finanças públicas unidade 2

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UNIDADE 2
O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS 
CARACTERÍSTICAS
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
A partir desta unidade você estará apto(a) a:
• apresentar e esclarecer a conceituação, as características, as espécies e 
princípios do orçamento público; 
• demonstrar e distinguir os instrumentos que fazem parte do planejamento 
orçamentário nacional: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias 
e Lei Orçamentária Anual;
• conhecer o ciclo orçamentário da Lei Orçamentária Anual e suas etapas;
• proporcionar o conhecimento dos créditos orçamentário, os tipos de cré-
ditos adicionais e os recursos que podem ser utilizados para ampliar ou 
alterar o orçamento.
Esta unidade está dividida em quatro tópicos. No final de cada um deles você 
encontrará atividades que o(a) auxiliarão a fixar os conhecimentos desenvol-
vidos.
TÓPICO 1 – ORÇAMENTO PÚBLICO
TÓPICO 2 – PLANO PLURIANUAL – PPA
TÓPICO 3 – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
TÓPICO 4 – LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA
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TÓPICO 1
ORÇAMENTO PÚBLICO
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
Planejar é necessário em todas as áreas, tanto na nossa vida particular, 
como na profissional e, muito mais, nas atividades do Estado, que influenciam na 
vida, na rotina e nos relacionamentos da sociedade. É através dos instrumentos 
de planejamento orçamentário, onde resulta o orçamento público, que a 
administração pública planeja como vai arrecadar, como e onde vai aplicar os 
recursos financeiros do Estado.
Você sabe qual é o tipo de orçamento obrigatório para os entes da 
Federação? Como a administração pública decide que deverá aumentar tributos? 
Quais são os princípios que devem ser utilizados para elaborar um orçamento? 
Quem elabora, quem aprova e quem executa o orçamento público? Essas são 
algumas das questões que você compreenderá após a leitura deste tópico.
Caro(a) acadêmico(a), neste tópico vamos conhecer um pouco da história 
do orçamento público (no mundo e no Brasil), conheceremos o conceito e a 
finalidade do orçamento, bem como, quais os tipos de orçamento que já foram 
utilizados no Brasil. Para finalizar, conheceremos as bases para a elaboração dos 
orçamentos, os chamados princípios orçamentários.
Seja bem-vindo(a), contamos com você a partir de agora.
2 CONCEITO E FINALIDADE DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Todos os Poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário), em todas 
as esferas de governo, devem seguir o planejamento orçamentário aprovado. 
Vejamos os ensinamentos do autor Carvalho (2010, p. 28) sobre o conceito e 
finalidade do orçamento governamental:
Orçamento público é um instrumento de planejamento adotado 
pela administração pública - União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios -, realizado nas três esferas de poder – Executivo, 
Legislativo e Judiciário -, o qual prevê ou estima todas as receitas a 
serem arrecadadas e fixa as despesas a serem realizadas no exercício 
financeiro seguinte, objetivando a continuidade, eficácia, eficiência, 
efetividade e economicidade na qualidade dos serviços prestados à 
sociedade (grifos do autor).
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
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O Poder Executivo, de cada ente da Federação, deverá reunir as propostas 
de orçamento dos outros poderes e elaborar um projeto de lei, consolidado com 
a sua proposta orçamentária. “O orçamento público é uma lei de iniciativa do 
Poder Executivo [...]” (SLOMSKI, 2010, p. 304).
O orçamento público possui enfoque em diversas áreas, como: política 
econômica, administrativa, jurídica, contábil e financeira. Observe a área que 
representa suas fases ou conteúdos, conforme a visão de Giacomoni (2012):
• Política: quando apresenta o resultado do processo de avaliação de demandas 
a serem contempladas no orçamento.
• Econômica: quando são destacadas as questões fiscais, receitas, despesas, 
déficits, dívidas públicas.
• Jurídica: quando da aprovação da lei do orçamento, ele apresenta a estimativa 
das receitas e autoriza o limite de despesas.
• Administração: quando demonstra a ação governamental e o desempenho 
durante a execução.
• Financeira: perante a demonstração dos fluxos de receitas a arrecadar e de 
despesas a executar.
• Contábil: é realizado através de códigos contábeis para demonstrar programas, 
funções, órgãos e unidades, bem como antecipa o resultado patrimonial 
desejado. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal obriga o estímulo da participação 
popular no processo de elaboração e aprovação dos instrumentos de planejamento 
orçamentário, na definição do que é prioridade para a população. Além de ser 
aberto à participação popular, para a definição das prioridades quando da sua 
elaboração, feita pelo Poder Executivo, deve haver a participação popular no 
processo de apreciação e aprovação, feita pelo Poder Legislativo, no transcorrer 
do processo legislativo normal (ANDRADE, 2013).
É a nossa Constituição Federal que estabelece os instrumentos de 
planejamento orçamentário, já a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei nº 4.320/64 
os regulamentam. A Lei Orçamentária Anual, conhecida como o orçamento 
público, é elaborada em consonância com o Plano Plurianual e segue as diretrizes 
da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Sobre o atual processo orçamentário, orienta 
o autor Silva (2011, p. 176):
Atualmente, o processo orçamentário está definido na Constituição 
de 1988, que estabeleceu como instrumentos de planejamento 
governamental os seguintes:
• Lei do Plano Plurianual;
• Lei de Diretrizes Orçamentárias;
• Lei do Orçamento Anual.
TÓPICO 1 | ORÇAMENTO PÚBLICO
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Em síntese, ensina Carvalho (2010, p. 28), o orçamento é “[...] um 
processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos financeiros 
para determinado período (um ano), os planos e programas de trabalho do 
governo”. Acadêmicos(as), nós vamos estudar os instrumentos de planejamento 
governamental, detalhadamente, nos Tópicos 2, 3 e 4 desta unidade.
3 BREVE EVOLUÇÃO HISTÓRICA
Desde que o homem começou a viver em sociedade, o planejamento se 
fez presente na história, mesmo que de forma rudimentar (CARVALHO, 2010). 
No ano de 1215, na Inglaterra, foi imposta uma Carta Magna, pelo então 
rei João Sem-Terra. Seu ordenamento objetivava dar limites ao poder de tributar, 
bem como definir a realização dos gastos. Este ato é considerado pela maioria 
dos estudiosos como um marco na evolução do orçamento público (ARAÚJO; 
ARRUDA, 2007).
O objetivo do orçamento, entre outros, é auxiliar no controle da arrecadação 
e dos gastos. “[...] o orçamento público representa, historicamente, uma tentativa 
de restringir, de disciplinar o grau de arbítrio soberano, de estabelecer algum tipo 
de controle legislativo sobre a ação dos governantes, em face de suas prerrogativas 
de cobrarem tributos da população” (PISCITELLI; TIMBÓ, 2012, p. 33).
A imposição de controle das receitas e despesas introduzidas pela Carta 
Magna inglesa de 1215 evoluiu como legislação orçamentária e serviu de exemplo 
a outros países, como: França, Estados Unidos, entre outros. “[...] A trajetória 
histórica do orçamento inglês é especialmente importante em dois aspectos: 
primeiro, por delinear a natureza técnica e jurídica desse instrumento e, segundo, 
por difundir a instituição orçamentária para outros países” (GIACOMONI, 2012, 
p. 33).
O primeiro orçamento público, elaborado segundo os moldes atuais, foi 
formalmente redigido na Grã-Bretanha (Inglaterra), em 1822, onde o Executivo 
presta contas para o Parlamento em relação às receitas e despesas (GIACOMONI, 
2012).
O orçamento público brasileiro começou a ser delineado em 1824, pela 
Constituição Imperial, porém, apenas em 1827 foi que surgiu a primeira lei que 
versasse sobre orçamento, ensinam os autores Araújo e Arruda (2007, p. 67):
No Brasil, a origem do orçamento está ligada ao surgimento do 
governo representativo,sendo que a nossa primeira lei orçamentária 
data de 1827. Vale, todavia, mencionar que a Constituição do Império 
de 1824 já trazia disposições, ainda que de forma indireta, a respeito 
da matéria, em seu artigo 172 [...].
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
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O processo orçamentário proposto pela Constituição de 1824, segundo 
Giacomoni (2012), se resumia nas seguintes competências: o Executivo elaborava 
a proposta orçamentária, a Assembleia Geral (Câmara de Deputados e Senado) 
aprovava a lei orçamentária e a Câmara de Deputados tinha a prerrogativa da 
iniciativa das leis sobre impostos.
Ressalta Carvalho (2010, p. 1), sobre a evolução orçamentária brasileira, 
que “A administração pública brasileira, em seu processo histórico, acompanhou 
o processo mundial, prevendo em suas normas a elaboração de planejamentos ou 
orçamentos”.
As constituições que surgiram após a de 1824 trouxeram retrocessos e 
evoluções ao processo orçamentário brasileiro. Verifique, no quadro a seguir, um 
resumo da evolução do orçamento público brasileiro quanto à sua elaboração, 
aprovação e execução.
PERÍODO TIPO DE ORÇAMENTO
1831 – 1891 Misto
1891 – 1934 Legislativo
1934 – 1937 Misto
1937 – 1946 Executivo
1946 – 1964 Misto
1964 – 1988 Executivo
1988 – dias atuais Misto
QUADRO 7 – TIPOS DE ORÇAMENTO NAS CONSTITUIÇÕES FEDERAIS
FONTE: Soares e Moser (2011, p. 65)
Atualmente, encontramos na Constituição Federal de 1988 o ordenamento 
e a normatização geral sobre o orçamento público brasileiro. Nosso orçamento 
tem um processo misto, o Poder Executivo elabora e o Poder Legislativo aprova 
(ALBUQUERQUE, 2008).
DICAS
Caro(a) acadêmico(a): Para ampliar seus conhecimentos em relação à história 
do orçamento público nas constituições brasileiras, leia o conteúdo da seguinte referência: 
GIACOMONI, James. Orçamento público. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
TÓPICO 1 | ORÇAMENTO PÚBLICO
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4 ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
A classificação do orçamento público depende do foco em que será 
analisado. Vejamos a seguir algumas das classificações utilizadas. “O orçamento 
governamental não é ainda uma disciplina. É uma área de estudo que interessa a 
várias disciplinas, o que garante ao orçamento suas diferentes naturezas: política, 
econômica, administrativa, jurídica, contábil, financeira” (GIACOMONI, 2012, p. 
54).
Quanto à elaboração do orçamento, segundo o regime jurídico, pode-se 
classificá-lo em Legislativo, Executivo ou misto. O autor Silva (2011, p. 188-189) 
apresenta a conceituação de cada um destes tipos:
• Legislativo: é o orçamento cuja elaboração, votação e aprovação 
é da competência do Poder Legislativo, cabendo ao Executivo a sua 
execução. Esse tipo é utilizado em países parlamentaristas;
• Executivo: é o orçamento cuja elaboração, aprovação, execução 
e controle são da competência do Poder Executivo. É utilizado em 
países onde impera o poder absoluto;
• Misto: é o orçamento elaborado e executado pelo Poder Executivo, 
cabendo ao Poder Legislativo a sua votação e controle. Esse tipo é 
utilizado pelos países em que as funções legislativas são exercidas 
pelo Congresso ou Parlamentarismo, sendo sancionado pelo chefe do 
Poder Executivo. Este é o tipo utilizado no Brasil (grifos do autor).
A classificação constitucional determinada no Art. 165, § 5º, orienta 
a apresentação segregada no orçamento público no seguinte contexto: fiscal, 
investimentos e seguridade social. Os autores Piscitelli e Timbó (2012, p. 40) 
orientam quanto ao significado das três classificações:
• O fiscal, referente aos Poderes da União (Legislativo, Executivo e 
Judiciário), seus fundos, órgãos e entidades da administração direta 
e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder 
público;
• O de investimentos das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto 
(excluída, portanto, a parte referente ao custeio);
• O da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos 
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público (grifos 
nossos).
 
Segundo Carvalho (2010), outra classificação é a que considera a forma 
de elaboração do orçamento e a sua evolução na administração pública. São 
exemplos dessa classificação: o orçamento-programa, o orçamento tradicional, o 
orçamento de desempenho, o orçamento de base zero, o orçamento participativo 
etc.
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
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Sob a ótica da classificação do orçamento público, através da sua 
evolução, encontramos também a classificação do orçamento público tradicional 
e o orçamento público moderno. Esta é a visão de Giacomoni (2012) quando 
orienta que do ponto de partida tradicional, do orçamento, foram agregando 
novas funções e nesta evolução surgem: o orçamento-programa, o orçamento por 
desempenho, entre outros orçamentos. 
ESTUDOS FU
TUROS
Os tipos de orçamento fiscal, orçamento de investimentos e orçamento da 
seguridade social, vão ser abordados no Tópico 4, porque devem compor a Lei Orçamentária 
Anual.
4.1 ORÇAMENTO TRADICIONAL
Este orçamento é o ponto de partida no desenvolvimento do orçamento 
público, onde seu objetivo é aprovar a previsão de receitas e autorizar as despesas, 
que serão controladas. O orçamento público tradicional surgiu na Inglaterra e 
seu principal objetivo era o controle dos gastos públicos para evitar o aumento 
tributário, segundo ensinamentos do pesquisador Giacomoni (2012, p. 55):
[...] o orçamento público surgiu, como instrumento formalmente 
acabado, na Inglaterra, por volta de 1822. O liberalismo econômico 
encontrava-se em pleno desenvolvimento, havendo forte consciência 
contrária ao crescimento das despesas públicas, pois isso determinaria 
aumentos na carga tributária.
Este tipo de orçamento, segundo os ensinamentos dos pesquisadores 
Soares e Moser (2011), não observava as necessidades da população, era elaborado 
sem técnicas de planejamento e procurava, através da experiência do ano anterior, 
alocar receitas para o seu objeto, que eram as despesas. Enfim, era utilizado como 
um mero instrumento de autorização e não para o planejamento orçamentário de 
ações públicas. Para os autores Araújo e Arruda (2007, p. 70-71), “O orçamento 
tradicional, também conhecido como orçamento clássico, é o processo de 
elaboração do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto”. (grifos dos autores)
 
