Bases constitucionais da administração pública

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1. O 	DIREITO 	ADMINISTRATIVO 	E 	O 	REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO. 
O Direito, numa visão mais objetiva, é visto como um conjunto de normas de conduta humana, impostas de forma coativa pelo Estado. Desde a Roma antiga, é dividido em dois ramos maiores: Público e Privado. O Direito Público regula as relações jurídicas em que predomina o interesse do Estado, enquanto o Direito Privado disciplina as relações jurídicas nas quais se encontram o interesse dos particulares. 
Quanto ao fato de o Direito Administrativo, ser ou não parte do Direito Público, não resta dúvida alguma, pois sob o critério do “interesse público” se baseia todo o sistema jurídico-administrativo e tal interesse está presente em toda e qualquer de suas regras ou relação jurídica. Sob o critério da “existência de sujeito da relação jurídica com prerrogativas” de autoridade, também atende, de forma que, em pelo menos um dos pólos da relação jurídica disciplinada por ele está a Administração Pública. 
O chamado "regime jurídico-administrativo" consiste no conjunto de regras, normas, princípios e prerrogativas que estruturam a Administração Pública e a atuação dos agentes administrativos de forma geral. Baseia-se na ideia de existência de poderes especiais que podem ser exercidos pela administração pública, contrabalançados pela imposição limites à atuação dessa mesma administração. 
Prerrogativas E Limitações 
As prerrogativas da Administração se traduzem em poderes especiais exercidos para satisfazer o interesse público condicionando o exercício de direitos e liberdades do particular. As limitações restringem a atuação da Administração na forma determinada pela lei 
Essas prerrogativas e limitações traduzem-se, respectivamente, nos princípios da supremacia do interesse público e da indisponibilidade do interesse público, os quais se encontram implícitos no ordenamento jurídico. 
Princípios 
Considerando que a Administração Pública de forma unilateral cria obrigações para o administrado, ou impõe restrições e condicionamentos à prática de atividades privadas ou ao exercício de direitos pelos particulares, fica claro que nesse poder está presente o princípio da supremacia do interesse como fundamento direto dos atos de império do poder público. 
Em todas as suas atuações a Administração, na qualidade de titular de direitos próprios, deve se pautar, sempre, por representar o interesse público, seja quando atua sob o regime de direito público, ou quando atua sob o regime de direito privado, assim o princípio da indisponibilidade do interesse público fundamenta todos os atos do poder público. 
Sendo assim a Administração sempre deve colocar o interesse público acima do interesse privado e só pode agir movida por interesse público. 
1.1. 	Origem, evolução histórica e conceito do Direito Administrativo. 
Por mais simples que seja uma comunidade não faltam indícios e rudimentos de administração pública, mesmo que com estrutura simples e mais como função, essa situação talvez não denote a existência de um conjunto de normas jurídicas administrativas como conhecemos hoje, mas, nos agrupamentos mais primitivos já se encontravam sinais de organização, de função e de regra administrativa, porém é a partir da Idade Moderna 
Afirma-se que o direito administrativo nasceu das Revoluções que acabaram com o velho regime absolutista que vinha da Idade Média. 
A Revolução Francesa de 1789, ao derrubar a realeza, produziu profundas alterações sociais. Políticas, econômicas e jurídicas. É o momento de que marca o final da transição do Estado Absolutista para o Estado de Direito, consagrando-se o princípio da divisão dos poderes. Surgem as funções legislativa executiva e judiciária, como hoje se conhece, em razão da divulgação das idéias de Montesquieu. 
Costuma-se dizer que o marco do surgimento do Direito Administrativo é a Lei de 28 do pluvioso ano VII (calendário da Revolução Francesa – 28 de Fevereiro), uma lei francesa que sistematizou a Administração Pública datada de 1800. 
Alguns autores consideram que o direito administrativo só surge como ramo autônomo, ou seja, como ciência com objeto, método, institutos, princípios e regime jurídico próprios, a partir do caso Blanco, ocorrido em 1873, e que envolveu a menina Agnès Blanco que, ao atravessar uma rua de Bordeaux, foi atropelada por uma vagonete da Companhia Nacional de Manufatura de Fumo, que transportava matéria- prima. Caso no qual, o Conselheiro do Tribunal de Conflitos, proferiu voto, responsabilizando o Estado em termos públicos ao invés de tomar por base o Código Napoleônico, assim, retirando a responsabilidade do direito civil, como era tratada, para o direito administrativo, no qual a relação entre preposto e preponente é vista de forma diferente do que no direito civil. 
