Processo Constitucional - Parte 5

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PROCESSO CONSTITUCIONAL 
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V – CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. ASPECTOS 
INTRODUTÓRIOS. 
 
1. Controle de Constitucionalidade 
 
É o modelo de controle estatal que tem o objetivo de verificar a 
compatibilidade entre as normas infraconstitucionais e a Constituição. 
Decorre do modelo de constituição rígida, da existência de um órgão de 
controle e, da supremacia das normas constitucionais no ordenamento 
jurídico. 
 
2. Espécies de Inconstitucionalidade 
 
Quanto à causa do vício: 
 
(a) Inconstitucionalidade por Ação: decorre da prática de atos 
(administrativos, legislativos e privados) em desacordo com o texto 
constitucional, pressupondo uma incompatibilidade entre a norma 
infraconstitucional e a norma constitucional. 
 
 “O desrespeito à Constituição tanto pode ocorrer mediante ação 
estatal quanto mediante inércia governamental. A situação de 
inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo 
do Poder Público, que age ou edita normas em desacordo com o 
que dispõe a Constituição, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os 
princípios que nela se acham consignados. Essa conduta estatal, 
que importa em um facere (atuação positiva), gera a 
inconstitucionalidade por ação. Se o Estado deixar de adotar as 
medidas necessárias à realização concreta dos preceitos da 
Constituição, em ordem a torná-los efetivos, operantes e 
exequíveis, abstendo-se, em consequência, de cumprir o dever de 
prestação que a Constituição lhe impôs, incidirá em violação 
negativa do texto constitucional. Desse non facere ou non 
praestare, resultará a inconstitucionalidade por omissão, que 
pode ser total, quando é nenhuma a providência adotada, ou 
parcial, quando é insuficiente a medida efetivada pelo Poder 
Público.” (ADI 1.458-MC, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 
23-5-1996, Plenário, DJ de 29-9-1996.) 
 
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(b) Inconstitucionalidade por Omissão: decorre da falta de 
regulamentação das normas constitucionais de eficácia limitada (normas que 
dependem de um ato legislativo posterior). Também se verifica nos casos em 
que haja regulamentação insuficiente para atender aos propósitos da norma 
constitucional regulamentada. 
A inconstitucionalidade por omissão pode ser combatida por 
mecanismos processuais específicos previstos na CF/88, como, por exemplo, 
a ação direta de inconstitucionalidade por omissão ou através do controle 
difuso, por meio de mandado de injunção. 
 
 "Ação direta de inconstitucionalidade por omissão. Inatividade do 
legislador quanto ao dever de elaborar a lei complementar a que 
se refere o § 4º do art. 18 da CF, na redação dada pela EC 
15/1996. Ação julgada procedente. A EC 15, que alterou a redação 
do § 4º do art. 18 da Constituição, foi publicada no dia 13-9-1996. 
Passados mais de dez anos, não foi editada a lei complementar 
federal definidora do período dentro do qual poderão tramitar os 
procedimentos tendentes à criação, incorporação, 
desmembramento e fusão de municípios. Existência de notório 
lapso temporal a demonstrar a inatividade do legislador em 
relação ao cumprimento de inequívoco dever constitucional de 
legislar, decorrente do comando do art. 18, § 4º, da Constituição. 
Apesar de existirem no Congresso Nacional diversos projetos de 
lei apresentados visando à regulamentação do art. 18, § 4º, da 
Constituição, é possível constatar a omissão inconstitucional 
quanto à efetiva deliberação e aprovação da lei complementar em 
referência. As peculiaridades da atividade parlamentar que 
afetam, inexoravelmente, o processo legislativo, não justificam 
uma conduta manifestamente negligente ou desidiosa das Casas 
Legislativas, conduta esta que pode pôr em risco a própria ordem 
constitucional. A inertia deliberandi das Casas Legislativas pode 
ser objeto da ação direta de inconstitucionalidade por omissão. A 
omissão legislativa em relação à regulamentação do art. 18, § 4º, 
da Constituição, acabou dando ensejo à conformação e à 
consolidação de estados de inconstitucionalidade que não podem 
ser ignorados pelo legislador na elaboração da lei complementar 
federal. Ação julgada procedente para declarar o estado de mora 
em que se encontra o Congresso Nacional, a fim de que, em prazo 
razoável de dezoito meses, adote ele todas as providências 
legislativas necessárias ao cumprimento do dever constitucional 
imposto pelo art. 18, § 4º, da Constituição, devendo ser 
contempladas as situações imperfeitas decorrentes do estado de 
inconstitucionalidade gerado pela omissão. Não se trata de impor 
um prazo para a atuação legislativa do Congresso Nacional, mas 
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apenas da fixação de um parâmetro temporal razoável, tendo em 
vista o prazo de 24 meses determinado pelo Tribunal nas ADI 
2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 para que as leis estaduais que criam 
municípios ou alteram seus limites territoriais continuem 
vigendo, até que a lei complementar federal seja promulgada 
contemplando as realidades desses municípios." (ADI 3.682, rel. 
min. Gilmar Mendes, julgamento em 9-5-2007, Plenário, DJ de 6-9-
2007.) 
 