O estudioso Silva (2011, p. 206) orienta como são as bases de estudo do 
orçamento tradicional:
TÓPICO 1 | ORÇAMENTO PÚBLICO
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4.1 ORÇAMENTO TRADICIONAL
No processo tradicional, os orçamentos de cada exercício são 
elaborados tomando por base o nível de atividades do exercício 
anterior, determinando-se o seu custo e acrescentando-se a esse custo 
um incremento para compensar a inflação e uma carga de trabalho 
para o ano seguinte. Esse processo não requer revisão detalhada das 
operações em andamento e dos níveis de gastos.
O orçamento tradicional adota a base orçamentária existente e examina 
apenas os incrementos ou reduções que projetam o nível corrente de 
despesas para o futuro.
Para Piscitelli e Timbó (2012), o orçamento tradicional foi modificando-se 
de acordo com a evolução da administração pública e as exigências da sociedade. 
Através da legislação foram implementadas novas funções, para o orçamento, 
que resultaram em maior controle, avaliação e gerenciamento, não apenas da 
autorização para o uso das receitas, mas em busca de resultados mais eficientes.
A principal função do orçamento público era ser um instrumento 
disciplinador das finanças públicas, fazendo com que fosse possível um controle 
político sobre os gestores ou executivos do orçamento (GIACOMONI, 2012).
4.2 ORÇAMENTO ATRAVÉS DE PROGRAMAS OU 
ORÇAMENTO-PROGRAMAO orçamento realizado através dos programas de governo é o atual modelo 
de orçamento para os órgãos públicos. O autor Carvalho (2010, p. 6) destaca a sua 
função e exemplifica: 
O orçamento-programa caracteriza-se pelo fato de a elaboração 
orçamentária ser feita em função daquilo que se pretende realizar 
no futuro, ou seja, é um moderno instrumento de planejamento 
que permite identificar os programas de trabalho dos governos, 
seus projetos e atividades a serem realizados e ainda estabelecer os 
objetivos, as metas, os custos e os resultados alcançados, avaliando-os 
divulgando seus resultados com a maior transparência possível.
O orçamento-programa é o que deve ser adotado no Brasil, encontramos 
esta normativa no Art. 2º, da Lei nº 4.320/64: “Art. 2° A Lei do Orçamento conterá 
a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica 
financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de 
unidade universalidade e anualidade”. (grifo nosso)
Ensina o estudioso Andrade (2013, p. 45) como deve ser o controle, após a 
LRF, deste tipo de orçamento:
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
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O orçamento-programa é claramente um documento de significado 
político, e a responsabilidade de geri-lo recai sobre os que detêm, de 
fato, poder de decisão. Após sua aprovação, pelo Poder Legislativo, as 
ações prosseguem na fase de execução orçamentária, onde o controle 
do processo de decisão está inteiramente sob a responsabilidade do 
Poder Executivo. [...]
O orçamento-programa é, pois, a evolução do controle preventivo, 
sinalizando uma nova sistemática de apropriação e controle de 
recursos públicos.
Afirmam Araújo e Arruda (2007, p. 71) que a principal diferença entre 
o orçamento tradicional e o orçamento-programa: “[...] é que o orçamento-
programa parte da previsão de recursos para que sejam definidos as atividades e 
os projetos que serão executados, enquanto no orçamento tradicional a previsão 
dos recursos constitui a etapa final do processo de planejamento”.
O professor Albuquerque orienta (2008) que a classificação funcional-
programática exigida nos orçamentos públicos é a pura representação do 
orçamento-programa. Atualmente, a classificação exige os seguintes códigos para 
identificar os programas de governo: função, subfunção, programa, ações (projeto, 
atividade ou operações especiais). Aprecie, no quadro a seguir, um comparativo 
entre o orçamento clássico e sua evolução para o orçamento-programa.
QUADRO 8 – COMPARATIVO ENTRE O ORÇAMENTO TRADICIONAL E O ORÇAMENTO-PRO-
GRAMA
Orçamento tradicional ou clássico Orçamento-programa
1. O orçamento é desvinculado do 
planejamento, ou seja, não há integração 
entre planejamento e orçamento.
1. Existe integração entre planejamento e 
orçamento. Essa integração está prevista 
em norma legal (CF, LRF e na Lei nº 
4.320/1964).
2. As decisões orçamentárias são tomadas a 
partir das necessidades ou do poder político 
dos dirigentes das unidades organizacionais.
2. As decisões orçamentárias são tomadas 
com base em critérios e análises técnicas 
das alternativas possíveis e em função dos 
recursos existentes.
3. A alocação dos recursos visa à consecução 
de meios. A ênfase é o objeto do gasto.
3. A alocação de recursos visa à 
consecução de objetivos, metas, diretrizes 
e prioridades.
4. Na elaboração do orçamento são 
consideradas as necessidades financeiras 
das unidades organizacionais com base em 
dados históricos (do passado).
4. Na elaboração do orçamento são 
considerados todos os custos dos 
programas, inclusive dos que ultrapassam 
o exercício financeiro.
5. A estrutura do orçamento dá ênfase aos 
aspectos contábeis da gestão.
5. A estrutura do orçamento está voltada 
para os aspectos administrativos e de 
planejamento.
6. Praticamente inexistem sistemas de 
acompanhamento e avaliação dos programas 
de trabalho e dos resultados alcançados.
6. Utilização sistemática de indicadores 
e padrões de medição dos trabalhos e 
avaliação dos resultados.
TÓPICO 1 | ORÇAMENTO PÚBLICO
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7. Os principais critérios de classificação da 
despesa são as unidades administrativas.
7. Principal critério de classificação de 
despesa é o funcional-programático 
(funções e programas). 
8. O controle visava avaliar a legalidade no 
cumprimento do orçamento.
8. O controle visa avaliar a eficiência, 
a eficácia e a efetividade das ações 
governamentais.
FONTE: Carvalho (2010, p. 23-24)
4.3 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO
O orçamento de desempenho busca definir os propósitos, as finalidades 
que as dotações ou créditos orçamentários são consignados. O objeto do gasto 
não é tão importante, o que interessa é o que se faz com o produto adquirido (o 
desempenho). (SOARES; MOSER, 2011)
Uma das evoluções do orçamento tradicional é o orçamento de 
desempenho, o qual busca reconhecer os benefícios que são almejados. Observe 
os estudos do autor Albuquerque (2008, p. 191): 
Essa modalidade de orçamento representou uma evolução do 
orçamento tradicional, buscando melhorar o processo orçamentário 
de forma que o gestor pudesse ter mecanismo de avaliar não 
apenas o montante dos gastos, mas também os resultados da ação 
governamental. O foco, portanto, deixava de ser simplesmente 
demonstrar em que os recursos eram gastos, mas passava a buscar a 
indicação dos benefícios que seriam obtidos. Assim, além da dimensão 
contida no orçamento tradicional, o objeto do gasto, o orçamento de 
desempenho incorporava uma segunda dimensão, o programa de 
trabalho, buscando medir o desempenho organizacional.
Salienta Albuquerque (2008), sobre a diferença do orçamento-programa e 
o orçamento de desempenho, que o segundo não é tão eficiente, porque deixa de 
relacionar e identificar o orçamento com o planejamento das políticas públicas. 
4.4 ORÇAMENTO DE BASE ZERO
Para os pesquisadores Soares e Moser (2011), o orçamento base zero é 
uma técnica de elaboração do orçamento-programa. No processo orçamentário 
ele se baseia na necessidade de justificativa de todos os programas sempre que se 
inicia um novo ciclo orçamentário, e os valores estabelecidos não são com base no 
realizado no ano anterior.
Na visão do professor Silva (2011, p. 206), o orçamento base zero, também 
conhecido como orçamento por estratégia, é uma técnica que apresenta as 
seguintes características: “[...] a revisão crítica dos gastos tradicionais de cada 
área; [...] a criação de alternativas para facilitar a escala de prioridades a serem 
levadas para decisão superior”.
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
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Já o pesquisador Albuquerque (2008, p. 192) apresenta um resumo da 
criação e do funcionamento do orçamento base zero, vamos apreciar: 
[...] outra técnica, criada por Peter Phyrr para a empresa Texas 
Instruments no final dos anos 1960, conhecida como orçamento base 
zero, que consiste basicamente em se realizar, a cada período de 
elaboração do orçamento, ampla reavaliação de todas as despesas 
demandadas pelos órgãos de governo, como se no período anterior 
nenhuma despesa houvesse se realizado (a base de comparação é zero). 
Com isso, realiza-se o questionamento quanto às efetivas necessidades 
de recursos para cada um dos programas, sem nenhuma consideração 
quanto aos montantes executados no período anterior (grifos nossos).
Continuando com os ensinamentos de Albuquerque (2008), o orçamento 
base zero não é compatível com o planejamento do Plano Plurianual, obrigatório 
no sistema orçamentário brasileiro, já que as estimativas de recursos são 
determinadas previamente, e dispensa a revisão anual.
4.5 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
Na história brasileira, o orçamento participativo teve início nas 
administrações públicas municipais. “No Brasil, as administrações municipais 
participativas tornaram-se realidadea partir da experiência pioneira realizada em 
Lages (SC), no final dos anos 70, a qual se seguiram, nos anos 80, as experiências 
de Boa Esperança (ES), de Diadema (SP) e de Recife (PE)” (GIACOMONI, 2012, 
p. 258).
Nesta espécie de orçamento a administração pública, através de legislação 
própria, chama a população para participar do processo decisório, por meio de 
lideranças associativas, através de audiências públicas. A sociedade não exerce 
apenas o poder opinativo, mas também vota em programas mais adequados para 
a sua comunidade. Este processo orçamentário requer transparência dos critérios 
em votação e informações que nortearão a tomada de decisões (SOARES; MOSER, 
2011).
Para que o orçamento seja participativo, deve haver uma estrutura 
apropriada para organizar as assembleias, as propostas encaminhadas pelas 
comunidades e a forma de acatar as decisões. Nesse sentido, orienta o autor 
Giacomoni (2012) que é necessária a instituição de legislação própria, onde seja 
elencada a estrutura do poder da comunidade, os passos a serem seguidos na 
elaboração e os papéis destinados a todos os atores do orçamento participativo.
TÓPICO 1 | ORÇAMENTO PÚBLICO
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4.5 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
DICAS
Quer saber mais sobre orçamento participativo?
Pesquise na página oficial, da rede mundial de computadores, da cidade de Porto Alegre 
(RS), procure pela lei que criou este orçamento, verifique qual é a estrutura e como funciona.
Em 2015 iniciou o orçamento participativo na cidade de Rodeio (SC), mais um lugar que 
você poderá pesquisar. Boa pesquisa!
5 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Todos os entes da Federação, em todos os Poderes, devem respeitar os 
princípios orçamentários (gerais e específicos) no processo de elaboração, estudo 
e aprovação, execução, controle e avaliação do orçamento público. Estabelece o 
MCASP (2014, p. 31):
Os Princípios Orçamentários visam estabelecer regras norteadoras 
básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência para 
os processos de elaboração, execução e controle do orçamento público. 
Válidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos 
os entes federativos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios 
–, são estabelecidos e disciplinados por normas constitucionais, 
infraconstitucionais e pela doutrina. (grifo nosso)
Os princípios básicos podem ser gerais ou específicos; gerais quando são 
aplicados tanto para as receitas quanto para as despesas públicas, como, por 
exemplo, a uniformidade; já os específicos são destinados a fundamentar apenas 
as receitas ou apenas as despesas, como, por exemplo, o princípio da não afetação 
da receita, que está diretamente ligado às receitas do orçamento público. Na 
figura a seguir você poderá identificar, mais claramente, essa segregação:
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
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QUADRO 9 – ESTRUTURA DOS PRINCÍPIOS BÁSICOS
P r i n c í p i o s 
orçamentários
Princípios orçamentários gerais 
(de receita e de despesa)
Substanciais
- Anualidade
- Unidade
- Universalidade
- Equilíbrio
- Exclusividade
Formais ou de 
apresentação
- Especificação
- Publicidade
- Clareza
- Uniformidade
- Precedência
Princípios orçamentários 
específicos (só das receitas)
- Não afetação da receita
- Legalidade da tributação
FONTE: Silva (2011, p. 189)
Destacam os estudiosos Araújo e Arruda (2007, p. 67) que: “Os princípios 
básicos do orçamento são axiomas fundamentais que surgiram da necessidade de 
apresentar uma linguagem uniforme para elaborar e interpretar apropriadamente 
os orçamentos anuais”.
A importância da utilização dos princípios orçamentários em todos os 
instrumentos de planejamento orçamentário é destacada pelo estudioso Moraes 
(2011, p. 1.794):
O legislador constituinte reservou à lei complementar a disposição 
sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias 
e da lei orçamentária anual; e o estabelecimento de normas de gestão 
financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como 
condições para a instituição e o funcionamento de fundos, que deverão 
seguir os princípios orçamentários.
Os princípios orçamentários são resultados de várias legislações e, 
também, da doutrina, por este motivo não há consenso absoluto entre os diversos 
autores. Acadêmicos(as), neste tópico vamos estudar os princípios orçamentários 
apresentados pelo manual de contabilidade aplicado ao setor público (MCASP).
5.1 UNIDADE OU TOTALIDADE
O orçamento público deve respeitar o princípio da unidade, também 
conhecido por princípio da totalidade. Para atender a este princípio é necessário 
que a União, Estados, Distrito Federal e Municípios elaborem e aprovem um único 
orçamento para cada esfera de governo. Por exemplo, o Município, ao elaborar 
TÓPICO 1 | ORÇAMENTO PÚBLICO
91
5.1 UNIDADE OU TOTALIDADE
seu orçamento único (fiscal, seguridade social e de investimentos), reunirá todas 
as receitas e as despesas dos Poderes: Executivo e Legislativo (PISCITELLI; 
TIMBÓ, 2012).
A finalidade do princípio da unidade é evitar que sejam elaborados vários 
orçamentos, com valores desencontrados. A previsão legal deste princípio é a Lei 
nº 4.320/64, que no Art. 2º apresenta o MCASP (2014, p. 31):
Previsto, de forma expressa, pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320/1964, 
determina existência de orçamento único para cada um dos entes 
federados – União, estados, Distrito Federal e municípios – com a 
finalidade de se evitarem múltiplos orçamentos paralelos dentro da 
mesma pessoa política.
Albuquerque ressalta (2008) que a nossa Constituição Federal, em seu 
Art. 165, § 5º, incisos I ao III, também determina que os orçamentos fiscais, da 
seguridade social e de investimentos sejam apresentados de forma unificada, 
vindo ao encontro do princípio da unidade determinado pela Lei nº 4.320/64. 
A apresentação de orçamentos múltiplos (paralelos) facilitaria o 
descontrole orçamentário e, por consequência, provável déficit de orçamento, é o 
que destaca o autor Giacomoni (2012).
Esclarece o autor Silva (2011) que o princípio orçamentário da unidade 
também está relacionado ao princípio de unidade de caixa, específico para a fase 
do recolhimento da receita, onde todos os recursos devem fluir para uma conta 
única de disponibilidades. 
5.2 UNIVERSALIDADE
Nos mesmos fundamentos do princípio da unidade, baseia-se o princípio 
da universalidade. Todas as receitas e todas as despesas devem fazer parte do 
orçamento, que será uno. Encontramos no MCASP (2014, p. 32) a legislação, a 
conceituação e a abrangência deste princípio:
Estabelecido, de forma expressa, pelo caput do art. 2º da Lei nº 
4.320/1964, recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165 da 
Constituição Federal, determina que a LOA de cada ente federado 
deverá conter todas as receitas e despesas de todos os poderes, órgãos, 
entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder 
público. 
Vários autores, como Andrade et al. (2008), Silva (2011), interpretam o 
princípio da universalidade como sendo equivalente ao princípio do orçamento 
bruto. Esse não é o entendimento do MCASP (2014).
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
92
“Este princípio é de fundamental importância, porque estabelece que todas 
as receitas e todas as despesas devem constar da Lei Orçamentária pelos seus 
valores totais, vedadas quaisquer deduções. É também denominado princípio do 
orçamento bruto” (SILVA, 2011, p. 191).
Para conhecer o total de potencialidades da arrecadação, dominar 
a extensão do comprometimento das despesas e controlar essa equação, é 
importante que seja respeitado o princípio da universalidade, segundo os autores 
Araújo e Arruda (2007). 
5.3 ANUALIDADE OU PERIODICIDADE
A anualidade ou periodicidade éo princípio que padroniza o orçamento 
para ser executado em um determinado período, que no Brasil se refere ao ano 
civil ou ano financeiro (1º de janeiro até 31 de dezembro de cada ano). Araújo e 
Arruda (2007, p. 68) explicam detalhadamente que: 
 
