar, que nos casos de desapropriação por necessidade pública, o pedido de imissão provisória na posse é indispensável, diante da urgência da situação concreta. Quanto aos casos de desapropriação por utilidade pública, tais ocorrem quando a aquisição do bem for conveniente e oportuna, mas não indispensável, como se dá na hipótese anterior.
Dessa forma, as hipóteses de utilidade pública para fins de desapropriação estão previstas no artigo 5˚, do Decreto-Lei n° 3.365/41, sendo elas:
a) segurança nacional;
b) defesa do Estado;
c) socorro público em caso de calamidade;
d) salubridade pública;
e) criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;
f) aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;
g) assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;
h) exploração ou a conservação dos serviços públicos;
i) abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais;        
j) funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
l) preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens móveis de valor histórico ou artístico;
m) construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;
n) criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;
o) reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;
p) demais casos previstos por leis especiais.
Convém mencionar, que embora o citado artigo seja considerado como rol legislativo das hipóteses de utilidade pública, as três primeiras hipóteses nele referidas (segurança nacional, defesa do Estado e socorro público em caso de calamidade) são doutrinariamente consideradas hipóteses de necessidade pública, como dito anteriormente.
Já a desapropriação por interesse social, esta será decretada, de acordo com o artigo 1˚, da Lei n° 4.132/65, para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar social.
Assim, esta modalidade de desapropriação possui caráter eminentemente sancionatório, sendo uma punição ao proprietário do imóvel que descumpre a função social da propriedade, podendo incidir, portanto, apenas sobre bens imóveis. Nesta esteira, os bens desapropriados por interesse social não são destinados a Administração Pública, mas à coletividade ou a determinados destinatários legalmente definidos, sendo que a indenização não é paga em dinheiro, é paga em títulos da dívida pública, sendo resgatável em dez anos, se for urbana e em vinte anos se for rural.
O artigo 2˚, da Lei n° 4.132/62, considera-se interesse social:
I. aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico;
II. estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola;
III. manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez) famílias;
IV. construção de casa populares;
V. terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas;
VI. proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais;
VII utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas.
Cumpre ainda destacar, que a Lei Complementar n° 76/93 estabelece procedimento contraditório especial de rito sumario para a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária.
Devemos ainda colocar em pauta, as diferenças entre desapropriação por utilidade pública e por interesse social. Assim, além das diferentes hipóteses legais que autorizam o poder expropriatório, temos ainda diversos prazos de caducidade, que no caso de utilidade e necessidade pública será de cinco anos, enquanto por interesse social, o prazo será de dois anos, e por fim a competência para desapropriar também diverge, pois podem desapropriar por utilidade e necessidade pública a União, Estados, Municípiose Distrito Federal, já por interesse social a competência será exclusiva da União, se o proprietário descumprir a função da propriedade rural (artigo 186, da Constituição Federal) ou exclusiva dos Municípios, se o proprietário descumprir a função social da propriedade urbana (artigo 182, parágrafo 2˚, da Constituição Federal).
1.6. Objeto da desapropriação
O artigo 2˚, caput, do Decreto-Lei n° 3.365/41 estabelece como objetos suscetíveis  de desapropriação:
“Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios”.
Dessa maneira, todo bem, imóvel ou móvel, corpóreo ou incorpóreo, pode ser objeto da desapropriação, inclusive o espaço aéreo e o subsolo.
Quanto aos bens públicos, estes também poderão ser desapropriados, porém deve se observar algumas condições, quais sejam: a União é competente para desapropriar bens dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios; já os Estados, Distrito Federal e Territórios poderão desapropriar bens dos Municípios, devendo preceder, em qualquer caso, de autorização legislativa, conforme dispõe o artigo 2˚, parágrafo 2˚, do Decreto-Lei n° 3.365/41.
Há ainda uma vedação legal para que os Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios desapropriem ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República, segundo versa o parágrafo 3˚, do já citado artigo 2˚, do Decreto-Lei n° 3.365/41.