 Em observância aos ditames da segurança jurídica e à evolução 
jurisprudencial na interpretação da omissão legislativa sobre o 
direito de greve dos servidores públicos civis, fixação do prazo de 
sessenta dias para que o Congresso Nacional legisle sobre a 
matéria. Mandado de injunção deferido para determinar a 
aplicação das Leis 7.701/1988 e 7.783/1989. Sinais de evolução 
da garantia fundamental do mandado de injunção na 
jurisprudência do STF. No julgamento do MI 107/DF, Rel. Min. 
Moreira Alves, DJ de 21-9-1990, o Plenário do STF consolidou 
entendimento que conferiu ao mandado de injunção os seguintes 
elementos operacionais: i) os direitos constitucionalmente 
garantidos por meio de mandado de injunção apresentam-se como 
direitos à expedição de um ato normativo, os quais, via de regra, 
não poderiam ser diretamente satisfeitos por meio de provimento 
jurisdicional do STF; ii) a decisão judicial que declara a existência 
de uma omissão inconstitucional constata, igualmente, a mora do 
órgão ou poder legiferante, insta-o a editar a norma requerida; iii) 
a omissão inconstitucional tanto pode referir-se a uma omissão 
total do legislador quanto a uma omissão parcial; v) a decisão 
proferida em sede do controle abstrato de normas acerca da 
existência, ou não, de omissão é dotada de eficácia erga omnes, e 
não apresenta diferença significativa em relação a atos decisórios 
proferidos no contexto de mandado de injunção; iv) o STF possui 
competência constitucional para, na ação de mandado de 
injunção, determinar a suspensão de processos administrativos ou 
judiciais, com o intuito de assegurar ao interessado a 
possibilidade de ser contemplado por norma mais benéfica, ou que 
lhe assegure o direito constitucional invocado; vi) por fim, esse 
plexo de poderes institucionais legitima que o STF determine a 
edição de outras medidas que garantam a posição do impetrante 
até a oportuna expedição de normas pelo legislador. Apesar dos 
avanços proporcionados por essa construção jurisprudencial 
inicial, o STF flexibilizou a interpretação constitucional 
primeiramente fixada para conferir uma compreensão mais 
abrangente à garantia fundamental do mandado de injunção. A 
partir de uma série de precedentes, o Tribunal passou a admitir 
soluções "normativas" para a decisão judicial como alternativalegítima de tornar a proteção judicial efetiva (CF, art. 5º, XXXV). 
Precedentes: MI 283, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 14-11-
1991; MI 232/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 27-3-1992; MI 
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284, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ o ac. Min. Celso de Mello, 
DJ de 26-6-1992; MI 543/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ de 
24-5-2002; MI 679/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 17-12-
2002; e MI 562/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 20-6-2003. (...) 
Em razão da evolução jurisprudencial sobre o tema da 
interpretação da omissão legislativa do direito de greve dos 
servidores públicos civis e em respeito aos ditames de segurança 
jurídica, fixa-se o prazo de 60 (sessenta) dias para que o Congresso 
Nacional legisle sobre a matéria. Mandado de injunção conhecido 
e, no mérito, deferido para, nos termos acima especificados, 
determinar a aplicação das Leis 7.701/1988 e 7.783/1989 aos 
conflitos e às ações judiciais que envolvam a interpretação do 
direito de greve dos servidores públicos civis. [MI 708, rel. min. 
Gilmar Mendes, j. 25-10-2007, P, DJE de 31-10-2008.] = MI 670, 
rel. p/ o ac. min. Gilmar Mendes, e MI 712, rel. min. Eros Grau, j. 
25-10-2007, P, DJE de 31-10-2008. 
 
Quanto à origem do vício: 
 
(a) Inconstitucionalidade Material: é aquela que está no conteúdo da 
norma e pode ser total ou parcial, dependendo da extensão do vício, isto é, 
por todo o texto ou apenas parte dele. 
 
 “Responsabilidade tributária. (...) Sócios de sociedade limitada. 
(...) O art. 13 da Lei 8.620/1993 (...) se reveste de 
inconstitucionalidade material, porquanto não é dado ao 
legislador estabelecer confusão entre os patrimônios das pessoas 
física e jurídica, o que, além de impor desconsideração ex lege e 
objetiva da personalidade jurídica, descaracterizando as 
sociedades limitadas, implica irrazoabilidade e inibe a iniciativa 
privada, afrontando os arts. 5º, XIII, e 170, parágrafo único, da 
Constituição.” (RE 562.276, rel. min. Ellen Gracie, julgamento em 
3-11-2010, Plenário, DJE de 10-2-2011, com repercussão geral.) 
 
(b) Inconstitucionalidade Formal: é aquela em que o vício está no 
processo legislativo da lei ou do ato normativo, seja na própria iniciativa ou 
nas demais etapas desse processo, como, por exemplo, uma lei que deveria 
ter sido aprovada por maioria absoluta, mas foi aprovada por maioria 
simples. Ainda que o conteúdo dessa lei esteja de acordo com a Constituição 
teremos uma inconstitucionalidade formal, ou seja, uma norma inválida. 
Quando o vício encontra-se no procedimento tem-se a 
inconstitucionalidade formal propriamente dita. 
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 "Lei 781, de 2003, do Estado do Amapá, que, em seus arts. 4º, 5º e 
6º, estabelece obrigações para o Poder Executivo instituir e 
organizar sistema de avaliação de satisfação dos usuários de 
serviços públicos. Inconstitucionalidade formal, em virtude de a 
lei ter-se originado de iniciativa da Assembleia Legislativa. 
Processo legislativo que deveria ter sido inaugurado por iniciativa 
do governador do Estado (CF, art. 61, § 1º, II, e)." (ADI 3.180, rel. 
min. Joaquim Barbosa, julgamento em 17-5-2007, Plenário, DJ de 
15-6-2007.) 
 
Ao passo que, a inconstitucionalidade formal orgânica refere-se à 
inobservância da regra de competência para a edição do ato. Exemplo: Se a 
Assembleia Legislativa de algum Estado-membro editar lei em matéria penal 
ou direito civil incorrerá em inconstitucionalidade por violação de 
competência da União. 
 
 A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento 
das respectivas normas de processo e julgamento são da 
competência legislativa privativa da União. 
[Súmula Vinculante 46.] 
 