DIREITO ADMINISTRATIVO FRANCÊS 
Em 1817 foi instituída na Universidade de Paris. a Cadeira de Direito Administrativo, e atribuída a De Gérando, que em 1829. editou o livro Institutes du droit administratif français. Destacaram-se também Macarel - Cours de administration et de droit administratif; Laferrière - Cours théorique et pratique de droit administratif; Barthélemy Traité élémentaire de droit administratif; Hauriou - Précis de droit administratf; 
DIREITO ADMINISTRATIVO ALEMÃO 
Na Alemanha. o Direito Administrativo aparece após a unificação político-administrativa do país trazida pela Constituição de 1870, resultando de uma transformação, a qual não ocorreu em ritmo uniforme, de forma que em nenhuma parte o velho direito foi totalmente eliminado para ser substituído por um direito novo. Dos autores alemães destacam-se as obras: Laband - Le droit public de I’Empire 
Allemand; Otto Mayer - Droit adniinistratif allemand; Jellinek - Verwaltungsrecht; Forsthoff Tratado de derecho administrativo. 
DIREITO ADMINISTRATIVO ITALIANO 
Na Itália, o Direito Administrativo inicia-se sob a influência francesa apesar de antes disso já existirem trabalhos referentes à Administração Pública. As origens do direito administrativo italiano podem ser observadas no ordenamento administrativo piemontês, o qual, sob dominação francesa, foi muito influenciado pelo direito elaborado a partir da época de Napoleão. 
Dos autores italianos, destacam-se: Romagnosi - Principii fondamentali di diritto arnministrativo; Gianquinto - Corso di diritto pubblico amministrativo; Meucci - Istituzioni di diritto amministrativo; Orlando - Primo trattato completo di diritto amministrativo italiano; Ranelletti - Principii di diritto amministrativo; 
DIREITO ADMINISTRATIVO ESPANHOL 
Na Espanha legislação e doutrina, foram fortemente influenciadas pela França francesas. Merecendo destaque os autores Posada - Tratado de derecho administrativo; Oviedo - Derecho administrativo; Gendin - Manual de derecho administrativo; Ramon Martin Mateo - Manual de derecho administrativo; Leguina Vilia - La responsabilidad 
civil de ladministración pública. 
DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUÊS 
Em Portugal, cabe mencionar Marcelo Caetano - Manual de direito administrativo; Freitas do Amaral - A utilização do domínio público pelos particulares; Marques Guedes - A concessão; Robim de Andrade - A revogação dos atos administrativos; 
DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 
O direito administrativo começa a surgir no Brasil na época do Império, com a divisão entre os poderes Legislativo, Judiciário, Executivo e Moderador, sendo que os dois últimos concentrados no Imperador. 
Assim, nessa época, já havia uma administração pública organizada, praticamente comandada pela visão do direito privado. 
O estudo do Direito Administrativo, como matéria curricular ocorreu em 1851 através do Decreto n. 608 de 16 de agosto. Em São Paulo a Cadeira foi regida por José Ignácio Silveira da Motta. Substituído, mais tarde, por Antonio Joaquim Ribas. Em Pernambuco. a cátedra foi desempenhada por João José Ferreira de Aguiar e quando de sua substituição 
É de Vicente Pereira do Rego publicada em 1857. a primeira obra sistematizada de Direito Administrativo da AméricaLatina, sob o título de Elementos de direito administrativo brasileiro. Posteriormente encontram-se as de Veiga Cabral - Direito administrativo brasileiro; Visconde do Uruguai - Ensaio sobre o direito administrativo brasileiro; Antonio Joaquim Ribas - Direito administrativo brasileiro. 
Já no período republicano, o Poder Moderador e a jurisdição administrativa antes atribuída ao Conselho de Estado acabam por ser suprimidos. 
A partir da Constituição de 1934, ocorreram diversas aprimoramentos no Direito Administrativo, em razão previsão constitucional da atividade do Estado nos âmbitos social e econômico, sendo inclusive, instituído um Tribunal de Direito Administrativo Federal. Assim, o Estado deixa a sua posição de guardião da ordem pública e passa a atuar no campo da saúde, higiene, educação, economia, assistência e previdência social. 
Por conseguinte, cresce a máquina estatal, pela criação de novas pessoas jurídicas públicas, quer as de capacidade específica para execução de serviços públicos (autarquias), quer as de capacidade genérica (territórios); paralelamente, aumenta o quadro de funcionários públicos necessários para o atendimento das novas tarefas assumidas pelo Estado. 