[...] este princípio orçamentário preconiza que as previsões da receita 
e a fixação da despesa devem sempre se referir a um período limitado 
de tempo. Consequentemente, a cada exercício, o Poder Executivo 
terá que solicitar nova autorização do Poder Legislativo para cobrar e 
arrecadar tributos, bem como para aplicar os recursos obtidos. 
A determinação legal deste princípio está inserida no caput do Art. 2º, da 
Lei nº 4.320/64, que determina o exercício financeiro orçamentário, a execução das 
receitas e despesas registradas na LOA. Já no Art. 34 da Lei nº 4.320/64, determina 
que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil, ou seja, de 1º de janeiro a 31 
de dezembro de cada ano.
Em se tratando da lei orçamentária anual, a nossa Constituição Federal 
menciona o termo anual, o que nos remete ao princípio da anualidade. Essa 
normatização encontra-se no Art. 165, § 5º e § 8º, no Art. 166, § 3º, e o Art. 167, 
inciso I (CARVALHO, 2010).
5.4 EXCLUSIVIDADE
A previsão legal deste princípio encontra-se no § 8º do Art. 165 da 
Constituição Federal, onde está expresso que não deverá conter na LOA matéria 
diversa das previsões das receitas e da fixação das despesas, com exceção da 
abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito.
Para Silva (2011, p. 196), o princípio da exclusividade “[...] é o que 
decorre do aspecto jurídico [...] significando que a lei de meios não poderá conter 
dispositivo estranho à fixação das despesas e previsão das receitas [...]”.
TÓPICO 1 | ORÇAMENTO PÚBLICO
93
5.3 ANUALIDADE OU PERIODICIDADE
5.4 EXCLUSIVIDADE
A lei orçamentária deve respeitar as diretrizes da LDO, o princípio 
da exclusividade determina que o conteúdo da proposta e posteriormente 
do orçamento aprovado seja exclusivo para receitas e despesas. Há exceções 
autorizadas que o autor Carvalho (2010, p. 88) explica:
Estabelece que a lei orçamentária anual não pode conter dispositivos 
estranhos à fixação das despesas e previsão das receitas, ressalvada a 
autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de 
operações de crédito, ainda que por antecipação da receita. (grifo do autor)
Os autores Andrade et al. (2008) apresentam exemplos de matérias que 
são estranhas à lei do orçamento, que normalmente os gestores insistiam em 
inserir nos projetos de lei do orçamento:
• Alienação de bens imóveis.
• Criação de cargos.
• Reestruturação de carreira.
• Alteração na estrutura administrativa.
• Alteração na legislação tributária, entre outras.
O orçamento público tem prazos céleres para sua votação. Por causa da 
rapidez de sua tramitação foi necessário proibir a inclusão de outras matérias 
na LOA, explica o autor Giacomoni (2012, p. 78): “Esse princípio surgiu com o 
objetivo de impedir que a Lei de Orçamento, em função da natural celeridade 
de sua tramitação no Legislativo, fosse utilizada como meio de aprovação de 
matérias outras que nada tinham que ver com questões financeiras”.
5.5 ORÇAMENTO BRUTO
O princípio do orçamento bruto vem ao encontro da transparência nas 
contas públicas, está previsto no Art. 6º da Lei nº 4.320/64 (o mesmo que consagra 
o princípio da universalidade), quando determina que as receitas devem ser 
registradas pelo valor bruto, vedadas possíveis deduções. 
Na elaboração e execução do orçamento é necessário que as despesas 
e receitas apareçam nas suas totalidades. Carvalho (2010, p. 97) apresenta um 
exemplo deste princípio:
Esse princípio estabelece que as receitas e despesas devam ser 
demonstradas na LOA pelos seus valores totais, isto é, sem deduções 
ou compensações.
Exemplo: a proposta orçamentária da União deve ser apresentada 
sem as deduções dos recursos a serem transferidos aos fundos de 
participação dos estados e municípios. (grifo do autor)
É importante destacar que este princípio tem o objetivo de impedir a 
inclusão na LOA de importâncias líquidas, apenas pelo saldo de alguma transação 
entre receitas, despesas e suas deduções ou compensações (GIACOMONI, 2012). 
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
94
5.6 LEGALIDADE
A nossa Constituição Federal apresenta vários princípios para a 
administração pública respeitar: legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência. Entre eles, o da legalidade significa:
Apresenta o mesmo fundamento do princípio da legalidade aplicado à 
administração pública, segundo o qual cabe ao poder público fazer ou 
deixar de fazer somente aquilo que a lei expressamente autorizar, ou 
seja, se subordina aos ditames da lei (MCASP, 2014).
O princípio da legalidade para o orçamento público também está expresso 
na Constituição Federal no Art. 165, incisos I ao III, observe:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
 O sistema orçamentário brasileiro é todo estruturado sob o princípio 
da legalidade. Por este motivo, os instrumentos de planejamento orçamentário 
são submetidos à aprovação do Poder Legislativo e se tornam leis. “O princípio 
da legalidade orienta a estruturação do sistema orçamentário. Em função desse 
princípio, o planejamento e o orçamento são realizados através de leis (PPA, LDO 
e LOA)” (CARVALHO, 2010, p. 81).
5.7 PUBLICIDADE
Após a aprovação do orçamento, no Legislativo, transforma-se em lei. 
Todas as leis devem ser publicadas para o conhecimento da população, não é 
diferente para o orçamento. Orientam Araújo e Arruda (2007, p. 70) que: “[...] 
o orçamento público deverá ser publicado para que toda a comunidade possa 
tomar conhecimento dos objetivos do Estado e para que ele possa ter validade 
[...]”.
Em relação à obrigatoriedade e fundamentação legal do princípio básico 
da publicidade, ensina o MCASP (2014, p. 32):
Princípio básico da atividade da administração pública no regime 
democrático está previsto no caput do art. 37 da Magna Carta de 1988. 
Justifica-se especialmente pelo fato de o orçamento ser fixado em lei, 
sendo esta a que autoriza aos Poderes a execução de suas despesas.
Alerta Silva (2011) que a publicidade é a base essencial para que a 
democracia seja consolidada nos governos democráticos. Os atos governamentais 
devem ter ampla publicidade, para serem conhecidos pelo povo. O orçamento 
deve ser acessível para que a sociedade controle todo o processo de gerenciamento 
das contas públicas.
TÓPICO 1 | ORÇAMENTO PÚBLICO
95
5.6 LEGALIDADE
5.7 PUBLICIDADE
5.8 TRANSPARÊNCIA
A administração pública tem a responsabilidade de divulgar, de forma 
ampla, o orçamento público, disponibilizar informações orçamentárias a qualquer 
pessoa. Este princípio é o da transparência, segundo o MCASP (2014, p. 32-33):
Aplica-se também ao orçamento público, pelas disposições contidas 
nos art. 48, 48-A e 49 da LRF, que determinam ao governo, por 
exemplo: divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade; 
publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal; 
disponibilizar, para qualquer pessoa, informações sobre a arrecadação 
da receita e a execução da despesa.
Um dos pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal é a transparência na 
gestão pública financeira. Para atender a este princípio, como verificamos nas 
orientações do MCASP (2014), não basta apenas publicar, mas fazer com que a 
informação seja entendida pela população. 
5.9 NÃO VINCULAÇÃO
A própria Constituição Federal veda a vinculação de impostos para ações 
governamentais que não sejam as determinadas em seus dispositivos, como: 
educação, saúde, fundos especiais, como fundo de participaçãodos estados e dos 
municípios, entre outros. Veja o que prescreve o Art. 167 da Carta Magna: 
Art. 167. São vedados: [...]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, 
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a 
que se referem os art. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações 
e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do 
ensino e para realização de atividades da administração tributária, 
como determinado, respectivamente, pelos art. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, 
e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação 
de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º 
deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 
19.12.2003); [...]
§ 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos 
impostos a que se referem os art. 155 e 156, e dos recursos de que 
tratam os art. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia 
ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. 
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993).
Também conhecido como princípio da não afetação da receita, consoante 
aos ensinamentos de Slomski (2010), preceitua que, além das receitas serem 
recolhidas em caixa único do Tesouro, não devem sofrer vinculação diferente das 
apresentadas pelo ordenamento jurídico constitucional. 
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
96
Explica Giacomoni (2012) que o propósito desse princípio é não 
comprometer os impostos com determinados gastos (fixos), inviabilizando as 
despesas de manutenção, de investimentos e outras que virem a surgir resultantes 
da administração pública.
5.10 EQUILÍBRIO
O princípio do equilíbrio não está expresso no manual de contabilidade 
aplicado ao setor público, mas, em se tratando de matéria orçamentária, está 
implícito nos seus ordenamentos. Segundo Giacomoni (2012, p. 79): “De todos 
os princípios clássicos, esse é o que tem merecido maior atenção, fora do âmbito 
específico do orçamento, interessando de perto outras áreas econômicas, como 
finanças públicas, política fiscal, desenvolvimento econômico etc.” 
Os autores Andrade et al. (2008, p. 155) ensinam o objetivo do equilíbrio 
orçamentário: “Este princípio visa coibir a previsão de receitas fictícias, sendo sua 
aplicação obrigatória na formulação do orçamento. Ele orienta que o valor fixado 
para as despesas num exercício financeiro seja compatível com o valor previsto 
para as receitas”. 
O equilíbrio entre as receitas e despesas deve existir, mas Albuquerque 
ressalta (2008) que muitos autores defendem a premissa deste equilíbrio respeitar 
o mandato do gestor, não necessariamente que seja anual.
97
5.10 EQUILÍBRIO
RESUMO DO TÓPICO 1
Neste tópico vimos:
• O orçamento público brasileiro é do tipo orçamento-programa e desenvolvido 
pelo sistema misto.
• As peças de planejamento orçamentário no Brasil são: o Plano Plurianual, a Lei 
de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
• Os tipos de orçamento mais utilizados são: orçamento tradicional, orçamento-
programa, orçamento por desempenho, orçamento de base zero e o orçamento 
participativo.
• O orçamento é uma técnica de planejamento financeiro utilizada na área 
pública desde 1822, quando foi redigido e apresentado ao Parlamento inglês.
• Os princípios orçamentários representam as bases que deverão ser utilizadas 
para a elaboração dos orçamentos públicos, estão descritas de forma explícita 
e implícita nas legislações pertinentes às finanças públicas (Constituição 
Federal, Lei nº 4.320/64, LRF, etc.).
• Tanto a quantidade, como seus nomes e conceitos não são consenso entre 
os diversos autores desta área. Seguindo o MCASP (2014) encontramos os 
seguintes princípios orçamentários:
	 o	Unidade ou Totalidade.
	 o	Universalidade.
	 o	Anualidade ou Periodicidade.
	 o	Exclusividade.
	 o	Orçamento Bruto.
	 o	Legalidade.
	 o	Publicidade.
	 o	Transparência.
	 o	Não Vinculação.
	 o	Equilíbrio.
98
AUTOATIVIDADE
Caro(a) acadêmico(a), vamos avaliar a compreensão dos conceitos aos quais 
tivemos acesso até agora: responda aos questionamentos dispostos a seguir:
1 A Lei nº 4.320/64 determina, no seu Art. 2º,qual é o tipo de orçamento que 
deve ser utilizado pelos entes federativos. Quanto à nomenclatura utilizada 
para indicar o tipo de orçamento utilizado no Brasil, assinale a alternativa 
CORRETA:
a) ( ) Orçamento base zero.
b) ( ) Orçamento-programa.
c) ( ) Orçamento tradicional.
d) ( ) Orçamento clássico.
2 Os princípios orçamentários são regras que dão suporte à construção e à 
execução do orçamento público. Com referência aos princípios orçamentários 
existentes, assinale as alternativas CORRETAS:
a) ( ) Princípio da legalidade.
b) ( ) Princípio da exclusividade.
c) ( ) Princípio da afetação da receita.
d) ( ) Princípio do orçamento bruto.
3 Os princípios orçamentários estão dispostos em várias legislações 
pertinentes ao orçamento público, como CF, LRF e a Lei nº 4.320/64, entre 
outras. Com referência aos princípios orçamentários descritos no Art. 2º, da 
Lei nº 4.320/64, assinale as alternativas CORRETAS:
a) ( ) Exclusividade.
b) ( ) Unidade.
c) ( ) Universalidade.
d) ( ) Anualidade.
4 A norma que determina não conter dispositivo estranho à previsão da 
receita e fixação da despesa na LOA refere-se a qual princípio orçamentário? 
Assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) Universalidade.
b) ( ) Exclusividade.
c) ( ) Legalidade.
d) ( ) Não afetação da receita.
99
TÓPICO 2
PLANO PLURIANUAL – PPA
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
O processo de planejamento orçamentário brasileiro é desenvolvido 
através de programas de governo (orçamento-programa), pelo regime misto 
(para a aprovação e a execução). O primeiro instrumento que deve ser elaborado 
é o Plano Plurianual – PPA, depois a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e, 
por final, a Lei Orçamentária Anual - LOA. 
Os instrumentos de planejamento, PPA, LDO e LOA, cada qual com o 
desempenho das atribuições que lhe foram conferidas por intermédio de leis, não 
poderão apresentar incoerência entre si, conforme estabelecem a Constituição 
Federal e a LRF. Para assegurar a ocorrência dessa compatibilidade, a ligação 
existente entre os três instrumentos de planejamento deve ser expressa deste 
modo: primeiramente, o PPA é formulado, logo após, a LDO, esta deverá ser 
compatível com o PPA e, por último, a LOA, que deverá ser compatível com o 
PPA e a LDO.
Os sonhos da administração pública, para quatro anos, são planejados 
através de programas de governo, onde são expressas as diretrizes de governo, 
seus objetivos, as ações que serão desenvolvidas e as metas, quantificadas, que 
deverão ser alcançadas. Esta estrutura resume o conteúdo do PPA.
Acadêmicos(as), neste tópico serão apresentados os objetivos e o conceito 
do Plano Plurianual, também vamos descrever sobre sua estrutura: diretrizes de 
governo, programas, objetivos, ações e metas. 
Venha conosco e amplie seus conhecimentos! 
2 CONCEITO E OBJETIVOS DO PPA
O planejamento orçamentário, governamental, é composto pelo Plano 
Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária 
Anual – LOA. Cabe ao primeiro instrumento o papel de documento estratégico, 
e, aos demais, desenvolver o planejamento operacional da administração pública 
(SILVA, 2011).
Para a melhor compreensão dos instrumentos de planejamento 
orçamentário, apresentamos a figura a seguir: 
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
100
FIGURA 1 – PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO
PPA: Programas compostos por ações.
Ações têm metas para quatro anos.
A Responsabilidade Fiscal e o Planejamento
LDO: Define diretrizes para a elaboração e execução do orçamento.
Apresenta as metas para cada ano.
LOA:Elaborada conforme diretrizes da LDO.
Reserva recursos para as metas do ano.
FONTE: Lima e Castro (2012, p. 14)
O TCE/SC (2002) orienta que o PPA abrangerá as diretrizes, objetivos e 
metas para o período quadrienal que compreende o segundo ano do mandato do 
gestor responsável pela sua elaboração e o primeiro ano do mandato do gestor 
subsequente, e que devem ser especificadas todas as obras que a administração 
pública pretende realizar.
Andrade (2013, p. 24) sintetiza a essência do PPA: “É a transformação, em 
lei, dos ideais políticos divulgados durante a campanha eleitoral, salientando os 
interesses sociais [...] atende aos objetivos da Lei de Responsabilidade, que visa ao 
crescimento econômico e à expansão das ações de governo”.
Albuquerque alerta (2008) que no processo de elaboração do PPA devem 
ser utilizadas metodologias que garantam a visão estratégica na alocação dos 
recursos públicos e, também, para desenvolver as ações de governo de forma 
regionalizada e ampla, já que este instrumento contempla um período de aplicação 
de quatro anos. 
Observe o que orientam os estudiosos Andrade et al. (2008, p. 20) sobre os 
objetivos deste instrumento de planejamento orçamentário:
O Plano Plurianual (PPA) é o instrumento que expressa o planejamento 
do governo federal, estadual ou municipal para um período de quatro 
anos, tendo como objetivo principal conduzir os gastos públicos 
durante a sua vigência, de maneira racional, de modo a possibilitar 
a manutenção do patrimônio público e a realização de novos 
investimentos.
TÓPICO 2 | PLANO PLURIANUAL – PPA
101
Na visão de Machado Jr. e Reis (2011, p. 66), o PPA tem como objetivo a 
continuidade das ações governamentais: “O Plano Plurianual tem por objetivo, 
em síntese, dar continuidade às administrações, a fim de evitar as paralisações de 
obras e de outros serviços que, ao invés de beneficiarem, prejudicam em muito as 
populações municipais”. 
Quanto à sua abrangência, o PPA deve ser elaborado por todos os entes 
federativos, consolidando seus poderes, a administração direta e indireta. “É uma 
lei que abrangerá os respectivos Poderes na União, nos Estados, no Distrito Federal 
e nos Municípios; será elaborada no primeiro ano de mandato do Executivo e terá 
vigência de quatro anos” (SLOMSKI, 2010, p. 304).
É importante esclarecer que o Plano Plurianual constitui uma obrigação 
dos administradores públicos e não apenas de uma ferramenta optativa de 
planejamento. Segundo os autores Toledo Jr. e Rossi (2005, p. 36):
[...] sem amparo no plurianual, a expansão da atividade governamental 
equivale a despesa não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio 
público (art. 15 c/c os art. 16, II, e 17, § 4º), submetendo o ordenador 
a responder por crime contra as finanças públicas (Lei nº 10.028, de 
19.10.00; inserção do art. 359-D no Código Penal).
O PPA é o instrumento que agrega e estabelece as grandes diretrizes, 
objetivos e metas da administração pública, de todos os entes federativos, para as 
despesas de capital e as relativas aos programas de duração continuada. Nenhum 
investimento cuja execução seja superior ao exercício financeiro pode ter início 
sem que esteja contemplado no Plano Plurianual (ALKMIM, 2009).
Tanto a Constituição Federal como a Lei de Responsabilidade Fiscal 
orientam em relação à necessidade de compatibilidade dos instrumentos de 
planejamento orçamentário. “O PPA é muito importante porque, além de ser para 
médio prazo (vigência de quatro anos), é o primeiro instrumento que deverá ser 
realizado para nortear a elaboração das outras peças orçamentárias” (SOARES; 
MOSER, 2011, p. 119).
3 A ESTRUTURA DO PPA
O ordenamento jurídico brasileiro, segundo orientações do autor Viana 
(2009), determina que tanto o PPA, como a LDO e a LOA, sejam instrumentos de 
planejamento orçamentário aprovados por leis ordinárias de iniciativa própria do 
Poder Executivo.
O PPA estabelecerá de forma regionalizada o planejamento estratégico do 
governo através de programas que devem conter como estrutura: a) as diretrizes, 
objetivos, metas e ações para as despesas de capital e outras despesas delas 
decorrentes; b) as diretrizes, objetivos, metas e ações para programas de duração 
continuada (SILVA, 2011).
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
102
O Plano Plurianual é o instrumento que explicita o modo como o 
governo enxerga e procura construir o desenvolvimento do Estado. 
[...] Anteriormente à Constituição de 1988 havia o OPI - Orçamento 
Plurianual de Investimentos, que se limitava a planejar os investimentos 
e não chegava a abranger diretrizes, objetivos e metas para toda a 
administração federal, envolvendo as despesas de capital, as despesas 
decorrentes das despesas de capital e as despesas dos programas de 
duração continuada, como hoje contempla o PPA (ALBUQUERQUE, 
2008, p. 145).
Os pesquisadores Cruz et al. (2012, p. 16) orientam sobre a necessidade 
das ações de governo para complementar a estrutura do PPA: “O Plano Plurianual 
deve ser visto como um instrumento necessário que dele derivam todas as demais 
ações de governo”. O mesmo entendimento é apresentado por Aguiar (2004, p. 
40): “O Plano Plurianual também é um Plano de Trabalho de Governo, de natureza 
político-administrativa, aprovado por lei, em torno do qual a administração reúne 
todas as ações governamentais [...]”. (grifos do autor)
3.1 DIRETRIZES DE GOVERNO
Encontramos na Constituição Federal, no § 1º, do Art. 165, a definição e a 
obrigação das diretrizes de governo no Plano Plurianual, observe: “Art. 165 [...] § 
1º A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as 
diretrizes [...]”. (grifo nosso)
Os estudiosos Andrade et al. (2008, p. 24) apresentam sua interpretação 
sobre as diretrizes que devem constar no PPA:
Portanto, as diretrizes do PPA são orientações, indicações e princípios 
estratégicos que nortearão as ações do governo municipal durante 
o período de sua vigência com vistas a alcançar os seus objetivos, 
atendendo aos anseios da população e melhorando a sua qualidade 
de vida. No PPA do Governo Federal as diretrizes são tratadas como 
macro-objetivos.
As diretrizes de governo são conhecidas como um nível abstrato da 
formulação do planejamento governamental, afirmam os autores Luiz; Gomes 
e Salum (2005, p. 101): “[...] São o conjunto de programas, ações, e de decisões 
orientadoras dos aspectos envolvidos no planejamento, sendo ainda o nível mais 
abstrato para a formulação geral do governo. São, portanto, os objetivos por meio 
de programas”.
Nos ensinamentos do autor Andrade (2013, p. 25) verificamos a importância 
das diretrizes de governo como caminho traçado para um bom planejamento 
orçamentário:
TÓPICO 2 | PLANO PLURIANUAL – PPA
103
3.1 DIRETRIZES DE GOVERNO
Apontam ou traçam as direções, regulam os planos de governo, 
estabelecem critérios para o planejamento. São ‘bússolas’ que dão 
rumo ao planejamento e são os resultados principais ou maiores, em 
longo prazo, que necessitarão ser desenvolvidos e que se pretendem 
alcançar. São, pois, o conjunto de programas, ações e de decisões 
orientadoras dos aspectos envolvidos no planejamento, sendo ainda 
o nível mais abstrato para a formulação geral do plano de governo. 
As diretrizes têm seus objetivos e estabelecem critérios macros 
que definem as estratégias de governo. Cada diretriz é detalhada 
por programas, que podem ser especificados por seus respectivos 
objetivos. 
As diretrizes de governo devem ser elaboradas pelos gestores, devem 
ser ajustadas em relação às necessidades regionais e aos recursos de cada ente 
federativo. Há a necessidade de que a visão estratégica do governo seja convertida 
em diretrizes que servirão de base para a formulação dos programas de governo 
(ALBUQUERQUE, 2008).
IMPORTANT
E
Acadêmico(a): Não existe um modeloespecífico de formulário ou demonstrativo 
preestabelecido, para orientar como se preenche um programa de governo. 
Por este motivo é necessário que você pesquise nas leis do PPA, da União, dos Estados e 
dos Municípios, para que reconheça as informações em comum: diretrizes, objetivos, metas 
e ações.
Não esqueça que essas legislações estão nas páginas oficiais, na rede mundial de 
computadores, da administração pública.
3.2 PROGRAMAS
Nos programas estão concretizadas as ações que deverão ser desenvolvidas 
para que os objetivos do programa sejam atingidos. Os programas:
São o instrumento de organização da atuação governamental. 
Articulam o conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum 
e preestabelecido, mensuradas por indicadores estabelecidos no Plano 
Plurianual, visando à solução de um problema ou ao atendimento de 
uma necessidade ou demanda da sociedade. Os programas de governo 
são instrumentos das diretrizes e devem estabelecer os objetivos 
(resultados esperados dos programas). São executados pelas ações 
(mensuráveis por metas). Esses programas integram PPA e orçamento, 
e são, portanto, o elo de integração entre esses dois instrumentos de 
planejamento (ANDRADE, 2013, p. 25).
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
104
Encontramos na Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, no Art. 2º, alínea 
a, o seguinte conceito de programa: “Art. 2º [...]. a) Programa, o instrumento 
de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos 
pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual 
[...]”.
Orientam Luiz; Gomes e Salum (2005, p. 101) que os programas são: 
“[...] os instrumentos das diretrizes e devem estabelecer os objetivos (resultados 
esperados dos programas) [...] executados pelas ações (mensuráveis por metas)”.
Os programas organizam e estruturam o planejamento governamental, 
já que são conjuntos de ações orçamentárias e não orçamentárias, na forma de 
ações, projetos, atividades e operações especiais que resultam em mudanças na 
realidade concreta (GIACOMONI, 2012).
Na visão dos pesquisadores Andrade et al. (2008), os programas procuram 
racionalizar as ações do governo, são de fácil apresentação à sociedade, vindo 
ao encontro da transparência exigida pela LRF. Segundo os mesmos autores, o 
programa deverá conter os seguintes elementos:
• Código identificador: um número sequencial que identificará o programa e 
será utilizado para identificar sua realização na Lei Orçamentária Anual.
• Denominação: o nome que o distinguirá dos demais, normalmente relacionado 
com a sua finalidade.
• Objetivos: os resultados a serem alcançados.
• Público-alvo: a quem se destina o programa, identifica com maior precisão os 
beneficiados pelo programa.
• Indicadores: unidades de medida para identificar o desempenho da execução.
• Órgão responsável pelo seu gerenciamento: setor responsável pelo controle 
do programa, mesmo no caso de realização por mais de um órgão ou unidade.
• Gerente de programa: pessoa responsável para viabilizar, controlar e prestar 
contas do programa. 
• Custo global do programa: valor estimado para a realização das ações com as 
metas determinadas.
Segundo Lima e Castro (2012), toda a ação do Estado deve ser estruturada 
em programas que podem ser classificados em: a) finalísticos; b) de gestão das 
políticas públicas; c) de serviços ao Estado; d) de apoio administrativo. Cada 
programa deverá evidenciar o órgão ou gerente que será responsável pelo 
seu gerenciamento, independente se for desenvolvido por diversas unidades 
governamentais, também deverá ser introduzido um sistema informatizado de 
gerenciamento e, por final, deverá controlar prazos e custos dos programas. 
Conforme a visão do doutrinador Giacomoni (2012), os programas são 
classificados segundo a finalidade que pretendem atingir ou desenvolver, observe 
as duas modalidades que o autor apresenta:
TÓPICO 2 | PLANO PLURIANUAL – PPA
105
• Programas finalísticos: correspondem aos que desenvolvem ações para atender 
as necessidades da sociedade, são ofertados bens e serviços diretamente 
à sociedade e podem ser controlados através dos resultados medidos por 
indicadores.
• Programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais: são as ações 
voltadas para a oferta de serviços do Estado, bem como para a formulação, 
coordenação, supervisão e a avaliação das políticas públicas.
Apresentamos, na figura a seguir, com o intuito de melhorar a vossa 
compreensão, um resumo do conteúdo que deve compor um programa do Plano 
Plurianual:
FIGURA 2 – RESUMO DO CONTEÚDO DE UM PROGRAMA DO PPA
AS DIRETRIZES OS OBJETIVOS E METAS DA DMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PARA AS DESPESAS DE CAPITAL E OUTRAS DELAS DECCORENTES; E
PARA AS RELATIVAS AOS PROGRAMAS DE DURAÇÃO CONTINUADA.
PLANO PLURIANUAL - PPA
DIRETRIZES OBJETIVOS METAS
FONTE: Carvalho (2010, p. 36)
3.3 OBJETIVOS
Para que as diretrizes governamentais sejam alcançadas através de 
programas, finalísticos ou de apoio, necessitam ser detalhados os resultados 
esperados, que são os objetivos. O autor Andrade (2013, p. 25) apresenta o 
seguinte conceito:
Os objetivos são o detalhamento ou a decomposição dos programas, 
que deverão ser atendidos, de forma a concretizar as diretrizes, 
indicando os resultados pretendidos pela administração a serem 
realizados pelas ações. Em linguagem comum, o objetivo é o histórico 
ou a descrição que se dá para uma diretriz ou para um programa.
Os objetivos que estão nos programas são mais analíticos (programáticos), 
ensinam os estudiosos Luiz; Gomes e Salum (2005, p. 91/92): “[...] Programas 
resultantes da decomposição das grandes linhas de ação em objetivos mais 
analíticos (programáticos) e, portanto, mais específicos”. 
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
106
Para que o programa seja elaborado de forma eficiente é necessário o 
detalhamento dos objetivos do programa, evidenciar com clareza o problema 
que se quer combater ou qual demanda da sociedade se pretende satisfazer. Os 
objetivos devem esclarecer o público-alvo a ser atingido, bem como identificar 
os indicadores que serão utilizados para satisfazer os resultados pretendidos 
(ANDRADE et al., 2008).
3.4 AÇÕES
O objetivo, ou o que se pretende alcançar, é realizado através das ações 
planejadas e posteriormente executadas. Sobre este tema, Andrade (2013, p. 26) 
ensina: “As ações são as iniciativas necessárias para cumprir os objetivos dos 
programas sobre os quais devem ser estabelecidas as metas”.
A realização dos objetivos dos programas acontecerá pela execução de 
ações, é o que orientam Luiz; Gomes e Salum (2005, p. 92): “[...] Ações estabelecidas 
para a execução em conjunto, contribuindo para a concretização dos objetivos dos 
programas. O desdobramento das ações dar-se-á de acordo com a sua natureza, 
dividindo-se em projetos, atividades e operações especiais”.
As ações governamentais podem ser representadas no planejamento 
orçamentário brasileiro conforme a determinação da Portaria nº 42, de 14 de abril 
de 1999, no seu Art. 2º, leia atentamente:
Art. 2º Para os efeitos da presente Portaria, entendem-se por:
a) Programa, o instrumento de organização da ação governamental 
visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado 
por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual;
b) Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo 
de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no 
tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou 
o aperfeiçoamento da ação de governo;
c) Atividade, um instrumento de programação para alcançar o 
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que 
se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um 
produto necessário à manutenção da ação de governo;
d) OperaçõesEspeciais, as despesas que não contribuem para a 
manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, 
e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. 
(grifos nossos)
Observe que a ação deve ser classificada em projeto, atividade ou operação 
especial, conforme o resultado de sua ação, o tempo de realização e o produto a 
ser alcançado ou agregado ao patrimônio público.
Segundo as orientações dos autores Andrade et al. (2008), no momento da 
criação das ações devem ser observadas e identificadas as seguintes informações: 
código identificador, denominação, tipo de ação (projeto, atividade ou operação 
TÓPICO 2 | PLANO PLURIANUAL – PPA
107
3.4 AÇÕES
especial), unidade orçamentária responsável pela sua execução, supervisão da 
ação, produto, unidade de medida, metas, região a ser atendida pela ação e custo 
da ação.
Acadêmico(a), observe que a ação reúne várias informações, tanto 
econômicas, como sociais e gerenciais. É através da ação que serão realizados os 
objetivos dos programas, ou melhor, são concretizadas as mudanças desejadas 
para implementar programas finalísticos ou de apoio às políticas públicas.
3.5 METAS
As metas são os verdadeiros mecanismos de indicadores que permitem a 
avaliação ou mensuração de forma qualitativa e quantitativa das ações do governo, 
essas são as orientações do autor Andrade (2013, p. 26): “São a mensuração das 
ações de governo para definir quantitativa e qualitativamente o que se propõe ser 
atendido e qual parcela da população se beneficiará com a referida ação”.
Apontam para o mesmo sentido os ensinamentos dos autores Luiz; Gomes 
e Salum (2005, p. 101-102):
[...] Metas – São a mensuração das ações de governo para definir 
quantitativamente o que se propõe ser atendido e qual parcela da 
população se beneficiará com a referida ação. É a unidade de medida 
que explicita, em termos concretos, o volume de trabalho a ser realizado 
e o tempo necessário para realizá-lo, permitindo a mensuração e a 
avaliação de políticas, programas, atividades e projetos.
É importante ressaltar, de acordo com Albuquerque (2008), que os 
indicadores das ações (metas) devem proporcionar o controle do desempenho 
da execução da ação. Para isto devem apresentar os custos ou investimentos 
projetados para o atendimento da ação, a indicação do tempo (período) para 
executar, a determinação do público-alvo (beneficiários) e quais recursos serão 
utilizados para o seu financiamento.
108
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico você viu:
• O PPA abrangerá as diretrizes, objetivos e metas para o período quadrienal 
que compreende o segundo ano do mandato do gestor responsável pela sua 
elaboração e o primeiro ano do mandato do gestor subsequente, e que devem 
ser especificados todos os investimentos que a administração pública pretende 
realizar.
• O PPA estabelecerá de forma regionalizada o planejamento estratégico do 
governo através de programas que devem conter como estrutura: 
	 o	As diretrizes, objetivos, metas e ações para as despesas de capital e outras 
despesas delas decorrentes.
	 o	As diretrizes, objetivos, metas e ações para programas de duração continuada.
• Os programas são classificados segundo a finalidade que pretendem atingir 
ou desenvolver.
• Os elementos básicos para compor um programa, segundo doutrina majoritária, 
são:
	 o	Código identificador.
	 o	Denominação.
	 o	Objetivos.
	 o	Público-alvo.
	 o	Indicadores.
	 o	Órgão responsável pelo gerenciamento.
	 o	Custo global do programa.
109
AUTOATIVIDADE
Acadêmico(a), para que possamos avaliar a compreensão dos conceitos aos quais 
tivemos acesso até o momento, os convido a responder aos questionamentos 
dispostos a seguir:
1 O Plano Plurianual representa o planejamento estratégico da administração 
pública. Quanto ao PPA e ao período que compreende sua vigência, assinale 
a alternativa CORRETA:
a) ( ) O PPA é o planejamento para quatro anos.
b) ( ) O PPA é o planejamento para cinco anos.
c) ( ) O PPA é o planejamento para três anos.
d) ( ) O PPA é o planejamento para dois anos.
2 Os programas podem ser classificados segundo sua finalidade. Com referência 
aos ensinamentos de Giacomoni (2012), os programas são classificados em 
duas categorias, assinale as alternativas CORRETAS:
a) ( ) Programas finalísticos.
b) ( ) Programas educacionais.
c) ( ) Programas de atendimento ao público.
d) ( ) Programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais.
3 O PPA é elaborado pelo Poder Executivo e encaminhado para análise e 
aprovação pelo Poder Legislativo. Quanto ao período de elaboração do PPA, 
assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) A elaboração será realizada no último ano de mandato do gestor.
b) ( ) A elaboração será realizada no primeiro ano de mandato do gestor.
c) ( ) A elaboração será realizada no segundo ano de mandato do gestor.
d) ( ) A elaboração será realizada no terceiro ano de mandato do gestor.
4 Os programas de governo são elaborados respeitando um conteúdo 
preestabelecido. Com referência ao conteúdo necessário dos programas de 
governo, assinale as alternativas CORRETAS:
a) ( ) Diretrizes.
b) ( ) Objetivos.
c) ( ) Atualização monetária.
d) ( ) Metas.
110
111
TÓPICO 3
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é o segundo instrumento de 
planejamento orçamentário, nesta lei estarão evidenciados os resultados 
almejados pelo gestor público em relação à execução do orçamento público e as 
medidas que garantirão o equilíbrio fiscal. Já os anexos de prioridades e metas, 
riscos fiscais e metas fiscais, partes integrante da LDO, são os instrumentos para 
avaliar se a gestão pública realizou um planejamento adequado.
A LDO atua como intermediadora entre os outros instrumentos 
orçamentários, pois, além de priorizar as metas do PPA, ela também determina 
a forma de apresentação da LOA. Tanto a Constituição Federal como a LRF 
elegeram esta peça orçamentária para determinar as regras que deverão ser 
obedecidas pela LOA, tanto na elaboração como, principalmente, na execução dos 
programas de governo. Essas regras preestabelecidas são os pilares para que seja 
alcançado o tão almejado equilíbrio das finanças públicas e a gestão responsável 
dos recursos públicos.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias define limites gerenciais que devem ser 
respeitados no cálculo das metas fiscais, como, por exemplo: os limites e condições 
para renúncia de receitas, a geração de novas despesas, a contratação de dívidas, 
a realização de operações de crédito e a concessão de garantias, a conservação e 
evolução do patrimônio público, a origem e a aplicação dos recursos de alienação 
de bens patrimoniais, a margem da expansão das despesas de caráter continuado, 
entre outros.
Vamos proporcionar a você, acadêmico(a), neste tópico, o conhecimento 
da finalidade e do conceito de LDO, bem como apresentar suas competências e 
os objetivos dos anexos obrigatórios: o anexo de metas e prioridades, o anexo de 
riscos fiscais e o anexo de metas fiscais. 
Vamos aos estudos!
112
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
Os parâmetros que devem ser utilizados na elaboração do orçamento 
público anual, as prioridades que serão executadas, bem como as metas a serem 
atingidas são a razão da edição da Lei de Diretrizes Orçamentárias, consoante 
com os ensinamentos de Alkmim (2009). 
Encontramos a fundamentação legal para a obrigatoriedade da Lei de 
Diretrizes Orçamentárias na Constituição Federal, no Art. 165, inciso II, e seu 
conteúdo básico no § 2º do mesmo artigo, verifique: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
[...]
II - as diretrizes orçamentárias;
[...]
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e 
prioridades da administraçãopública federal, incluindo as despesas 
de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a 
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na 
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento.
Já toda a regulamentação do seu conteúdo é discorrida na Lei de 
Responsabilidade Fiscal, no Art. 4º, como podemos observar na Unidade 1 desde 
caderno de estudos. Nesse sentido, o estudioso Slomski (2010, p. 305) apresenta 
um resumo da finalidade da LDO: 
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas 
hipóteses previstas na alínea b do inciso II do art. 4º, no art. 9º e no 
inciso II do § 1º do art. 31 da LRF;
c) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados 
dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
d) demais condições e exigências para transferência de recursos a 
entidades públicas e privadas. (grifo do autor)
O principal objetivo da LDO é o de atuar como norteadora do orçamento 
do exercício subsequente (LOA), com base nos programas do PPA. Conforme os 
autores Luiz; Gomes e Salum (2005, p. 102): “Constituindo parte integrante de 
um sistema orçamentário, a LDO deverá ter seu conteúdo compatível com o PPA 
(Plano Plurianual), que é o plano que antecede no processo de planejamento, e 
com a LOA (Lei Orçamentária Anual), que lhe sucede”. 
A respeito da vigência da LDO, um exercício financeiro, sua finalidade, 
dar o norte para a LOA, ressalta Viana (2009, p. 38) que: 
2 CONCEITO E FINALIDADE
TÓPICO 3 | LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
113
Diferentemente do que ocorre com o Plano Plurianual, a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias é elaborada apenas para um exercício 
financeiro, devendo se guiar pelas premissas que foram aprovadas 
pela lei do PPA. No que pese ser elaborada para um determinado 
exercício financeiro, seus efeitos sempre extrapolam um ano, tendo em 
vista que uma de suas funções é estabelecer nortes para elaboração da 
lei orçamentária, [...]. (grifos nossos)
Sobre a essência ou finalidade da Lei de Diretrizes Orçamentárias, o 
autor Carvalho (2010, p. 40) esclarece que: “A LDO é o instrumento propugnado 
pela Constituição para fazer a ligação (transição) entre o PPA (planejamento 
estratégico) e as leis orçamentárias anuais”.
A respeito dos prazos de envio e de devolução para sanção do projeto de 
lei para a LDO, orienta Silva (2011, p. 184) que: 
Até a entrada em vigor da Lei Complementar que regule o assunto, 
o projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias será encaminhado ao 
Poder Legislativo até oito meses antes do encerramento do exercício 
financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro 
período da seção legislativa.
É importante que a sanção da LDO seja anterior ao envio do projeto 
da LOA. “Fato importante é que o projeto da LDO deverá ser encaminhado e 
aprovado antes da remessa da LOA, uma vez que o Orçamento-Programa Anual 
terá que ser elaborado com base na LDO já aprovada” (LUIZ; GOMES; SALUM 
(2005, p. 102-103, grifos dos autores).
A LDO é um instrumento de planejamento orçamentário, de iniciativa 
do chefe do Poder Executivo, que veio trazer ao sistema orçamentário público 
normas mais exigentes relacionadas às metas fiscais, para atingir equilíbrio nas 
contas públicas, e a prevenção de riscos fiscais para inibir a surpresa, sem reservas, 
na execução orçamentária (ALBUQUERQUE, 2008).
DICAS
Caro(a) acadêmico(a): É importante que você pesquise e conheça exemplos 
de LDOs. Novamente sugerimos que acesse a rede mundial de computadores, nas páginas 
oficiais dos entes federativos, procure a Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente e leia os 
dispositivos que regulam a LOA.
Compare a LDO de um município com a de outro município e relacione as semelhanças e 
as diferenças. 
2 CONCEITO E FINALIDADE
114
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
As competências da Lei de Diretrizes Orçamentárias estão dispostas na 
Constituição Federal e também na Lei de Responsabilidade Fiscal, a principal 
competência é definir as prioridades que deverão ser escolhidas nas ações do PPA 
para serem executadas na LOA do próximo ano:
Na LDO são definidas as diretrizes que orientarão a administração 
na elaboração da proposta orçamentária e na sua execução, sendo 
selecionadas dentre as diversas ações governamentais constantes no 
PPA aquelas que serão prioritárias durante a elaboração da LOA e da 
execução, compatibilizando-as com os recursos públicos arrecadados, 
proporcionando assim condições para que as demandas específicas da 
sociedade sejam priorizadas (ANDRADE et al., 2008, p. 73).
 