 A definição de regras de competência, na medida em que 
estabelece limites e organiza a prestação da atividade 
jurisdicional pelo Estado, é um dos componentes básicos do ramo 
processual da ciência jurídica, cuja competência legislativa foi 
atribuída, pela CF de 1988, privativamente à União (Art. 22, I, 
CF/88). (...) A fixação da competência dos juizados especiais cíveis 
e criminais é matéria eminentemente processual, de competência 
privativa da União, não se confundindo com matéria 
procedimental em matéria processual, essa, sim, de competência 
concorrente dos estados-membros. [ADI 1.807, rel. min. Dias 
Toffoli, j. 30-10-2014, P, DJE de 9-2-2015.] 
 
 Criação, por lei estadual, de varas especializadas em delitos 
praticados por organizações criminosas. (...) O conceito de "crime 
organizado" é matéria reservada à competência legislativa da 
União, tema interditado à lei estadual, à luz da repartição 
constitucional (art. 22, I, da CRFB). À lei estadual não é lícito, a 
pretexto de definir a competência da vara especializada, imiscuir-
se na esfera privativa da União para legislar sobre regras de 
prevalência entre juízos (arts. 78 e 79 do CPP), matéria de caráter 
processual (art. 22, I, da CRFB). [ADI 4.414, rel. min. Luiz Fux, j. 
31-5-2012, P, DJE de 17-6-2013.] 
 
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O mais comum é encontramos o fenômeno da inconstitucionalidade 
formal total, mas é possível identificar a inconstitucionalidade formal parcial, 
como no caso de uma lei ordinária que, em apenas alguns de seus 
dispositivos, tenha invadido campo reservado à lei complementar. 
 
 SÚMULA VINCULANTE 8 
São inconstitucionais o parágrafo único do artigo 5º do Decreto-
Lei nº 1.569/1977 e os artigos 45 e 46 da Lei nº 8.212/1991, que 
tratam de prescrição e decadência de crédito tributário. 
 
No caso da Súmula vinculante nº 8, somente lei complementar poderia 
tratar de decadência e prescrição de crédito tributário, mas a Lei nº 
8.212/91 invadiu a competência de lei complementar. 
 
Quanto à extensão: 
 
(a) Inconstitucionalidade total: toda a norma produzida é afetada pelo 
vício da inconstitucionalidade, como nos casos em que a norma tenha sido 
produzida por órgão incompetente ou através de procedimento inadequado. 
 
 Resolução administrativa do TRT 3ª Região. Natureza normativa 
da resolução. Atribuição do Congresso Nacional para ato 
normativo que aumenta vencimentos de servidor. 
Inconstitucionalidade da resolução configurada. Precedentes do 
STF. [ADI 1.614, rel. p/ o ac. min. Nelson Jobim, j. 18-12-1998, P, 
DJ de 6-8-1999.] = ADI 2.104, rel. min. Eros Grau, j. 21-11-2007, 
P, DJE de 22-2-2008. 
 
Obs.: No julgado acima a Resolução administrativa da TRT – 3ª Região foi 
declarada inconstitucional na íntegra, portanto, verificada a 
inconstitucionalidade total. 
 
(b) Inconstitucionalidade parcial: apenas parcela da norma é atingida 
pelo vício da inconstitucionalidade, sendo possível que o vício fique limitado 
à parte do artigo, inciso, parágrafo e alínea, mantendo o restante da norma 
incólume. 
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 O reconhecimento da inconstitucionalidade da progressividade do 
IPTU não afasta a cobrança total do tributo, que deverá ser 
realizada pela forma menos gravosa prevista em lei. Trata-se, no 
caso, de inconstitucionalidade parcial que atinge apenas a parte 
incompatível com o texto constitucional e permite seu pagamento 
com base na alíquota mínima. No caso dos autos, a legislação 
anterior também traz progressividadede forma incompatível com 
o texto da Constituição então vigente, o que reforça a necessidade 
de adoção da inconstitucionalidade parcial.[RE 378.221 AgR, RE 
381.843 AgR e RE 390.926 AgR, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 
25-8-2009, 1ª T, DJE de 18-9-2009.]= RE 602.347, rel. min. Edson 
Fachin, j. 4-11-2015, P, DJE de 12-4-2016, com repercussão geral 
= RE 422.715 ED, rel. min. Joaquim Barbosa, j. 31-8-2010, 2ª T, 
DJE de 16-11-2010. Vide RE 390.694 AgR, rel. min. Eros Grau, j. 
24-10-2006, 2ª T, DJ de 1º-12-2006 
 
Quanto à ocasião do vício: 
 
(a) Inconstitucionalidade originária: verificada no momento da norma 
submetida ao controle de constitucionalidade. 
 
(b) Inconstitucionalidade superveniente: a norma é constitucional em 
sua origem, mas em decorrência de mutação constitucional ou de reforma 
constitucional passa a ser incompatível com a nova ordem. 
Nesse ponto vale destacar as lições de Guilherme Peña: “Malgrado a 
jurisprudência predominante do Supremo Tribunal Federal seja firmada no 
sentido contrário, a doutrina prevalecente salienta a tendência de considerar 
a inconstitucionalidade superveniente como efeito da incompatibilidade 
entre uma norma infraconstitucional e outra norma constitucional 
superveniente, prescrita por nova Constituição ou reforma constitucional, à 
luz do art. 1º, parágrafo único, inc. I, da Lei nº 9.882/99”. 
 
Quanto ao momento lógico da configuração do vício: 
 
(a) Inconstitucionalidade antecedente: refere-se à incompatibilidade de 
uma norma infraconstitucional (material ou formal, originária ou 
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superveniente, total ou parcial, comissiva ou omissiva) em relação à norma 
constitucional. 
 
