Os entraves da democracia no Brasil. Barry Ames

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Introdução 
Publicado em 2003, “Os entraves da democracia no Brasil” analisa os 15 anos que se 
passaram desde a redemocratização do Brasil, em 1985. Logo de início, Barry Ames é 
bem explícito sobre do que se trata o livro: os entraves à democracia no Brasil seriam 
caracterizados sobretudo pelo problema da governabilidade. Por governabilidade, 
Ames entende tanto a eficiência dos poderes Executivo e Legislativo na elaboração de 
programas e políticas públicas como a capacidade do governo de colocar em prática 
esses programas. 
O governo Fernando Henrique Cardoso foi, segundo Ames, o maior exemplo dos 
entraves da democracia no Brasil. Mesmo apoiado na eleição presidencial por partidos 
com ampla base no Congresso – com número de deputados suficiente para aprovar 
até mesmo emendas constitucionais –, com a opinião pública a seu favor e 
enfrentando uma oposição de esquerda fraca, desmoralizada e desorganizada, os 
planos de governo de FHC, à exceção de sua política econômica, não foram colocados 
em prática de maneira tão rápida e sem empecilhos, a despeito das várias condições 
favoráveis. Reformas administrativas e previdenciárias só foram aprovadas após longas 
e custosas concessões do governo a um número expressivo de deputados. A emenda 
da reeleição também só conseguiu ser aprovada após uma generosa distribuição de 
cargos, a qual também contou com denúncias de compra de votos. 
O argumento, com bases históricas, de Barry Ames é de que as instituições políticas 
brasileiras criam uma permanente crise de governabilidade, capaz de debilitar até 
mesmo presidentes como FHC, que parecia ter na mão todos os trunfos necessários 
para garantir a governabilidade. Ames sugere que, se o problema não está nos 
políticos, logo a raiz do problema se encontra nas instituições. Sua proposição é de que 
as instituições, naturalmente conservadoras, no caso brasileiro assumem um papel 
ainda mais forte a favor do status quo. A máquina do Estado, portanto, cria incentivos 
que estimulam os políticos a maximizar seus ganhos pessoais e a focarem em projetos 
de pork barrel, em seus redutos eleitorais, ou projetos voltados para seus 
patrocinadores políticos. 
Do ponto de vista dos poderes formais, os presidentes brasileiros estão entre os mais 
poderosos da América Latina. No entanto, eles carecem de um partido que detenha o 
controle de uma maioria parlamentar. Não obstante, para garantir que o seu programa 
de governo seja posto em prática, ou em casos mais críticos, a sua própria existência, a 
autoridade do presidente precisa passar por custosas nomeações e convênios de obras 
públicas e com governadores, senadores, prefeitos e deputados da base aliada. 
Face à lentidão do Congresso em deliberar sobre as proposições vindas do Executivo, 
tornou-se uma prática comum do Executivo a governar através de medidas provisórias 
(MPs), as quais forçam o Congresso a votá-la como lei após expirar seu breve período 
de vigência como decreto. De modo geral, as MPs eram uma forma de contornar a 
paralisia decisória, contudo, criavam mais um obstáculo a uma participação relevante 
do Legislativo na elaboração de políticas. 
Dito isso, Ames procura encontrar as causas da ineficácia das instituições políticas 
brasileiras, em especial o sistema partidário e o legislativo. Contribuem para a 
ineficácia: (a) partidos eleitoralmente bem sucedidos espalhados por todo o espectro 
ideológico, (b) alguns partidos abraçam opiniões hostis, outros abrigam deputados 
sem nenhuma afinidade ideológica, (c) liderança partidária tem fraco controle sobre 
seus partidários, (d) os partidos raramente se juntam em torno de questões de 
interesse nacional e, consequentemente, o Congresso quase nunca investe seriamente 
nos problemas sociais mais graves. 
Uma abordagem institucional 
Ames enfatiza o papel das instituições, subscrevendo à definição de Douglass North. O 
foco do livro, no entanto, converge para as instituições num sentido mais limitado: o 
sistema eleitoral, a presidência e o legislativo, as quais estão interligadas. Entre os 
institucionalismos, Ames decide seguir pelo da escolha racional, não descartando 
também o institucionalismo histórico. O autor parte da hipótese de que as motivações 
básicas dos atores políticos têm mais a ver com objetivos pessoais, inclusive aspirações 
de reeleição e de patrimônio pessoal, do que com o interesse público. 