No tocante aos bens pertencentes às entidades da Administração Indireta, deve se aplicar, por analogia, o mesmo artigo 2˚, do Decreto-Lei n° 3.365/41 sempre que se trate de bem afetado a uma finalidade pública, sendo assim, insuscetível de desapropriação por entidade política menor.
Nesse sentido, quando se trata de desapropriação para fins de reforma agrária, o objeto da mesma será o imóvel rural que não atenda a sua função social definida pelo artigo 186, da Constituição Federal, sendo vedada esta modalidade de desapropriação, nos termos do artigo 185, da Constituição Federal, sobre:
a) Pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;
b) Propriedade produtiva.
Já quanto à modalidade expropriatória prevista no artigo 182, parágrafo 4˚, da Constituição Federal, esta somente incidirá sobre o solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, e desde que seu proprietário não tenha cumprido as exigências previstas no mesmo dispositivo legal.
Por fim, resta mencionar os bens insuscetíveis de desapropriação, que são os direitos personalíssimos, tais como à honra, a imagem, a liberdade, à vida, dentre outros; são ainda insuscetíveis ao dinheiro, moeda corrente no País, por ser este o próprio meio de pagamento da indenização pela perda da propriedade, porém se admite que moedas raras sejam desapropriadas; e ainda as pessoas não são desapropriáveis, mas apenas bens e direitos acionários relativos a elas, bem como os bens móveis comuns, por significar tal conduta fraude ao dever de licitar.
Nesse sentido, assim leciona Diogo de Figueiredo Moreira Neto sobre os bens objeto deste instituto:
“A doutrina inclui, ainda, acertadamente, bens das missões diplomáticas, os que se tornarem inalienáveis por ato jurídico, os bem móveis temporariamente situados no estrangeiro, as ações de sociedades anônimas e os direitos autorais; por outro lado, exclui o cadáver e o dinheiro” (moeda corrente do País) (MOREIRA NETO, 1976, p. 294).
1.7. Sujeito ativo e passivo da desapropriação
O sujeito ativo da desapropriação é aquele que, nos termos da Constituição e da legislação ordinária, é atribuído o direito subjetivo de expropriar, o que se faz pela declaração de utilidade pública ou interesse social do bem.
Assim, o Decreto-Lei n° 3.365/41, em seu artigo 2˚, estabelece como sujeitos ativos da desapropriação por utilidade pública a União, Estados, Distrito Federal, Municípios e Territórios.
Já a desapropriação por interesse social, se possuir fundamento no artigo 182, parágrafo 4˚, da Constituição Federal, regulamentada pela Lei n° 10.257/01 (Estatuto da Cidade), será de competência exclusiva dos Municípios. Agora, se for fundamentada no artigo 184, da Constituição Federal, que é a modalidade de desapropriação para fins de reforma agrária, disciplinada pela Lei n° 4.504/64 e pela Lei Complementar n° 76/93, será de competência exclusiva da União. Porém, se for a hipótese do artigo 5˚, inciso XXIV, da Constituição Federal, regulamentada pela Lei n° 4.132/62, será competente a União, Estados, Distrito Federal, Municípios e Territórios.
Outrossim, nada impede que uma lei federal atribua o mesmo poder expropriatório a outras entidades da Administração Indireta, tal como ocorreu com a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, o Departamento de Estradas de Rodagem - DNER e o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT (MAZZA, 2013).
No tocante ao sujeito passivo da desapropriação, este é o expropriado, que pode ser pessoa física ou jurídica, pública ou privada.
Importante ressaltar, que em princípio a desapropriação se faz em favor de pessoas de Direito Público ou de Direito Privado delegados ou concessionárias de serviço público, possuindo caráter excepcional a desapropriação em favor de pessoas de Direito Privado que não reúna tais características, mas desempenhem atividade considerada de interesse público.
CONCLUSÃO
Podemos concluir que o instituto da desapropriação é um instituto complexo que abrange diversas esferas do direito público, abarcando extensa legislação sobre o tema, bem como diversas súmulas e posicionamentos dos mais diversos nos tribunais. Pode-se notar, também, que o instituto tem amplo impacto social e econômico, pois interfere de forma contunde nas atuações dos poderes públicos em suas diversas esferas. Além disso, as esferas públicas podem desapropriar bens de acordo com sua hierarquia e finalidade jurídica. Isso significa que o tema afeta sempre uma quantidade muito grande entes e participantes.