(b) Inconstitucionalidade consequente: refere-se ao vício verificado em 
uma norma infraconstitucional a qual buscava seu fundamento de validade 
em outra declarada inconstitucional. 
Obs.: Não confundir com a inconstitucionalidade reflexa ou 
derivada. Nesse caso, uma lei seria declarada inconstitucional por afrontar 
diretamente a Constituição e, por consequência, os atos regulamentares 
dessa lei também padeceriam de inconstitucionalidade, já que um ato 
regulamentar não subsiste sem a lei. 
 
Outras espécies de inconstitucionalidades são identificadas pela 
doutrina: 
 
(a) Inconstitucionalidade direta: é a hipótese em que a lei ou um ato 
normativo violar frontalmente o texto constitucional. 
 
(b) Inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua: trata-se da hipótese em 
que um ato regulamentar contraria uma lei e por isso a Constituição é 
atingida de modo reflexo. Na prática trata-se do fenômeno da ilegalidade, 
portanto, o STF tem entendido que não pode ser proposta ação direta de 
inconstitucionalidade para discutir a inconstitucionalidade reflexa. 
 
 "Se a interpretação administrativa da lei, que vier a 
consubstanciar-se em decreto executivo, divergir do sentido e do 
conteúdo da norma legal que o ato secundário pretendeu 
regulamentar, quer porque tenha este se projetado ultra legem, 
quer porque tenha permanecido citra legem, quer, ainda, porque 
tenha investido contra legem, a questão caracterizara, sempre, 
típica crise de legalidade, e não de inconstitucionalidade, a 
inviabilizar, em consequência, a utilização do mecanismo 
processual da fiscalização normativa abstrata. O eventual 
extravasamento, pelo ato regulamentar, dos limites a que 
materialmente deve estar adstrito poderá configurar 
insubordinação executiva aos comandos da lei. Mesmo que, a 
partir desse vício jurídico, se possa vislumbrar, num 
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desdobramento ulterior, uma potencial violação da Carta Magna, 
ainda assim estar-se-á em face de uma situação de 
inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua, cuja apreciação não se 
revela possível em sede jurisdicional concentrada." (ADI 996-MC, 
rel. min. Celso de Mello, julgamento em 11-3-1994, Plenário, DJ de 
6-5-1994.) No mesmo sentido: ADI 4.176-AgR, rel. min. Cármen 
Lúcia, julgamento em 20-6-2012, Plenário, DJE de 1º-8-2012. 
 
(c) Inconstitucionalidade progressiva: é a hipótese em que, enquanto 
as normas de uma Constituição não são plenamente implementadas, é 
possível admitir a disciplina de uma determinada matéria pela legislação 
anterior sobre o mesmo assunto, ainda que, em princípio, contrária à nova 
Constituição. Isso ocorreria até o surgimento da nova disciplina. O STF 
reconheceu esse fenômeno num caso envolvendo a Defensoria Pública. 
Segundo essa Corte, o art. 68 do CPP (o MP tem legitimidade para 
propositura de ações a favor de pessoas carentes) tem sua vigência 
assegurada até o momento em que todos os Estados instalassem a 
instituição que recebeu da Constituição Federal essa incumbência 
(Defensoria Pública). Trata-se de lei em trânsito para a 
inconstitucionalidade. 
 
 "Ministério Público: legitimação para promoção, no juízo cível, do 
ressarcimento do dano resultante de crime, pobre o titular do 
direito à reparação: CPP, art. 68, ainda constitucional (cf. RE 
135.328): processo de inconstitucionalização das leis. A 
alternativa radical da jurisdição constitucional ortodoxa entre a 
constitucionalidade plena e a declaração de inconstitucionalidade 
ou revogação por inconstitucionalidade da lei com fulminante 
eficácia ex tunc faz abstração da evidência de que a 
implementação de uma nova ordem constitucional não é um fato 
instantâneo, mas um processo, no qual a possibilidade de 
realização da norma da Constituição – ainda quando teoricamente 
não se cuide de preceito de eficácia limitada – subordina-se 
muitas vezes a alterações da realidade fáctica que a viabilizem. No 
contexto da Constituição de 1988, a atribuição anteriormente 
dada ao Ministério Público pelo art. 68 CPP – constituindo 
modalidade de assistência judiciária – deve reputar-se transferida 
para a Defensoria Pública: essa, porém, para esse fim, só se pode 
considerar existente, onde e quando organizada, de direito e de 
fato, nos moldes do art. 134 da própria Constituição e da lei 
complementar por ela ordenada: até que – na União ou em cada 
Estado considerado –, se implemente essa condição de 
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viabilização da cogitada transferência constitucional de 
atribuições, o art. 68 do CPP será considerado ainda vigente: é o 
caso do Estado de São Paulo, como decidiu o Plenário no RE 
135.328." (RE 147.776, rel. min. Sepúlveda Pertence, julgamento 
em 19-5-1998, Primeira Turma, DJ de 19-6-1998.) No mesmo 
sentido: RE 341.717-AgR, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 5-
8-2003, Segunda Turma, DJE de 5-3-2010. 
 
(d) Inconstitucionalidade por arrastamento: se dá quando apenas uma 
parte da norma é incompatível com a Constituição, o que atrairá o resto da 
norma e toda sua regulamentação para a inconstitucionalidade. Em outras 
palavras, em muitos casos, uma norma legal sofre de inconstitucionalidade 
em um de seus dispositivos, mas em face desse vício os demais perdem o 
sentido e, portanto, também são inconstitucionais, é o que a doutrina e STF 
denominam de inconstitucionalidade por arrastamento. 
 