Excesso de veto players 
Utilizando Tsebelis (1995) como referência, Ames enfatiza o papel da quantidade de 
veto players e as chances de aprovação de novos planos de governo. Esses veto 
players podem ser tanto indivíduos como partidos, facções ou até mesmo frentes 
parlamentares. Historicamente, na América Latina esse número de veto players tem 
sido alto, sobretudo no Brasil. Tanto esse excesso quanto a maior distância ideológica 
entre atores com poder de fogo reduzem as chances de aprovação de matérias 
legislativas importantes. Assim, como no Brasil há um fraco controle dos partidos para 
com seus membros, e são indivíduos ou grupos que negociam sua cooperação em 
troca de vantagens ou concessões particularistas, o controle da agenda legislativa 
implica que a maioria das leis inclui um componente de fisiologismo. 
Origens do problema institucional do Brasil 
Na história recente, tanto o federalismo quanto a disseminação do empreguismo e do 
fisiologismo são importantes na escolha de instituições. 
 
a) Federalismo 
Dada a grande variação regional brasileira e a longa tradição do federalismo no Brasil 
(desde os tempos de colônia), as relações entre governo e sociedade variam entre os 
estados. Em alguns, a política é tradicionalmente uma atividade lucrativa 
monopolizada por poucas famílias que se apoiam em grandes grupos econômicos. Em 
outros, esses interesses são mais diversificados. 
b) Disseminação da patronagem e do fisiologismo 
Os chamados “projetos de pork barrel” e as nomeações de aliados para cargos 
burocráticos têm concentrado boa parte da política brasileira. O fisiologismo e o 
empreguismo privatizam a formação de políticas. 
Continuidades históricas e suas consequências 
Três continuidades são importantes para entender o nexo entre, de um lado, o 
federalismo e a difusão da patronagem aliada ao fisiologismo, e, de outro lado, a 
escolha das instituições e das políticas de longo prazo. 
1: Tradições institucionais -> Os redatores da Constituição de 88 conservaram o quadro 
institucional sob o qual viveram entre 1947 e 1964. 
2: Pessoas -> Muitos deputados iniciaram suas carreiras em períodos pluralista ou 
militar da política brasileira e trouxeram com eles uma série de preferências em 
relação à escolha de instituições. Muitas famílias tradicionais de políticos sobreviveram 
e prosperaram durante o regime militar e prosseguiram na Nova República. 
3: Organização política no plano estadual: O regime militar nunca levou a cabo uma 
reforma burocrática completa. Em vez disso, criou, fortaleceu e insulou órgãos de 
governo de importância fundamental para seu projeto econômico. A constituição de 
88 aumentou o poder dos estados e prefeituras, ampliando sua participação na receita 
fiscal da União. O federalismo fez dos estados arenas políticas tão desejáveis quanto a 
capital federal, de modo que os deputados buscam manter prerrogativas desses 
espaços de competição. Ao mesmo tempo, o fortalecimento dos estados reforçou a 
influência dos governadores sobre as bancadas estaduais no Congresso 
 
Conclusão 
Tem quatro tarefas: 
1. Fazer um resumo das descobertas do livro 
2. Desenvolver as ramificações dessa discussão (o Brasil paga caro por instituições 
ruins) 
3. Refletir sobre a reforma das instituições políticas brasileiras (alto nº de vetoplayers, fruto do federalismo brasileiro, associado ao presidencialismo e ao 
sistema eleitoral) 
4. Implicações deste trabalho para a política comparada 
 
Resumo da argumentação 
Boa parte dos problemas políticos brasileiros tem origem no seu desenho institucional: 
Alto nº de veto players -> obstrução de políticas inovadoras (distantes do status quo) 
Dentre as instituições disfuncionais incluem: sistema eleitoral, regras de formação de 
partidos, a natureza da presidência e a separação dos poderes entre governo federal, 
governos estaduais e prefeituras. 