O estudioso Albuquerque (2008) destaca como competências para a LDO: 
a) realizar o papel intermediário entre o PPA e a LOA; b) a apresentação do anexo 
de prioridades, anexo de riscos fiscais e metas fiscais; c) a definição de formas de 
avaliação de resultados dos programas; d) a orientação para o orçamento; e) a 
definição da política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de 
fomento; f) a alteração na legislação tributária, entre outras.
Buscamos no entendimento dos autores Luiz; Gomes e Salum (2005, p. 
103) as explicações sobre a necessidade de incluir no projeto de lei da LDO as 
alterações tributárias e as que interfiram nas despesas de pessoal:
A LDO, como se verifica, é um meio para se atingir um fim: o 
Orçamento-Programa Anual. Para tanto, caberá a ela definir tanto as 
normas para a elaboração da LOA quanto conter dispositivos sobre 
questões que, de alguma forma, se reflitam diretamente no Orçamento-
Programa. Por isto, devem constar da LDO as alterações na legislação 
tributária da entidade, que se refletem na receita orçamentária, bem 
como a autorização para a concessão de qualquer vantagem ou 
aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções 
ou alteração de estrutura de carreiras, a admissão ou contratação 
de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos da administração direta 
e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder 
público [...]. (grifos nossos)
As competências legais, dispostas para este instrumento de planejamento 
orçamentário, podem ser interpretadas como o conteúdo que deve ser apresentado 
no projeto de lei das diretrizes orçamentárias. No quadro a seguir adaptamos um 
resumo dos conteúdos obrigatórios a serem apresentados no projeto que deverá 
ser encaminhado ao Poder Legislativo:
3 COMPETÊNCIAS DA LDO
TÓPICO 3 | LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
115
Conteúdo da LDO
CF/1988 LRF/2000
- definir as metas e prioridades da 
administração pública;
- dar orientações básicas para a 
elaboração da lei orçamentária 
anual;
- dispor sobre as alterações na 
legislação tributária;
- estabelecer a política de aplicação 
das agências financeiras oficiais de 
fomento;
- dispor sobre a política de pessoal 
e encargos sociais.
- dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;
- definir os critérios e formas de limitação de 
empenho;
- estabelecer as normas relativas ao controle de 
custos e à avaliação dos resultados dos programas 
financiados com recursos dos orçamentos;
- estabelecer as condições e exigências para a 
transferência de recursos a entidades públicas e 
privadas;
- definir o montante e forma de utilização da reserva 
de contingência;
- dispor sobre a contratação excepcional de horas 
extras; 
- autorizar o Ente a auxiliar o custeio de despesas 
atribuídas a outros Entes da Federação;
- definir critérios para o início de novos projetos;
- definir as despesas consideradas irrelevantes;
- definir as condições para a renúncia de receitas;
- definir as prioridades para o próximo exercício;
- definir o anexo de metas fiscais;
- definir o anexo de riscos fiscais.
QUADRO 10 – RESUMO DO CONTEÚDODA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS3 COMPETÊNCIAS DA LDO
FONTE: Adaptado de Andrade et al. (2008, p. 74)
Corrobora com os mesmos ensinamentos em relação às matérias 
constitucionais para a LDO o autor Moraes (2011, p. 1794):
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades 
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital 
para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei 
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária 
e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais 
de fomento. 
 
