DESAPROPRIAÇÃO - ADM

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AULA 10 DESAPROPRIAÇÃO: FUNDAMENTOS; COMPETÊNCIAS; CONCEITO; OBJETO; EXCEÇÕES; ESPÉCIES; RETROCESSÃO; INDENIZAÇÃO; DESISTÊNCIA; DIREITO DE EXTENSÃO. 
INTRODUÇÃO
A desapropriação ou expropriação é a mais agressiva forma de intervenção do Estado na propriedade privada. 
Consiste no procedimento excepcional de transformação compulsória de bens privados em públicos, mediante o pagamento de indenização. 
FUNDAMENTOS JURÍDICO-POLÍTICOS
Jurídico: Art. 5º, XXIV, da CF: “A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição”.
Fundamento político do poder de suprimir compulsoriamente a propriedade privada: domínio eminente que o Estado exerce sobre todos os bens situados em seu território. Supremacia do interesse público sobre o privado.
COMPETÊNCIAS PARA LEGISLAR, DESAPROPRIAR E PROMOVER DESAPROPRIAÇÃO
A competência para criar leis sobre desapropriação é privativa da União (art. 22, II, da CF).
Tal prerrogativa não se confunde com a competência para desapropriar (habilitação jur para expedir o decreto expropriatório ou a lei expropriatória declarando a utilidade pública, necessidade pública ou interesse social de determinado bem).
A competência para desapropriar foi conferida somente a:
Entidades federativas (União, Estados, DF, Municípios e Territórios);
Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica), exclusivamente para desapropriações necessárias à implementação de instalações de concessionários, permissionários e autorizados do setor elétrico.
DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes), somente quanto a desapropriações relacionadas à implantação do Sistema Federal de Viação. 
ATENÇÃO: Com exceção da Aneel e do DNIT, nenhuma entidade da Adm Púb indireta tem competência para desapropriar. Autarquias (exceto o DNIT), agências reguladoras (exceto a Aneel), fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista, permissionários e concessionários nunca desapropriam. Havendo necessidade, cabe à pessoa federativa desapropriar os bens.
Outra coisa é a competência para promover a desapropriação, que consiste em executar atos materiais e concretos de transformação de bem privado em público. 
União, Estados, DF, Municípios, Territórios, Autarquias, Concessionárias e Permissionárias de serviços públicos podem exercer referida atribuição. 
Lei, 3.365/41, art. 3º: “Os concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções delegadas de poder público poderão promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato”.
BASE CONSTITUCIONAL
A CF 88 contém diversos artigos que tratam da desapropriação:
Art. 5º, XXIV: define os três fundamentos ensejadores da desapropriação: necessidade pública, utilidade pública e interesse social. Além disso, determina que, como regra geral, a indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro. 
Art. 22, II: fixa competência privativa da União para legislar sobre desapropriação. 
c) Art. 182, §4º, III: permite que o Município promova desapropriação sancionatória urbanística do imóvel não edificado, subutilizado ou não utilizado, com pagamento mediante títulos da dívida pública com prazo de resgate de até dez anos.
d) Art. 184: define competência exclusiva da União para desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo a sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida pública, resgatáveis no prazo de até vinte anos. 
e) Art. 184, §5º: delimita a imunidade tributária de impostos federais, estaduais e municipais sobre operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.
f) Art. 185: impede que a desapropriação para reforma agrária recaia: pequena e média propriedade rural, desde que seu proprietário não possua outra; propriedade produtiva. 
g) Art. 243: prevê o confisco de glebas utilizadas para o plantio ilegal de plantas psicotrópicas empregadas na produção de drogas, sem indenização ao proprietário. 
NORMATIZAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL
Decreto-Lei 3.365/41: embora discipline especificamente a desapropriação por utilidade pública, é considerada a lei geral das desapropriações. 
Lei 4.132/62: define os casos de desapropriação por interesse social. 
Lei 8.629/93: regulamenta os dispositivos constitucionais referentes à reforma agrária. 
Lei Complementar 76/93: disciplina o procedimento especial de rito sumário da desapropriação para fins de reforma agrária. 
e) Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade): regulamenta a desapropriação urbanística, de competência do Município, como importante instrumento de política urbana. 
f) Lei 10.406/2002 (Código Civil): diversos dispositivos tratando do tema da desapropriação, entre eles: 
- art. 519: define um caso de tredestinação lícita ao permitir que o bem expropriado receba destinação diversa daquela prevista inicialmente
- art. 1.228: faz referência à desapropriação como forma de privação de liberdade.
- art. 1.275: inclui a desapropriação entre os institutos de perda da propriedade.
CONCEITO
Procedimento administrativo pelo qual o Estado transforma compulsoriamente (de modo imperativo) bem de terceiro em propriedade pública, com fundamento na necessidade pública (emergencial), utilidade pública (conveniente) ou interesse social (função social da propriedade), pagando indenização prévia, justa e, em regra, em dinheiro. 
