TAXA, PREÇO PÚBLICO E TARIFA DISTINÇÃO E

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TAXA, PREÇO PÚBLICO E TARIFA: DISTINÇÃO E 
APLICABILIDADE PRÁTICA. 
 
Rodrigo Costa Barbosa. Advogado. 
Salvador/BA 
 
1- INTRODUÇÃO 
 
 
Uma das maiores dificuldades que se enfrenta na abordagem do tema 
é a definição do conceito de serviço público. É que os institutos da taxa, preço público e 
tarifa encontram-se intimamente relacionados com o conceito de serviço público, bem 
como a sua classificação. 
 
Tanto o conceito de serviço público, conforme será analisado no item 
2, quanto a sua classificação são um dos pontos mais tormentosos da doutrina jurídica. Por 
ser um conceito fluido e vago, cada autor apresenta definições e classificações distintas. 
Alguns adotam conceitos mais amplos, abrangendo o poder de polícia, outros utilizam 
conceitos mais restritos. Confunde-se, também, a atividade econômica com serviços 
públicos de caráter econômico. 
 
Portanto, para se chegar a uma conclusão, primeiro tem que se 
definir certas premissas. É óbvio que se o leitor não concorda com as premissas iniciais 
escolhidas, não aceitará a solução apresentada. 
 
Todavia, procurar-se-á apresentar algumas definições, fazendo 
remissões a entendimentos contrários, pois o principal objetivo deste texto é mostrar as 
diversas correntes doutrinárias sem se distanciar de um posicionamento conclusivo. 
 
 
 
2 - TAXA. CONCEITO E PECULIARIDADES. 
 
 
A Constituição Federal, no artigo 145, II, definiu a taxa como o 
tributo a ser pago, em razão do exercício de poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou 
potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos 
a sua disposição. 
 
Para Zelmo Danari1, “a taxa é a prestação pecuniária imposta, 
legalmente, pelo Estado, em razão de serviços públicos prestados aos administrados.”. 
Aliomar Baleeiro2, por sua vez, define taxa como “o tributo cobrado de alguém que se 
utiliza de serviço público especial e divisível, de caráter administrativo ou jurisdicional, ou 
o tem a sua disposição, e ainda quando provoca em seu benefício ou por ato seu, despesa 
especial dos cofres públicos.” 
 
A taxa decorrente do poder de polícia tem como fato gerador a 
atividade administrativa pública que regula as condutas do contribuinte em razão de 
interesse público relativo à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da 
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão 
ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos 
interesses individuais ou coletivos, limitando ou disciplinando os interesses, direitos e 
liberdades individuais nos termos do artigo 78 do Código Tributário Nacional. Frise-se que 
a atividade não necessariamente beneficiará o contribuinte, pois a sua pretensão pode estar 
em desacordo com o regramento legal ou com o interesse público. 
 
Já a taxa em razão de serviço público abrange todas as outras 
atividades estatais específicas e divisíveis, prestadas potencialmente ou efetivamente, ao 
contribuinte. 
 
1 DANARI, Zelmo. Curso de Direito Tributário. 8. ed. São Paulo : Atlas. 2002. ps. 96. 
 
2 BALEEIRO, Aliomar, Direito Tributário Brasileiro. 11 ed. atualizada por Misabel Abreu Machado Derzi. 
Rio de Janeiro : Forense. 1997. ps. 540. 
 
Todavia, é preciso diferenciar os serviços públicos compulsórios, 
dispostos potencialmente, que independem do uso, dos serviços não compulsórios, 
efetivamente prestados. 
 
O artigo 79 do CTN faz a distinção: 
 
“Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o art.77 consideram-se: 
 
I – utilizados pelo contribuinte: 
 
a. efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título; 
 
b. potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam 
postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo 
funcionamento;” 
 
 
Ressalte-se que o conceito de serviço público é relativo, diferindo de 
sociedade para sociedade, em razão do espaço e tempo. Cada autor tem seus próprios 
critérios e conceitos. Na verdade, compete ao legislador a apreciação dos serviços que serão 
de utilidade compulsória, de acordo com o pensamento político dominante, bem como as 
condições sócio-econômicas do Estado. É um conceito relativo e aberto, o que dificulta em 
demasia a separação de cada espécie. 
 