A LRF projetou maior relevância à LDO, que, além da definição das 
prioridades, da definição e avaliação das metas fiscais e da determinação de 
medidas para recompor os riscos fiscais, segundo Carvalho (2010, p. 41), deve 
dispor sobre:
• Equilíbrio entre receitas e despesas;
• Critérios e forma de limitação de empenho, a ser verificado no 
final de cada bimestre quando se verificar que a realização da receita 
poderá comprometer os resultados nominal e primário estabelecidos 
no anexo de metas fiscais e para reduzir a dívida ao limite estabelecido 
pelo Senado Federal;
• Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados 
dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
116
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
• Demais condições e exigências para as transferências de recursos a 
entidades públicas e privadas. (grifos do autor)
Alerta Aguiar (2004) que a ausência, no projeto de lei da LDO, de anexos 
obrigatórios, como o de metas fiscais, permitirá a cobrança de multa pelo Tribunal 
de Contas ao chefe do Poder Executivo.
DICAS
Caro(a) acadêmico(a): É importante que você pesquise e aprofunde seus 
conhecimentos a respeito do processo legislativo das leis orçamentárias e as possibilidades 
de emendas parlamentares. Sugerimos a leitura do Livro: Constituição do Brasil interpretada 
e legislação constitucional. 
FONTE: MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitu-
cional. 8. ed. São Paulo, Atlas, 2011.
4 RISCOS FISCAIS, PRIORIDADES E METAS FISCAIS
Até a constituição do Conselho de Gestão Fiscal, previsto no artigo 67, da 
LRF, não ser formada, a Secretaria do Tesouro Nacional – STN é o órgão da União 
competente para editar normas gerais de contabilidade pública e dos anexos que 
devem constar na LDO. Utilizando-se de portarias, a STN atualiza a forma de 
como demonstrar as informações obrigatórias dos anexos da Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (SOARES; MOSER, 2011).
Em 22 de setembro de 2014, com a publicação da Portaria nº 553, a 6ª 
edição dos Manuais de Demonstrativos Fiscais – MDF vem orientar a elaboração 
dos anexos de riscos fiscais e metas fiscais para todos os entes da Federação a 
partir de 2015.
Podemos observar que tanto o anexo de riscos fiscais, como o anexo 
de metas fiscais, são modelos previamente estabelecidos para uniformizar as 
informações no território nacional. Já para o anexo das prioridades e metas 
utiliza-se do formato apresentado no PPA (ANDRADE et al. 2008).
TÓPICO 3 | LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
117
4 RISCOS FISCAIS, PRIORIDADES E METAS FISCAIS
4.1 ANEXO DE RISCOS FISCAIS
Os riscos fiscais ficarão evidenciados no Anexo de Riscos Fiscais. O 
pesquisador Carvalho (2010, p. 41) comenta a respeito da prevenção de riscos: “A 
LRF prevê ainda que a lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos 
Fiscais, no qual serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes 
de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso 
se concretizem”. (grifo do autor) 
A Secretaria do Tesouro Nacional publicou o Manual dos Demonstrativos 
Fiscais – MDF, com o intuito de que se apresentem informações mínimas e 
uniformizadas para todos os entes federativos. Vejamos a conceituação de riscos 
fiscais apresentada no MDF (2014, p. 31), para a melhor compreensão do tema:
Riscos Fiscais podem ser conceituados como a possibilidade da 
ocorrência de eventos que venham a impactar negativamente as contas 
públicas, eventos estes resultantes da realização das ações previstas 
no programa de trabalho para o exercício ou decorrentes das metas 
de resultados, correspondendo, assim, aos riscos provenientes das 
obrigações financeiras do governo.
Os riscos fiscais podem ser classificados em dois grandes grupos: os riscos 
orçamentários e os riscos da dívida. Observe como o autor Carvalho (2010, p. 42-
43) os identifica ou diferencia:
Os riscos orçamentários referem-se à possibilidade de as receitas 
previstas não se realizarem ou a necessidade de execução de despesas 
inicialmente não fixadas ou orçadas a menor durante a execução do 
orçamento.
[...]
Os riscos da dívida referem-se a possíveis ocorrências, externas à 
administração, que, caso sejam efetivadas, resultarão em aumento do 
serviço da dívida pública no ano de referência. (grifos do autor)
Orienta Viana (2009) que este anexo tem como objetivo definir a forma de 
utilização e o montante da reserva de contingência, com base na receita corrente 
líquida, para o atendimento unicamente de passivos contingentes e riscos fiscais 
eventuais e imprevistos.
O Anexo de Riscos Fiscais é obrigatório na composição da LDO, segundo 
a LRF, Art. 4º, § 3º. O MDF (2014, p. 36) ressalta a função deste anexo como 
instrumento orientador da LOA: “O Anexo de Riscos Fiscais deverá integrar o 
projeto de lei de diretrizes orçamentárias de cada ente da Federação que orientará 
a elaboração do projeto de lei orçamentária anual”.
118
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
4.2 ANEXO DE PRIORIDADES E METAS
A Constituição Federal, no Art. 166, § 2º e § 4º, determina que a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias deve dispor das prioridades da administração e 
apresentar compatibilidade com os programas apresentados no Plano Plurianual:
Art. 165. [...]
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e 
prioridades da administração pública federal [...].
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos 
nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano 
plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. (grifos nossos)
Buscamos nos conhecimentos do pesquisador Albuquerque (2008, p. 165) 
a explicação sobre o conteúdo do Anexo de Prioridades e sua finalidade: “A Lei 
de Diretrizes Orçamentárias definirá, em seu Anexo de Prioridades e Metas, as 
despesas que terão precedência na alocação dos recursos no projeto e na Lei 
Orçamentária do exercício subsequente, bem como em sua execução”. (grifo 
nosso)
A LDO é a lei intermediadora entre os instrumentos orçamentários, 
prioriza as metas do PPA e determina a forma de apresentação da LOA. A 
comprovação de que as despesas do orçamento anual são compatíveis com o PPA 
é necessária, deve ser elaborado um demonstrativo que comprove a observância 
da compatibilidade (SOARES; MOSER, 2011).
O autor Albuquerque (2008) ressalta que, neste anexo, não há necessidade 
de serem elencadas, ou apresentadas como prioridade as despesas relativas aos 
programas sociais existentes e as de manutenção dos órgãos e entidades que 
integram os orçamentos fiscal e da seguridade social. Na sua justificativa, explica 
que a Constituição Federal já privilegia estas despesas em relação às determinadas 
no Anexo de Prioridades e Metas.
4.3 ANEXO DE METAS FISCAIS
As metas fiscais foram normatizadas pela LRF e objetivam apresentar o 
planejamento da administração pública em relação ao equilíbrio fiscal nas contas 
públicas, são orientações do estudioso Andrade (2013, p. 32): “Entende-se como 
o relatório-base para o equilíbrio das contas públicas e a chave para a gestão 
responsável”.
A Lei de Crimes Fiscais, Lei nº 10.028/2000, é bastante severa em relação 
à ausência deste anexo naLDO. No seu Art. 5º, II, § 1º, determina a aplicação de 
multa no valor de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der 
causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.
TÓPICO 3 | LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
119
4.2 ANEXO DE PRIORIDADES E METAS
4.3 ANEXO DE METAS FISCAIS
A abrangência necessária para a elaboração do anexo de metas fiscais, que 
compõe a LDO, é apresentada no MDF (2014, p. 47), verifique: 
O Anexo de Metas Fiscais abrangerá os órgãos da administração direta 
dos Poderes, e entidades da administração indireta, constituídas pelas 
autarquias, fundações, fundos especiais, e as empresas públicas e 
sociedades de economia mista que recebem recursos dos Orçamentos 
Fiscal e da Seguridade Social (empresas estatais dependentes), inclusive 
sob a forma de subvenções para pagamento de pessoal e custeio, ou 
de auxílios para pagamento de despesas de capital, excluídas, neste 
caso, aquelas empresas lucrativas que recebam recursos para aumento 
de capital.
Viana (2009, p. 39) resume o conteúdo que deve ser apresentado no anexo 
de metas fiscais como: 
[...] metas anuais relativas a receitas, despesas, resultados nominal 
e primário, montante da dívida pública, evolução do patrimônio 
líquido, origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de 
ativos, avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes geral de 
previdência social, próprio dos servidores e outros programas estatais 
de natureza atuarial e demonstrativo da estimativa e compensação 
da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas 
obrigatórias de caráter continuado.
Resumimos, no quadro a seguir, o objetivo individual de cada 
demonstrativo necessário na composição do anexo de metas fiscais. Leia com 
atenção e analise o quão importantes são estes demonstrativos, para evidenciar o 
comprometimento do gestor público com o alcance de uma gestão responsável.
QUADRO 11 – DEMONSTRATIVOS DE METAS FISCAIS QUE DEVEM COMPOR A LEI DE DIRETRI-
ZES FISCAIS
DEMONSTRATIVO NOME OBJETIVO SEGUNDO MDF (2014)
METAS ANUAIS
O demonstrativo tem por objetivo, 
além de dar transparência sobre as 
metas fiscais relativas ao ente da 
Federação, dando base à avaliação da 
política fiscal estabelecida pelo chefe 
do Poder Executivo para o triênio, 
orientar a elaboração do projeto de 
lei orçamentária anual de forma a 
permitir o alcance das metas conforme 
planejado.
120
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
AVALIAÇÃO DO 
CUMPRIMENTO 
DAS METAS FISCAIS 
DO EXERCÍCIO 
ANTERIOR
A finalidade desse demonstrativo é 
estabelecer uma comparação entre 
as metas fixadas e o resultado obtido 
no exercício financeiro do segundo 
ano anterior ao ano de referência da 
LDO, incluindo análise dos fatores 
determinantes para o alcance ou não 
dos valores estabelecidos como metas.
METAS FISCAIS 
ATUAIS 
COMPARADAS COM
AS FIXADAS NOS 
TRÊS EXERCÍCIOS 
ANTERIORES
O objetivo do demonstrativo é dar 
transparência às informações sobre 
as metas fiscais dos três exercícios 
anteriores e dos três exercícios 
seguintes, para uma melhor avaliação 
da política fiscal do ente federativo, 
de forma a permitir a análise da 
política fiscal em uma linha do tempo, 
combinando execução passada e 
perspectivas futuras, validando a 
consistência dessas últimas.
EVOLUÇÃO DO 
PATRIMÔNIO 
LÍQUIDO
O Demonstrativo da Evolução do 
Patrimônio Líquido deve trazer em 
conjunto uma análise dos valores 
apresentados, com as causas das 
variações do PL do ente da Federação, 
como, por exemplo, fatos que venham 
a causar desequilíbrio entre as 
variações ativas e passivas e outros 
que contribuam para o aumento ou 
a diminuição da situação líquida 
patrimonial.
ORIGEM E 
APLICAÇÃO 
DOS RECURSOS 
OBTIDOS COM A 
ALIENAÇÃO DE 
ATIVOS
O objetivo do demonstrativo é 
assegurar a transparência da forma 
como o ente utilizou os recursos 
obtidos com a alienação de ativos, com 
vistas à preservação do patrimônio 
público.
TÓPICO 3 | LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
121
AVALIAÇÃO 
DA SITUAÇÃO 
FINANCEIRA E 
ATUARIAL DO 
REGIME PRÓPRIO 
DE PREVIDÊNCIA 
DOS SERVIDORES
A avaliação atuarial deve ser feita com 
base no Anexo 10 – Demonstrativo da 
Projeção Atuarial do Regime Próprio 
dos Servidores, publicado no RREO 
do último bimestre do segundo 
ano anterior ao ano de referência 
da LDO. Eventuais mudanças no 
cenário socioeconômico que ensejem 
revisão das variáveis consideradas 
nas projeções atuariais implicam a 
elaboração de novas projeções.
ESTIMATIVA E 
COMPENSAÇÃO 
DA RENÚNCIA DE 
RECEITA
O demonstrativo tem por objetivo 
dar transparência às renúncias de 
receita previstas no projeto de LDO, 
para uma melhor avaliação do seu 
impacto nas metas fiscais fixadas, 
além de orientar a elaboração da 
LOA considerando o montante das 
renúncias fiscais concedidas. Apesar 
de esse demonstrativo ter por base 
legal o art. 4°, § 2°, inciso V, da Lei 
de Responsabilidade Fiscal – LRF, ele 
visa a dar transparência também ao 
cumprimento dos requisitos exigidos 
para a concessão ou ampliação de 
benefícios de natureza tributária, 
dispostos no art. 14 da LRF.
MARGEM DE 
EXPANSÃO 
DAS DESPESAS 
OBRIGATÓRIAS 
DE CARÁTER 
CONTINUADO
O objetivo do Demonstrativo é dar 
transparência às novas Despesas 
Obrigatórias de Caráter Continuado 
previstas, se estão cobertas por 
aumento permanente de receita e 
redução permanente de despesa, 
para avaliação do impacto nas 
metas fiscais estabelecidas pelo ente, 
além de orientar a elaboração da 
LOA considerando o montante das 
Despesas Obrigatórias de Caráter 
Continuado concedidas.
FONTE: Adaptado de MDF (2014)
122
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
Continuando com os ensinamentos do MDF (2014, p. 48), entendemos 
que todos os indicadores para conduzir a política fiscal do ente da Federação 
estão resumidos no anexo de metas fiscais, observe:
Representam os resultados a serem alcançados para variáveis fiscais 
visando atingir os objetivos desejados pelo ente da Federação quanto 
à trajetória de endividamento no médio prazo. Pelo princípio da 
gestão fiscal responsável, as metas representam a conexão entre 
o planejamento, a elaboração e a execução do orçamento. Esses 
parâmetros indicam os rumos da condução da política fiscal para 
os próximos exercícios e servem de indicadores para a promoção da 
limitação de empenho e de movimentação financeira.
Acadêmico(a), fica evidente a preocupação da LRF em demonstrar, 
de forma transparente, o acompanhamento das metas fiscais projetadas nos 
anos anteriores com os resultados obtidos. Perceba que o demonstrativo 2 e o 
demonstrativo 3 servem de base para avaliar o resultado do planejamento da 
administração pública (se obteve equilíbrio fiscal ou não).
IMPORTANT
E
Acadêmico(a): Para complementar seus estudos é necessário que você pesquise 
no MDF (2014) como são elaborados os anexos de riscos fiscais e o de metas fiscais.
Neste manual constam todas as informações necessárias para preencher os anexos de 
acordo com as informações de cada ente federativo. Disponível em: <https://www.tesouro.
fazenda.gov.br/documents/10180/422237/CPU_MDF_6_edicao_versao_24_04_2015/
dd31d661-2131-411c-901b-d482e4f31c86>. Acesso em: 11 jun. 2015.
123
RESUMO DO TÓPICO 3
Neste tópico vimos:
• O principal objetivo da LDO é o de atuar como norteadora do Orçamento do 
exercício subsequente (LOA), com base nos programas do PPA.
• A Lei de Diretrizes Orçamentárias, segundo a Constituição Federal e a Lei de 
Responsabilidade Fiscal, deverá:
o		 Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas.
o		 Definir os critérios e formas de limitação de empenho.
o		 Definir as normas relativas ao controle de custos e à avaliaçãodos resultados 
dos programas financiados com recursos dos orçamentos.
o		 Dispor sobre as condições e exigências para a transferência de recursos a 
entidades públicas e privadas.
o		 Definir o montante e forma de utilização da reserva de contingência.
o		 Dispor sobre a contratação excepcional de horas extras.
o		 Autorizar o Ente a auxiliar o custeio de despesas atribuídas a outros Entes 
da Federação.
o		 Definir critérios para o início de novos projetos.
o		 Definir as despesas consideradas irrelevantes.
o		 Definir as condições para a renúncia de receitas.
o		 Definir e apresentar as prioridades para o próximo exercício.
o		 Definir e apresentar o anexo de metas fiscais.
o		 Definir e apresentar o anexo de riscos fiscais.
• São anexos obrigatórios na composição da LDO: anexo de prioridades e metas, 
o anexo de riscos fiscais e o anexo de metas fiscais.
124
Prezado(a) acadêmico(a), vamos avaliar a compreensão dos conceitos a que 
tivemos acesso até o momento, então responda:
1 A LDO, entre outras funções constitucionais e trazidas pela LRF, norteia a 
elaboração do orçamento anual da administração pública. Quanto ao prazo 
constitucional de envio para apreciação do Legislativo, assinale a alternativa 
CORRETA:
a) ( ) O prazo coincide com 15 de maio de todos os anos.
b) ( ) O prazo coincide com 15 de agosto de todos os anos.
c) ( ) O prazo coincide com 15 de abril de todos os anos.
d) ( ) O prazo coincide com 31 de agosto de todos os anos.
2 A LDO é o instrumento que define regras para alcançar o equilíbrio fiscal. 
Com referência aos anexos obrigatórios a serem apresentados na LDO, 
assinale as alternativas CORRETAS:
a) ( ) Prioridades e metas.
b) ( ) Riscos fiscais.
c) ( ) Eventos constantes e frequentes.
d) ( ) Metas fiscais.
3 Os riscos fiscais podem ser classificados em dois grandes grupos. Com 
referência à classificação dos riscos fiscais, assinale as alternativas CORRETAS:
a) ( ) Podem ser riscos previsíveis.
b) ( ) Podem ser riscos orçamentários.
c) ( ) Podem ser riscos da dívida.
d) ( ) Podem ser excesso de receitas.
4 O anexo de metas fiscais é composto por oito demonstrativos, já definidos 
no MDF. Quanto ao nome desses demonstrativos, assinale as alternativas 
CORRETAS:
a) ( ) Metas anuais.
b) ( ) Evolução do patrimônio líquido.
c) ( ) Atualização monetária.
d) ( ) Estimativa e compensação da renúncia de receitas.
AUTOATIVIDADE
125
TÓPICO 4
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
Todo o processo de planejamento orçamentário governamental se 
concretiza na execução do terceiro e último instrumento de planejamento: a Lei 
Orçamentária Anual. Nesta fase é que são arrecadadas as receitas públicas e 
podem ser autorizadas as despesas públicas consignadas no orçamento.
A LOA, ao obedecer aos critérios de elaboração impostos pela Lei de 
Diretrizes Orçamentárias, terá como objetivo disponibilizar orçamento para as 
obras, investimentos e despesas para a manutenção das atividades priorizadas 
na LDO e estabelecidas no PPA. Todos os recursos planejados para desenvolver 
as políticas públicas que atendem às demandas da sociedade estão autorizados 
na Lei Orçamentária Anual, que, também, é conhecida como lei dos meios ou 
orçamento público anual.
A transparência e o controle dos recursos públicos são princípios que 
sustentam a responsabilidade na gestão fiscal. A execução da LOA proporciona 
que a administração pública elabore e publique o Relatório de Gestão Fiscal e o 
Relatório Resumido da Execução Orçamentária, tornando suas ações transparentes 
e permitindo que o controle interno e externo fiscalize as ações públicas.
Acadêmico(a), abordaremos, no Tópico 4, as características e a conceituação 
da Lei Orçamentária Anual, as normas que são aplicadas no orçamento público 
anual, os tipos de orçamento que compõem a LOA, bem como os créditos do 
orçamento e as etapas do ciclo orçamentário.
Vamos, juntos, conhecer a famosa Lei de Meios, ou LOA!
2 CONCEITO E CARACTERÍSTICAS DA LEI ORÇAMENTÁRIA 
ANUAL
A Lei Orçamentária Anual é o instrumento de planejamento orçamentário 
que contém a apresentação da previsão das receitas do próximo ano, bem como 
promoverá a fixação e liberação das despesas para as ações definidas para o ano 
seguinte. Orienta Andrade (2013, p. 42) que a LOA, “[...] também chamada Lei de 
Meios, é, pois, uma lei especial que contém a discriminação da receita e da despesa 
pública, de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de 
trabalho do governo [...]”.
126
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
O autor Albuquerque ressalta (2008, p. 189) que a LOA não é apenas 
utilizada para controle de gastos e, sim, um planejamento das ações a serem 
realizadas: “Com a evolução dos conhecimentos e técnicas de planejamento e de 
gestão das ações de política pública, o orçamento deixou de ser exclusivo sistema 
de controle do poder político e passou a adquirir caráter de instrumento inerente 
ao planejamento”.
O Poder Executivo elabora o orçamento a partir de estimativas de quanto 
se espera arrecadar e quais ações do PPA (despesas) se pretende realizar. Na 
LOA os atos programados no PPA, e destacados como prioridade na LDO, são 
quantificados em dotações ou despesas, com o objetivo de serem autorizadas, 
pelo Poder Legislativo, e realizadas na execução do orçamento (LIMA; CASTRO, 
2012). 
A LOA é uma lei que abrange a totalidade dos Poderes, órgãos, 
administração direta e indireta de determinado ente da Federação (União, Estados, 
DF e Municípios). Resume a finalidade da LOA o estudioso Carvalho (2010, p. 46): 
“Tem por finalidade a concretização dos objetivos e metas estabelecidos no Plano 
Plurianual. É o que podemos chamar de orçamento por excelência ou orçamento 
propriamente dito”.
Vejamos o entendimento de Alkmim (2009, p. 742) em relação ao conceito 
e características da Lei Orçamentária Anual:
A lei orçamentária anual compreende o orçamento propriamente 
dito e contém, na verdade, três espécies de orçamento: o orçamento 
fiscal, o orçamento dos investimentos e o orçamento da seguridade 
social. Qualquer projeto ou programa para ser iniciado depende de 
sua inclusão na lei orçamentária anual.
Corrobora neste mesmo sentido, sobre a integração do orçamento fiscal, 
de investimentos e da seguridade social na Lei Orçamentária Anual, o autor 
Moraes (2011, p. 1794): 
 