Portanto, podemos concluir que a desapropriação guarda uma quantidade enorme de possibilidades e modificações sociais muito diversas. Em todo caso, o estudo do tema deve ser feito, sempre, com base em pressupostos legais e constitucionais, que determinam e acabam por delinear todo o desenrolar das administrações públicas em suas diversas esferas
PLANO DE AULA 5
TEMA: Desapropriação:	Procedimento	(fases);	Casos	especiais;	modalidades; indenização;	parcelas	indenizatórias;	desapropriação	indireta;	direito	de extensão	e	retrocessão
Desapropriação
2.1 A desapropriação por utilidade pública
A utilidade pública implica em concretizar ações que terão reflexo de comodidade e utilidade ao coletivo. Assim, não há caráter de urgência, mas sua implementação será oportuna e conveniente ao interesse público.
O Decreto-lei 3.365/41 disciplina que mediante “declaração de utilidade pública”, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.
Segundo o Decreto-lei 3.365/41, são situações que exemplificam a desapropriação por utilidade pública:
i) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;
ii) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;
iii) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;
iv) a exploração ou a conservação dos serviços públicos
e) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais;
v) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
vi) apreservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
vii) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico;
viii) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;
ix) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;
x) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;
xi) os demais casos previstos por leis especiais.
A desapropriação por utilidade pública deve ser motivada pelo Poder Público em razão da retirada forçosa da propriedade do particular. Lucia Valle Figueiredo ensina que “Estudos concretos, anteriores à expedição do decreto, são exigíveis. E, em alguns casos, haveria necessidade, inclusive, de planos de melhoramentos urbanos definidos em lei.” [6]
O prazo para efetivação da desapropriação por utilidade pública o direito de se pleitear indenização é de cinco anos.
2.2 A desapropriação por necessidade pública
A necessidade pública tem caráter de urgência, ou seja, caso a desapropriação não seja realizada naquele dado momento, os prejuízos poderão ser irreparáveis ao interesse coletivo.
Desse modo, leciona Kiyoshi Harada:
Como se sabe, a necessidade pública, em matéria de desapropriação, surge quando o poder público defronta-se com um problema urgente e inadiável, só removível mediante a transferência do bem particular a seu domínio. [7]
Por exemplo, imóvel localizado em área de risco e que após chuvas torrenciais é objeto de deslizamentos, que poderão colocar em risco a vida das pessoas do local e do entorno.
Com efeito, o Decreto-lei 3.365/41, sem eu artigo 5º, prevê como hipóteses de desapropriação por necessidade pública:
i) a segurança nacional;
ii) a defesa do Estado;
iii) o socorro público em caso de calamidade e
iv) a salubridade pública;
O prazo de caducidade para a desapropriação por necessidade pública é de cinco anos, da mesma forma da desapropriação por utilidade pública.
2.3 A desapropriação por interesse social
O interesse social está diretamente relacionado à justa distribuição da propriedade e se destina a prestigiar a concretude das finalidades sociais. O Poder Público almeja, por meio da desapropriação, dar melhor aproveitamento, utilização ou produtividade - da propriedade - em benefício da coletividade.[8]
O artigo 2º da Lei 4.132/62, que define os casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação, assim considera como hipóteses de desapropriação por interesse social:
i) o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico;
ii) o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola; a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez) famílias;
iii) a construção de casa populares;
iv) as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas;
v) a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais e
vi) a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas.
Destarte, se verifica, portanto, que o Poder Público por meio da desapropriação por interesse social busca o atendimento das necessidades da coletividade ou a certos beneficiários que a Lei credencia para recebe-los e utiliza-los convenientemente. [9]
Assim sendo, a desapropriação por interesse social visa a solucionar os problemas sociais e atender aos clames das populações mais pobres, proporcionando-lhes melhores condições de vida.
2.4 A desapropriação para fins de reforma agrária
A desapropriação para fins de reforma agrária é do tipo desapropriação-sanção, porque busca punir àquele que não cumpre a função social de sua propriedade. É de competência exclusiva da União Federal, prevista no artigo 184 da Constituição Federal e é disciplinada pela Lei 8.629/1993.