A partir de então, enriqueceu-se o direito administrativo com sucessivas obras onde até os dias de hoje é instrumento de estudo de muitos doutrinadores CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
A expressão “Direito Administrativo” comporta ao menos, duas acepções: pode significar um conjunto de regras jurídicas ou uma disciplina científica autônoma. Esses sentidos fazem com que o conceito de Direito Administrativo possua certa dose de subjetividade. Daí os inúmeros conceitos formulados. 
O conceito deve apoiar-se num critério. Dentre os critérios mais adotados pelos autores se destacam: o legalista, o do Poder Executivo. o da relação jurídica. o do serviço público. o teleológico e o negativista. 
A corrente legalista define Direito Administrativo como o conjunto de leis administrativas. 
A corrente do Poder Executivo vê o Direito Administrativo como sendo o conjunto de regras jurídicas que disciplinam os atos do Poder Executivo. 
A corrente das relações jurídicas expressa que o Direito Administrativo é o conjunto de regras jurídicas que disciplinam o relacionamento da Administração Pública com os administrados. 
A corrente do serviço público define o Direito Administrativo como sendo a disciplina jurídica que regula a instituição, a organização e o funcionamento dos serviços públicos e o seu oferecimento aos administrados. 
A corrente teleológica ou finalística conceitua o Direito Administrativo como o sistema de princípios que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins. 
A corrente negativista, define o Direito Administrativo como o ramo do Direito que regula toda a atividade estatal que não seja legislativa e jurisdicional. 
Talvez o conceito mais adequado às nossas necessidades e realidades seja o proposto por Hely Lopes Meirelles em sua obra Direito administrativo brasileiro. Para ele o Direito Administrativo brasileiro é o 
“conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”. 
Hely Lopes 
Meirelles
 
Por 	tal 	conceituação 	percebe-se 	que 	o 	Direito Administrativo forma um sistema de normas doutrinárias de Direito, sendo que estas, por abranger os princípios doutrinários, possuem também caráter científico, pois tais princípios são jurídicos e não de ação social. Suas normas referem-se à organização da estrutura, do pessoal, dos atos e atividades da Administração Pública, praticados ou desempenhados na posição poder público. Com a expressão fins desejados pelo Estado o autor evita a discussão acerca da finalidade do Estado, pois tais “desejos” podem variar de acordo com a época ou situação política. 
Em resumo o direito administrativo abrange as relações entre órgãos, entidades administrativas, agentes públicos e também as atividades em sentido material, com serviços exercidos pelo Estado pelos particulares sob concessão ou permissão 
Assim não se pode falar na existência de uniformidade de conceitos em se tratando de doutrina jurídica administrativa, sendo distintos os critérios e consequentemente distinta a abrangência adotada pelos vários autores que já se dedicaram a estudar e escrever sobre o assunto. 
1.2. Relações do Direito Administrativo com outros ramos do Direito. 
O Direito Administrativo, faz parte do Direito Público, pois sob o critério do “interesse público” se baseia todo o sistema jurídico-administrativo e tal interesse está presente em toda e qualquer de suas regras ou relação jurídica. 
O direito administrativo também possui relações com diversos ramos do direito, a saber: 
Direito constitucional: enquanto o direito constitucional estabelece a estrutura e os fins do Estado, o direito administrativo promove a instrumentalização para que o Estado alcance tais fins. A constituição determina a forma de acesso a cargos públicos, obrigatoriedade de licitações, cabendo ao direito administrativo regulamentar os concursos e licitações. 
Direito Tributário: cabe ao direito administrativo disciplinar as atividades de administração, fiscalização, lançamento e arrecadação tributária. 
Direito Civil: o direito administrativo se utiliza de normas e institutos do direito civil para disciplinar atos e negócios jurídicos realizados pela Administração pública, os quais podem envolver a celebração de contratos, a aquisição ou alienação de bens móveis e imóveis. 
Direito Empresarial: a relação do direito administrativo com o direito empresarial ocorre principalmente no âmbito da Administração Indireta, pois empresas públicas, muitas até de economia mista, emitem títulos e ações, devendo respeitar normas de direito empresarial. 
Direito Processual: o direito administrativo se utiliza subsidiariamente do direito processual, aplicando–as aos processos administrativos, em especial aos processos disciplinares para garantir o contraditório e a ampla defesa. 
Direito do Trabalho; a contratação de pessoal para as empresas públicas, autarquias e empresas de economia mista, ocorre através do regime estabelecido na CLT. Os empregados públicos, portanto, estão sujeitos à uma relação empregatícia com a Administração que deve respeitar normas de direito do trabalho. 