A lei orçamentária anual compreenderá o orçamento fiscal referente aos 
Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração 
direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
poder público; o orçamento de investimentos das empresas em que 
a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social 
com direito a voto; o orçamento da seguridade social, abrangendo 
todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta e 
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo 
poder público. (grifos nossos)
O orçamento anual é um instrumento que pode ser alterado, com anuência 
do Poder Legislativo, para adequar o planejado às condições econômicas e sociais 
do exercício em execução. Verifique a interpretação do pesquisador Carvalho 
(2010, p. 46): “É um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz em 
TÓPICO 4 | LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
127
termos financeiros para determinado período – um ano – os planos e programas 
de trabalho do governo. É o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em 
consonância com a LDO e a LRF”.
O prazo de encaminhamento do projeto de lei da LOA para a apreciação e 
votação do Poder Legislativo é 31 de agosto ou quatro meses antes do encerramento 
do exercício financeiro. Ressaltam, também, os autores Luiz; Gomes e Salum 
(2005) que, segundo a legislação, o projeto deverá ser devolvido para sanção atéo encerramento da sessão legislativa.
O pesquisador Moraes (2011, p. 1794) salienta o princípio da exclusividade 
para a Lei Orçamentária Anual: “[...] não conterá dispositivo estranho à previsão 
da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização 
para abertura de créditos suplementares e a contratação de operação de crédito, 
[...]”. Verifique que a vedação de dispositivos estranhos dá-se para evitar o 
oportunismo de gestores, mal intencionados, que se utilizariam do processo 
célere de tramitação da LOA. 
2.1 NORMAS LEGAIS APLICÁVEIS
A Lei Orçamentária Anual segue várias legislações que regulamentam 
seu ciclo orçamentário, como, por exemplo: a Constituição Federal, a Lei nº 
4.320/64, a Lei de Responsabilidade Fiscal, entre outras normas aplicáveis apenas 
aos Estados e aos Municípios (Constituições Estaduais e Leis Orgânicas). 
Na Constituição Federal as matérias orçamentárias encontram-se contidas 
no Art. 163 ao Art. 169. É importante ressaltar que a Lei nº 4.320/94 foi recepcionada 
pela nossa Carta Magna e continuou a regulamentar a contabilidade pública, bem 
como a lei orçamentária dos entes federativos (CARVALHO, 2010).
Em termos de legislação pertinente ao orçamento anual, que está em 
vigor, os estudiosos Andrade et al. (2008, p. 145) citam a Lei nº 4.320/64 como 
importante norma balizadora, leia atentamente:
A Lei nº 4.320/1964, norma que regulamentou a Contabilidade Pública 
brasileira, institucionalizou a classificação funcional-programática, 
inseriu princípios orçamentários, definiu os conceitos e as classificações 
das receitas e despesas públicas, dispôs sobre o conteúdo da proposta 
orçamentária e da Lei Orçamentária Anual (LOA), introduziu, 
portanto, as regras básicas sobre o planejamento orçamentário. 
Em conformidade com o autor Viana (2009, p. 42), os gestores devem 
observar as Portarias interministeriais nº 42 e, também, nº 163:
128
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
[...] A Lei Orçamentária Anual deverá ser elaborada considerando 
os anexos da Lei 4.320/64, bem como regulamentações posteriores, 
em especial quanto à classificação da receita e da despesa, conforme 
Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, Portaria Interministerial STN/
SOF nº 163, de 04 de maio de 2001 e a Portaria Conjunta nº 3, de 14 de 
outubro de 2008.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, nos Artigos 5º ao 7º, apresenta as normas 
aplicáveis à Lei Orçamentária Anual. Este tema foi abordado na Unidade 1, 
quando apresentamos as regras da LRF e o planejamento orçamentário. Vejamos 
as orientações dos autores Andrade et al. (2008, p. 145) para complementar o 
assunto:
A LRF também trouxe diversos dispositivos que tratam da 
elaboração da LOA, destacando a necessidade de comprovação da 
compatibilidade de seu projeto com os demais instrumentos de 
planejamento, definindo regras sobre a previsão da receita e fixação 
da despesa, introduzindo normas para a inclusão de novos projetos, 
revigorando alguns princípios orçamentários, exigindo a inclusão dos 
orçamentos das empresas estatais dependentes na LOA, dentre outros 
assuntos.
O autor Albuquerque (2008) ressalta que o Ministério do Orçamento e 
Gestão, o Ministério do Planejamento e o Ministério da Fazenda editam normas 
regulamentares, através de portarias ou instruções, sobre questões orçamentárias 
que devem ser seguidas, no que couber, pelos Estados, Distrito Federal e 
Municípios.
2.2 TIPOS DE ORÇAMENTO QUE COMPÕEM A LEI 
ORÇAMENTÁRIA ANUAL
Destacam os pesquisadores Piscitelli e Timbó (2012, p. 79) que, antes de 
1987, o projeto de lei da Lei Orçamentária Anual apenas era elaborado com o 
destaque de um orçamento, o fiscal: 
[...] A lei orçamentária anual compõe-se dos orçamentos fiscal – que 
chegou a ser o único formalmente submetido ao Congresso (e que, 
inclusive, até 1987, sequer incluía as operações de crédito) -, de 
investimento das estatais (empresas sob o controle da União) e o da 
seguridade social (das áreas de previdência, saúde e assistência social).
Observe que a LOA é um documento único, um projeto de lei que abrangerá 
todos os órgãos do ente federativo, mas na composição deste projeto que virará a 
lei do orçamento estarão destacados de forma individual e depois consolidados 
os demonstrativos relacionados às informações fiscais, as de investimentos e as 
de seguridade social. Esta normatização é encontrada na Constituição Federal, no 
Art. 165, § 5º, incisos I, II e III.
TÓPICO 4 | LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
129
2.2.1 Orçamento Fiscal
O orçamento fiscal é o mais conhecido, onde contempla as receitas e 
as despesas destinadas para manter a maioria dos serviços públicos, segundo 
o autor Slomski (2010, p. 306) compreende: “[...] orçamento fiscal referente aos 
Poderes da União, dos Estados e dos Municípios, seus fundos, órgãos e entidades 
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas 
pelo poder público”. (grifo do autor)
Na interpretação dos termos “orçamento” e “fiscal”, podemos ser levados 
a interpretar este tipo de orçamento de forma equivocada e não conseguimos 
nos aproximar ao entendimento dos constituintes, quando da elaboração da 
Constituição Federal. O termo orçamento é a previsão das receitas e das despesas 
em um determinado período, já o termo fiscal está relacionado ao fisco, ao poder 
de tributar, porém, este orçamento não contém apenas as receitas tributárias, 
contém todos os tipos de receitas (originárias, ordinárias, derivadas) (ANDRADE 
et al., 2008).
Continuando com os ensinamentos dos pesquisadores Andrade et al. 
(2008, p. 147), encontramos explicações sobre o conteúdo do orçamento fiscal: 
 
O orçamento fiscal, portanto, abrange todas as receitas e todas as 
despesas projetadas para o exercício financeiro a que se refere à LOA, 
referentes aos Poderes Legislativo e Executivo, seus órgãos, fundos, 
autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, excetuando-
se apenas as receitas e despesas das entidades que compõem o 
orçamento de investimentos e da seguridade social. 
Na mesma linha de conceituação, os professores Araújo e Arruda (2007, 
p. 78) ensinam que: 
 
O orçamento fiscal representa o plano de ação fiscal implementado 
pelo setor governamental para um determinado exercício financeiro. 
Conforme podemos inferir da Constituição Federal, esse orçamento 
detalha as receitas que poderão ser arrecadadas pelo Estado, pelo 
exercício do poder fiscalizador, entre outras, assim como suas 
respectivas utilizações em programas governamentais. (grifo dos 
autores)
Acadêmico(a), note que este orçamento é o que envolve a maioria das 
despesas do governo, em todos os entes federativos, porque contempla a grande 
força arrecadadora do Estado e, em contrapartida, é de onde são oferecidos os 
diversos serviços que dão suporte ao funcionamento da administração pública. “[...] 
Por sua abrangência e dimensão, o orçamento fiscal constitui-se no principal dos 
três orçamentos [...] há evidente exagero na amplitude concedida pela Constituição 
Federal ao conteúdo do orçamento fiscal” (GIACOMONI, 2012, p. 230). 
130
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
2.2.2 Orçamento de investimentos
O orçamento de investimentos deve consolidar as informações sobre os 
investimentos do governo nas empresas estatais, são aportes direcionados ao 
capital social e ao destino dessas integrações, segundo o autor Slomski (2010, 
p. 306) compreende: “[...] orçamento de investimento das empresas em que a 
União, os Estados e os Municípios, direta ou indiretamente, detenham a maioria 
do capital social com direito a voto”. (grifo do autor)
Os autores Araújo e Arruda (2007, p. 78) conceituam o orçamento de 
investimentos e ressaltam a necessidade de implementar legislação apropriada 
para este orçamento: 
 
O orçamento de investimento, conformea Constituição Federal, 
corresponde à programação de investimentos de todas as empresas 
de que a União, o Estado ou o Município participem direta ou 
indiretamente, detendo a maioria do capital social com direito a voto. 
Em função da ausência de critérios específicos na Lei nº 4.320/64, o 
orçamento de investimentos carece de normas sobre a elaboração, 
execução, prestação de contas e avaliação. (grifo dos autores)
Em relação à composição do orçamento de investimentos, orienta o 
estudioso Silva (2011, p. 185):
O orçamento de investimentos das empresas em que a administração 
pública detenha direta ou indiretamente a maioria do capital social 
com direito a voto detalhará as fontes de recursos e a programação de 
seus investimentos.
Para cumprir o mandamento constitucional, o orçamento de 
investimentos de cada empresa deverá indicar os objetivos e metas 
compatibilizadas com o plano plurianual e as diretrizes orçamentárias 
e, ainda, discriminar as receitas e despesas operacionais para 
evidenciar o déficit ou superávit resultante.
O dispositivo constitucional que versa sobre o orçamento foi regulamentado 
pela LRF, onde determina que as estatais dependentes devem ser excluídas do 
orçamento de investimentos e, por consequência, compor o orçamento fiscal. 
Apenas as estatais independentes comporão o orçamento de investimentos. 
Observe a afirmação de Albuquerque (2008, p. 205): “Em relação ao Orçamento 
de investimento, nele somente constarão as empresas estatais independentes. [...] 
que devem seguir as regras orçamentárias estabelecidas na Constituição e na Lei 
nº 4.320/64 apenas no que se refere às despesas de investimentos”. 
TÓPICO 4 | LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
131
2.2.2 Orçamento de investimentos
NOTA
Caro(a) acadêmico(a), você sabe distinguir empresa estatal dependente das 
independentes? 
Pesquise, é importante você dominar estes conceitos e saber diferenciá-las.
2.2.3 Orçamento da seguridade social
O orçamento da seguridade social reúne as informações básicas que 
envolvem todas as entidades vinculadas à administração direta e indireta, bem 
como os fundos instituídos e mantidos nas áreas de saúde, assistência social e 
previdência social. 
A Seguridade Social [...] compreende um conjunto integrado de 
ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas 
a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência 
social.
Quanto ao orçamento da seguridade social, é importante mencionar 
que envolve três grandes áreas:
• Saúde;
• Previdência; 
• Assistência Social. (CARVALHO, 2010, p. 52)
No mesmo sentido são os ensinamentos dos autores Lima e Castro 
(2012, p. 22) sobre este orçamento: “[...] o orçamento da seguridade social, que 
abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta e 
administração indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos 
pelo poder público”. (grifo dos autores)
A abrangência das informações de seguridade social, que os constituintes 
idealizaram, está expressa no Art. 194, da Constituição Federal: “[...] A seguridade 
social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes 
públicos e da sociedade, destinados a assegurar os direitos relativos à saúde, à 
previdência e à assistência social”.
Apesar do orçamento da seguridade social estar consolidado na LOA, é 
importante destacar, segundo os autores Andrade et al. (2008), que seus recursos 
vinculados não poderão ser utilizados para atender despesas diversas às 
finalidades para as quais foram arrecadados (saúde, assistência ou previdência). 
Exemplifica que normalmente estes recursos são provenientes do Sistema 
Único de Saúde, do Fundo Nacional de Assistência Social, do Regime Geral de 
Previdência Social e dos Regimes Próprios de Previdência Social, entre outros.
132
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
DICAS
Caro(a) acadêmico(a), parte dos recursos arrecadados nas loterias oficiais (Mega 
Sena, Quina etc.) compõe as receitas do Instituto Nacional da Previdência Social - INSS.
Pesquise a respeito, confirme esta informação, saiba qual é o percentual destinado à 
previdência social.
Você pode acessar este endereço eletrônico: <http://www1.caixa.gov.br/loterias/loterias/
megasena/distribuicao.asp>
3 CRÉDITOS DO ORÇAMENTO
Ao aprovar a lei do orçamento são aprovados os créditos do orçamento, 
estes créditos estão vinculados às ações governamentais onde indicam a instituição 
que os utilizarão, a função e subfunção das despesas, o programa de governo e 
qual a natureza da despesa, conforme orientações de Andrade (2013, p. 122): “São 
definidos pela combinação da classificação institucional, funcional, programática 
e econômica, tendo um valor definido para a execução orçamentária anual, na 
forma adotada pelo planejamento”.
Orienta Giacomoni (2012, p. 303) que os créditos do orçamento são 
resultado da programação das ações governamentais: 
Considerando que é a programação de trabalho constante do 
orçamento que condiciona a execução financeira da instituição 
pública, como providência preliminar são preparados registros, em 
âmbito analítico, que possibilitam a classificação e o lançamento de 
cada despesa nos títulos orçamentários apropriados. (grifo nosso)
Os créditos do orçamento são regulamentados pela Lei nº 4.320/64, do 
Art. 40 ao Art. 46, e dividem-se em créditos orçamentários e créditos adicionais.
3.1 CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS
Os créditos orçamentários são os recursos disponíveis para a realização das 
despesas e são lançados conforme a LOA, no primeiro dia do exercício financeiro, 
segundo orientações de Andrade (2013, p. 122): “São autorizações abertas que 
designam o montante de recursos disponíveis numa dotação, consignada na 
própria lei do orçamento. Seus lançamentos ocorrem, normalmente, no início do 
exercício”.
Os créditos orçamentários são os originários da aprovação da LOA, 
seguindo os ensinamentos do autor Silva (2011, p. 212):
TÓPICO 4 | LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
133
3 CRÉDITOS DO ORÇAMENTO
3.1 CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS
Os recursos para execução dos programas de trabalho do governo são 
especificados através dos Créditos Orçamentários aprovados pelo Poder 
Legislativo no orçamento anual. Tais créditos são discriminados pelos 
órgãos e unidades orçamentárias segundo a classificação institucional 
[...]. (grifo do autor)
 
