CRIMES-PREVIDENCIÁRIOS-E-PROCESSO-ADMINISTRATIVO-PREVIDENCIÁRIO

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SUMÁRIO 
1 DOS CRIMES CONTRA A PREVIDÊNCIA SOCIAL .................................. 2 
2 APROPRIAÇÃO INDÉBITA PREVIDENCIÁRIA (ART. 168-A, CP) ............ 3 
2.1 Qualificação jurídica ............................................................................. 5 
2.2 Tipos similares de apropriação indébita previdenciária ...................... 10 
2.3 A prescindibilidade do animus e o crime omissivo próprio ................. 12 
2.4 Extinção da punibilidade ..................................................................... 13 
2.5 Perdão judicial .................................................................................... 14 
3 REFIS ....................................................................................................... 16 
3.1 Princípio da insignificância ................................................................. 16 
3.2 Pendência de recurso administrativo ................................................. 17 
4 INSERÇÃO DE DADOS FALSOS (ART. 313-A, CP) ............................... 18 
5 ALTERAÇÃO NÃO AUTORIZADA NO SISTEMA INFORMATIZADO DA 
PREVIDÊNCIA (ART. 313-B, CP) ............................................................................. 20 
6 SONEGAÇÃO DE CONTRIBUIÇÃO (ART. 337-A) .................................. 23 
7 DIVULGAÇÃO DE INFORMAÇÕES SIGILOSAS OU RESERVADAS (ART. 
153, § 1º, CP) ............................................................................................................ 25 
8 FALSIDADE DOCUMENTAL PREVIDENCIÁRIA (ART. 297, CP) ........... 25 
8.1 Formas de realização do delito .......................................................... 26 
8.2 Características do delito ..................................................................... 27 
9 ESTELIONATO PREVIDENCIÁRIO: CRIME INSTANTÂNEO OU 
PERMANENTE? CRIME ÚNICO, CONTINUADO OU CONCURSO FORMAL? ...... 28 
9.1 Estelionato previdenciário: crime instantâneo ou permanente? ......... 28 
10 A FUNÇÃO ADMINISTRATIVA ............................................................. 33 
11 CONCEITO E CARACTERIZAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO 
 ............................................................................................................... 39 
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................... 49 
 
 
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1 DOS CRIMES CONTRA A PREVIDÊNCIA SOCIAL1 
Partindo da premissa de que o direito de inclusão dos cidadãos na esfera da 
proteção da seguridade social pressupõe a incolumidade do seu patrimônio como 
meio eficaz para assegurar os recursos materiais que se destinam a justa distribuição 
dos benefícios e serviços aos usuários do sistema previdenciário. 
 
 
Fonte: oficinadenoticias.com.br 
Como a solidariedade social e a boa-fé dos contribuintes são condições 
indispensáveis ao funcionamento da estrutura de seguridade social, o legislador impôs 
a proibição de condutas que se reputam lesivas ao funcionamento da Previdência 
Social. As condutas rechaçadas pelo legislador classificam-se em ilícitos meramente 
obrigacionais e ilícitos penais. 
A sonegação de contribuição previdenciária foi considerada mero ilícito 
administrativo até o advento da Lei 3.897, de 26.8.1960, a qual mandava aplicar as 
penas do crime de apropriação indébita tipificado no art. 168, do Código Penal. A 
aplicação deste dispositivo foi estendida à sonegação do salário-família, por força do 
Decreto-Lei 66, de 21.11.1966. 
Em 27.12.1990, foi aprovada a Lei 8.137 que incluía os crimes previdenciários 
entre os crimes contra a ordem tributária. Posteriormente, a matéria foi disciplinada 
pela Lei de Custeio (8212, de 24.7.1991) que reduziu inclusive as penalidades, mas 
que, segundo o STJ (5ª Turma, HC 85926 / GO, julg. 15.5.2008, DJe 23.6.2008, 
 
1 Texto extraído do link: http://www.ieprev. com.br/frame/?link=Nm5MUktpeHZZcDZCWWxyb 
DFiU3VudnN2dWM1VzdkVTNHK3Y2UFQ5elhrUkJHN296T2haT3VGdWNMdXovK2l2RDN6eUpoMU8
ybTJ1N0dCMkI3OTdncVRiVEtxVkpyNTIySXhUM2xqTzJRUVE9 
 
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Ministro Arnaldo Esteves Lima), não provocou a chamada "abolitio criminis", que 
consiste em descriminalizar uma conduta em face da lei nova, extinguindo a execução 
da pena prevista na legislação revogada. 
Os ilícitos meramente obrigacionais consistem em violações dos deveres 
contratuais dos contribuintes. Assim, a falta de pagamento ou a recusa de renovação 
de cadastro são ilícitos meramente obrigacionais. 
Os ilícitos criminais praticados contra o sistema previdenciário foram 
disciplinados pela Lei 9.983/2000, que introduziu no Código Penal as figuras típicas 
seguintes: 
- Apropriação indébita previdenciária (art. 168-A, CP) 
- Inserção de dados falsos (art. 313-A, CP) 
- Alteração não autorizada no sistema informatizado da Previdência (art. 313-
B, CP) 
- Sonegação de contribuição (art. 337-A) 
- Divulgação de informações sigilosas ou reservadas (art. 153, § 1º, CP) 
- Falsidade documental (art. 296, 1º) 
- Falsificação de documento público (art. 297) 
- Violação de sigilo funcional (art. 325, §§ 1º e 2º, CP) 
Embora o código trate de crimes contra a previdência, o mais correto seria falar-
se em delitos praticados contra a seguridade social, posto que parte das contribuições 
sociais é destinada à saúde e à assistência social. Os crimes a seguir estudados 
exigem sempre a conduta dolosa, não admitindo a culpa. 
2 APROPRIAÇÃO INDÉBITA PREVIDENCIÁRIA (ART. 168-A, CP) 
Art. 168-A. Deixar de repassar à previdência social as contribuições recolhidas 
dos contribuintes, no prazo e forma legal ou convencional: 
Pena - reclusão, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa. 
§ 1º Nas mesmas penas incorre quem deixar de: 
I - recolher, no prazo legal, contribuição ou outra importância destinada à 
previdência social que tenha sido descontada de pagamento efetuado a segurados, a 
terceiros ou arrecadada do público; 
 
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II - recolher contribuições devidas à previdência social que tenham integrado 
despesas contábeis ou custos relativos à venda de produtos ou à prestação de 
serviços; 
 
 
Fonte: i2.wp.com/tributarionosbastidores.com.br 
III - pagar benefício devido a segurado, quando as respectivas cotas ou valores 
já tiverem sido reembolsados à empresa pela previdência social. (Incluído pela Lei nº 
9.983, de 2000) 
§ 2º É extinta a punibilidade se o agente, espontaneamente, declara, confessa 
e efetua o pagamento das contribuições, importâncias ou valores e presta as 
informações devidas à previdência social, na forma definida em lei ou regulamento, 
antes do início da ação fiscal. 
§ 3º É facultado ao juiz deixar de aplicar a pena ou aplicar somente a de multa 
se o agente for primário e de bons antecedentes, desde que: 
I - tenha promovido, após o início da ação fiscal e antes de oferecida a 
denúncia, o pagamento da contribuição social previdenciária, inclusive acessórios; ou 
(Incluído pela Lei nº 9.983, de 2000) 
II - o valor das contribuições devidas, inclusive acessórios, seja igual ou inferior 
àquele estabelecido pela previdência social, administrativamente, como sendo o 
mínimo para o ajuizamento de suas execuções fiscais. (Incluído pela Lei nº 9.983, de 
2000) 
 
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2.1 Qualificação jurídica 
a) Conceito e objetividade jurídica 
"Deixar de repassar" corresponde a não transferir ou recolher o valor recebido 
para o titular do crédito juridicamente reconhecido, isto é, a União. 
O núcleo do tipo é o verbo "deixar de repassar" 
A caracterização do crime depende da ausência de repasse após certo prazo, 
que é definido em lei para o recolhimento aos cofres da União. 
O objeto jurídico tutelado pela norma penal é o patrimônio da sociedade, uma 
vez que o art. 195,da CF, diz que a seguridade social será financiada por toda a 
sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, 
O objeto ou bem jurídico tutelado pela norma penal é o patrimônio da 
Seguridade Social. 
O objeto material é a contribuição recolhida. 
A apropriação indébita previdenciária exige a conduta "deixar de repassar" e o 
objeto "as contribuições recolhidas dos contribuintes" e o elemento temporal "no prazo 
e forma legal ou convencional". 
A figura típica pressupõe a existência do recolhimento, contribuindo assim para 
a frustração dos recursos que se destinam ao financiamento dos bens e serviços 
ofertados pela Previdência Social. 
Há uma distinção entre descontar e recolher. Desconta-se do segurado e 
recolhe-se para a União. 
O caput do artigo trata da hipótese de substituição tributária, que consiste na 
atribuição, imposta legalmente a um responsável tributário, de deduzir do valor do 
tributo devido na ocorrência do fato gerador e deixá-lo de repassar ao erário. 
O art. 121, do CTN define a possibilidade de o responsável tributário ser sujeito 
passivo da obrigação: 
Art. 121. Sujeito passivo da obrigação principal é a pessoa obrigada ao 
pagamento de tributo ou penalidade pecuniária. 
Parágrafo único. O sujeito passivo da obrigação principal diz-se: 
I - contribuinte, quando tenha relação pessoal e direta com a situação que 
constitua o respectivo fato gerador; 
II - responsável, quando, sem revestir a condição de contribuinte, sua obrigação 
decorra de disposição expressa de lei. 
 