O artigo 148 da Constituição Federal assim a prevê:
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
A Lei 8.629/1993 regulamenta os dispositivos constitucionais atinentes à reforma agrária, atribuindo às propriedades que não cumprem a função social, a desapropriação para fins de reforma agrária, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até vinte anos. São medidas que visam promover melhor distribuição de terra por meio de modificações do regime de sua posse e uso.[10]
Esta espécie de desapropriação tem por finalidade atender ao interesse coletivo das classes rurais carentes, constituídas pelos agricultores, para que, com os proveitos da terra consigam arcar com o próprio sustento e de seus familiares.
2.5 A desapropriação para fins de reforma urbana
A desapropriação para fins de reforma urbana se fundamenta no requisito da utilidade pública, visto que é regido pelo princípio da distribuição equitativa e benefícios e ônus da atividade urbanística. Está disciplinada no capítulo atinente à política urbana prevista no artigo 182 da Constituição Federal, que transcrevemos:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
Por sua vez, o Decreto-lei 3.365/41, sem eu artigo 5º, prevê como hipóteses de desapropriação para fins urbanísticos:
i) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;
ii) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais;
iii) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
iv) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. No entanto, a desapropriação para fins urbanísticos difere das demais desapropriações clássicas pelo fato de caracterizar-se como um instrumento de realização da política do solo urbano em função da execução do planejamento urbanístico.
Assim, não é apenas uma forma de transferência de propriedade do particular para o Poder Público, é, sobretudo, uma forma de utilizar os bens expropriados para atender a função social no meio urbano, qual seja o desenvolvimento urbano, obras e aspectos de uma ordenação urbanística prevista no Plano Diretor.
Conforme prevê o § 1º do artigo 182 da Constituição Federal o Plano Diretor, é obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes e é o instrumento básico da política de desenvolvimentoe de expansão urbana.
Os imóveis expropriados, quando da desapropriação para fins urbanísticos, são afetados pelo patrimônio público e, após urbanificados ou reurbanizados, são transferidos novamente ao particular, em cumprimento ao chamado “reprivatização”.[11]
Por outro lado, pode o Poder Público Municipal, mediante lei específica, verificando que o proprietário de imóvel não urbanificado não atende à função social do imóvel, exigir que promova seu ideal aproveitamento, após pena sucessiva de:
i) parcelamento ou edificação compulsórios;
ii) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e
iii) desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais
É, portanto, a chamada “desapropriação-sanção”, porquanto pune o não-cumprimento de obrigação ou ônus urbanístico imposto ao proprietário de imóvel urbano e não prevê uma indenização em dinheiro, mas um pagamento mediante títulos da dívida pública, resgatáveis em até 10 (dez) anos.
2.6 A desapropriação de propriedade nociva
A desapropriação de propriedade nociva está presente no artigo 243 da Constituição Federal, não prevê qualquer tipo de indenização ao particular, por se tratar de glebas de terra impedidas de permanecerem em razão da cultura ilegal de plantas psicotrópicas.[12]
O artigo 243 da Constituição Federal assim prevê:
Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins será confiscado e reverterá em benefício de instituições e pessoal especializados no tratamento e recuperação de viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de fiscalização, controle, prevenção e repressão do crime de tráfico dessas substâncias.
Esta desapropriação de caráter compulsório e confiscatório está regulamentada pela Lei nº 8.257/91, que dispõe que as plantas psicotrópicas são aquelas que permitem a obtenção de substância entorpecente, a qual esteja elencada no rol emitido pelo Ministério da Saúde.
Substância entorpecente, segundo a Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, é aquela que pode determinar dependência física ou psíquica e a cultura das plantas psicotrópicas é caracterizada pelo preparo da terra destinada a semeadura, ou plantio, ou colheita destas plantas, que será punida com a desapropriação das glebas utilizadas para tanto.
3. Desapropriação por zona
A desapropriação por zona é um tipo de desapropriação que abrange uma área maior do que aquela anteriormente prevista pelo Poder Público para realização de obra ou serviço por ele almejado.