Orienta o estudioso Giacomoni (2012, p. 303) a diferença entre os créditos 
orçamentários e as dotações orçamentárias, expressões normalmente confusas 
para o leitor: 
A lei orçamentária é organizada na forma de créditos orçamentários, aos 
quais estão consignadas dotações. Em consequência da imprecisão com 
que são utilizadas na legislação, é comum o emprego das expressões 
crédito orçamentário e dotação como sinônimos. Na realidade, o crédito 
orçamentário é constituído pelo conjunto de categorias classificatórias 
e contas que especificam as ações e operações autorizadas pela lei 
orçamentária. [...] Por seu turno, dotação é o montante de recursos 
financeiros com que conta o crédito orçamentário. (grifos do autor)
Analisando os ensinamentos do autor Giacomoni (2012), ao iniciar o 
exercício financeiro registram-se os créditos do orçamento, com as classificações 
necessárias para reconhecer quem vai desenvolver as ações programadas, e 
no mesmo instante são registradas as dotações para que fique evidenciado o 
acompanhamento da evolução dos saldos das dotações e, por consequência, 
identificar o desempenho da programação do orçamento.
3.2 CRÉDITOS ADICIONAIS
Os créditos adicionais são apropriados durante a execução orçamentária, 
através de autorizações, para suprir dotações não relacionadas ou insuficientes 
para a realização das despesas necessárias, de acordo com o estudioso Silva (2011, 
p. 212): “Os créditos adicionais são autorizações de despesasnão computadas ou 
insuficientemente dotadas na lei do orçamento”.
A fundamentação legal para os créditos adicionais, seus tipos possíveis 
destes créditos, estão expressos na Lei nº 4.320/64, no Art. 40 e Art. 41, leia 
atentamente:
Art. 40. São créditos adicionais as autorizações de despesa não 
computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:
I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação 
orçamentária específica;
III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, 
em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
Destaca, resumidamente, o autor Albuquerque (2008, p. 207), quais 
situações podem alterar os créditos do orçamento e justifica os créditos adicionais: 
134
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
O orçamento anual é produto de um processo de planejamento que 
incorpora as intenções e as prioridades da coletividade. Entretanto, 
é possível que durante a execução do orçamento ocorram situações, 
fatos novos ou mesmo problemas não previstos na fase de elaboração. 
Assim, existe a necessidade de mecanismos que venham a corrigir 
estas falhas de previsão e retifiquem o orçamento. Estes mecanismos 
são denominados Créditos Adicionais.
Os créditos adicionais podem ser classificados em suplementares, especiais 
ou extraordinários, de acordo com a natureza da necessidade de suplementação, 
dotações insuficientes, não autorizadas e até pela sua urgência (MACHADO JR; 
REIS, 2011).
FIGURA 3 – CLASSIFICAÇÃO DOS CRÉDITOS ADICIONAIS
CRÉDITOS ADICIONAIS
CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS
CRÉDITOS ESPECIAIS
CRÉDITOS SUPLEMENTARES
FONTE: A autora
DICAS
Acadêmico(a), é importante que você compreenda a diferença de créditos 
adicionais e os institutos dos remanejamentos, transposições e transferências. Sugerimos a 
leitura do livro A Lei 4.320 comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal. 
FONTE: MACHADO JR, J. Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada: e a Lei 
de Responsabilidade Fiscal. 33. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2011.
3.2.1 Créditos Suplementares
Nas situações em que os créditos orçamentários e, também, os créditos 
especiais que foram abertos, forem insuficientes para atender as despesas 
programadas, a legislação permite a abertura de créditos orçamentários 
suplementares, segundo Machado Jr. e Reis (2011).
TÓPICO 4 | LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
135
FONTE: A autora
3.2.1 Créditos Suplementares
Os créditos suplementares são utilizados para complementar ou aumentar, 
dentro do exercício financeiro, os créditos orçamentários insuficientes, é o que 
esclarece Andrade (2013, p. 122):
São créditos que visam suplementar, complementar ou reforçar 
despesas insuficientemente consignadas no orçamento, autorizadas 
por lei e abertos por decreto do chefe do Poder Executivo, com 
obrigatória indicação de recursos que viabilizam o crédito, conforme 
o § 1º do art. 43 da Lei nº 4.320/64. A Lei Orçamentária pode, desde 
já, prever um limite em percentual ou valor. Sua vigência limita-se ao 
exercício financeiro. 
Nos ensinamentos de Piscitelli e Timbó (2012, p. 49) encontramos 
exemplos aplicáveis aos créditos suplementares: “[...] destinados a reforço de 
dotação orçamentária (caso típico dos acréscimos de despesas de pessoal, por 
subestimativa da previsão, por aumento dos vencimentos etc.);”. (grifo nosso)
A autorização para os créditos suplementares deverá ser através de lei, 
pode ser a própria LOA, já a abertura deverá ser por decreto do chefe do Poder 
Executivo, sendo necessário informar quais recursos serão utilizados para esses 
créditos adicionais (SLOMSKI, 2010).
Nota-se que os créditos suplementares podem ser frequentes nas épocas 
em que a economia nacional não estiver controlada, a inflação ou a valorização de 
determinados produtos ou serviços podem interferir diretamente nas projeções 
das dotações de despesas públicas e torná-las insuficientes.
3.2.2 Créditos Especiais
Quando for necessária a abertura de novos programas, ou a criação de 
despesas não contempladas na Lei Orçamentária Anual, são utilizados os créditos 
especiais para regularizar a situação orçamentária, segundo o estudioso Andrade 
(2013, p. 123):
São créditos abertos durante o exercício para amparar novos programas 
e despesas que não figuram no orçamento, ou seja, que não possuam 
dotações orçamentárias específicas. São autorizadas por lei específica 
e abertos por decreto do chefe do Poder Executivo e exigem indicação 
de recursos conforme o § 1º do art. 43 da Lei nº 4.320/64. 
 
Os créditos especiais são utilizados, conforme orientação dos autores 
Piscitelli e Timbó (2012, p. 49), nos seguintes casos, por exemplo:
[...] os especiais, destinados a despesas para as quais não haja dotação 
específica (o que geralmente ocorre, por exemplo, em relação às 
despesas decorrentes da criação de órgãos, ou o que se torna, enfim, 
necessário sempre que não tenha havido previsão para determinada 
categoria ou grupo de despesa, de qualquer atividade ou projeto de 
uma unidade).
136
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
Diferentemente dos créditos suplementares, a vigência dos créditos especiais 
pode ser superior ao exercício financeiro. “Sua vigência é para o exercício financeiro 
e pode-se estender até o exercício seguinte, se for aberto nos últimos quatro meses 
do exercício, desde que sejam reabertos por decreto do Executivo e até os limites dos 
saldos residuais”. (ANDRADE, 2013, p. 123). 
3.2.3 Créditos Extraordinários
Nas situações em que o poder público necessita agir prontamente para 
atender despesas imprevisíveis, urgentes e por este motivo não serem previstas 
no orçamento, foram instituídos os créditos extraordinários, vejam a explicação 
de Lima e Castro (2012, p. 26):
[...] créditos extraordinários: destinam-se a atender a despesas 
urgentes e imprevisíveis, como em caso de guerra, comoção interna ou 
calamidade pública. Caracterizam-se pela imprevisibilidade do fato, 
que requer ação urgente do poder público, e por não decorrerem de 
planejamento e, pois, de orçamento. (grifo dos autores)
Esse tipo de crédito adicional não é comum nos orçamentos públicos, 
devido à sua especificidade (despesas decorrentes de guerra, calamidade pública 
etc.). A Lei nº 4.320/64, no Art. 44, esclarece qual o instrumento necessário para 
autorizar e abrir os créditos extraordinários: “Art. 44. Os créditos extraordinários 
serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato 
conhecimento ao Poder Legislativo”. 
3.2.4 Fontes dos Créditos Adicionais
Para a abertura de créditos adicionais, exceto os extraordinários, é 
necessário justificar e identificar quais os recursos que serão utilizados para que 
o orçamento continue apresentando equilíbrio. A Lei nº 4.320/64 apresenta no art. 
43, §1º ao § 3º e seus incisos, o ordenamento legal e as diversas fontes de recursos 
que poderão ser utilizadas:
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende 
da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será 
precedida de exposição justificativa. 
§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não 
comprometidos: 
I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício 
anterior; 
II - os provenientes de excesso de arrecadação; 
III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações 
orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei;
IV - o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que 
juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las. 
TÓPICO 4 | LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
137
3.2.3 Créditos Extraordinários
3.2.4 Fontes dos Créditos Adicionais
§ 2º Entende-se por superávitfinanceiro a diferença positiva entre o 
ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos 
dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles 
vinculadas.
§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, 
o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a 
arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência 
do exercício.
§ 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de 
excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos 
extraordinários abertos no exercício.
Já os créditos extraordinários, pela característica da urgência e emergência, 
não necessitarão de apresentação da fonte de recursos, dispensa a indicação 
de recursos. No quadro a seguir reunimos as principais características das 
modalidades de créditos adicionais para que você possa visualizar e compreender 
de forma simplificada:
QUADRO 12 – PRINCIPAIS CARCTERÍSTICAS DAS MODALIDADES DE CRÉDITOS ADICIONAIS
Espécie Suplementares Especiais Extraordinários
Finalidade
Reforço da categoria de 
programação existente 
na LOA
Atender a categoria 
d e p r o g r a m a ç ã o 
não contemplada no 
orçamento
Atender a despesas 
i m p r e v i s í v e i s e 
urgentes
Autorização
Prévia , podendo ser 
incluída na própria lei de 
orçamento ou lei especial
Prévia em lei especial Independente
F o r m a d e 
Abertura
Decreto do Presidente 
da República até o limite 
estabelecido em lei
Decreto do Presidente 
da República até o 
limite estabelecido em 
lei
Por meio de Medida 
Provisória
Recursos Indicação obrigatória Indicação obrigatória Independente de indicação
Valor/Limite
Obrigatório, indicado na 
lei de autorização e no 
decreto de abertura
Obrigatório, indicado 
na lei de autorização e 
no decreto de abertura
O b r i g a t ó r i o , 
indicado na Medida 
Provisória
Vigência
No exercício em que foi 
aberto
No exercício em que 
foi aberto
No exercício em que 
foi aberto
Prorrogação Jamais permitida
Só para o exercício 
seguinte, se autorizado 
em um dos quatro 
úl t imos meses do 
exercício.
Só para o exercício 
s e g u i n t e , s e 
autorizado em um 
dos quatro últimos 
meses do exercício.
FONTE: Lima e Castro (2012, p. 27)
138
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
DICAS
Caro(a) acadêmico(a), é fundamental que você conheça e entenda quais os 
recursos que poderão servir de fontes para os créditos adicionais. Sugerimos a leitura do 
Livro: Contabilidade aplicada: uma abordagem da administração financeira pública.
FONTE: PISCITELLI, Roberto Bocaccio; TIMBÓ, Maria Zulene Farias. Contabilidade aplicada: 
uma abordagem da administração financeira pública. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
4 CICLO ORÇAMENTÁRIO E SUAS ETAPAS
A Lei Orçamentária Anual é construída e executada seguindo várias 
etapas distintas, que nomeamos de ciclo orçamentário ou processo orçamentário. 
As etapas mais comuns são denominadas: elaboração, estudo e aprovação, 
execução e avaliação (SLOMSKI, 2010).
Concordam com o mesmo conceito os estudiosos Soares e Moser (2011, 
p. 77): “O ciclo orçamentário, ou sistema orçamentário, é definido como um 
processo de caráter contínuo e simultâneo, por meio do qual se elabora, aprova, 
executa e avalia a programação dos gastos do setor público nos aspectos físico e 
financeiro”. 
O ciclo orçamentário é um conjunto de etapas que se iniciam antes da 
execução do orçamento. Os estudiosos divergem tanto da denominação das 
etapas, quanto da quantidade de etapas. Vejamos o resultado dos estudos do 
autor Silva (2011, p. 225), em relação ao tema: 
O ciclo orçamentário corresponde ao período em que se processam 
as atividades peculiares do processo orçamentário, definindo-se 
como uma série de etapas que se repetem em períodos prefixados, 
segundo os quais os orçamentos são aprovados, votados, executados, 
os resultados, avaliados, e as contas, finalmente, aprovadas.
Já para o pesquisador Giacomoni (2012), são quatro etapas, denominadas: 
elaboração da proposta orçamentária, discussão, votação e aprovação da 
lei orçamentária, execução orçamentária, controle de avaliação da execução 
orçamentária.
Observe com atenção a sequência das etapas que representam o ciclo 
orçamentário da Lei Orçamentária Anual, resumido na figura a seguir:
TÓPICO 4 | LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
139
4 CICLO ORÇAMENTÁRIO E SUAS ETAPAS
FIGURA 4 – RESUMO DO CICLO ORÇAMENTÁRIO DA LOA
ELABORAÇÃO
AVALIAÇÃO E 
CONTROLE
ESTUDOS E 
APROVAÇÃOCICLO 
ORÇAMENTÁRIO
EXECUÇÃO DO 
ORÇAMENTO
3
21
4
FONTE: A autora
É importante visualizar, conforme o autor Giacomoni (2012), que o processo 
orçamentário ou ciclo orçamentário não é autossuficiente ou independente. 
Ressalta o mesmo estudioso que a LOA é o resultado de definições constantes 
do PPA, que foram priorizadas pela LDO. Então, caso ocorram alterações nos 
outros instrumentos de planejamento orçamentário, o ciclo orçamentário poderá 
ter interferências. 
Acadêmico(a), note que, apesar de não haver consenso na denominação 
das etapas do processo orçamentário, elas representam atividades que devem 
ser desempenhadas em um período maior que o exercício financeiro, inicial no 
ano anterior à execução e vai até o término do exercício financeiro da execução 
orçamentária. 
4.1 ELABORAÇÃO
A elaboração da proposta orçamentária processa-se em passos 
determinados, desde a proposta orçamentária inicial, proveniente de cada unidade 
gestora, até a aprovação do projeto de lei do orçamento, que será encaminhado 
ao Poder Legislativo, o qual poderá emendá-lo antes da aprovação (SOARES; 
MOSER, 2011).
Quanto à duração que a fase de elaboração compreende, orientam 
Piscitelli e Timbó (2012, p. 45) que “o processo de elaboração e discussão da 
proposta orçamentária desenvolve-se praticamente durante todo o ano, a fim de 
permitir que o orçamento seja executado a partir do início do exercício financeiro 
seguinte”.
 