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b) Elemento subjetivo 
Não existe o crime citado na forma culposa. 
c) Sujeitos ativo e passivo (crime próprio) 
O sujeito ativo é aquele que tinha a obrigação de repassar o valor à União. Por 
isso se diz que tal crime é próprio. 
Trata-se de crime próprio, ou seja, é uma espécie de delito que segundo a lei 
só pode ser cometido por uma determinada pessoa, ao passo que o crime comum 
pode ser cometido por qualquer pessoa. 
Aqui o crime é próprio sob o aspecto do agente ativo, isto é, o autor será sempre 
aquele que tem a obrigação de recolher o valor descontado a título de contribuição 
previdenciária. 
O agente ativo é aquele a quem incumbe efetuar a retenção e o recolhimento 
das contribuições. 
Embora o art. 30, incisos I e IV, da Lei de Custeio, fale que a obrigação de 
arrecadação das contribuições previdenciárias é da empresa ou da consignatária ou 
da cooperativa, a punição não pode ser suportada pela pessoa jurídica, mas por seus 
representantes. 
Assim, enquadra-se na hipótese o titular de firma individual, os sócios 
solidários, os gerentes, diretores ou administradores. 
Ele é próprio também sob o aspecto do agente passivo que será sempre a 
União. 
Segundo Carlos Alberto de Castro (2008, p. 399), o sujeito passivo é o 
contribuinte. Para Rogério Greco (2009, p. 447), o sujeito passivo seria a Previdência 
Social que representa o Estado por meio da União. 
Para evitar a responsabilização penal de quem não cometeu o crime, diz a 
jurisprudência que o sócio gestor é quem deve responder pelo crime (RTJ 49/388). O 
prefeito pode ser responsabilizado, conforme decidiu o antigo TFR (HC 72271-7, de 
14.10.1995, Min Moreira Alves, RDDT 5/173). 
d) Consumação e elemento temporal 
Segundo o STJ, a consumação do crime não decorre do desconto efetuado 
sobre a remuneração do contribuinte, mas ocorre com o não recolhimento tempestivo 
do valor que o agente abateu do crédito do contribuinte. 
 
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Fonte: www.disquedenunciape.com.br 
e) Crime de mera conduta 
A figura típica do art. 168-A, levando-se em conta o resultado, é crime de mera 
conduta (Resp 433295/AL, 6ª T, DJ 4.6.2007, Rel. Paulo Gallotti). 
A teoria normativa afirma que inexiste crime sem resultado, já que todo ato 
delitivo resulta num dano ou perigo de dano, ao passo que a teoria naturalística diz 
que nem todo crime produz um resultado, isto é, a alteração no mundo físico. 
Assim, na lesão corporal há um resultado naturalístico, tendo em vista que há 
a alteração do aspecto físico. No crime de mera conduta não existe correlação com a 
alteração exterior, sendo bastante a conduta. Por isso que no crime de apropriação 
indébita previdenciária, o legislador descreve apenas a conduta (deixar de 
repassar…). Clarificando a qualificação ora discutida, Damásio faz uma distinção 
entre os crimes de mera conduta, a exemplo do previsto no art. 168-A, e os ditos 
crimes formais. 
"Distinguimos os crimes formais dos de mera conduta; estes são sem resultado; 
aqueles possuem resultado, mas o legislador antecipa a consumação à sua produção; 
no crime de mera conduta o legislador só descreve o comportamento do agente. Exs: 
violação de domicílio (art. 150), desobediência (art. 330). (…) No crime formal o tipo 
menciona o comportamento e o resultado, mas não se exige a sua produção para a 
consumação. No crime material o tipo menciona a conduta e o evento, exigindo a sua 
 
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produção para a consumação. Exs crime contra a honra, ameaça…" (Damásio, 1992, 
p. 168). 
A jurisprudência do STJ vinha decidindo que o crime de apropriação indébita 
previdenciária não exigia um resultado naturalístico, caracterizando-se, portanto, 
como crime material (STJ, RHC 20.096/SC, DJ 13.8.2007, p. 389, Ministra Laurita 
Vaz). Em decisão mais recente, o STJ modificou a sua posição (STJ 5 ª Turma, HC 
96348 / BA, julg. 24.6.2008, DJe 4.8.2008, Min. Laurita Vaz) para acompanhar o 
entendimento do STF cuja ementa segue: 
APROPRIAÇÃO INDÉBITA PREVIDENCIÁRIA - CRIME - ESPÉCIE. A 
apropriação indébita disciplinada no artigo 168-A do Código Penal consubstancia 
crime omissivo material e não simplesmente formal. INQUÉRITO - SONEGAÇÃO 
FISCAL - PROCESSO ADMINISTRATIVO. Estando em curso processo administrativo 
mediante o qual questionada a exigibilidade do tributo, ficam afastadas a persecução 
criminal e - ante o princípio da não-contradição, o princípio da razão suficiente - a 
manutenção de inquérito, ainda que sobrestado. (STF Pleno, nq-AgR 2537 / GO – 
GOIÁS, julg. 10.3.2008, pub. 13.6.2008, Relator(a): Min. Marco Aurélio). 
A mencionada decisão do STF tem uma grande repercussão, haja vista que 
sendo visto como crime material exige, além da conduta do agente, a descrição do 
evento danoso, isto é, um resultado, demandando, em consequência, a prova da 
intenção do agente. 
f) Tentativa 
A doutrina não tem uma posição firme sobre a questão da tentativa no crime do 
art. 168-A, do CP. Parece acertada a posição de Rogério Greco (2009, p. 448) ao 
entender que se trata de crime omissivo próprio de mera conduta que não admite a 
tentativa. 
g) Crime instantâneo e monossubsistente 
Trata-se de crime instantâneo, eis que a sua consumação se verifica no mesmo 
instante em que se vence o prazo para o agente efetuar o recolhimento e deixa de 
repassar a quantia a quem de direito. Isso significa que não há uma continuidade 
temporal, a exemplo do que ocorre no sequestro. 
Segundo Castro (2008), o crime pode ser continuado se persistirem os 
repetidos atos omissivos. 
 
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Fonte: favoritekherson.co 
Ele é monossubsistente porque se realiza com um só ato (deixar de repassar). 
Difere, portanto, dos crimes plurissubsistentes, a exemplo, do crime de estelionato 
que exige o emprego da fraude e, ainda, a vantagem ilícita em prejuízo alheio. 
h) Crime de forma vinculada 
O crime de apropriação indébita previdenciária é de forma vinculada porque o 
tipo penal descreve ou especifica a atividade do agente. É diferente do homicídio, p. 
ex., que é um crime de forma livre já que pode ser cometido por diversas formas. 
i) Crime não-transeunte 
O crime transeunte é aquele que não deixa vestígio, aopasso que o não-
transeunte guarda vestígio. No caso do crime em comento, o vestígio é a falta de 
recolhimento. 
j) Pena: 
Em relação à disciplina contida na Lei de Custeio, houve a diminuição da pena 
máxima cominada que antes era de 06 anos e passou para 05 anos. O atual Código 
Penal prevê pena de reclusão, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa. 
k) Ação Penal e competência: 
A ação penal é pública incondicionada. 
Nos termos do art. 109, inciso IV, da Constituição Federal, compete à Justiça 
Federal processa e julgar o autor do crime citado. 
l) Prisão 
 
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Discute-se sobre a constitucionalidade do art. 168-A, do Código Penal, sob a 
alegação de que este instituiu a prisão por dívida, ferindo o teor do artigo 5º, inciso 
LXII que afirma: "não haverá prisão civil por dívida, salvo a do responsável pelo 
inadimplemento voluntário e inescusável de obrigação alimentícia e a do depositário 
infiel. O STF entende que não há inconstitucionalidade, mesmo porque o fato que 
enseja a pena não é a dívida, mas a conduta de efetuar o repasse a quem de direito. 
EMENTA: HABEAS CORPUS. APROPRIAÇÃO INDÉBITA PREVIDENCIÁRIA. 
CONDUTA PREVISTA COMO CRIME. INCONSTITUCIONALIDADE INEXISTENTE. 
VALORES NÃO RECOLHIDOS. PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA. 
INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. ORDEM DENEGADA. 1. A norma penal 
incriminadora da omissão no recolhimento de contribuição previdenciária - art. 168-A 
do Código Penal - é perfeitamente válida. Aquele que o pratica não é submetido à 
prisão civil por dívida, mas sim responde pela prática do delito em questão. 
Precedentes. 2. Os pacientes deixaram de recolher contribuições previdenciárias em 
valores muito superiores àquele previsto no art. 4º da Portaria MPAS 4910/99, 
invocada pelo impetrante. O mero fato de a denúncia contemplar apenas um dos 
débitos não possibilita a aplicação do art. 168-A, § 3º, II, do Código Penal, tendo em 
vista o valor restante dos débitos a executar, inclusive objeto de outra ação penal. 3. 
Ordem denegada. (STF, 2ª Turma, HC 91704 / PR – PARANÁ, julg. 06.5.2008, pub. 
20.6.2008, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA). 
Conforme demonstra o acórdão o sacrifício da liberdade decorre de um delito, 
isto é, de uma conduta descrita como típica de crime e não como um mero 
inadimplemento obrigacional que constitui uma dívida civil. 
2.2 Tipos similares de apropriação indébita previdenciária 
O § 1 º, do art. 168-A descreve os tipos similares de apropriação indébita 
previdenciária: 
§ 1º Nas mesmas penas incorre quem deixar de: (Incluído pela Lei nº 9.983, de 
2000) 
I - recolher, no prazo legal, contribuição ou outra importância destinada à 
previdência social que tenha sido descontada de pagamento efetuado a segurados, a 
terceiros ou arrecadada do público; 
 