* A CF prevê casos em que a indenização não será em dinheiro, mas em títulos da dívida pública. É o que ocorre nas desapropriações, por interesse social, para reforma agrária e para a política urbana. 
FORMA ORIGINÁRIA DE AQUISIÇÃO DE PROPRIEDADE
A característica mais importante da desapropriação: forma originária de aquisição da propriedade. Assim, o bem expropriado ingressa no domínio público livre de ônus, gravames ou relações jur que eventualmente o atinjam. Ex. se for hipotecado, a hipoteca é automaticamente desconstituída no momento em que o bem ingressa no domínio púb. Da mesma forma, a locação... 
FUNDAMENTOS NORMATIVOS DA DESAPROPRIAÇÃO
NECESSIDADE PÚB. 
Envolvem situações de emergência, que exigem a transferência urgente e imprescindível de bens a terceiros para o domínio público, propiciando o uso imediato pela Administração. (Hipóteses: Segurança nacional, defesa do Estado, Socorro púb em casos de calamidade)
Nos casos de necessidade púb, o pedido de imissão provisória na posse é indispensável para fazer frente à urgência da situação concreta. 
2. UTILIDADE PÚBLICA
Quando a aquisição do bem é conveniente e oportuna, mas não imprescindível. 
Enquanto na necessidade púb a desapropriação é a única solução, na utilidade púb a desapropriação se apresenta como a melhor solução. 
Art. 5o  da Lei 3.365/41, considera como casos de utilidade pública, por ex.: a salubridade pública; a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência; o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica; a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de clima e fontes medicinais; a exploração ou a conservação dos serviços públicos; o funcionamento dos meios de transporte coletivo; a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos; a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico; a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios; a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves; a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária. 
A imissão provisória na posse pode não ser necessária, restando ao poder púb avaliar a conveniência na formulação do pedido imissivo.
3. INTERESSE SOCIAL
Decretada para promover a justa distribuição dapropriedade ou condicionar o seu uso ao bem-estar social. 
Caráter eminentemente sancionatório, representando uma punição ao proprietário do imóvel que descumpre a função social da propriedade. 
Exclusivamente relacionados aos bens imóveis.
São fundadas no interesse social as desapropriações para política urbana e para reforma agrária, sendo que, nesses dois casos, a indenização não é paga em dinheiro, mas em títulos públicos.
Os bens desapropriados por interesse social NÃO são destinados à adm púb, mas, sim, à coletividade ou a determinados destinatários legalmente definidos. 
A Lei Complementar 76/93 estabelece procedimento contraditório especial de rito sumário para desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária. 
OBJETO DA DESAPROPRIAÇÃO
A desapropriação quase sempre é realizada sobre bens imóves. Entretanto, a expropriante do Estado pode recair sobre qualquer tipo de bem ou direito. “Todos os bens podem ser desapropriados”.
Bens imóveis: mais frequentes. Ex. desapropriação de uma casa para instalação de asilo municipal. 
Móveis: ex. desapropriação de um quadro famoso a ser exposto em museu púb. 
c) Semoventes: ex. quando uma prefeitura municipal desapropria um conhecido touro para apresentá-lo como atração principal de uma festa de rodeio. 
d) Posse: ocorre quando a força expropriante recai sobre bem que está na posse de um indivíduo, sendo que o proprietário é desconhecido. 
e) Usufruto: nada impede que a desapropriação incida somente sobre alguns aspectos do direito de propriedade, por ex., a expropriação apenas dos direitos de usar e fruir a coisa. Desapropriação de usufruto.
f) Domínio útil: inexiste impedimento a que a desapropriação atinja somente o domínio útil, e não a propriedade como um todo. 
g) Subsolo: a desapropriação pode atingir somente o subsolo do imóvel, sem abranger a propriedade da superfície. Construção de túneis.
h) Espaço aéreo: a desapropriação do espaço aéreo localizado acima de um imóvel serve para restringir o direito de construir prédios acima de uma determinada altura. 
i) Águas: as águas particulares, como no caso de córregos, podem ser desapropriadas para garantir o abastecimento de uma população em período de seca. 
j) Ações de determinada empresa: a desapropriação de parcela, ou até da integralidade, do capital social é uma forma de estatização de empresas privadas, visando transformá-la em empresas públicas e sociedades de economia mista.
k) Bens públicos: desapropriação de bens pertencentes ao domínio púb.
l) cadáveres: a desapropriação de despojos humanos é mencionada pela doutrina como forma de viabilizar estudos de anatomia humana em faculdades públicas. 
EXCEÇÕES À FORÇA EXPROPRIANTE
Como regra, todos os bens e direitos, públicos ou privados, estão sujeitos ao procedimento expropriatório. Entretanto, a doutrina identifica algumas exceções gerais à força expropriante:
Dinheiro: enquanto meio de troca, a moeda corrente não pode ser desapropriada, na medida em que é o instrumento de pagamento de indenização. (cédula rara sem função monetária)
Direitos personalíssimos: direito à vida, liberdade, honra são insuscetíveis de desapropriação. 
c) Pessoas (físicas e jurídicas): sujeitos de direito (não objeto de direitos). 
d) Órgãos humanos: coisas não comerciais.