 “Não cabe ao Estado, por qualquer dos seus órgãos, definir 
previamente o que pode ou o que não pode ser dito por indivíduos 
e jornalistas. Dever de omissão que inclui a própria atividade 
legislativa, pois é vedado à lei dispor sobre o núcleo duro das 
atividades jornalísticas, assim entendidasas coordenadas de 
tempo e de conteúdo da manifestação do pensamento, da 
informação e da criação lato sensu. Vale dizer: não há liberdade 
de imprensa pela metade ou sob as tenazes da censura prévia, 
pouco importando o poder estatal de que ela provenha. Isso 
porque a liberdade de imprensa não é uma bolha normativa ou 
uma fórmula prescritiva oca. Tem conteúdo, e esse conteúdo é 
formado pelo rol de liberdades que se lê a partir da cabeça do art. 
220 da CF: liberdade de ‘manifestação do pensamento’, liberdade 
de ‘criação’, liberdade de ‘expressão’, liberdade de ‘informação’. 
Liberdades constitutivas de verdadeiros bens de personalidade, 
porquanto correspondentes aos seguintes direitos que o art. 5º da 
nossa Constituição intitula de ‘Fundamentais’: ‘livre manifestação 
do pensamento’ (inciso IV); ‘livre (...) expressão da atividade 
intelectual, artística, científica e de comunicação’ (inciso IX); 
‘acesso a informação’ (inciso XIV). (...) Programas humorísticos, 
charges e modo caricatural de pôr em circulação ideias, opiniões, 
frases e quadros espirituosos compõem as atividades de 
‘imprensa’, sinônimo perfeito de ‘informação jornalística’ (§ 1º do 
art. 220). Nessa medida, gozam da plenitude de liberdade que é 
assegurada pela Constituição à imprensa. (...) A liberdade de 
imprensa assim abrangentemente livre não é de sofrer constrições 
em período eleitoral. Ela é plena em todo o tempo, lugar e 
circunstâncias. (...) Suspensão de eficácia do inciso II do art. 45 
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da Lei 9.504/1997 e, por arrastamento, dos § 4º e § 5º do mesmo 
artigo, incluídos pela Lei 12.034/2009. Os dispositivos legais não 
se voltam, propriamente, para aquilo que o TSE vê como 
imperativo de imparcialidade das emissoras de rádio e televisão. 
Visa a coibir um estilo peculiar de fazer imprensa: aquele que se 
utiliza da trucagem, da montagem ou de outros recursos de áudio 
e vídeo como técnicas de expressão da crítica jornalística, em 
especial os programas humorísticos. Suspensão de eficácia da 
expressão ‘ou difundir opinião favorável ou contrária a candidato, 
partido, coligação, a seus órgãos ou representantes’, contida no 
inciso III do art. 45 da Lei 9.504/1997. Apenas se estará diante de 
uma conduta vedada quando a crítica ou a matéria jornalísticas 
venham a descambar para a propaganda política, passando 
nitidamente a favorecer uma das partes na disputa eleitoral. 
Hipótese a ser avaliada em cada caso concreto.” (ADI 4.451-MC-
REF, rel. min. Ayres Britto, julgamento em 2-9-2010, Plenário, DJE 
de 24-8-2012.) Vide: ADPF 130, rel. min. Ayres Britto, julgamento 
em 30-4-2009, Plenário, DJE de 6-11-2009. 
 
Finalmente, importante destacar que antes de declarar a 
inconstitucionalidade de uma norma o STF tenta preservar a sua 
constitucionalidade, verificando se determinada lei admite mais de uma 
interpretação. Se for possível encontrar uma interpretação que for 
compatível com o ordenamento constitucional, o STF promove um 
julgamento para reconhecer que determinada lei somente será 
válida/constitucional com aquela determinada interpretação. É o que se 
denomina de interpretação conforme a Constituição. 
 
 "Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB. (...) O art. 21 e 
seu parágrafo único da Lei 8.906/1994 devem ser interpretados 
no sentido da preservação da liberdade contratual quanto à 
destinação dos honorários de sucumbência fixados judicialmente. 
Pela interpretação conforme conferida ao art. 21 e seu parágrafo 
único, declara-se inconstitucional o § 3º do art. 24 da 
Lei 8.906/1994, segundo o qual ‘é nula qualquer disposição, 
cláusula, regulamento ou convenção individual ou coletiva que 
retire do advogado o direito ao recebimento dos honorários de 
sucumbência’." (ADI 1.194, rel. p/ o ac. min. Cármen Lúcia, 
julgamento em 20-5-2009, Plenário, DJE de 11-9-2009.) 
 
 "Ação direta de inconstitucionalidade. Juizados especiais federais. 
Lei 10.259/2001, art. 10. Dispensabilidade de advogado nas 
causas cíveis. Imprescindibilidade da presença de advogado nas 
causas criminais. Aplicação subsidiária da Lei 9.099/1995. 
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Interpretação conforme a Constituição. (...) Interpretação 
conforme, para excluir do âmbito de incidência do art. 10 da Lei 
10.259/2001 os feitos de competência dos juizados especiais 
criminais da Justiça Federal." (ADI 3.168, rel. min. Joaquim 
Barbosa, julgamento em 8-6-2006, Plenário, DJ de 3-8-2007.) No 
mesmo sentido: AI 461.490-ED, rel. min. Ellen Gracie, julgamento 
em 23-6-2009, Segunda Turma, DJE de 7-8-2009. 
 
 
Esse método só pode ser aplicado se a interpretação não afrontar a 
finalidade da lei que é traçada pelo legislador e não pode ser alterada por 
meio de interpretação. 
Em face dos diversos tipos possíveis de se violar o texto constitucional 
é que existe a figura do Controle de Constitucionalidade, pressupondo o 
poder de banir do mundo jurídico tudo aquilo que contrariar a Constituição. 
 