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A hipótese do inciso I consiste no ato omissivo "deixar de recolher" o valor que 
é descontado do pagamento efetuado, o que é diverso daquele previsto no caput que 
é "deixar de repassar" o valor das contribuições recolhidas dos contribuintes. O 
sentido do inciso caput do art. 168-A está bem explicitado nas palavras de Martinez 
(2000, p. 885): 
"Repassar é fazer o pagamento: a) na rede bancária; b) no próprio INSS (por 
exemplo, quando ele paga o salário-maternidade) e até c) na Justiça Federal. Desses 
agentes arrecadadores obtendo a prova (v.g. GPS quitada ou outra modalidade), 
pouco importando o destino posterior da importância, nem mesmo se chega 
efetivamente aos cofres do FPAS. Arrecadado o deduzido da remuneração ou da nota 
fiscal, apropriado do contribuinte de fato (v.g. segurado, produtor rural, clube de 
futebol etc) impõe-se vertê-lo à Previdência Social (consoante as prescrições legais). 
(…) "[No inciso I] diferentemente do caput aqui o legislador fala em quem deixar de 
recolher (…) é a dedução cujo valor foi ou não repassado." 
O Procurador da República Francisco Dias Teixeira (2001, p. 387) explicita o 
alcance do caput do art. 168-A:"Essa hipótese refere-se aos estabelecimentos 
bancários, ou quaisquer outros, autorizados a receber, do contribuinte, o recolhimento 
de contribuição previdenciária e que, no entanto, deixem de repassar à Autarquia, no 
prazo legal (…)". 
Assim, o caput do art.168-A, do CP, reflete a responsabilidade de quem recolhe 
do contribuinte (ex. agência bancária) e a hipótese do inciso I descreve a 
responsabilidade de quem desconta do pagamento efetuado a segurados (ex: 
empregador que desconta do empregado), terceiros (tomador que desconta da nota 
fiscal do prestador de serviços) ou arrecadada do público (ex: a federação de futebol 
que desconta da renda do espetáculo). 
II - recolher contribuições devidas à previdência social que tenham integrado 
despesas contábeis ou custos relativos à venda de produtos ou à prestação de 
serviços; 
O inciso II trata de quem deixa de recolher contribuições de quem embutiu no 
valor da despesa contábil ou no custo relativo à comercialização ou à prestação do 
serviço. Assim, a finalidade é evitar que o agente se aproprie do valor cujo ônus 
previdenciário foi suportado pelo cliente. 
 
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Fonte: www.fbtedu.com.br 
III - pagar benefício devido a segurado, quando as respectivas cotas ou valores 
já tiverem sido reembolsados à empresa pela previdência social. 
O inciso III refere-se ao exemplo clássico do salário-família. O art. 68, da Lei 
8.213, diz que as cotas do salário-família serão pagas pela empresa, mensalmente, 
junto com o salário, efetivando-se a compensação quando do recolhimento das 
contribuições. O art. 69, da mesma lei, prevê que o salário-família devido ao 
trabalhador avulso poderá ser recebido pelo sindicato de classe respectivo, que se 
incumbirá de elaborar as folhas correspondentes e de distribuí-lo. Em tais situações, 
incidirá a hipótese do inciso III se a empresa sonegar o pagamento, mesmo que tenha 
recebido o valor a título de reembolso. 
Atualmente a hipótese não se aplica em caso de salário-maternidade, haja vista 
que o citado benefício é pago diretamente pelo INSS, conforme parágrafo único, do 
art. 71-A, da Lei 8213. 
2.3 A prescindibilidade do animus e o crime omissivo próprio 
O crime de apropriação indébita previdenciária é delito omissivo próprio ou de 
pura omissão, independentemente do resultado posterior. Segundo Damásio de Jesus 
(1992, p. 170) os crimes omissivos próprios "se denominam os que se perfazem com 
a simples abstenção da realização de um ato, independentemente de um resultado 
posterior. O resultado é imputado ao sujeito pela simples omissão normativa." 
 
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Assim, não há a necessidade do animus rem sibi habendi (intenção de ter a 
coisa para si), conforme decidiu o STJ. 
RECURSO ESPECIAL. PENAL. APROPRIAÇÃO INDÉBITA DE 
CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. DEMONSTRAÇÃO DO ANIMUS REM SIBI 
HABENDI. DESNECESSIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 156 DO CÓDIGO DE 
PROCESSO PENAL. 1. O crime de apropriação indébita de contribuição 
previdenciária é omissivo próprio e o seu dolo é a vontade de não repassar à 
previdência as contribuições recolhidas, dentro do prazo e das formas legais, não se 
exigindo o animus rem sibi habendi, sendo descabida a exigência de se demonstrar o 
especial fim de agir ou o dolo específico de fraudar a Previdência Social, como 
elemento essencial do tipo penal. 2. No sistema processual penal brasileiro, em regra, 
o ônus da prova pertence à acusação, mas, no caso concreto, não é possível exigir 
do órgão ministerial demonstração de elementares que inexistem no tipo penal. 3. 
Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, provido. (STJ, 5ª Turma, 
REsp 866394 / RJ, julg. 27.3.2008, DJe 22.4.2008, Ministra Laurita Vaz). 
Súmula TRF/4ª nº 69: "A nova redação do art. 168-A do CódigoPenal não 
importa em descriminalização da conduta prevista no art.95, "d", da Lei 8.121/91" 
2.4 Extinção da punibilidade 
Diz o § 2º, do art. 168-A [01] que será extinta a possibilidade se o agente, 
espontaneamente: 
- declara, confessa e efetua o pagamento das contribuições, importâncias ou 
valores; 
- presta as informações devidas à previdência social, na forma definida em lei 
ou regulamento, antes do início da ação fiscal. 
A extinção está condicionada a ocorrência de quatro ocorrências por parte do 
agente que deve: informar, declarar, confessar e pagar. Informa sobre o fato delituoso. 
Declara sobre o seu débito, confessa a autoria do delito e paga o valor do principal e 
dos acessórios. 
Há certa imprecisão do legislador ao dizer que a confissão e o pagamento 
devem ocorrer antes da ação fiscal. Numa interpretação literal gera-se uma 
ambiguidade que consiste em se saber se a ação de que fala o Código é a ação 
judicial ou o procedimento administrativo fiscal. A jurisprudência afirma que se trata 
 
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da atuação da fiscalização da Secretaria da RFB que constata o fato e lavra o auto de 
infração e notifica o infrator. 
Em 30.5.2003, foi aprovado § 2º, do art. 9º, da Lei 10.684 que estabeleceu o 
seguinte: 
Art. 9º. É suspensa a pretensão punitiva do Estado, referente aos crimes 
previstos nos arts. 1o e 2o da Lei no 8.137, de 27 de dezembro de 1990, e nos arts. 
168A e 337A do Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, 
durante o período em que a pessoa jurídica relacionada com o agente dos aludidos 
crimes estiver incluída no regime de parcelamento. 
§ 1º A prescrição criminal não corre durante o período de suspensão da 
pretensão punitiva. 
§ 2º Extingue-se a punibilidade dos crimes referidos neste artigo quando a 
pessoa jurídica relacionada com o agente efetuar o pagamento integral dos débitos 
oriundos de tributos e contribuições sociais, inclusive acessórios. 
Com base no dispositivo transcrito, o STJ tem admitido que o pagamento 
integral da dívida extingue a punibilidade do agente, ainda que ocorrido após a 
denúncia. [02] 
2.5 Perdão judicial 
A hipótese de perdão judicial consta do § 3º, do art. 168-A, do Código Penal, 
concede a possibilidade de o juiz deixar de aplicar a pena ou limitar esta somente à 
multa: 
 
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Fonte: www.geramilaw.com 
§ 3º É facultado ao juiz deixar de aplicar a pena ou aplicar somente a de multa 
se o agente for primário e de bons antecedentes, desde que: 
I - tenha promovido, após o início da ação fiscal e antes de oferecida a 
denúncia, o pagamento da contribuição social previdenciária, inclusive acessórios; ou 
II - o valor das contribuições devidas, inclusive acessórios, seja igual ou inferior 
àquele estabelecido pela previdência social, administrativamente, como sendo o 
mínimo para o ajuizamento de suas execuções fiscais. 
Alguns tribunais entendem que a real situação da empresa pode caracterizar a 
inexigibilidade de conduta, admitindo que tais agentes comprovem a excludente. 
Súmula TRF/4ª nº 68: "A prova de dificuldades financeiras, e consequente 
inexigibilidade de outra conduta, nos crimes de omissão no recolhimento de 
contribuições previdenciárias, pode ser feita através de documentos, sendo 
desnecessária a realização de perícia" 
O STJ não acata como excludente de antijuridicidade a tese da inexigibilidade 
de conduta diversa baseada nas dificuldades financeiras enfrentadas pela empresa 
(STJ 5 ª Turma, HC 115499 / SP, julg. 27.11.2008, DJE 19.12.2008, Ministra Laurita 
Vaz). 
 
16 
3 REFIS 
O REFIS é um Programa de Recuperação Fiscal instituído pela Lei 9.964, de 
10 de abril de 2000, que tem como objetivo renegociar dívidas, de modo a permitir o 
parcelamento com base num percentual do faturamento da empresa, que pode variar 
entre 0,3% e 1,5%. Logo, em tal hipótese, não existe a fixação de um prazo para o 
pagamento dos débitos fiscais e previdenciários. Ao invés da quitação pelo valor total 
dividido em parcelas fixas, os devedores fazem amortizações de acordo com o 
faturamento da empresa. 
Uma das finalidades do REFIS é a regularização de créditos da União, 
notadamente aqueles comumente arrecadados pela Secretaria da Receita Federal. O 
§ 3º, do art. 1º, prescreve que o REFIS não alcança os seguintes débitos: 
I – de órgãos da administração pública direta, das fundações instituídas e 
mantidas pelo poder público e das autarquias; 
II – relativos ao Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR; 
III – relativos a pessoa jurídica cindida a partir de 1o de outubro de 1999. 
Após optar pelo REFIS, a empresa optante concede, no mínimo, um tipo de 
garantia (fiança, hipoteca, penhor, anticrese e seguro) no valor do débito consolidado 
objeto do parcelamento, ocorrendo a suspensão da pretensão punitiva, desde que a 
adesão ao programa tenha ocorrido antes do recebimento da renúncia, consoante se 
deduz da letra do art. 15, da Lei 9.964/2000. O mesmo entendimento aplica-se ao 
optante do PAES, conhecido por REFIS-II e instituído pela Lei 10.684, de 30.5.2003. 
3.1 Princípio da insignificância 
O princípio da insignificância é uma construção doutrinária e, mais, ainda de 
índole jurisprudencial que consiste em excluir da incidência da legislação criminal a 
conduta que, embora descrita como crime, não representa relevante poder ofensivo 
ao objeto tutelado juridicamente. 
Há certa oscilação na jurisprudência no tocante ao valor que se toma como 
referência para a determinação da insignificância. 
A jurisprudência vem tomando como base os valores fixados pelo Ministro ao 
qual está vinculado o órgãos arrecadador, com base na Lei 8212: "Art. 54. Os órgãos 
 