Além das exceções gerais, há casos de exceções específicas que impedem determinada modalidade expropriatória alcance alguns objetos, como:
a) Desapropriação para reforma agrária: não pode recair sobre bens móveis, nem sobre imóveis urbanos, nem sobre imóveis rurais produtivos, nem sobre pequena e média propriedade rural. 
b) Desapropriação para política urbana: de competência do Município, não pode incidir sobre bens móveis nem sobre imóveis rural. 
c) Desapropriação de bens públicos: realizada de cima para baixo, isto é, por entes federativos superiores sobre inferiores. Ex. o Estado não pode desapropriar bens públicos federais, mas apenas municipais. 
ESPÉCIES DE DESAPROPRIAÇÃO
DESAPROPRIAÇÃO PARA REFORMA AGRÁRIA (ART. 184, CF)
De competência exclusiva da União, tem natureza sancionatória, servindo de punição para o imóvel que desatender a função social da propriedade rural. 
A indenização deve ser prévia e justa, mas não paga em dinheiro, e sim em títulos da dívida agrária, resgatáveis no prazo de até 20 anos, a partir do segundo ano de sua emissão. As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro. 
Imunidade tributária para as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária. 
ATENÇÃO: Estados, DF e Municípios podem desapropriar imóveis rurais com fundamento em necessidade pública ou utilidade pública. Somente a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária é exclusiva da União. 
2. DESAPROPRIAÇÃO PARA POLÍTICA URBANA (ART. 182, §4º, III, DA CF)
A desapropriação por interesse social para política urbana é de competência exclusiva dos Municípios, tendo função sacionatória, uma vez que recai sobre imóveis urbanos que desatendem sua função social. 
A indenização não é em dinheiro, mas em títulos da dívida pública, com prazo de resgate de até 10 anos.
 O art. 46 da Lei 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) declara nulo de pelo direito ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem prévio depósito judicial do valor da indenização.
3. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA OU APOSSAMENTO ADMINISTRATIVO OU DESAPROPRIAÇÃO DE FATO
Prática vedada na legislação brasileira, a desapropriação indireta é o esbulho possessório praticado pelo Estado, quando invade área privada sem contraditório ou pagamento de indenização.
 É cabível ação indenizatória por desapropriação indireta. Prazo: 10 anos. 
4. DESAPROPRIAÇÃO DE BENS PÚBLICOS
Entidades federativas geograficamente maiores podem desapropriar bens pertencentes às menores. Em todos caso, autorização legislativa. Ex. rodovia federal que atravessa vários Estados. 
Interesse público predominante. 
Nunca de baixo para cima!
DESAPROPRIAÇÃO ORDINÁRIA X DESAPROPRIAÇÃO EXTRAORDINÁRIA
Ordinária: desapropriação comum, realizada por qualquer entidade federativa (competência comum), com fundamento na necessidade ou utilidade pública. Não tem caráter sancionatório. Indenização sempre prévia, justa e em dinheiro. 
Extraordinária: natureza sancionatória (desapropriação-pena). Punição para o descumprimento da função social da propriedade. Indenização prévia e justa, mas não em dinheiro. A competência é privativa da União, no caso de imóveis rurais, e dos Municípios, para imóveis urbanos. 
RETROCESSÃO (ART. 519, CC)
É a reversão do procedimento expropriatório devolvendo-se o bem ao antigo dono, pelo preço atual, se não lhe for atribuída uma destinação pública. 
Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.
INDENIZAÇÃO
De acordo com o estabelecido no art. 5º, XXIV, da CF, a indenização expropriatória deve ser prévia, justa e, como regra, em dinheiro. 
Prévia: paga antes da perda definitiva da propriedade. 
Justa: o valor da indenização deve recompor integralmente a perda patrimonial. 
Em dinheiro: com exceção das desapropriações para reforma agrária e política urbana (caráter sancionatório). 
DESISTÊNCIA
A desapropriação é iniciada com a expedição do decreto expropriatório, que é um ato adm discricionário, não havendo impedimento a que ocorra a revogação do decreto expropriatório. 
O mesmo pode ocorrer na hipótese rara de desapropriação inaugurada por meio de lei, caso em que a lei expropriada sempre será passível de revogação. 
Nesses casos, tem-se a desistência da desapropriação, medida possível na hipótese de tornarem-se insubsistentes os motivos que deram ensejo ao início do procedimento. 
A Adm só pode desistir até o momento da incorporação do bem ao patrimônio púb (trânsito em julgado).
Havendo prejuízo,indenização devida. 
DIREITO DE EXTENSÃO
Na hipótese da desapropriação recair sobre parte do imóvel tornando inaproveitável o remanescente, tem o proprietário o direito de pleitear a inclusão da área restante no total da indenização. Dessa forma, a desapropriação parcial transforma-se em desapropriação da área total. 
O pedido de extensão deve ser formulado durante a fase administrativa ou judicial, não se admitindo sua formulação após a consumação da desapropriação.