 
3. Sistemas de Controle de Constitucionalidade 
 
Refere-se aos órgãos estatais competentes (encarregados) para se 
realizar o controle de constitucionalidade. 
Isso depende do sistema adotado por cada país, existindo várias 
classificações doutrinárias, uma delas é aquela em que divide o controle de 
constitucionalidade em Judicial, Político e Misto: 
 
(a) Controle de Constitucionalidade Judicial: é aquele exercido pelo 
Poder Judiciário. A origem deste controle se deu nos EUA (século XIX), no 
momento em que sua Suprema Corte apreciou o famoso caso Marbury x 
Madison – 1803 - (reconheceu o poder do Judiciário em declarar a 
inconstitucionalidade dos atos dos demais poderes). Esse julgamento 
influenciou diversos países, dentre os quais, o Brasil, que adotou o sistema 
de controle judicial de constitucionalidade com o advento da República 
(1889). 
 (b) Controle de Constitucionalidade Político: é aquele que se manifesta 
a partir da I Guerra Mundial em razão do surgimento das diversas 
Constituições em que o controle de constitucionalidade é exercido por órgão 
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que não integra o Poder Judiciário. Esse modelo de controle político foi 
concebido por Kelsen e adotado na Constituição da Áustria de 1920; 
Tchecoslováquia, 1920; Espanha Republicana, 1931; Turquia, 1961; 
Guatemala, 1965; Chile, 1925. Nesse sistema, é defeso ao Poder Judiciário 
apreciar a validade da lei infraconstitucional regularmente publicada. Se, 
num caso concreto, o tribunal deduzir alguma objeção em relação a alguma 
lei e/ou regulamento deverá suspender o julgamento do feito e requerer a 
cassação da lei supostamente inválida pela Alta Corte Constitucional, a qual 
não pertence ao Judiciário, ou seja, uma Corte Constitucional encarregada 
de exercer essa tarefa, tanto através de um controle abstrato ou concreto, 
com efeito erga omnes. 
(c) Controle de Constitucionalidade Misto: nesse sistema o controle de 
determinadas normas constitucionais cabe ao Judiciário, enquanto que o 
controle de outras compete a Tribunal Constitucional não integrante do 
Judiciário. A Suíça adota esse sistema. 
 
4. Momentos do Controle de Constitucionalidade 
 
Controle de Constitucionalidade pode se dar de forma preventiva (a 
priori ou priorístico) e de forma repressiva (a posteriori, posterior ou 
sucessivo), 
 
(a) Controle de Constitucionalidade Preventivo: é exercidodurante o 
processo legislativo, com o objetivo de evitar o surgimento de norma 
inconstitucional. No Brasil esse controle pode ser exercido pelo Legislativo 
(ao apreciar os projetos de lei, emendas, etc. deve examinar a sua 
constitucionalidade ou não), como, por exemplo, os exames feitos pelas 
Comissões de Constituição e Justiça. 
O controle preventivo ainda pode ser realizado pelo Executivo (art. 66, 
da CF/88) através do veto, com fundamento na inconstitucionalidade do 
projeto, é o veto por razão de ordem jurídica. 
O Judiciário também poderá exercer o controle preventivo sempre que 
durante o processo de apreciação dos projetos for praticado ato que contrarie 
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diretamente norma constitucional sobre processo legislativo. Neste caso, 
qualquer parlamentar tem o direito público subjetivo de propor ação judicial 
perante o STF a fim de provocar o controle de constitucionalidade 
preventiva. Na prática tem-se utilizado da impetração de mandado de 
segurança. 
Se a questão tratar apenas de divergência de interpretação dos 
regimentos legislativos não será exercido o controle judicial, por se tratar de 
questão interna corporis. 
Portanto, o controle de constitucionalidade preventivo pode ser 
realizado pelos três poderes. 
 
(b) Controle de Constitucionalidade Repressivo: é exercido após o 
término do processo legislativo. A finalidade não é mais evitar, mas reprimi-
la. 
No Brasil, o Congresso Nacional poderá exercer esse controle (art. 49, 
V, da CF) que contempla duas hipóteses: (i) sustar os atos do Executivo que 
extrapolem seu poder regulamentar; (ii) sustar os atos do Executivo que 
extrapolem os limites da delegação legislativa, isto é, para sustar um lei 
delegada. 
A CF/88 admite ainda, em seu art. 62, outra hipótese de controle 
repressivo pelo Congresso Nacional, quando este órgão poderá rejeitar 
medida provisória em razão de inconstitucionalidade. 
No mais, cabe ao Poder Judiciário o controle repressivo de 
constitucionalidade. 
Em algumas situações apenas o STF pode exercer o controle de 
constitucionalidade, é o denominado controle concentrado, que no Brasil 
será sempre abstrato, também conhecido como direto, principal, objetivo 
ou fechado. 
Em outras situações, o controle de constitucionalidade não é 
exclusividade do STF, podendo ser exercido pelo STF, como por qualquer juiz 
ou Tribunal, é o chamado controle difuso, no qual há uma discussão 
concreta acerca da inconstitucionalidade, também chamado de controle 
concreto, incidental, aberto, indireto ou subjetivo. 
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Portanto, o Brasil conjuga o controle de constitucionalidade 
concentrado e o difuso. 
 
5. Efeitos das Decisões Judiciais 
 
Os efeitos das decisões de inconstitucionalidade proferidas no bojo do 
controle difuso atingem apenas as partes litigantes (inter partes), ressalvada 
a hipótese de o Senado Federal, através da promulgação de Resolução (art. 
52, X, da CF/88), suspender os efeitos da norma declarada inválida, quando 
os efeitos da decisão são ampliados para erga omnes. 
 