Assim, Seabra Fagundes nos explica:
A desapropriação dos terrenos adjacentes destina-se, tanto a permitir a realização integral e satisfatória dos grandes planos de obras públicas, como também a facilitar pela revenda dos terrenos assim adquiridos, a amortização das vultuosas quantias nelas despendidas pelo Erário. [13]
Isto acontece para desenvolver a obra, “a fim de absorver a valorização extraordinária que receberá em decorrência da própria execução do projeto.” [14]
Em razão disso, o art. 4º do Decreto-Lei nº 3.365 dispõe:
Art. 4o A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda.
Parágrafo único. Quando a desapropriação destinar-se à urbanização ou à reurbanização realizada mediante concessão ou parceria público-privada, o edital de licitação poderá prever que a receita decorrente da revenda ou utilização imobiliária integre projeto associado por conta e risco do concessionário, garantido ao poder concedente no mínimo o ressarcimento dos desembolsos com indenizações, quando estas ficarem sob sua responsabilidade.
Assim, a desapropriação por zona é possível em casos em que é preciso abranger área contínua àquela prevista na declaração de utilidade pública, até mesmo os terrenos edificados, para proceder com a obra ou serviço.
4. Desapropriação indireta
A desapropriação indireta ocorre de ato abusivo do Poder Público ao abranger, em sua obra ou serviço, área não prevista e contígua, apossando-se da propriedade do particular sem cumprir as formalidades legais.
Para Kiyoshi Harada:
A desapropriação indireta não chega a ser um instituto direito por ser um mero instrumento processual para forçar o Poder Público a indenizar o ato ilícito, representado pelo desapossamento da propriedade particular, sem o devido processo legal, que é a desapropriação. [15]
Sendo assim, quando isto ocorre a desapropriação indireta, o prejudicado (proprietário do imóvel) poderá requerer devida indenização por intermédio das medidas judiciais.
Como a desapropriação indireta é ato contrário a desapropriação, vamos agora estudar o procedimento legal da desapropriação.
5. Fases da Desapropriação
A desapropriação possui duas fases: a declaratória e executória.
5.1 Fase declaratória
A fase declaratória é a etapa administrativa, consubstanciada na declaração de utilidade pública, a qual individualiza o bem a ser desapropriado pelo Poder Público. Implica, ainda, na publicação do Decreto de Desapropriação nos termos do Decreto-Lei no. 3365/41, em Imprensa Oficial, contendo a descrição pormenorizada do bem (se for imóvel, deve constar a matrícula, limites e confrontações, além do nome do proprietário, se houver) e a finalidade da desapropriação, para que não haja qualquer dúvida sobre o objeto a ser expropriado.
A declaração de utilidade pública é feita por meio de decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito e, em caráter de exceção, pode ser declarada por lei, todavia, o Poder Legislativo não poderá executar a desapropriação, devendo repassar esta atividade a um terceiro.
Ressalte-se que a competência para promover a desapropriação, além de ser da União, Estados e Municípios, Distrito Federal e Territórios, poderá ser feita por autarquias, estabelecimentos de caráter público em gera ou que exerçam funções delegadas do Poder Público e os concessionários de serviço, quando autorizados por lei ou contrato. [16]
A declaração de utilidade pública, publicada na Imprensa Oficial, gera consequências importantes para o procedimento da desapropriação, tais como:
a) submete o bem à força expropriatória do Estado, ou seja, as autoridades administrativas do Poder Público poderão penetrar nos prédios compreendidos na declaração, para que possam proceder aos estudos e levantamentos necessários à desapropriação. Por outro lado, o que se verifica é que se criou ao particular uma obrigação de submeter-se a todas as operações materiais e jurídicas necessárias à consecução da desapropriação porquanto é ato imperativo que contém o Poder Extroverso do Estado.
b) dá-se início à contagem do prazo de caducidade, que é de cinco anos, dentro do qual deve ser promovida a desapropriação. A importância desta consequência se dá pelo fato de que uma nova declaração de utilidade pública sobre o mesmo bem só poderá ser publicada após 1 (um) ano.
c) Fixação do estado físico do bem, para fins indenizatórios. Se o Poder Público realizar alguma benfeitoria deverá indenizar o proprietário do bem: se forem benfeitorias necessárias sempre serão pagas e se forem benfeitorias úteis poderão ser pagas desde que previamente autorizadas.