17 
competentes estabelecerão critério para a dispensa de constituição ou exigência de 
crédito de valor inferior ao custo dessa medida." 
Há decisões do STJ considerando que o valor insignificante é o de até R$ 
1.000,00, conforme Portaria MPAS 4.943/1999. Segundo decisão do STF 
insignificante é valor máximo de R$ 5.000,00, fixado no art. 4º da Portaria MPAS 
4910/99 (STF, 2ª Turma, HC 91704 / PR – Paraná, julg. 6.5.2008, DJE 19.6.2008, 
Relator Min. Joaquim Barbosa). 
A Portaria MPS 296, de 8.8.2007, autoriza o não ajuizamento da ação em R$ 
10.000,00, considerada por devedor, exceto quando, em face da mesma pessoa, 
existirem outras dívidas que, somadas, superem o montante mencionado. 
Através da Portaria, 283, de 01.12.2008, o Ministro da Fazenda, determinou 
que, em relação à execução de ofício das contribuições sociais perante a Justiça do 
Trabalho, a União poderá deixar de se manifestar quando o valor do acordo, na fase 
de conhecimento, for inferior ao valor teto de contribuição e o valor total das parcelas 
que integram o salário de contribuição constantes do cálculo de liquidação de 
sentença for inferior ao valor teto de contribuição. 
O ato diz que se a medida provocar decréscimo na arrecadação das 
contribuições sociais perante a Justiça do Trabalho fica delegada, ao Procurador-
Geral da Fazenda Nacional e ao Procurador-Geral Federal, competência para reduzir, 
em ato conjunto, o piso de atuação previsto no art. 1º, para até R$ 1.000,00 (mil reais). 
3.2 Pendência de recurso administrativo 
O esgotamento da via administrativa é prescindível, tendo em vista que não 
existe uma vinculação entre o contencioso administrativo e o judicial, pois do contrário 
estaria sendo violado o princípio da inafastabilidade da jurisdição. Nesse sentido 
trilhou o STJ: 
HABEAS CORPUS. PROCESSUAL PENAL. CRIMES DE SONEGAÇÃO E 
APROPRIAÇÃO INDÉBITA DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. DELITO 
FORMAL. O NÃO-ESGOTAMENTO DA VIA ADMINISTRATIVA NÃO É CONDIÇÃO 
DE PROCEDIBILIDADE PARA A INSTAURAÇÃODE INQUÉRITO POLICIAL. 
PRECEDENTES DO STJ. 1. Nos crimes de sonegação e apropriação indébita 
previdenciária, por serem crimes formais (não exigem para sua consumação a 
ocorrência de resultado naturalístico, consistente em dano para a previdência, 
 
18 
restando caracterizado com a simples supressão ou redução do desconto da 
contribuição), o não-esgotamento da via administrativa não é condição de 
procedibilidade, existindo, nesse caso, total independência das esferas administrativa 
e penal. 2. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça. 3. Ordem denegada. (STJ, 
5ª Turma, HC 86783 / SP, julg. 12.2.2008, DJe 3.3.2008, Ministra Laurita Vaz). 
Diante da polêmica entre as posições da doutrina da jurisprudência, a Instrução 
Normativa MPS-SRF nº 3, estabelece, em seu art. 159, que a falta de recolhimento, 
no prazo legal, das importâncias retidas configura, em tese, crime de apropriação 
indébita previdenciária, ensejando a emissão de Representação Fiscal para Fins 
Penais – RFFP. 
A esse respeito, a Portaria RFB nº 665, de 24.4.2008, estabeleceu os 
procedimentos a serem observados na comunicação, ao Ministério Público Federal, 
de fatos que configurem crimes relacionados com as atividades da Secretaria da 
Receita Federal do Brasil (RFB). [03]" 
4 INSERÇÃO DE DADOS FALSOS (ART. 313-A, CP) 
O crime previsto no art. 313-A, do Código Penal, concebido como uma espécie 
de peculato eletrônico, está descrito nos seguintes termos: 
Art. 313-A. Inserir ou facilitar, o funcionário autorizado, a inserção de dados 
falsos, alterar ou excluir indevidamente dados corretos nos sistemas informatizados 
ou bancos de dados da Administração Pública com o fim de obter vantagem indevida 
para si ou para outrem ou para causar dano: (Incluído pela Lei nº 9.983, de 2000)) 
Pena - reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. 
O delito em questão é perpetrado por meio da rede de acesso aos sistemas 
informatizados que interferem diretamente no banco de dados da Previdência, e 
consiste na alteração de cadastro de segurados, na alimentação fraudulenta de 
informações quanto a tempo de serviço, quitação de débito, emissão de notificações 
e de aviso de cobrança, etc. Porém, só há o crime se os dados excluídos forem os 
corretos, de modo que - em tese - não seria crime a exclusão de dados incorretos. 
 
 
19 
 
Fonte: www.gabarra.adv.br 
A figura típica é de crime comissivo próprio (inserir) ou omissivo (facilitar) 
quanto ao sujeito ativo, eis que somente o funcionário é quem pratica o crime. Trata-
se de crime comum quanto ao sujeito passivo, eis que qualquer pessoa pode ser 
prejudicada, não somente o Estado. Porém, o conceito de funcionário público é o 
previsto no art. 327, do Código Penal: 
Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, 
embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função 
pública. 
Pelo texto acima, se a inserção de dados é realizada por trabalhador de 
empresa terceirizada, este – em tese - pode ser considerado funcionário público. O § 
2º, do dispositivo citado prevê que a pena será aumentada da terça parte quando os 
autores dos crimes forem ocupantes de cargos em comissão ou de função de direção 
ou assessoramento de órgão da administração direta, sociedade de economia mista, 
empresa pública ou fundação instituída pelo poder público. 
O agente ativo do crime pode ser tanto quem insere quanto quem facilita, por 
exemplo, possibilitando o acesso de pessoa não autorizada à rede, seja fornecendo a 
senha ou apenas proporcionando o acesso ao sistema de dados. 
A ação cabível é pública incondicionada. 
O elemento subjetivo exigido é o dolo. Admite-se a tentativa, mas não existe a 
possibilidade de figura culposa. 
 
20 
5 ALTERAÇÃO NÃO AUTORIZADA NO SISTEMA INFORMATIZADO DA 
PREVIDÊNCIA (ART. 313-B, CP) 
O art. 313-B, do Código Penal estabelece: 
Art. 313-B. Modificar ou alterar, o funcionário, sistema de informações ou 
programa de informática sem autorização ou solicitação de autoridade competente: 
Pena - detenção, de 3 (três) meses a 2 (dois) anos, e multa. 
Parágrafo único. As penas são aumentadas de um terço até a metade se da 
modificação ou alteração resulta dano para a Administração Pública ou para o 
administrado. 
Há certa semelhança entre as figuras típicas dos arts. 313-A e 313-B, sendo 
que este último pode ser praticado por qualquer funcionário, diferentemente daquele 
que exige funcionário autorizado a modificar os dados. A intenção do legislador foi 
punir de forma menos intensa o funcionário não autorizado. 
O objeto jurídico tutelado é a integridade da Administração Pública, ao passo 
que o objeto material é o sistema de informações ou o programa de informática. 
O elemento subjetivo exigido é o dolo, mas não se torna possível a figura 
culposa. 
Poderá haver concurso formal de crimes nas hipóteses previstas nos arts. 313-
A e 313-B? Relembre-se que o concurso formal, nos termos do art. 70 do Código 
Penal, ocorre quando o agente, mediante uma só ação ou omissão, pratica dois ou 
mais crimes, idênticos ou não. Difere do concurso material que em mais de uma ação 
ou omissão o agente pratica mais de um crime. Sobre a pergunta formulada esclarece 
Luis Flávio Gomes (2009, P. 1): 
Nossa conclusão: quem, com uma só conduta fraudulenta (dotada de 
periculosidade ex ante), produz vários resultados jurídicos (lesões ao bem jurídico 
tutelado, em contextos fáticos e momentos distintos), responde por concurso formal 
de crimes. O estelionato previdenciário reiterado, consistente no recebimento de 
parcelas mensais, configura, por conseguinte, hipótese de concurso formal (CP, art. 
70). A prescrição, consequentemente, conta-se consoante o disposto no art. 119 do 
CP, que diz: "No caso de concurso de crimes, a extinção da punibilidade incidirá sobre 
a pena de cada um, isoladamente". 
 