 “Embora a Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, tenha 
autorizado o Supremo Tribunal Federal a declarar a 
inconstitucionalidade com efeitos limitados, é lícito indagar sobre 
a admissibilidade do uso dessa técnica de decisão no âmbito do 
controle difuso. Ressalte-se que não se está a discutir a 
constitucionalidade do art. 27 da Lei n. 9.868, de 1999. Cuida-se 
aqui, tão-somente, de examinar a possibilidade de aplicação da 
orientação nele contida no controle incidental de 
constitucionalidade. (…) assinale-se que, antes do advento da Lei 
n. 9.868, de 1999, talvez fosse o STF, muito provavelmente, o 
único órgão importante de jurisdição constitucional a não fazer 
uso, de modo expresso, da limitação de efeitos na declaração de 
inconstitucionalidade. (…) No que interessa para a discussão da 
questão em apreço, ressalte-se que o modelo difuso não se mostra 
incompatível com a doutrina da limitação dos efeitos." (AC 189-
MC-QO, voto do Min. Gilmar Mendes, julgamento em 9-6-04, DJ 
de 27-8-04). 
 
Conforme o disposto no art. 102, § 2º, da CF/88, “as decisões 
definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações 
diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de 
constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, 
relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração 
pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.” Nesse 
mesmo sentido é o que dispõe o art. 10, § 3º, da Lei nº 9.822/99, quando 
disciplina os efeitos da decisão proferida na arguição de descumprimento de 
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preceito fundamental. Por conseguinte, as decisões tomadas no âmbito do 
controle concentrado de constitucionalidade têm efeito erga omnes. 
Ressalta-se que essas decisões devem ser tomadas pela maioria 
absoluta do Plenário ou do Órgão Especial do Tribunal (art. 97 c/c art. 93, 
IX, da CF/88), é a chamada Reserva de Plenário. 
 
 
6. Modulação dos Efeitos Temporais 
 
O STF só poderá declarar a inconstitucionalidade da norma 
questionada pelo voto da maioria absoluta de seus membros, portanto, 6 
votos (o STF é composto por 11 Ministros). Essa regra decorre do art. 97 da 
CF/88 e por previsão na Lei nº 9.868/99. 
A decisão do STF que declara a inconstitucionalidade de uma norma 
no controle concentrado, em regra, tem eficácia erga omnes, atingindo toda a 
sociedade, já que inválida a norma declarada inconstitucional. 
Em regra, o alcance no tempo dessa decisão é ex tunc (efeito 
retroativo), ou seja, é declarada a nulidade da lei desde a sua origem, mas se 
o STF entender que por razões de segurança jurídica ou em face de 
excepcional interesse social há a necessidade de modulação dos efeitos 
(mitigação dos efeitos) da decisão, poderá adotar efeito diverso, restringindo 
o alcance de sua decisão e atribuir efeitos ex nunc (não retroativo) - é a 
anulação da norma -, ou ainda estabelecer qualquer outro momento para 
eficácia de sua decisão, como, por exemplo, efeito pro futuro. 
Para modulação dos efeitos deverá ser observado o quorum de 2/3 de 
seus membros (8 Ministros), já que é exceção. 
O STF também tem reconhecido que a decisão que declara a 
inconstitucionalidade de uma norma no controle difuso que, em regra, tem 
efeito inter partes e retroativo (ex tunc), excepcionalmente, por razões de 
segurança jurídica ou em situações excepcionais de relevância social, poderá 
ser aplicada efeito diverso, ou seja, é o reconhecimento da possibilidade da 
modulação dos efeitos da decisão no controle difuso, algo que, 
expressamente, em texto normativo, só consta na Lei nº 9.868/99, que 
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disciplina o controle concentrado (ação de direta de inconstitucionalidade e a 
ação declaratória de constitucionalidade), mas o STF reconheceu a 
possibilidade de aplicação de efeito não retroativo (ex nunc) no controle 
difuso. 
 
 “Modulação dos efeitos da decisão que declarou a 
inconstitucionalidade da cobrança da taxa de matrícula nas 
universidades públicas a partir da edição da Súmula Vinculante 
12, ressalvado o direito daqueles que já haviam ajuizado açõescom o mesmo objeto jurídico.” (RE 500.171-ED, rel. min. Ricardo 
Lewandowski, julgamento em 16-3-2011, Primeira Turma, DJE de 
3-6-2011, com repercussão geral.) 
 
 "A proposição nuclear, em sede de fiscalização de 
constitucionalidade, é a da nulidade das leis e demais atos do 
poder público, eventualmente contrários à normatividade 
constitucional. Todavia, situações há que demandam uma decisão 
judicial excepcional ou de efeitos limitados ou restritos, porque 
somente assim é que se preservam princípios constitucionais 
outros, também revestidos de superlativa importância sistêmica. 
Quando, no julgamento de mérito dessa ou daquela controvérsia, 
o STF deixa de se pronunciar acerca da eficácia temporal do 
julgado, é de se presumir que o Tribunal deu pela ausência de 
razões de segurança jurídica ou de interesse social. Presunção, 
porém, que apenas se torna absoluta com o trânsito em julgado da 
ação direta. O STF, ao tomar conhecimento, em sede de embargos 
de declaração (antes, portanto, do trânsito em julgado de sua 
decisão), de razões de segurança jurídica ou de excepcional 
interesse social que justifiquem a modulação de efeitos da 
declaração de inconstitucionalidade, não deve considerar a mera 
presunção (ainda relativa) obstáculo intransponível para a 
preservação da própria unidade material da Constituição. Os 
embargos de declaração constituem a última fronteira processual 
apta a impedir que a decisão de inconstitucionalidade com efeito 
retroativo rasgue nos horizontes do direito panoramas caóticos, 
do ângulo dos fatos e relações sociais. Panoramas em que a não 
salvaguarda do protovalor da segurança jurídica implica ofensa à 
Constituição ainda maior do que aquela declarada na ação direta." 
(ADI 2.797-ED, rel. p/ o ac. min. Ayres Britto, julgamento em 16-5-
2012, Plenário, DJE de 28-2-2013.) 
 