Desta forma, segundoEurico Sodré, a declaração de utilidade pública não desapropria; indica a desapropriação, [17]ou seja, só a transferência da propriedade que para a Administração. Então, podemos afirmar que o proprietário do bem poderá, inclusive, aliená-lo nesta fase. Por fim, a declaração de utilidade pública poderá ser cassada pelo Poder Público após finda a utilidade declarada.
5.2 Fase executória
A fase executória corresponde às providências concretas para efetivar a transferência do bem do particular ao Poder Público, consubstanciada na declaração de utilidade pública, a qual poderá ser judicial ou extrajudicial.
5.2.1 Fase executória extrajudicial
Ocorre quando o expropriante e expropriado acordam sobre o preço do bem a ser a ser desapropriado compulsoriamente (e a indenização), operando-se, então, sem intervenção do poder judiciário.
Assim, segundo José Carlos de Moraes Salles “o acordo se concretiza no momento em que o expropriante recebe o valor da avença e é assinada, no caso de imóvel, a respectiva escritura pública de transferência de domínio.” [18]
5.2.2 Fase executória judicial
A fase executória judicial inicia-se no momento em que a Administração arbitra o valor da indenização. Ocorre quando o expropriante ingressa em juízo com a propositura da ação expropriatória cuja manifestação judicial pode ser:
a) Homologatória: quando o proprietário do bem aceita, em juízo, a oferta feita pelo expropriante a respeito do valor da indenização; após, é lavrada a escritura pública e levada à registro. Assemelha-se com uma compraevenda e, ao final, o juiz apenas homologa o acordo judicial.
Neste sentido, José Cretella Júnior leciona:
Se o expropriado concordar com a proposta do poder público para que desocupe o imóvel em troca do preço, inexiste a figura jurídica da desapropriação. Houve mera compra e venda civil. Formaliza-se em documento escrito o que foi pactuado, o poder público interessado paga o preço e efetiva-se a transição do domínio, pela convergência dos elementos: pagamento, tradição e escrita.[19]
Contudo, há de se ressaltar que é lavrada uma escritura pública de desapropriação e o acordo é reduzido a termo para que se efetive a transferência do bem expropriado e, caso seja imóvel, exige-se escritura no registro imobiliário competente.
b) Contenciosa: quando falta o acordo preliminar, ou seja, o proprietário e o expropriante não concordam em relação ao preço do bem a ser desapropriado; daí o Poder Público propõe a ação de desapropriação e o valor da indenização terá que ser fixado pelo juiz, após arbitramento.
Neste sentido, José Cretella Júnior afirma:
É o magistrado togado vitalício que vai estabelecer, de acordo com os dispositivos do Código de Processo Civil, o rito do processo, dando “a cada um o que é seu”. [20]
Assim, o processo de desapropriação tem como finalidade resolver sobre as indenizações e dispor sobre o prévio pagamento. Após a citação, a causa seguirá o rito ordinário.
O foro para propor a ação de expropriação será regulado de acordo com o ente que requerer a desapropriação, então: a) se for a União Federal, a ação deverá ser proposta em Brasília ou no fórum da capital do Estado do domicílio do réu, b) se for o Estado, o Município ou o Distrito Federal prevalece o critério da situação da coisa, fórum rei sitae, bem como se for concessionária de serviço público federal.
Finalmente, o Poder Público pode requerer a imissão provisória na posse, desde que fundamente a urgência da medida, o que se verá a seguir.
6. Da imissão na posse
Após fixado o valor do bem e aceito pelo expropriado, o Poder Público terá o direito de imitir-se na posse provisoriamente desde que haja declaração de urgência.
Imitir-se na posse significa fazer alguém entrar na posse de algum bem ou coisa e na desapropriação existe a possibilidade do Poder Público imitir-se na posse temporariamente.