 
21 
 
Fonte:ava.academiadoconcurso.com.br 
Em suma, é possível o concurso formal se, por exemplo, se um funcionário não 
autorizado altera o sistema para desviar recursos para a sua conta pessoal 
(Precedente: STJ, REsp 642571 / RS, julg. 12.8.2008, pub. 29.9.2008, Ministro 
Arnaldo Esteves Lima). 
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO 
DISCIPLINAR. CONCESSÃO INDEVIDA DE APOSENTADORIAS. DEMISSÃO. 
REEXAME DAS PROVAS. VIA INADEQUADA. AUTORIDADE COMPETENTE. 
FORMALIDADES ESSENCIAIS. PROPORCIONALIDADE. COMPROVAÇÃO. 
ORDEM DENEGADA. 1. O Mandado de Segurança não se mostra adequado para o 
reexame de provas produzidas em Processo Disciplinar, especialmente quando a 
decisão administrativa foi exarada por autoridade competente e observando-se as 
formalidades essenciais do rito. 2. No caso, a impetrante, na qualidade de Supervisora 
Operacional de Benefício e Arrecadação da Agência de Previdência Social de 
Itapetininga/SP, concedeu, indevidamente, 15 benefícios previdenciários, forjando 
tempos de serviço e vínculos trabalhistas dos beneficiários, mediante a prática de 
alteração dolosa do sistema de dados da Previdência Social. 3. A materialidade da 
conduta infracional restou verificada na auditoria realizada pela Equipe do Setor de 
Controle Interno do Serviço de Benefícios da Gerência Executiva do INSS na APS de 
Itapetininga. Diante das irregularidades detectadas, foram instaurados processos de 
revisão dos benefícios concedidos indevidamente, que culminaram com o 
 
22 
cancelamento dos mesmos e determinação de devolução dos valores auferidos pelos 
seus beneficiários aos cofres do INSS. 4. A autoria foi identificada tanto pela auditoria 
no sistema eletrônico de concessão de benefícios previdenciários, verificando-se que 
a impetrante atuou em todas as fases do processoconcessório dos 15 benefícios 
citados, desde o protocolo do pedido até a formatação (concessão) das pensões e 
auxílio doença. Além disso, as testemunhas confirmaram a prática da impetrante de 
manter processos separados dos demais, nos quais fazia pessoalmente o trabalho de 
concessão dos benefícios via sistema informatizado e revelaram fortes indícios da 
existência de conluio entre a servidora e a advogada Marilene Leite da Silva, que 
agenciava os interessados na concessão de benefícios previdenciários, enquanto a 
outra garantia os tempos de serviço e vínculos empregatícios inexistentes, 
necessários para a obtenção das pensões. Logo, tanto as provas documentais, quanto 
as testemunhais, corroboram a existência da infração administrativa, que restou 
induvidosamente comprovada. 5. Há proporcionalidade na aplicação da pena de 
demissão a servidor público, decorrente de infração apurada em Processo 
Administrativo Disciplinar, quando devidamente comprovada a conduta e 
suficientemente motivadas as razões da punição. 6. Ordem denegada. (STJ, 3ª 
Seção, julg. 27.2.2008, Dje 07.3.2008, Ministro Napoleão Nunes Maia Filho). 
No caso do concurso formal, aplica-se a pena mais grave das penas cabíveis 
ou, se iguais, somente uma delas, mas aumentada, em qualquer caso, de um sexto 
até metade 
 
23 
6 SONEGAÇÃO DE CONTRIBUIÇÃO (ART. 337-A) 
 
Fonte: lassori.com.br 
A redação do art. 337-A, embora extensa, vem atrelada a duas elementares do 
tipo que consistem em suprimir ou reduzir. 
Art. 337-A. Suprimir ou reduzir contribuição social previdenciária e qualquer 
acessório, mediante as seguintes condutas: I - omitir de folha de pagamento da 
empresa ou de documento de informações previsto pela legislação previdenciária 
segurados empregado, empresário, trabalhador avulso ou trabalhador autônomo ou a 
este equiparado que lhe prestem serviços; 
II - deixar de lançar mensalmente nos títulos próprios da contabilidade da 
empresa as quantias descontadas dos segurados ou as devidas pelo empregador ou 
pelo tomador de serviços; 
III - omitir, total ou parcialmente, receitas ou lucros auferidos, remunerações 
pagas ou creditadas e demais fatos geradores de contribuições sociais 
previdenciárias: 
Pena - reclusão, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa. 
§ 1º É extinta a punibilidade se o agente, espontaneamente, declara e confessa 
as contribuições, importâncias ou valores e presta as informações devidas à 
previdência social, na forma definida em lei ou regulamento, antes do início da ação 
fiscal. 
 
24 
§ 2º É facultado ao juiz deixar de aplicar a pena ou aplicar somente a de multa 
se o agente for primário e de bons antecedentes, desde que: 
I - (VETADO) 
II - o valor das contribuições devidas, inclusive acessórios, seja igual ou inferior 
àquele estabelecido pela previdência social, administrativamente, como sendo o 
mínimo para o ajuizamento de suas execuções fiscais. 
§ 3º Se o empregador não é pessoa jurídica e sua folha de pagamento mensal 
não ultrapassa R$ 1.510,00 (um mil, quinhentos e dez reais), o juiz poderá reduzir a 
pena de um terço até a metade ou aplicar apenas a de multa. 
§ 4º O valor a que se refere o parágrafo anterior será reajustado nas mesmas 
datas e nos mesmos índices do reajuste dos benefícios da previdência social. 
O objeto jurídico tutelado é a integridade da Administração Pública, ao passo 
que o objeto material é o sistema de informações ou o programa de informática. 
O elemento subjetivo exigido é o dolo, mas não se torna possível a figura 
culposa. Trata-se de crime material e omissivo próprio. E por ser crime material exige-
se a comprovação da constituição do crédito tributário. 
São sujeitos ativos o direito, sócio, gerente, contador, chefe de setor ou 
responsável pela emissão do documento de arrecadação, ao passo que o sujeito 
passivo é a União. 
A consumação ocorrerá no momento em que a GFIP ou GPS for recebida pelo 
órgão arrecadador. 
O elemento subjetivo é o dolo. Admite-se a tentativa, mas não existe a 
possibilidade de figura culposa. 
Relativamente a aplicação da extinção da punibilidade, aplica-se o art. 34, da 
Lei 9249, conforme comentário já apresentado na análise do crime previsto no art. 
168-A. 
O dispositivo traz como causa de redução de pena se o empregador é pessoa 
física e a sua folha de pagamento mensal não ultrapassa R$ 1.510,00 (um mil, 
quinhentos e dez reais). Em tal situação a pena pode ser reduzida de um terço até a 
metade ou poderá incidir apenas multa. 
 
25 
7 DIVULGAÇÃO DE INFORMAÇÕES SIGILOSAS OU RESERVADAS (ART. 153, 
§ 1º, CP) 
 
Fonte: www.mbadvogados.net 
Dentre os crimes que afetam o bom funcionamento da previdência, destaca-se 
o ato de dar publicidade a informações que – uma vez expostas ao público - 
possibilitam a ocorrência de violação de segredo. Assim, dispõe o § 1º do art. 153, do 
Código Penal: 
Art. 153 - Divulgar alguém, sem justa causa, conteúdo de documento particular 
ou de correspondência confidencial, de que é destinatário ou detentor, e cuja 
divulgação possa produzir dano a outrem: 
Pena - detenção, de um a seis meses, ou multa. 
8 FALSIDADE DOCUMENTAL PREVIDENCIÁRIA (ART. 297, CP) 
O crime de falsidade documental previdenciária está devidamente tipificado no 
Código Penal Brasileiro, no artigo 297, com a seguinte redação: 
Falsificar, no todo ou em parte, documento público, ou alterar documento 
público verdadeiro: Pena - reclusão, de dois a seis anos, e multa. 
§ 1º - Se o agente é funcionário público, e comete o crime prevalecendo-se do 
cargo, aumenta-se a pena de sexta parte. 
 
26 
§ 2º - Para os efeitos penais, equiparam-se a documento público o emanado 
de entidade paraestatal, o título ao portador ou transmissível por endosso, as ações 
de sociedade comercial, os livros mercantis e o testamento particular. 
§ 3º Nas mesmas penas incorre quem insere ou faz inserir: I - na folha de 
pagamento ou em documento de informações que seja destinado a fazer prova 
perante a previdência social, pessoa que não possua a qualidade de segurado 
obrigatório; II - na Carteira de Trabalho e Previdência Social do empregado ou em 
documento que deva produzir efeito perante a previdência social, declaração falsa ou 
diversa da que deveria ter sido escrita; III - em documento contábil ou em qualquer 
outro documento relacionado com as obrigações da empresa perante a previdência 
social, declaração falsa ou diversa da que deveria ter constado. 
§ 4º Nas mesmas penas incorre quem omite nos documentos mencionados no 
§ 3º, nome do segurado e seus dados pessoais, a remuneração, a vigência do contrato 
de trabalho ou de prestação de serviços. 
8.1 Formas de realização do delito 
 
 
Fonte: i2.wp.com/tributarionosbastidores.com.br 
As formas de realização do delito de falsidade documental previdenciária se 
caracteriza em inserir ou fazer inserir documento falso nos seguintes itens: 
 
27 
a) na folha de pagamento ou em documento de informações que seja destinado 
a fazer prova perante a previdência social, pessoa que não possua qualidade de 
segurado obrigatório; 
b) na CTPS do empregado ou em documento que deva produzir efeito perante 
a Previdência Social, declaração falsa ou diversa da que deveria ter sido escrita; 
c) em documento contábil ou em qualquer outro documento relacionado com 
as obrigações da empresa perante a Previdência Social, declaração falsa ou diversa 
da que deveria ter constatado; 
d) omitir, nos documentos mencionados anteriormente, nome do segurado e 
seus dados pessoais, a remuneração, a vigência do contrato de trabalho ou prestação 
de serviço. 
8.2 Características do delito 
As características do crimede falsidade documental previdenciária são: 
a) Comissivas: uma vez que, cabe a tentativa quando o verbo núcleo do tipo 
for inserir ou fazer inserir; 
b) Omissivas próprias: quando o verbo do núcleo do tipo for omitir, não caberá 
a forma tentada; 
c) Crime material: será quando a conduta descrita acarretar como resultado a 
supressão ou redução das contribuições previdenciárias; 
d) Exige o dolo: ou seja, a intenção de prejudicar, não cabendo a modalidade 
culposa; 
e) Ação penal pública incondicionada: ou seja, independe da manifestação de 
qualquer pessoa, sendo a mesma proposta pelo Ministério Público Federal, permitida 
a assistência do INSS; 
f) Sujeito passivo: é o Estado, na figura da Previdência Social Pública; 
g) Sujeito ativo: pode ser qualquer pessoa. Não precisa ser funcionário público. 
 