E tanto o é, que o STF já decidiu que o serviço de fornecimento de 
água e esgoto é “serviço obrigatório no interesse público exigível independente de uso” 
(RE 54.194, de 14.10.1963, Gallotti)3. Todavia, hoje, o serviço de água e esgoto pode ser 
objeto de delegação. 
 
3 Cf. CASSONE, Vittorio. Direito Tributário. 14 ed. São Paulo : Atlas. 2002. ps. 92, nota de rodapé 6. 
 
 
Doutrinariamente, a taxa é classificada como tributo vinculado, em 
razão do fato gerador estar ligado a uma prestação estatal direta e pessoal. 
 
A taxa, por ser tributo, é compulsória, por isso pode ser cobrada, 
mesmo que não exista efetiva utilização do serviço, basta unicamente a sua oferta ao 
público. 
 
A competência tributária pra instituir taxa é dos entes federativos. 
Todavia, é possível a delegação por meio de lei para ente diverso, a exemplo das inúmeras 
autarquias que têm poder de polícia. 
 
Neste sentido, o STF já decidiu: 
 
“CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. TAXA. CLASSIFICAÇÃO 
DE PRODUTOS VEGETAIS. DECRETO LEI 1.899/81. 
1. Hipótese em que se configura exercício do poder de polícia a 
justificar a instituição da taxa. Capacidade tributária ativa: 
possibilidade de delegação. A competência tributária, que se 
distingue da capacidade tributária, é que é indelegável. 
2. Agravo regimental improvido.” 
 
(STF, 2.ª Turma, AGRAG 133645/PR, rel. Min. Carlos Velloso, j. 
13.11.1990, DJU 14.12.1990, p. 15112.) 
 
A taxa está sujeita a limitações, que hoje se encontram na 
Constituição: princípio da anterioridade, princípio da legalidade e princípio da 
irretroatividade e da economicidade, derivada de seu caráter impositivo e da vedação ao 
confisco. 
 
Em relação à economicidade, o ilustre Bernardo Ribeiro de Moraes 
entende que “ Nos dias de hoje, adota-se o critério da razoável equivalência, admitindo-se 
que o total da arrecadação da taxa seja um pouco superior ao valor de seu custo. O essencial 
é justamente que a atividade estatal exista, que seja a mesma eficiente e que o importe total 
auferido pelo Estado não guarde uma notória desproporção com o custo respectivo, em 
prejuízo ao administrado.”4 
 
Ademais, a taxa pode possuir, além de função fiscal, natureza 
extrafiscal, atendendo o interesse público, para estimular ou desestimular determinada 
conduta do indivíduo.5 
 
 
3- PREÇO PÚBLICO E TARIFA. 
 
 
O preço público e a tarifa são a remuneração paga pelo usuário por 
utilizar um serviço público divisível e específico, regido pelo regime contratual de direito 
público. É a contraprestação pecuniária. A principal diferença entre as espécies é que o 
preço público é receita do Estado, enquanto tarifa é receita do particular. 
 
O regime tarifário está previsto na Constituição no artigo 175 da 
Constituição: 
 
“ Incube ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob o 
regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a 
prestação de serviços públicos. 
 
 
4 DE MORAES, Bernardo de Moraes. Doutrina e Prática das Taxas. São Paulo : RT. 1976. ps. 185/186 
 
5 Há autores contrários ao caráter de extrafiscalidade da taxa. Cf. MARTINS, Yves Gandra da Silva 
(Coordenador). Curso de Direito Tributário. Vol.II. 4a ed. Belém : Centros de Estudos de extensão 
Universitária. 1995. ps. 355. 
 