 
 
 
 
 
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7. Súmula Vinculante 
 
Para conter a multiplicação de processos sobre questão idêntica, a 
previsão constitucional (art. 52, X, CF/88) de edição de Resolução pelo 
Senado para suspender a eficácia de norma declarada inconstitucional em 
controle difuso de constitucionalidade mostrou-se insuficiente, portanto, a 
EC nº 45 criou a Súmula Vinculante (art. 103-A, da CF/88). 
Isto significa que, depois de reiteradas decisões sobre matéria 
constitucional, o STF poderá, através do voto de 2/3 de seus membros, 
atribuir efeito vinculante a determinada súmula, o que obrigará todos os 
demais órgãos do Judiciário e da Administração Pública em todas as esferas. 
A iniciativa da Súmula Vinculante pode partir do STF ou daqueles que 
têm legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade (art. 103, I 
a IX, da CF/88), mas a lei também poderá atribuir a outros legitimados para 
tanto. Esses legitimados também poderão pedir a revisão e o cancelamento 
das súmulas vinculantes. 
Seguem algumas súmulas vinculantes a título exemplificativo: 
 
SÚMULA VINCULANTE 11 
Só é lícito o uso de algemas em casos de resistência e de fundado receio 
de fuga ou de perigo à integridade física própria ou alheia, por parte do 
preso ou de terceiros, justificada a excepcionalidade por escrito, sob 
pena de responsabilidade disciplinar, civil e penal do agente ou da 
autoridade e de nulidade da prisão ou do ato processual a que se refere, 
sem prejuízo da responsabilidade civil do Estado. 
 
SÚMULA VINCULANTE 12 
A cobrança de taxa de matrícula nas universidades públicas viola o 
disposto no art. 206, IV, da Constituição Federal. 
 
SÚMULA VINCULANTE 14 
É direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo 
aos elementos de prova que, já documentados em procedimento 
investigatório realizado por órgão com competência de polícia 
judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa. 
 
O descumprimento da súmula vinculante possibilita aos interessados 
a apresentação da Reclamação Constitucional junto ao STF que, ao julgar a 
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reclamação anulará o ato da Administração ou cassará a decisão judicial 
que violou a súmula vinculante. 
 
 A natureza jurídica da reclamação não é a de um recurso, de uma 
ação e nem de um incidente processual. Situa-se ela no âmbito do 
direito constitucional de petição previsto no art. 5º, XXXIV, da 
CF. [ADI 2.212, rel. min. Ellen Gracie, j. 2-10-2003, P, DJ de 14-
11-2003.] 
 
 
Questionário: 
 
(1) Fazer a distinção entre a inconstitucionalidade material e a 
inconstitucionalidade formal. 
 
(2) A Lei nº 781/2003 do Estado do Amapá estabelece obrigações para o 
Poder Executivo instituir e organizar sistema de avaliação de satisfação 
dos usuários de serviços públicos. Ocorre que essa norma é produto de 
projeto de lei de iniciativa da Assembleia Legislativa daquele Estado. 
Inconformado, o Governador do Amapá ingressou com ação direta de 
inconstitucionalidade apontando afronta ao art. 61, § 1º, II, e, da 
CF/88, haja vista que a ele competia a iniciativa de lei sobre essa 
matéria. No caso, houve alguma inconstitucionalidade? Em caso 
afirmativo, qual a espécie dessa inconstitucionalidade? 
 
(3) Explique o que se entende por inconstitucionalidade reflexa ou 
oblíqua? É cabível o ajuizamento de ação direta de 
inconstitucionalidade contra norma que viole a Constituição da 
República de forma reflexa/oblíqua? 
 
(4) Distinguir os sistemas de controle de constitucionalidade Judicial, 
Político e Misto. 
 
(5) Quando se dá o controle preventivo de constitucionalidade previsto 
no ordenamento jurídico brasileiro? Quais os órgãos que podem exercer 
esse controle? Explique. 
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(6) De que forma pode se manifestar o controle repressivo de 
constitucionalidade no Brasil? Quais os órgãos que podem exercer esse 
controle? Explique. 
 
(7) Quais os efeitos das decisões judiciais proferidas em sede de 
controle de constitucionalidade difuso? Existe a possibilidade de 
estender os efeitos da decisão proferida no controle difuso de 
constitucionalidade para terceiros? Em caso afirmativo, qual a 
hipótese? 
 
(8) Em regra, quais os efeitos das decisões judiciais proferidas em sede 
de controle concentrado de constitucionalidade? Existe a possibilidade 
da modulação dos efeitos temporais dessa decisão? Em caso afirmativo, 
em quais situações? Explique. 
 
(9) De acordo com a jurisprudência, existe a possibilidade de modulação 
dos efeitos temporais das decisões proferidas em sede de controle 
difuso de constitucionalidade? Explique. 
 
(10) O que consiste a “cláusula de reserva de plenário” prevista no 
artigo 97 da Constituição da República? 
 
(11) Quais os requisitos para que o Supremo Tribunal Federal edite uma 
súmula vinculante? Qual o seu efeito? Qual o instrumento processual 
apto a coibir eventual violação ao enunciado da súmula vinculante?