Quanto ao sistema eleitoral, a Rep. proporcional no brasil de lista aberta funciona de 
modo extremamente democrático (todas as clivagens sociais recebem tratamento 
igual) e as regras não favorecem nem as classes nem as comunidades. Mas essa 
imparcialidade tem um custo alto: a personalização da política, que enfraquece o 
controle dos partidos sobre os políticos, tanto nas campanhas eleitorais quanto na 
atividade parlamentar. 
Ames argumenta que a lista aberta implica numa disputa ideológica, mas também (e 
sobretudo) geográfica, uma vez que os candidatos correm atrás de municípios cujos 
eleitores e líderes lhes deem apoio eleitoral (taxonomia de dominação e contiguidade: 
concentrados-dominantes, concentrados-compartilhados, dispersos-compartilhados e 
dispersos-dominantes). 
Capítulo 1: O sistema eleitoral brasileiro favorece, e muito, segundo Ames, a “auto-
represnetação”, a tendência de certos deputados a representarem seus interesses 
econômicos pessoais ou de setores muito estreitos (bancada ruralista, por exemplo). 
Os partidos, além disso, tem vigor organizacional a nível local e estadual, mas não a 
nível nacional. Isso porque o sistema favorece a formação de alianças pluripartidárias. 
Diferente atitude e aliança dos partidos em nível mais local (prefeitura/estado) e a 
nível nacional. Por fim, há uma tendência de crescimento de deputados de distribuição 
concentrada-compartilhada, que buscam voto de amplos estratos sociais em 
comunidades locais específicas. 
Capítulo 2: Ames sugere a hipótese de que os políticos racionais se comportam de 
modo estratégico. Com um sistema eleitoral cujas principais características são (a) RP 
de lista aberta, (b) grande magnitude, (c) candidatos escolhidos a níveis subfederais e 
(d) possibilidade de reeleição sucessiva, a maioria dos candidatos não liga muito para o 
apelo ideológico. Pelo contrário, eles procuram criar muralhas em torno de seus 
redutos eleitorais para barrar a entrada de concorrentes. Vão atrás de municípios 
vulneráveis, principalmente os livres temporariamente de caciques políticos e lutam 
para superar sua fragilidade eleitoral trazendo benefícios e verbas federais (pork barrel 
em ação). 
Capítulo 3: Estudou diferenças na dominância e na concentração, as duas principais 
dimensões das bases individuais de votos dos congressistas. Entre o período de 1978 e 
1994, a dominação foi maior no NE, por motivos de, além da pobreza, a existência de 
clientelismo histórico e grande número de famílias de políticos. Já no que diz respeito à 
concentração espacial, no mesmo período, o apoio eleitoral foi mais disperso nos 
estados onde era difícil obter uma cadeira sem contar com os votos da capital, já que 
os candidatos do interior também eram forçados a buscar eleitores nessa cidade. 
Houve uma diminuição geral da dominância, motivada por diversos fatores: (1) 
aumento progressivo da consciência da população, (2) altíssimo crescimento das 
cidades (mais difíceis de dominar) e (3) modificação dos antecedentes ocupacionais 
dos novos candidatos a uma vaga no Congresso. 
Capítulo 4: Estudos de caso: Sul (PR e SC, mais desenvolvidos) e Nordeste (MA, CE e 
BA, mais pobre). PR e SC são prósperos e vizinhos, mas a política neles é exercida de 
maneira diferente. No PR não há famílias tradicionais, a competição é extremamente 
localizada, há uma grande renovação de políticos estaduais e federais e há força de 
partidos de esquerda. Em SC, por outro lado, há uma oligarquia definida e estável 
desde 1940s e, apesar de mais industrializado que o PR, não há uma esquerda forte. 