28 
9 ESTELIONATO PREVIDENCIÁRIO: CRIME INSTANTÂNEO OU 
PERMANENTE? CRIME ÚNICO, CONTINUADO OU CONCURSO FORMAL? 
O STJ, Sexta Turma, reafirmou (em março de 2009) o caráter instantâneo do 
delito de estelionato previdenciário: "O estelionato contra a Previdência Social (art. 
171, § 3º, do CP) deve ser considerado crime instantâneo de efeitos permanentes e, 
se assim é, consuma-se com o recebimento da primeira prestação do benefício 
indevido, termo a quo que deve ser observado para a contagem do lapso prescricional 
da pretensão punitiva. Precedentes citados do STJ: HC 90.451-RJ, DJ 19/12/2008 e 
REsp 964.335-RJ, DJ 10/12/2007; do STF: HC 82.965-RN, DJ 28/3/2008 e HC 
84.998-RS, DJ 16/9/2005. HC 121.336-SP, Rel. Min. Celso Limongi (Desembargador 
convocado do TJ-SP), julgado em 10/3/2009." 
O assunto é bastante controvertido. Vejamos: 
9.1 Estelionato previdenciário: crime instantâneo ou permanente? 
 
Fonte: www.folhadoes.com 
A Lei n. 9.983 /00, que entrou em vigor no dia 15.10.00, alterou profundamente 
o regramento dos crimes previdenciários no nosso país, porém, não cuidou do 
chamado estelionato previdenciário (percepção de benefício previdenciário mediante 
fraude), que continua sendo regido pelo art. 171 do Código Penal, com a causa de 
 
29 
aumento de pena do § 3º (cfr. GOMES, Luiz Flávio, Crimes previdenciários, São 
Paulo: Revista dos Tribunais, 2001). 
Mas seria o estelionato previdenciário um crime permanente ou instantâneo? 
De outro lado, como se faz o cômputo da prescrição? Muito já se discutiu sobre o 
assunto. De acordo com o Colendo STF, como veremos logo abaixo, trata-se de crime 
instantâneo. 
As duas clássicas orientações sobre a matéria são: 
1.ª) Constitui delito eventualmente permanente, aplicando-se, quanto à 
prescrição da pretensão punitiva, o art. 111, III, do Código Penal (posição amplamente 
majoritária). Nesse sentido: STJ, REsp 2.555, 5.ª Turma, rel. Ministro Assis Toledo, 
JSTJ, São Paulo, Lex, 16:207; STJ, REsp 195. 222, 5.ª Turma, rel. Ministro José 
Arnaldo da Fonseca, j. 2.9.1999, RT, 773:551; TRF 3.ª Reg., Apel. Crim. 
92.03.0511731, 5.ª Turma, rel. Juíza Suzana Camargo, RT, 733:715; TRF, 3.ª Reg., 
HC 1999.04.01.043439, rel. Juiz José Luiz B. Germano da Silva, j. 28.9.1999, RT, 
772:719; TRF 5.ª Reg., HC 97.05.34145, rel. Juiz Ataíde Cavalcante, RT, 767:717; 
TRF 3.ª Reg., Recurso em Sentido Estrito 94.03.039050, 5.ª Turma, rel. Juiz André 
Nabarrete, DJU 23.9.97, p. 77.366; RT, 679:393 e 773:551. 
Em face disso, o prazo extintivo da punibilidade só tem início quando da 
cessação da permanência, que ocorre quando do recebimento da última parcela (STJ, 
REsp 171.156, rel. Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, j. 23.2.99, RT, 766:573); 
2.ª) Configura delito instantâneo, iniciando-se o lapso prescricional na data do 
recebimento da primeira parcela, em que ocorre o momento consumativo, nos termos 
do art. 111, I, do Código Penal (posição minoritária). Nesse sentido: TRF 2.ª Reg., 
Apel. Crim. 9.172, DJU 13.9.94, p. 50413; TRF 5.ª Reg., Embargos Infringentes em 
Recurso Criminal 98.05.38274, Plenário, rel. Juiz Castro Meira, j. 9.12.98, RT, 
764:714". 
Nossa posição: quando há fraude na obtenção de benefício previdenciário não 
há como vislumbrar a existência de crime permanente, que apresenta uma 
característica particular: a consumação no crime permanente prolonga-se no tempo 
desde o instante em que se reúnem os seus elementos (sic) até que cesse o 
comportamento do agente. 
Traduzida essa clássica lição em termos constitucionais, que permite assumir 
a teoria do bem jurídico como esteira de toda a teoria do delito, dir-se-ia: no crime 
permanente a lesão ou o perigo concreto de lesão (leia-se: a concreta ofensa) ao bem 
 
30 
jurídico tutelado se protrai no tempo e, desse modo, durante um certo período o bem 
jurídico fica subordinado a uma atual e constante afetação, sem solução de 
continuidade. 
O bem jurídico permanece o tempo todo submetido à ofensa, ou seja, ao raio 
de incidência da conduta perigosa (é o caso do sequestro, que pode durar dias, meses 
ou anos - o bem jurídico liberdade individual fica o tempo todo afetado). 
No sequestro, destarte, a lesão ao bem jurídico liberdade individual, durante 
toda sua duração, sem nenhuma solução de continuidade, está em permanente 
turbação. É por isso que o CPP (art. 303) permite a prisão em flagrante, nos crimes 
permanentes, enquanto não cessa a permanência da ofensa. Em todo momento, sem 
nenhuma interrupção, o bem jurídico está padecendo uma grave afetação (lesão ou 
perigo), ou seja, o sujeito" está cometendo a infração penal ". Já não basta, assim, 
dizer que permanente é o crime cuja consumação se prolonga no tempo. Com maior 
precisão impõe-se conceituar: permanente é o crime cuja consumação sem solução 
de continuidade se prolonga no tempo. 
 
 
Fonte: classificados.bhaz.com.br 
No estelionato previdenciário (fraude na obtenção de benefício dessa natureza) 
a lesão ao bem jurídico (patrimônio do INSS) não se prolonga continuamente (sem 
interrupção) no tempo. Trata-se de lesão instantânea (logo, delito instantâneo: cfr. 
 
31 
TRF 3ª Região, AC 1999.03.99.005044 -5, rel. André Nabarrete, DJU de 10.10.00, 
Seção 2, p. 750). 
Precisamente coincidente com o que acaba de ser afirmado é a posição da 
Suprema Corte: "Concluído o julgamento de habeas corpus em que se discutia, para 
fins de verificação do prazo prescricional, a natureza do crime de estelionato imputado 
ao paciente - candidato a prefeito que, em troca de promessa de voto, providenciou 
certidão de nascimento de eleitora com a data de nascimento adulterada para que 
esta obtivesse perante o INSS a aposentadoria por idade (v. Informativo 207). Trata-
se, na espécie, de habeas corpus contra acórdão do STJ que entendera configurado 
o caráter permanente da mencionada infração, por se tratar de fraude na percepção 
de benefício previdenciário, que dura no tempo, devendo ser considerada como termo 
inicial da prescrição a data em que cessou o recebimento indevido da aposentadoria 
(CP, art. 111, III). 
A Turma acompanhou o voto do Min. Março Aurélio, relator, considerando que 
a mencionada conduta caracteriza-se como crime instantâneo de resultados 
permanentes, e deferiu o habeas corpus para declarar extinta a punibilidade do 
paciente pela ocorrência da prescrição da pretensão punitiva a partir do dia em que 
confeccionada a certidão de nascimento falsa (CP, art. 111, I). [STF] HC 80.349-SC, 
rel. Min. Março Aurélio, 18.12.2000 - in Informativo STF n. 215, 18-19 dezembro de 
2000 e 1-2 fevereiro de 2001, p. 2-3." 
No HC 84.998, j. 02.08.05, o STF (Primeira Turma, rel. Min. Março Aurélio) 
reiterou seu antigo posicionamento no sentido de que o estelionato previdenciário 
configura crime instantâneo, de efeito permanente. 
2. O recebimento de várias parcelas previdenciárias indevidasconfigura crime 
único, crime continuado ou concurso formal de crimes? 
Em cada parcela indevida recebida há uma lesão patrimonial. Sendo assim, um 
resultado jurídico autônomo em relação cada ato de recebimento injusto. A conduta 
fraudulenta (apresentação de tempo de serviço falso, por exemplo) é uma só. Mas os 
resultados jurídicos são diversos. 
Não se trata, destarte, de afirmar que estamos diante de uma só conduta 
desdobrada em vários atos (o que levaria à conclusão da existência de um único 
crime), nem tampouco diante de um crime permanente (visto que cada concreta lesão 
patrimonial é instantânea). Também não parece ser o caso de se asseverar que o 
crime é único, constituindo os posteriores recebimentos indevidos mero exaurimento 
 
32 
do delito precedente. Nesse sentido: TRF 3ª Região, Ap. Crim. 1999.03.99.005044-5, 
rel. André Nabarrete, DJU de 10.10.00, p. 750). Confira ainda: "O estelionato contra a 
Previdência Social (art. 171, § 3º, do CP) deve ser considerado crime instantâneo de 
efeitos permanentes e, se assim é, consuma-se com o recebimento da primeira 
prestação do benefício indevido, termo a quo que deve ser observado para a 
contagem do lapso prescricional da pretensão punitiva. Precedentes citados do STJ: 
HC 90.451-RJ, DJ 19/12/2008 e REsp 964.335-RJ, DJ 10/12/2007; do STF: HC 
82.965-RN, DJ 28/3/2008 e HC 84.998-RS, DJ 16/9/2005. HC 121.336-SP, Rel. Min. 
Celso Limongi (Desembargador convocado do TJ-SP), julgado em 10/3/2009." 
 