A elaboração do projeto de lei da LOA inicia com as propostas individuais 
de cada unidade executora, que são consolidadas e encaminhadas a um grupo 
técnico ou setor de planejamento que, por sua vez, faz os ajustes finais do projeto 
(inclui mensagem, tabelas, anexos) e o envia para o setor que encaminha ao Poder 
Legislativo (LIMA; CASTRO, 2012).
140
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
A fase da elaboração, do ciclo orçamentário, segundo o autor Slomski 
(2010, p. 308), compreende:
• Fase de competência do Poder Executivo, em que, com base na Lei 
de Diretrizes Orçamentárias, são fixados os objetivos para o período, 
levando-se em conta as despesas correntes já existentes e aquelas 
a serem criadas. São feitos, também, estudos para a definição do 
montante de recursos orçamentários necessários para fazer frente às 
despesas de capital, com base no plano plurianual. Deve, nessa fase, 
ser formalizada a lei, de acordo com os anexos consoantes da Lei nº 
4.320/64.
É na LDO, aprovada para dar as diretrizes à Lei Orçamentária, que estão 
descritos os anexos e documentos necessários para acompanhar a proposta 
orçamentária ao Legislativo de cada ente federativo. Destaca, resumidamente, 
o autor Giacomoni (2012, p. 234) como a proposta orçamentária deve estar 
organizada, segundo a Lei nº 4.320/64, para enviar ao Poder Legislativo: 
I - Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação 
econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida 
fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e 
outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da 
política econômico-financeira do governo; justificação da receita e da 
despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital.
II - Projeto de Lei do Orçamento.
III - Tabelas explicativas,das quais, além das estimativas de receita e 
despesas, constarão em colunas distintas e para fins de comparação 
[...].
IV - Especificação dos programas especiais de trabalho custeados 
por dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em 
estimativas de custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, 
acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e 
administrativa.
V - Descrição sucinta das principais finalidades de cada unidade 
administrativa, com indicação da respectiva legislação.
Quando apresentamos o planejamento segundo a LRF, na Unidade 1, 
percebemos que esta lei, no intuito de tornar a gestão pública eficiente, com 
responsabilidade, criou regras relacionadas ao planejamento, transparência, 
controle, entre outros. Na etapa da elaboração, do ciclo orçamento, foi introduzido 
o procedimento, obrigatório, da realização de audiência pública, fundamentado 
na LRF, Art. 48, Inciso I, verifique: “Art. 48 [...]. I – incentivo à participação 
popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração 
e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos [...]”.
4.2 ESTUDO E APROVAÇÃO
O projeto de lei da LOA deve ser encaminhado para a apreciação do Poder 
Legislativo até quatro meses (31 de agosto) antes do encerramento do exercício 
financeiro e devolvido para sanção até o término da sessão legislativa (22 de 
dezembro) (CARVALHO, 2010).
TÓPICO 4 | LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
141
4.2 ESTUDO E APROVAÇÃO
Nesta fase do ciclo orçamentário, segundo o autor Slomski (2010, p. 
308), são executadas as seguintes tarefas pelo Poder Legislativo: “[...] Fase de 
competência do Poder Legislativo, em que os representantes do povo, vereadores, 
deputados, senadores, aprovam e/ou emendam”.
Os pesquisadores Soares e Moser (2011, p. 80) destacam como exemplo 
de aprovação a Lei Orçamentária da União, confira a seguir: “Após ser discutida 
e aprovada no Congresso Nacional, sancionada pelo Presidente da República, a 
proposta orçamentária é transformada em Lei (Lei Orçamentária Anual - LOA), e 
será utilizada por toda administração direta e indireta”.
A etapa dos estudos e aprovação da LOA envolve o recebimento da proposta 
orçamentária (feita pelo Poder Executivo), a análise pelas diversas comissões do 
Poder Legislativo, a apreciação da população, a inserção de emendas, a votação 
da proposta, a devolução da proposta para o chefe do Executivo sancionar ou 
vetar, é o que esclarecem os pesquisadores Andrade et al. (2008, p. 145):
[...] o Poder Executivo deve elaborar uma boa proposta orçamentária, 
a qual deverá ser devidamente apreciada e aprovada pelo Poder 
Legislativo e sancionada pelo Poder Executivo ou promulgada 
pelos Poderes Executivo ou Legislativo, transformando-se então na 
LOA, a qual conterá os orçamentos que viabilizarão a manutenção 
e a implementação das ações governamentais durante um exercício 
financeiro.
Segundo Lima e Castro (2012, p. 10), nesta fase os procedimentos devem 
compreender:
Ao chegar ao Poder Legislativo, a proposta orçamentária é analisada 
pela Comissão de Orçamento e Finanças, onde recebe emendas 
parlamentares. Depois de aprovada pelo Poder Legislativo e 
sancionada pelo chefe do Poder Executivo, a proposta orçamentária é 
transformada na Lei Orçamentária Anual (LOA).
Nesta etapa, também fundamentada na LRF, Art. 48, Inciso I, fica evidente 
a necessidade de o Poder Legislativo incentivar a população para que participe 
de audiências públicas, que deverão ser realizadas obrigatoriamente antes do 
início das votações.
NOTA
Acadêmico(a), você já participou de uma audiência pública para discutir a LOA 
do seu município?
Participe desses eventos e exerça a cidadania.
Normalmente, os convites para as audiências estão nas páginas oficiais dos municípios, na 
rede mundial de computadores.
142
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
4.3 EXECUÇÃO
A execução é a fase do ciclo orçamentário, segundo o autor Slomski (2010, 
p. 309), que cabe a todos os órgãos do governo, verifique: “[...] Fase em que é 
realizado aquilo que fora previsto nos projetos e atividades da referida Lei do 
Orçamento”.
A arrecadação dos tributos e a autorização da despesa, durante o 
exercício financeiro, são as principais características da execução da LOA, é o que 
esclarecem Lima e Castro (2012, p. 11):
A execução orçamentária inicia-se no primeiro dia de janeiro e 
termina em 31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. Consiste na 
arrecadação de receitas de impostos, taxas, contribuição de melhoria, 
transferências [...] e na aplicação desses recursos nos projetos e 
atividades aprovadas na Lei Orçamentária Anual. 
 
Nesta etapa, onde são arrecadados os tributos e realizadas as despesas para 
que as ações do governo possam se concretizar, também são realizados, através 
da contabilidade pública, os registros das atividades orçamentárias. O resultado 
desses registros são os diversos relatórios produzidos para o acompanhamento, 
tanto do orçamento, quanto da evolução do patrimônio público e dos relatórios 
de controle. 
É importante destacar que na fase da execução orçamentária a LRF 
trouxe, através do Art. 48 e Art. 48ª, a obrigatoriedade da publicação do Relatório 
Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal, bem como a 
necessidade de apresentar, em tempo real, na rede mundial de computadores, o 
desenrolar das atividades de arrecadação e autorização de despesas. 
Sobre o início da execução orçamentária, alertam os pesquisadores 
Soares e Moser (2011, p. 81) que, segundo a LRF, é necessário fazer e publicar a 
programação financeira, que são metas de arrecadação bimestral e o cronograma 
do seu desembolso: “A execução orçamentária deve ser precedida de uma 
programação financeira de desembolso que terá como objetivo alcançar a máxima 
racionalidade possível para a melhor aplicação dos recursos públicos”.
Os estudiosos Piscitelli e Timbó (2012, p. 650) reforçam o mesmo 
ensinamento: “Após a publicação da Lei Orçamentária, o Poder Executivo dispõe 
de 30 dias para estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução 
mensal de desembolso, de forma a cumprir as metas estabelecidas”.
4.4 AVALIAÇÃO E CONTROLE
“A avaliação trata da organização, critérios e trabalhos que são utilizados 
para medir o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações que 
ocorreram durante a sua execução” (SOARES; MOSER, 2011, p. 82).
TÓPICO 4 | LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
143
4.3 EXECUÇÃO
4.4 AVALIAÇÃO E CONTROLE
Ensinam os estudiosos Lima e Castro (2012, p. 11) que o controle da 
execução orçamentária é atividade exercida por dois segmentos, o controle 
interno e o controle externo, concomitantemente, tendo como objeto a verificação 
da legalidade, fidelidade e cumprimento dos programas:
O controle da execução orçamentária e financeira se dará interna e 
externamente, devendo ser efetuados os controles sobre os seguintes 
aspectos (art. 75 a 82 da Lei nº 4.320/64):
• legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou 
a realização da despesa, o surgimento ou a extinção de direitos e 
obrigações;
• fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis 
por bens e valores públicos;
• cumprimento do programa de trabalho expresso em termos 
monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. 
(grifo nosso)
 
A fase da avaliação, do ciclo orçamentário, segundo o autor Slomski (2010, 
p. 309), é muitas vezes esquecida ou ignorada pelo Poder Executivo:
• Essa fase, apesar de prevista, raramente é de fato realizada, pois, 
normalmente, ao se encerrar o exercício financeiro, o Executivo toma 
as iniciativas para iniciar a execução do novo orçamento e, assim, 
poucos recursos são destinados à avaliação do orçamento encerrado, 
naquilo que se refere à suaexecução.
Tanto no controle como na avaliação da execução orçamentária, a Lei de 
Responsabilidade Fiscal foi a legislação que trouxe mudanças, necessárias, que 
visam a gestão responsável e o equilíbrio fiscal. Dentre as iniciativas da LRF, 
citamos a divulgação periódica de relatórios, como RGF e RREO e a divulgação 
em tempo real dos registros da execução orçamentária, como grandes aliados para 
provocar e facilitar o controle social das finanças públicas e, em contrapartida, a 
avaliação social do desempenho dos gestores. 
IMPORTANT
E
No texto a seguir vamos conhecer uma reportagem especial sobre a 
importância do Orçamento Público. Esta reportagem faz parte de um programa de educação 
financeira da Câmara dos Deputados que se chama “Para entender o Orçamento”. Você 
pode compreender porque é importante a participação popular e o controle social do 
orçamento. Leia com atenção, é importante para a sua melhor compreensão dos conteúdos 
apresentados na Unidade 2.
144
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
LEITURA COMPLEMENTAR
PARA ENTENDER O ORÇAMENTO: A IMPORTÂNCIA - BLOCO 1
Você já parou alguma vez para observar sua cidade? Olhe à sua volta. 
As escolas e os hospitais estão funcionando direitinho? As ruas estão asfaltadas 
e iluminadas à noite? A coleta de lixo é feita? E a polícia garante a segurança? O 
funcionamento destes e de outros serviços depende do orçamento público.
A babá Marta Carvalho, por exemplo, esperou dois anos por uma 
operação de catarata. Quando questionada, ela não tem dúvida sobre a qualidade 
do atendimento do SUS: “É péssimo porque, às vezes, você começa com um 
médico. Quando consegue, depois de seis meses, ser chamada novamente, 
você vai, seu médico não existe mais. Você tem de passar para a mão de outro 
médico. Você tem de recomeçar tudo de novo. Como vai ser o meu caso? Eu 
tenho problema de osteoporose e de fibromialgia. Tem mais de seis meses que eu 
tive a última consulta. Minhas receitas estão vencidas há dois meses. E agora é 
que conseguiram remarcar, já para outro hospital. Eu comecei em Santa Maria e, 
agora, é no Hospital de Base. E já é outro médico, que eu nem conheço. Então, eu 
vou recomeçar tudo de novo”.
Além da demora no atendimento, Dona Marta reclama das condições dos 
hospitais públicos: “É imundo. Atendimento demorado. Muitas vezes você passa 
oito horas no pronto-socorro e não consegue ser atendida”.
O especialista em orçamento explica que o atendimento recebido pela dona 
Marta no SUS tem tudo a ver com a lei orçamentária: “Como o SUS é um sistema 
unificado, tanto no âmbito federal, quanto no âmbito de estados e municípios, 
todos estes entes têm de destinar recursos para o atendimento de saúde. E o 
orçamento vai determinar quanto você vai alocar dos recursos dos tributos, que 
são arrecadados, para a saúde, para o SUS. Então, o orçamento determina no que 
será gasto e quanto será gasto no SUS”.
Pois é, para prestar esses serviços e manter as cidades funcionando, o 
governo precisa de dinheiro. Por isso, ele arrecada recursos que, em sua maior 
parte, vêm dos tributos que a população paga.
É com esse dinheiro que o governo tem que resolver os problemas da 
população. Por exemplo, construir postos de saúde, comprar aparelhos de raio-x, 
remédios, contratar médicos e enfermeiros.
O orçamento público mostra quanto de impostos, taxas e contribuições 
o governo recolhe e quanto ele gasta em cada área. Ou seja: mostra quanto o 
governo arrecada da sociedade e como ele gasta esse dinheiro.
TÓPICO 4 | LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
145
Marcos Mognatti acha que o contribuinte, o cidadão e o eleitor deveriam 
participar mais da elaboração do orçamento, para garantir que os recursos sejam 
destinados de forma correta: “A sociedade precisa ter um conhecimento maior 
sobre essa atuação do orçamento, o que o orçamento pode trazer de benefício 
para ela. E participar, de forma mais ativa, na escolha de seus parlamentares e no 
controle dos parlamentares para poder cobrar que venham mais recursos, que os 
recursos sejam destinados de forma correta”.
O governo cobra tributos para ter dinheiro para poder resolver os 
problemas da população: na educação, na segurança, nos transportes, na 
economia. Mas são tantos os problemas que não dá para resolver tudo de uma 
vez. É preciso definir prioridades.
Por isso, antes de fazer o orçamento, o governo prepara uma lei, chamada 
Lei de Diretrizes Orçamentárias, a LDO. É a LDO que define o que é mais 
importante e como o governo deve montar e aplicar o orçamento a cada ano.
Agora, tanto a LDO quanto o orçamento seguem um plano maior, que 
define os grandes investimentos que o governante irá realizar no seu mandato. 
Esse plano é o chamado Plano Plurianual, ou PPA.
Ele define, por exemplo, grandes obras que duram mais de um ano para 
ficar prontas, como rodovias e hidrelétricas a serem construídas e aeroportos a 
serem reformados. Mas não são somente obras.
O PPA também define ações do governo como financiamento a agricultores, 
compra de equipamentos para hospitais e delegacias e muitas outras despesas.
Portanto, temos três importantes leis orçamentárias – o PPA, a LDO e a Lei 
Orçamentária Anual, a LOA, que é o orçamento propriamente dito – cada qual 
com uma função. É o que explica Marcos Mognatti: “Nossa Constituição veio dar 
uma importância maior ao planejamento. E o planejamento, para dar uma visão 
de maior longo prazo, precisa de um instrumento que ultrapasse mais de um ano. 
E o PPA vem trazendo uma visão um pouco mais estratégica, um pouco mais 
abrangente, que alcança quatro anos. Então, o PPA tem um direcionamento do 
que o governo vai fazer num período de quatro anos. A LDO tem outro objetivo, 
de fazer como o governo vai executar este planejamento. E a lei orçamentária 
anual vai alocar recursos em cada ação para atingir os objetivos delimitados no 
plano, o PPA”.
Para ficar mais fácil, vamos imaginar uma partida de futebol. As estratégias 
das equipes, o que elas podem ou não fazer para ganhar a partida, são definidas 
na LDO, na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Já o planejamento do campeonato 
é o PPA, o Plano Plurianual. Agora, a partida de futebol, o jogo mesmo, esse é o 
orçamento, que é a LOA, a Lei Orçamentária Anual.
146
UNIDADE 2 | O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
Vale lembrar que nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar 
prevista na Lei Orçamentária Anual. Por isso ela é tão importante.
FONTE: CECCHERINI, Mauro. Para entender o orçamento: a importância - bloco 1. Disponível 
em: <http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/radio/materias/REPORTAGEM-ESPECIAL/
474598-PARA-ENTENDER-O-ORCAMENTO-A-IMPORTANCIA-BLOCO-1.html>. Acesso em: 14 
jul. 2015.
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RESUMO DO TÓPICO 4
Neste tópico vimos:
• A Lei Orçamentária Anual é o instrumento de planejamento orçamentário que 
contém a apresentação da previsão das receitas do próximo ano, bem como 
promoverá a fixação e liberação das despesas para as ações definidas ao ano 
seguinte.
• A Lei Orçamentária Anual segue várias legislações que regulamentam seu ciclo 
orçamentário, como, por exemplo: a Constituição Federal, a Lei nº 4.320/64, 
a Lei de Responsabilidade Fiscal, entre outras normas aplicáveis apenas aos 
Estados e aos Municípios (Constituições Estaduais e Leis Orgânicas).
• Ao aprovar a lei do orçamento são aprovados os créditos do orçamento, estes 
créditos estão vinculados às ações governamentais, onde indicam a instituição 
que os utilizará, a função e subfunção das despesas, o programa de governo e 
qual a natureza da despesa.
• Os créditos do orçamento são regulamentados pela Lei nº 4.320/64, do Art. 40 
ao Art. 46, e dividem-se em créditos orçamentários e créditos adicionais.
• Os créditos adicionais podem ser: créditos suplementares, créditos especiais e 
créditos extraordinários.
• A Lei OrçamentáriaAnual é construída e executada através de várias etapas 
distintas, que nomeamos de ciclo orçamentário ou processo orçamentário.
• O ciclo orçamentário é formado pelas seguintes etapas: elaboração, estudo e 
aprovação, execução e avaliação.
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Prezado(a) acadêmico(a), para que possamos avaliar a compreensão dos 
conceitos a que tivemos acesso até o momento, os convido a responder aos 
questionamentos dispostos a seguir:
1 A LOA é o terceiro e último instrumento de planejamento orçamentário. 
Quanto ao prazo constitucional para envio ao Poder Legislativo para 
apreciação, assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) A LOA deve ser enviada até 31 de agosto de todos os anos.
b) ( ) A LOA deve ser enviada até 31 de julho de todos os anos.
c) ( ) A LOA deve ser enviada até 15 de abril de todos os anos.
d) ( ) A LOA deve ser enviada até 15 de agosto de todos os anos.
2 A LOA é composta pelo conjunto de três orçamentos. Quanto à denominação 
desses orçamentos que devem compor a LOA, assinale as alternativas 
CORRETAS:
a) ( ) Orçamento de investimentos.
b) ( ) Orçamento da seguridade social.
c) ( ) Orçamento de entidades parafiscais.
d) ( ) Orçamento fiscal.
3 Os créditos do orçamento podem ser alterados para adequar o planejamento 
à execução, através de créditos adicionais. Com referência aos tipos de 
créditos adicionais, assinale as alternativas CORRETAS:
a) ( ) Créditos suplementares.
b) ( ) Créditos especiais.
c) ( ) Créditos voluntários.
d) ( ) Créditos extraordinários.
4 O ciclo ou processo orçamentário é o conjunto de etapas que são 
desenvolvidas na LOA. Com referência à denominação dessas etapas, 
assinale as alternativas CORRETAS:
AUTOATIVIDADE
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a) ( ) Elaboração.
b) ( ) Estudos e aprovação.
c) ( ) Controle e avaliação.
d) ( ) Execução.