Fatores demográficos explicam essa diferença. No PR, grandes fluxos migratórios de 
outros estados e do exterior criaram sub-regiões com orientações distintas. Além 
disso, a economia do estado é tão vigorosa que carreiras políticas são uma alternativa 
pouco desejável e os líderes políticos paranaenses não tem raízes fortes em seu 
estado. Já em relação a CE, MA e BA, suas políticas são muito distintas. (...) Nossa 
gente vou resumir isso aqui não, leiam quem escreveu sobre o cap. 4. Após falar de CE, 
MA e BA, ele resume que o sistema eleitoral brasileiro, acoplado ao federalismo e à 
longa tradição de dependência do Executivo em relação ao clientelismo e ao 
fisiologismo produz um número excessivo de veto players. Esse número leva ao 
obstrucionismo parlamentar, que pode ter três causas: (1) alta fragmentação 
partidária, (2) obstáculos procedimentais e (3) grande número de políticos pouco 
interessados em legislar para o interesse geral. 
Capítulo 5: Meu pai do céu, se eu for ficar resumindo capítulo por capítulo vai dar uma 
infinidade de páginas. Vou pular essa parte que fica resumindo capítulo por capítulo 
ok? 
O custo para o brasil de instituições políticas entravadas 
FHC tinha dois grandes em seu primeiro mandato que deveria passar pelo Congresso: a 
emenda da reeleição (que favorecia não somente o presidente mas também os 
governadores) e as reformas administrativa e da previdência. Decidindo negociá-las 
em separado, FHC decidiu por negociar primeiro a reeleição, julgando-a ser a mais 
difícil de ser aprovada. 
Ames afirma que as negociações em torno da reeleição demonstraram mais uma vez a 
fragilidade dos partidos como unidades de barganha. O governo de FHC utilizou-se de 
todas as armas a sua disposição: projetos de obras públicas, ofertas de cargos para 
deputados aliados ou seus parentes e até propinas. Tudo nas barganhas ficou limitado 
ao nível individual dos deputados ou dos governadores. 
A reeleição presidencial foi um bom exemplo de mudança institucional cujas 
consequências dependem do contexto político global. Num sistema político unitário, a 
reeleição fortalece os presidentes. Mas no federalismo forte que caracteriza o Brasil, 
onde os governadores têm muito poder e os distritos eleitorais coincidem com os 
limites dos estados, a reeleição pode não trazer muitas vantagens para os presidentes. 
Como o Brasil poderia reformar suas instituições políticas? 
Ames sugere uma reestruturação no federalismo brasileiro, mas como isso é algo 
muito improvável de acontecer (pois teria de mudar a constituição etc), ele pergunta 
se o fortalecimento dos partidos políticos poderia mudar de fato o federalismo. 
Ames critica a falta de fidelidade partidária. Não sei se muita coisa mudou desde 
quando ele escreveu esse livro. Também fala de reformas no sistema eleitoral de 
modo a diminuir o número de veto players. Chega a mencionar o alemão, que é misto: 
50% dos candidatos são eleitos em distrito uninominal + 50% RP lista aberta. 
“Identidades partidárias frágeis, eleitorados voláteis e campanhas políticas baseadas 
parecem onipresentes na América Latina” (cabe aquele texto que fala da volatilidade 
de uma eleição para outra? Creio que seja de Mainwaring e Torcal). “De modo geral, a 
volatilidade eleitoral na América Latina é +- o dobro da observada em países 
desenvolvidos” 
Além disso, Ames fala positivamente do orçamento participativo, ressaltando a 
participação de pessoas de renda menor e da igualdade de mulheres na participação. 
O OP diminui a participação dos vereadores, que nãotêm mais como lucrar com a 
distribuição de pequenos benefícios particularistas a seus eleitores. Deste modo, pode 
ser feito um fortalecimento dos partidos. 
Brasil e o estudo da política comparada 
Implicações substantivas 
O sistema eleitoral brasileiro tende a produzir presidentes sem forte respaldo 
parlamentar. O Executivo, à época, tinha adotado a estratégia de programas de obras 
públicas e nomeações por critérios políticos. Ames afirma que se o processo de 
redução do Estado, de inspiração neoliberal, tivesse prosseguimento, verbas públicas e 
empregos clientelistas irão diminuir. E isso poderia criar um impasse. No Brasil, a 
solução foi encontrada pelos decretos de medidas provisórias. Elas abreviam o 
processo de administração de conflitos que deveria ter lugar no Legislativo e cria uma 
sensação de marginalidade que enfraquece o Congresso.