O Poder Público pode obter a imissão provisória da posse, no inicio da lide, concedida pelo juiz, caso declare urgência e deposite em juízo, em favor do proprietário, importância fixada segundo critério previsto em lei, sob pena de não o fazendo, decair esse direito que não poderá ser renovado.
Entretanto, pode o expropriado demonstrar de modo objetivo e indisputável que a alagação de urgência é inverídica, tendo o juiz que negá-la, pois a alegação de “urgência” é requisito legal para a imissão provisória. Para Celso Antonio Bandeira de Mello:
A urgência para fins de imissão de posse pode ser declarada a qualquer momento depois da declaração e utilidade pública do bem e dentro do prazo de validade. [21]
Se o valor fixado judicialmente for superior ao dobro do valor oferecido, o expropriante ficará obrigado a complementar o valor do depósito até atingir metade do valor provisório fixado no laudo de arbitramento judicial.
Então, se o expropriante já depositou valor a maior (da metade), não precisará complementar o valor para imitir-se na posse e, este valor depositado pelo expropriante, jamais poderá ser reduzido.
Assim, Antônio Carlos Costa e Silva explica:
Se a intenção do legislador é de propiciar ao desapropriado uma indenização suficiente para a compra de uma nova casa própria, é curial que o deposito jamais será inferior à quantia ofertada pelo expropriante, haja vista que a limitação da leié quanto a sua elevação. [22]
O expropriado poderá levantar toda a quantia depositada e complementada, mediante prova da propriedade, quitação de dívidas fiscais atinentes ao bem expropriado e publicação de editais com prazo de dez dias para conhecimento de terceiros.
Por outro lado, ao expropriado é facultado levantar 80% da importância depositada e prosseguir na lide, discutindo o valor que considera realmente justo para indenizar o bem objeto da desapropriação.
Se o laudo judicial fixar valor igual ou inferior ao dobro do preço oferecido, ao expropriando será facultado levantar 80% do valor oferecido pelo Poder Público ou metade do valor fixado no arbitramento judicial, prosseguindo na lide para apuração do valor real do bem. [23]
Assim sendo, na desapropriação, para que o Poder Público possa se imitir na posse é preciso que deposite 80% do valor do imóvel. No entanto, cabe ressaltar, que o Superior Tribunal de Justiça afirma que a imissão na posse somente é possível mediante prévio depósito do valor apurado em avaliação judicial provisória.
Neste sentido, veja ementa de decisão proferida pela 2ª Turma do STJ:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO. IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE. AVALIAÇÃO PRÉVIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 15 DO DECRETO-LEI N. 3.365/41. PRECEDENTES. 1. O Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que a imissão provisória em imóvel expropriando somente é possível mediante prévio depósito do valor apurado em avaliação judicial provisória, não havendo de ser substituída por mera avaliação efetuada por entidade particular. Ausência de violação do art. 15 do Decreto-Lei n. 3.365/41. 2. Recurso especial conhecido e não-provido. (STJ. REsp 181407 / SP. 2ª Turma. Rel. Min. João Otávio de Noronha. DJ 25/04/2005)
De qualquer forma, o Poder Público está submetido ao limite máximo legal de 2.300 salários mínimos do depósito a que está obrigado, para fins de imissão provisória da posse. Ressalte-se, ainda, que a imissão provisória na posse será registrada no registro de imóveis competente.
7. Do pagamento da indenização
A indenização deve ser justa, ou seja, deve corresponder ao valor real do bem expropriado, a ponto que ao expropriado não ocasione qualquer prejuízo em seu patrimônio.
Tal importância deve ser capaz de habilitar que o proprietário adquira outro bem equivalente àquele expropriado e o exima de qualquer dano.
Assim, dispõe o artigo 5º, inciso XXIV da Constituição Federal:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
XXIV - a lei estabeleceráo procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, “ao pagamento deve ser incluído juros moratórios, compensatórios, correção monetária, honorários advocatícios e outras despesas”.[24]
Por este entendimento, depreendemos a criação da Súmula nº 113 do Superior Tribunal de Justiça que determina a incidência de juros compensatórios a partir da imissão na posse, que transcrevemos:
STJ SÚMULA Nº 113
Juros Compensatórios - Desapropriação Direta - Imissão na Posse - Correção Monetária
Os juros compensatórios, na desapropriação direta, incidem a partir da imissão na posse, calculados sobre o valor da indenização, corrigido monetariamente.