 
Fonte: www.ernestoadvogados.com.br 
O recebimento reiterado de parcelas previdenciárias indevidas produz vários 
resultados jurídicos (vários recebimentos ilícitos), porém, decorrentes não da 
realização de diversas condutas autônomas ex ante dotadas de periculosidade, senão 
de uma só. Com uma conduta só o agente produz vários resultados jurídicos. Isso é 
o que chamamos de concurso formal de crimes (CP, art. 70). Impossível vislumbrar-
se, na hipótese, o crime continuado, justamente porque sua primeira exigência é a 
pluralidade de condutas (CP, art. 71), que não está presente no recebimento 
continuado de benefícios previdenciários (no sentido do crime continuado cf. Camila 
Sant'Ana David de Souza [1]). 
Nossa conclusão: quem, com uma só conduta fraudulenta (dotada de 
periculosidade ex ante), produz vários resultados jurídicos (lesões ao bem jurídico 
tutelado, em contextos fáticos e momentos distintos), responde por concurso formal 
de crimes. O estelionato previdenciário reiterado, consistente no recebimento de 
 
33 
parcelas mensais, configura, por conseguinte, hipótese de concurso formal (CP, art. 
70). A prescrição, consequentemente, conta-se consoante o disposto no art. 119 do 
CP, que diz: "No caso de concurso de crimes, a extinção da punibilidade incidirá sobre 
a pena de cada um, isoladamente". 
10 A FUNÇÃO ADMINISTRATIVA2 
O estudo da função administrativa deve partir do conceito de Estado. Dentro da 
noção de Estado é que se encontra toda a concepção de organização e 
funcionamento dos serviços públicos. 
Como é sabido, o Estado é um puro ente jurídico constituído de três elementos: 
“O Povo; Território e Governo. O primeiro representa o componente humano 
do Estado. O Território refere-se a sua base física e o governo é o elemento 
condutor, que detém o poder de auto-organização e autodeterminação 
emanado do Povo”. 
A vontade estatal apresenta-se e se manifesta por meio dos denominados 
Poderes estatais, os quais, segundo a clássica Teoria de Montesquieu, dividem-se em 
três: Legislativo, Executivo e Judiciário; sendo os mesmos independentes e 
harmônicos entre si. 
A cada um de referidos poderes foi atribuída com precipuidade uma função. 
Isto porque, embora cada poder realize uma função de forma preponderante, não o 
faz de modo exclusivo. Assim, a função legislativa é aquela mediante a qual se 
constitui a ordenação jurídica estatal, a judicial é o poder de manter e aplicar a 
ordenação jurídica e, por meio da função executiva se desenvolve uma atividade 
concreta e efetiva para a persecução dos fins estatais imediatos. 
Segundo esclarece Hely Lopes Meirelles: 
“Inexiste uma separação de Poderes com divisão absoluta de funções, mas, 
sim, distribuição das três funções estatais precípuas entre órgãos 
independentes, porém harmônicos e coordenados no seu funcionamento, até 
porque o poder estatal é uno e indivisível”. 
No mesmo sentido é o pensamento de Celso Antonio Bandeira de Mello, 
in verbis: 
 
2 Texto extraído do link: http://www.dominiopublico.gov.br/download/teste/arqs/cp041143.pdf 
 
34 
“Esta trilogia não reflete uma verdade, uma essência, algo inexorável 
proveniente da natureza das coisas. É pura e simplesmente uma construção 
política invulgarmente notável e muito bem sucedida, pois recebeu 
amplíssima consagração jurídica. Foi composta em vista de um claro 
propósito ideológico do Barão de Montesquieu, pensador ilustre que deu 
forma explícita à ideia de tripartição. A saber: impedir a concentração de 
poderes para preservar a liberdade dos homens contra abusos e tirania dos 
governantes”. 
Como se manifesta o professor Wagner Balera “as funções estão configuradas, 
pelo direito positivo de cada país, como estruturas operacionais aptas a 
instrumentalizarem o Estado a fim de que este cumpra seu destino: promover o bem 
de todos”. 
Assim, observamos que as definições apresentadas embora não sejam 
idênticas, apresentam um núcleo comum, qual seja, a conceituação das funções como 
modo de se exercer a atividade estatal. 
Para identificar-se a função administrativa, alguns critérios são apresentados 
pela doutrina, dentre eles destacam-se os seguintes: O critério negativo; o critério 
subjetivo e o critério objetivo, o qual se subdivide em material e formal. 
Pelo primeiro, a definição de função administrativa ocorre por exclusão, isto é, 
os adeptos de tal posicionamento definem a função administrativa como sendo aquela 
que não é função legislativa nem judicial. 
A conceituação da função administrativa se daria de forma residual. Assim, ela 
seria compreendida por toda a atividade que não fosse legislativa ou judicial. 
Como destaca Paulo Modesto, basicamente podem ser apontados dois fatores 
como determinantes para a utilização de aludido critério: “A primeira explicação 
parece ter sido a necessidade de recusar o essencialismo das definições positivas. A 
segunda explicação procura fundamento na própria história. 
A monarquia centralizava nas mãos do príncipe todas as formas de exercício 
do poder estatal. Não havia diferenciação jurídica entre as funções públicas. O 
governo respondia pela “atividade total do Estado”. É apenas através de uma longa 
evolução histórica que as três formas clássicas de atividade conseguem uma 
individualização expressiva. 
A primeira separação vem com a declaração de autonomia dos tribunais para 
resolver conflitos entre particulares e definir sobre aplicação das normas penais. A 
segunda separação vem com a ampliação do processo de constitucionalização do 
Estado a partir do qual se afirma a autonomia das Assembleias representativas como 
 
35 
espaço privilegiado para o exercício das faculdades legislativas. A Administração 
aparece como resíduo final dessa fragmentação do exercício do poder político”. 
Por outro lado, o aspecto subjetivo ou orgânico é aquele que relação sujeito ou 
agente da função, isto é, identifica a função através de quem a produz. 
Aludido critério não busca perquirir o conteúdo ou alcance dos atos produzidos, 
mas apenas o sujeito responsável pelo exercício da atividade pública. 
Note-se, porém, que o critério apresentado apresenta algumas falhas. 
Primeiramente ele se mostrainsuficiente para elucidar o regime jurídico nas hipóteses 
de ação conjunta ou complementar de dois ou mais órgãos no exercício de uma 
mesma função. 
 
 
Fonte: conradoadvocacia.top 
Do mesmo modo, também não seria capaz de explicar atos do Poder Judicial 
ou Legislativo típicos da atividade administrativa, como por exemplo, a nomeação de 
um servidor. 
O critério subjetivo também não teria condições de esclarecer a aplicação do 
direito administrativo para os atos praticados por pessoas públicas não estatais, como 
as concessionárias de serviços públicos, bem como não poderia aplicar o regime 
jurídico administrativo às fundações e autarquias públicas e aos particulares que 
colaboram com a administração pública, como por exemplo, mesários. 
 
36 
Há, ainda, o critério objetivo material, pelo qual se examina o conteúdo da 
atividade. De acordo com tal critério, enquanto a função legislativa se configuraria pela 
expedição de atos gerais e abstratos e a judicial pela solução das controvérsias 
jurídicas, a função administrativa se tipificaria por objetivar de forma direta e imediata 
a realização da utilidade pública. 
Entretanto, como aponta Paulo Modesto, “os defensores desse critério admitem 
a existência de atos emanados pelo Legislativo ou Judiciário com caráter 
administrativo.” 
Assim como o critério subjetivo, também podemos apontar falhas na corrente 
material. De início, nos parece claro que o critério em comento é incapaz de explicar 
como atos de conteúdo legislativo e do judiciário, mas editados pelo executivo são 
regidos pelo direito administrativo. 
Igualmente, é incapaz de elucidar porque leis simplesmente derrogatórias são 
dotadas da mesma força jurídica e submetidas ao mesmo regime das leis abstratas e 
gerais. 
Finalmente, temos o aspecto objetivo formal, que explica a função pelo regime 
jurídico em que se situa a sua disciplina. Para Celso Antônio Bandeira de Mello: 
“O critério formal seria o mais adequado, afirmando que a função legislativa 
seria aquela exercida exclusivamente pelo Estado por via de normas gerais, 
em regra abstratas, que inovam na ordem jurídica, buscando seu fundamento 
na Constituição. 
A função jurisdicional, assim como a legislativa, também seria exercida com 
exclusividade pelo Estado, visando resolver as controvérsias de forma 
definitiva, em respeito ao instituto da coisa julgada. 
Finalmente, a função administrativa seria a função que o Estado ou quem lhe 
faça as vezes (normalmente pelo Poder Executivo e seus sujeitos auxiliares 
e, atipicamente, por órgão de outros poderes), exerce na intimidade de uma 
estrutura e regime hierárquicos e que no sistema constitucional brasileiro se 
caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos 
infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a 
controle de legalidade pelo Poder Judiciário”. 
Segundo Paulo Modesto, “por essa via os atos estatais aparecem 
caracterizados pelo plexo de efeitos jurídicos que desencadeiam a partir do sistema 
normativo”. 
Assim, de acordo com o critério utilizado, ter-se-á uma concepção das funções. 
Dessa forma, há quem vincule a função administrativa ao atendimento do interesse 
público, em contraposição à função legislativa que visaria um interesse abstrato e a 
 
37 
jurisdicional que, não obstante, também alcançasse o interesse concreto o faria de 
modo equidistante às partes. 
Por outro lado, a função administrativa também teria como elemento 
identificador sua finalidade pública imediata, enquanto caberia à legislativa e a judicial 
o atendimento do interesse público pela via mediata. 
Sob outro enfoque, ainda seria possível identificar a função administrativa como 
aquela realizada pelo conjunto de órgãos e agentes englobados no âmbito do Poder 
Executivo. 
 
 
Fonte: clbm.com.br 
Temos, também, a corrente que analisa as próprias características essenciais 
da função administrativa, quais sejam: atividade subordinada e não autossuficiente. 
Finalmente, diz-se que a função administrativa seria aquela eminentemente 
“realizativa”, isto é, aquela responsável pela realização de tarefas e atribuições 
objetivando fins sociais obrigatórios. 
Na realidade, ditos critérios apresentam características importantes, razão pela 
qual não podem ser considerados totalmente equivocados, mas, por outro lado, 
mostram-se insuficientes. Assim devem ser analisados em conjunto e não de forma 
isolada, combinando-se entre si. 
Não obstante opiniões diversas, consideramos que o traço de distinção entre a 
função administrativa e as demais funções parece ser a sua sujeição a dois tipos de 
controle, o jurisdicional e o administrativo. 
 