“ Parágrafo único: A lei disporá sobre: 
I-o regime de empresas concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, 
bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da 
concessão ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado; 
 
Neste sentido, foi editada a Lei Federal n.º 8.987/95, de caráter 
nacional, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão de serviços públicos 
previstos no artigo 175 da Constituição, estabelecendo que os entes federativos promoverão 
a revisão e as adaptações necessárias de suas legislações às prescrições desta lei, buscando 
atender às peculiaridades das diversas modalidades de seus serviços e definindo o conceito 
de concessão e permissão. Posteriormente, exclusivamente para o âmbito federal, foi 
editada a Lei n.º 9.074/95, dispondo quais serviços podem ser objeto de delegação e 
concessão. Portanto, voltando à questão da relatividade conceitual do serviço público, cada 
entidade estatal poderá, por lei, definir quais serviços podem ser delegáveis ou não. 
 
O regime tarifário cresceu bastante nesta última década devido a 
política de desestatização dos setores da economia, com o repasse para a iniciativa privada 
da realização de serviços públicos, sob fiscalização e regulação do Poder Público. 
 
Muitos serviços públicos sobre os quais se cobravam taxa, foram 
concedidos a empresas privadas, que cobram tarifas sobre o fornecimento dos serviços. 
 
Portanto, definidos os institutos, analisam-se as diferenças entre eles. 
 
 
 
 
4- TAXAS X PREÇO PÚBLICO E TARIFA. 
 
 
A jurisprudência tem demonstrado que a confusão entre os conceitos 
de taxa e preço público e tarifa é usual. Várias leis têm sua constitucionalidade contestada 
por preverem uma das espécies, mas aplicarem regime jurídico de outra. 
 
A doutrina aponta vários critérios distintivos entre as espécies. 
 
Inicialmente, a súmula 545 do STF aponta as seguintes diferenças: 
“Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente 
daqueles, são compulsórias e têm a sua cobrança condicionada a prévia autorização 
orçamentária, em relação à lei que as instituiu.” Ressalte-se que hoje não prevalece mais o 
princípio da anualidade, mas da anterioridade. 
 
Ademais, a taxa está sujeita ao regime tributário. Portanto, os 
aumentos só podem advir de lei e só podem ser cobrados no primeiro dia do ano posterior à 
publicação da lei. 
 
Já os preços públicos e tarifas podem ser majorados por decreto e 
cobrados a partir da sua publicação, pois, apesar de se sujeitarem ao regime jurídico de 
direito público, estão no campo contratual sob supervisão governamental. 
 
A taxa decorre diretamente da lei. O preço e a tarifa são fixados 
contratualmente. A taxa é imposta. O preço e a tarifa são voluntários. 
 
As taxas de serviços podem ser cobradas em razão da disponibilidade 
potencial, pois decorrem do poder de império do Estado, sendo, portanto, compulsórias. 
 
Os preços públicos e tarifas só podem ser cobrados pela prestação 
efetiva do serviço, pois situam no campo contratual e ninguém pode ser obrigado a fazer ou 
deixar de fazer senão em virtude da lei. 
 
Para Sacha Calmon6, somente a prestação efetiva de serviços 
públicos divisíveis e específicos comporta o regime de preço ou tarifa. E está com razão. 
Nem o poder de polícia, nem a prestação potencial de serviço públicos divisíveis e 
específicos podem se sujeitar ao regime contratual de direito público, pois são atividades 
decorrentes do poder de império do Estado, e, portanto, indelegáveis. 
 
O Ministro Moreira Alves em palestra dada X Simpósio Nacional de 
Direito Tributário, realizado em São Paulo em 19.10.85 definia que7 : 
 
a)- os serviços públicos propriamente estatais, em cuja prestação o 
Estado atue no exercício de sua soberania. São serviços indelegáveis, porque somente o 
Estado pode prestar. São remunerados por taxa, 
 
b)- os serviços públicos essenciais ao interesse público: são serviços 
prestados no interesse da comunidade, e por isto, são remunerados por taxa também; 
 
c)- serviços públicos não essenciais, que não usados, não resulta 
prejuízo para o interesse público ou para a comunidade. São serviços públicos delegáveis, 
que podem ser remunerados por preço público, como: serviços postais, distribuição de 
energia elétrica, de gás. 
 