Para exemplificar, citamos as seguintes decisões do Tribunal de Justiça:
DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO. REFORMA AGRÁRIA. DEFINIÇÃO. JUSTA INDENIZAÇÃO. UTILIZAÇÃO. LAUDO PERICIAL JUDICIAL E DO ASSISTENTE TÉCNICO. PRETENSÃO. REDISCUSSÃO. CRITÉRIOS E METODOLOGIA. INVIABILIDADE. SÚMULA 07/STJ. INCIDÊNCIA. JUROS COMPENSATÓRIOS, MORATÓRIOS E CORREÇÃO MONETÁRIA. POSSIBILIDADE. JURISPRUDÊNCIA. VIOLAÇÃO. ART. 535 DO CPC. INEXISTÊNCIA. MERO JULGAMENTO CONTRÁRIO. INTERESSES DA PARTE.
(...)
4. A jurisprudência deste Tribunal Superior é uníssona em admitir a incidência, em desapropriação para fins de reforma agrária, de Juros moratórios e compensatórios e, ainda, da possibilidade de correção monetária. 5. Agravo regimental não provido. (EREsp AgRg no REsp 1282712 / SE 2011/0226692-7 Relator (a) Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES - SEGUNDA TURMA SEÇÃO DJe 04/12/201)
“EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. DESAPROPRIAÇÃO. ESTAÇÃO ECOLÓGICA JURÉIA-ITATINS. CRITÉRIOS DE CONHECIMENTO DO RECURSO ESPECIAL. EXAME. IMPOSSIBILIDADE. JUROS COMPENSATÓRIOS.
(..)
3. Por ocasião do julgamento do REsp 1.116.364/PI, deste relator, julgado sob o rito dos recursos repetitivos, sedimentou-se o entendimento de que eventual improdutividade do imóvel não afastaria o direito aos juros compensatórios, pois esses juros compensam não só o que o expropriado deixou de ganhar com a perda antecipada, mas também o óbice do uso e gozo econômico do bem. Ressalvou-se, contudo, que são indevidos juros compensatórios quando a propriedade se mostrar impassível de qualquer espécie de exploração econômica seja atual ou futura, em decorrência de limitações legais ou da situação geográfica ou topográfica do local onde se situa a propriedade. (...).(EREsp 784106 / SP 2008/0106136-2 Relator (a) Ministro CASTRO MEIRA - PRIMEIRA SEÇÃO DJe 09/11/2011, grifei)
Destarte, o que se verifica é que o pagamento de justa indenização deve ser acompanhado da devida atualização monetária e juros, uma vez que embora o Poder Público tenha a capacidade de expropriar o bem do particular, a este não deve recair qualquer prejuízo financeiro.
8. Da retrocessão ou tredestinação
A retrocessão, do latim retocessio, é o ato pelo qual o Poder Público devolve o bem expropriado ao proprietário quando este “não tiver sido utilizado na finalidade pera a qual fora desapropriado” SALLES, op. Cit., p. 810, é, portanto, o desvio de finalidade na desapropriação, ou seja o bem desapropriado é empregado com outro fim que não a utilidade pública ou o interesse social.
Verifica-se que o proprietário tem direito à indenização por perdas e danos se desconhecida for o direito real de preferência, nos termos do artigo 519 do código civil, que assim dispõe:
Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.
Por sua vez, o art. 35 do Decreto-Lei 3.365 dispõe:
Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.
Neste sentido, leciona Celso Antonio Bandeira de Mello:
Ao nosso ver, estas perdas e danos consistem na diferença entre o valor pelo qual readquiriria o bem se este lhe houvesse sido oferecido e o valor atual dele, além dos lucros cessantes que possa comprovar lhe foram subtraídos BANDEIRA, op. Cit., p. 909
A jurisprudência não diverge do fato de que o proprietário do bem deva ser indenizado por ter transferido o bem e depois tê-lo de volta porque o Poder Público não realizou aquilo que pretendia.