38 
Com efeito, os órgãos jurisdicionais não estão sujeitos ao controle que se é 
exercido na esfera administrativa (controle de legalidade e da própria oportunidade e 
conveniência dos atos administrativos). Uma vez proferida uma sentença, ela não 
permanece à disposição do magistrado para eventual análise de conveniência e 
oportunidade, somente podendo ser modificada de acordo com o processo judicial 
previamente determinado. 
Da mesma forma, os atos emanados pelo legislativo também não se sujeitam 
a duplo controle. Após a edição de uma lei, ela somente poderá ser derrogada ou ab-
rogada por nova lei, mas neste caso, não há que se falar em controle e, sim, em 
atividade de criação. O controle que a lei sofre é controle jurídico através da jurisdição, 
acerca de sua validade. 
Desta forma, a função administrativa pode ser conceituada como aquela 
exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacentemente à ordem constitucional 
e legal, sob regime de direito público, com vistas a alcançar os fins colimados pela 
ordem jurídica. 
Segundo Paulo Modesto, podemos conceituar a Administração Pública “como 
a atividade subalterna e instrumental exercitada pelo Estado (ou por quem lhe faça as 
vezes), expressiva do poder público, realizada sob a lei ou para dar aplicação 
estritamente vinculada à norma constitucional, como atividade emanadora de atos 
complementares dos atos de produção jurídica primário s ou originários, sujeita a 
dupla sindicabilidade jurídica e dirigida à concretização das finalidades estabelecidas 
no sistema do direito positivo”. 
Como bem destaca a professora Odete Medauar: 
“A função administrativa pode ser sintetizada “como a atividade estatal que: 
coadjuva as instituições políticas de cúpula no exercício da atividade de 
governo; organiza a realização das finalidades públicas postas pelas 
instituições políticas de cúpula; produz serviços, bens e utilidades para a 
população”. 
Note-se que a função administrativa, assim como toda e qualquer função 
pública, no Estado democrático de Direito, é um dever realizado, e não mera 
faculdade, em prol do interesse público, mediante o uso de poderes instrumentais 
conferidos pelo ordenamento. 
Nesse sentido, vale transcrever a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, in 
verbis: 
 
39 
“Comece-se por dizer que a função pública, no Estado Democrático de 
Direito, é a atividade exercida no cumprimento do dever de alcançar o 
interesse público, mediante o uso dos poderes instrumentalmente 
necessários conferidos pela ordem jurídica”. 
Assim, entendida como dever a ser realizado, a função administrativa 
concretiza sua atividade de diversos modos, dentre eles, temos o processo 
administrativo. 
11 CONCEITO E CARACTERIZAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO 
O conceito e caracterização do termo processo administrativo não se apresenta 
unívoco pela doutrina, em razão de diversos fatores. 
Primeiramente, há que se considerar que em alguns países o termo processo 
administrativo é sinônimo de contencioso administrativo.Segundo Wellington Pacheco Barros: 
“No direito administrativo, o chamado contencioso administrativo tem duas 
concepções bem distintas. Na concepção tipicamente processual, 
contencioso administrativo significa processo envolvendo a Administração 
Pública e os particulares e, no âmbito material, o órgão administrativo onde 
se decidem as questões administrativas litigiosas”. 
Sendo certo que dita expressão apresenta significação variada. 
De fato, a expressão contencioso administrativo apresenta diversa 
conceituação. Em uma primeira concepção, o termo contencioso administrativo 
significa controvérsia entre a Administração e particulares ou entre a primeira e seus 
próprios servidores. 
Sob outro prisma, a expressão representa o sistema que confere à 
Administração a competência para a solução, em caráter definitivo, dos conflitos entre 
ela e os administrados ou os servidores. 
Na concepção atual, o termo contencioso administrativo deve ser visto como o 
sistema adotado em alguns países, como a França, onde a Administração exerce uma 
jurisdição autônoma, diversa da Administração e da jurisdição comum, para 
julgamento das causas relativas à Administração Pública em geral. 
O sistema do Contencioso Administrativo surgiu na França, como fruto da 
Revolução de 1789, sendo, posteriormente, adotado em diversos países, com 
 
40 
algumas adaptações e particularidades, como, por exemplo, Suíça, Finlândia, Grécia 
e Polônia. 
Segundo Hely Lopes Meirelles: 
“A Revolução (1789), imbuída de liberalismo e ciosa da independência dos 
Poderes, pregada por Montesquieu, encontrou ambiente propício para 
separar a Justiça Comum da Administração, com o quê atendeu não só ao 
desejo de seus doutrinadores como os anseios do povo já descrente da 
ingerência judiciária nos negócios do Estado. Separaram-se os Poderes”. 
A partir de então, coube apenas à própria Administração o conhecimento e 
julgamento das questões administrativas, sendo vedado ao Poder Judiciário imiscuir-
se em tais questões. 
Entendido nesse sentido, o contencioso administrativo representa muito mais 
que controvérsia entre a Administração e particulares ou entre a primeira e seus 
próprios servidores, sendo um verdadeiro sistema. 
Como bem elucida Odete Medauar: 
“contencioso administrativo, em sentido contemporâneo, significa atividade 
jurisdicional, dotada das mesmas conotações da atividade jurisdicional 
comum. Não se confunde, portanto, com processo administrativo, que se 
refere à atividade administrativa relacionada às funções próprias da 
Administração Pública e realizadas em seu âmbito”. 
Hely Lopes Meirelles apresenta uma distinção no conceito de contenciosos 
administrativo e jurisdição administrativa: 
Entende-se por contencioso administrativo o conjunto de litígios que podem 
resultar da atividade da Administração. O contencioso administrativo é, pois, 
mais amplo que a jurisdição administrativa, porque, se a maior parte dos 
litígios suscitados pela atividade da Administração Pública são levados diante 
da jurisdição judiciária - Entende-se por jurisdição administrativa o conjunto 
de tribunais grupados sob a autoridade do Conselho de Estado. A jurisdição 
administrativa se distingue, assim, da jurisdição judiciária, isto é, dos tribunais 
grupados sob a autoridade da corte de cassação”. Outro aspecto que merece 
relevo refere-se à busca pela diferenciação entre o processo administrativo e 
o processo jurisdicional. 
Com efeito, como já mencionado, a aceitação da existência de uma 
processualidade inerente a todas as funções não significa afirmar que inexistam 
particularidades em relação a cada tipo de processo, em especial, em virtude da 
função a que se vinculam. 
A diversidade é uma decorrência lógica da particularidade de cada função. Isto 
porque cada um dos poderes estatais possui um objetivo próprio a alcançar e, 
 
41 
portanto, não obstante se reconheça uma estrutura comum, a finalidade do fenômeno 
processual é diversa consoante à função estatal exercida. 
 
 
Fonte: s3.amazonaws.com 
Na busca da diferenciação entre processo administrativo e processo 
jurisdicional, diversos critérios foram apresentados, podendo-se destacar os atinentes 
às próprias funções e aqueles relativos à repercussão dos atos resultantes. 
O primeiro critério apresentado, consoante ensinamento de Odete Medauar, 
está baseado na finalidade perseguida pela função. Enquanto a Função Administrativa 
almeja ao fim do próprio Estado, a Função Jurisdicional visa o fim daquele que é 
interessado no ato jurisdicional. 
A finalidade da jurisdição, de acordo com tal critério, seria a busca da satisfação 
dos interesses das partes, o que não se verificaria na função administrativa. Nesta, o 
objetivo perseguido seria o próprio interesse público. 
Assim, na função executiva o interesse primordial seria o do próprio Estado, 
enquanto que na função jurisdicional o interesse do indivíduo seria o primário e o do 
Estado, o secundário. 
Outro critério apresentado, é o que utilizada a lide como elemento de distinção. 
Haveria na função jurisdicional litígio, sendo este omisso no que concerne à função 
executiva. 
 
42 
Entretanto, não se pode aceitar tal argumento. Não há dúvidas, que muitas 
vezes no âmbito do processo administrativo previdenciário, existe a presença da lide 
como, por exemplo, quando a autarquia previdenciária indefere o pedido de 
concessão de uma aposentadoria em que o segurado entende ter direito. 
A própria legislação previdenciária, Decreto nº3048/99, art. 303 e seguintes e 
Portaria MPS nº88/2004, trata do Conselho de Recursos da Previdência Social – 
CRPS, órgão responsável por exercer o controle jurisdicional administrativo 
previdenciário. 
O Conselho de Recursos da Previdência Social é um órgão colegiado, 
integrante da estrutura do Ministério da Previdência Social. Atua como um tribunal 
administrativo, tendo por escopo a pacificação dos litígios entre segurados e/ou 
contribuintes e a Previdência Social. 
Assim, se a própria legislação institui um órgão colegiado com atribuição para 
solucionar eventuais conflitos entre os segurados e/ou contribuintes e a Previdência 
Social como dizer que é justamente a ausência de conflitos que distingue o processo 
judicial do administrativo? 
Ainda buscando dita diferenciação, há a concepção que afirma que a função 
administrativa se caracteriza pela unilateralidade e desigualdade dos sujeitos, se 
considerada a Administração como um deles. A Função Jurisdicional, por seu turno, 
apresentaria o traço da bilateralidade, havendo igualdade entre as partes. 
Equivoca-se tal corrente ao ignorar que a administração também pode figurar 
como parte interessada, ocasião em que se verificará um tratamento igualitário entre 
administração e particular, figurando ambos com ônus e deveres processuais. 
Outra corrente de pensamento, de acordo com Odete Medauar, seria aquela 
que entende que a função executiva teria como atributos a hierarquia e dependência, 
enquanto a jurisdicional seria dotada de independência, não apresentado o cunho de 
hierarquia. 
 
 
43 
 
Fonte: www.irpassoapasso.com.br 
Segundo uma concepção diversa, a função administrativa se exerce mediante 
provocação ou de ofício e a jurisdicional, somente se provocada. O critério de distinção 
seria, por conseguinte, a inércia presente na jurisdição e ausente na função 
administrativa. 
Também se aponta a obrigatoriedade de decidir, presente na função 
jurisdicional e ausente, na administrativa. 
Este critério mostra-se totalmente equivocado, sendo decorrente de uma falha 
da máquina administrativa. Isto porque, embora seja praxe o não pronunciar-se da 
administração, o próprio ordenamento posto determina que