Tanto o STF, quanto o STJ tem decisões neste sentido8: 
 
6 COELHO, Sacha Calmon Navarro. Comentários à Constituição de 1988 : Sistema Tributário. Rio de 
janeiro : Forense. 5.ª edição. 1993. Ps. 52. 
 
7 Cf. AMARO. Luciano. Direito Tributário Brasileiro. São Paulo : Saraiva. 1997. Ps. 43; Informativo do STF 
n.º 270, de 27 a 31 de maio. 
 
8 Cf. CASSONE, Vittorio. Ob. Cit. ps. 98-99. 
 
 
“Em hipótese similar, no julgamento do RE 140.278 DJU de 22-11-
96, a jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que só o 
exercício efetivo, por órgão administrativo, do poder de polícia, ou a 
prestação de serviço, efetiva ou potencial, pelo Poder Público, ao 
contribuinte, é que legitima a cobrança de taxas.’ (Despacho do Min. 
Sydnei Sanches no AI 204.031-1 RJ, DJU de 30.06.99, p. 19). 
 
“ A armazenagem é preço público. Não há confundir a sua exigência 
com taxa. Aquele não é compulsório e corresponde a uma 
remuneração pelos serviços voluntariamente procurados”. (STJ, 1.ª 
turma, Resp. 156.459/SP, DJU de 27.04.98, p.103). 
 
 
 
5- CONCLUSÃO. 
 
 
Logo, quando for serviço público específico e divisível indelegável 
em face de sua natureza, o regime deve exclusivamente tributário. Se for serviço público 
divisível e específico não essencial ou delegável, caso seja prestado pelo Estado, este 
poderá, por conveniência ou interesse público, adotar o regime tributário ou contratual de 
direito público, utilizando a taxa ou preço público. Finalmente, se o serviço público 
divisível e específico for delegado a terceiro, o regime será contratual de direito público, 
utilizando-se da tarifa, que é receita do próprio particular9 10. 
 
 
 
9 Concordando com este posicionamento, Cf. AMARO. Luciano. Ob. Cit.. ps. 40-46 e o STF na Adin 2.586-
DF, publicada em 28.05.2002, proposta pela Confederação Nacional de Indústria, cujo relator foi o Ministro 
Carlos Velloso. 
 
10 Em sentido contrário, Cf. DENARI, Zelmo. Ob cit. ps. 103-108; entendendo que quando o Estado presta 
serviço público diretamente só poderá instituir taxa. 
 
6- BIBLIOGRAFIA 
 
AMARO. Luciano. Direito Tributário Brasileiro. São Paulo : Saraiva. 1997. 
 
BALEEIRO, Aliomar, Direito Tributário Brasileiro. 11 ed. atualizada por Misabel Abreu 
Machado Derzi. Rio de Janeiro : Forense. 1997. 
 
CASSONE, Vittorio. Direito Tributário. 14 ed. São Paulo : Atlas. 2002. 
 
COELHO, Sacha Calmon Navarro. Comentários à Constituição de 1988 : Sistema 
Tributário. Rio de janeiro : Forense. 5.ª edição. 1993. 
 
DANARI, Zelmo. Curso de Direito Tributário. 8. ed. São Paulo : Atlas. 2002. 
 
DE MORAES, Bernardo de Moraes. Doutrina e Prática das Taxas. São Paulo : RT. 1976. 
Ps. 185/186 
 
MARTINS, Yves Gandra da Silva (Coordenador). Curso de Direito Tributário. Vol. II. 4a 
ed. Belém : Centros de Estudos de extensão Universitária. 1995. 
 
Informativo do STF n.º 270.