	1.3. 	Princípios constitucionais do Direito Administrativo 
Princípios são algumas proposições que se firmam como bases fundamentais sobre as quais será construído o raciocínio lógico científico. Em relação ao Direito Administrativo, os princípios são aquelas ideias carregadas de significado relativo a órgãos agentes e atividades administrativas, geradoras dos pressupostos, embasadores das regras jurídicas administrativas. Conforme explica Celso Antônio Bandeira de Mello, “A inobservância de tais princípios é mais grave que o descumprimento de qualquer norma jurídica”. 
Em relação à Administração Pública encontramos princípios implícitos e princípios explícitos no texto constitucional. 
PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS 
Supremacia do interesse público - Os interesses públicos têm supremacia sobre os interesses individuais; é a essência do regime jurídico administrativo. 
Presunção de Legitimidade - Os atos da Administração presumem-se legítimos, até prova em contrário 
Finalidade ou indisponibilidade - Toda atuação do administrador se destina a atender o interesse público e garantir a observância das finalidades institucionais por parte das entidades da Administração. A finalidade pública objetivada pela lei é a única que deve ser perseguida pelo administrador. A Lei, ao atribuir competência ao Administrador, tem uma finalidade pública específica. O administrador, praticando o ato fora dos fins, expressa ou implicitamente contidos na norma, pratica desvio de finalidade. Os bens, direitos e interesses públicos são confiados ao administrador apenas para sua gestão, nunca para sua disposição.O poder de disposição está relacionado á finalidade legal. 
Autotutela - A Administração tem o dever de zelar pela legalidade e eficiência dos seus próprios atos. É por isso que se reconhece à Administração o poder e dever de anular ou declarar a nulidade dos seus próprios atos praticados com infração à Lei. 
A Administração não precisa ser provocada ou recorrer ao Judiciário para reconhecer a nulidade dos seus próprios atos; 
A Administração pode revogar os atos administrativos que não mais atendam às finalidades públicas – sejam inoportunos, sejam inconvenientes – embora legais. 
Em suma, a autotutela se justifica para garantir à Administração: a defesa da legalidade e eficiência dos seus atos; nada mais é que um autocontrole; 
Continuidade dos Serviços Públicos - O serviço público destina-se a atender necessidades sociais, portanto não pode sofrer paralisações Os serviços públicos não podem parar salvo algumas exceções quanto ao direito de greve. É com fundamento nesse princípio que nos contratos administrativos não se permite que seja invocada, pelo particular, a exceção do contrato não cumprido. 
Razoabilidade - Os poderes concedidos à Administração devem ser exercidos na medida necessária ao atendimento do interesse coletivo, sem exageros. 
PRINCÍPIOS EXPLÍCITOS 
A Constituição Federal, no seu art. 37 faz referência aos princípios norteadores da Administração Pública: 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
Legalidade - É o princípio básico de todo o Direito Público. A doutrina costuma usar a seguinte expressão: “na atividade particular tudo o que não está proibido é permitido, na Administração Pública tudo o que não está permitido é proibido.”O administrador está rigidamente preso à lei e sua atuação deve ser confrontada com a lei. 
Impessoalidade - Significa que o administrador deve orientar-se por critérios objetivos, não devendo fazer distinções fundamentadas em critérios pessoais. Toda a atividade da Administração Pública deve ser praticada tendo em vista a finalidade pública. Se não visar o bem público, ficará sujeita à invalidação, por desvio de finalidade. É em decorrência desse princípio que temos, por exemplo, o concurso público e a licitação. 
Moralidade - O Direito Administrativo elaborou um conceito próprio de moral, diferente da moral comum. A moral administrativa significa que o dever do administrador não é apenas cumprir a lei formalmente, mas cumprir substancialmente, procurando sempre o melhor resultado para a administração. Pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública, tem a ver com a ética, com a justiça, a honestidade, a conveniência e a oportunidade. 
Toda atuação do administrador é inspirada no interesse público. 
Jamais a moralidade administrativa pode chocar-se com a lei. 
Por esse princípio, o administrador não aplica apenas a lei, mas vai além, aplicando a sua substância. 
A Constituição de 1988 enfatizou a moralidade administrativa, prevendo que “os atos de improbidade importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”. 
Publicidade - Requisito da eficácia e moralidade, pois é através da divulgação oficial dos atos da Administração Pública que ficam assegurados o seu cumprimento, observância e controle; destina-se, de um lado, à produção dos efeitos externos dos atos administrativos. Existem atos que não se restringem ao ambiente interno da administração porque se destinam a produzir efeitos externos – daí ser necessária a publicidade. Diz respeito à obrigação de dar publicidade, levar ao conhecimento de todos os seus atos, contratos ou instrumentos jurídicos como um todo. Isso dá transparência e confere a possibilidade de qualquer pessoa questionar e controlar toda a atividade administrativa que deve representar o interesse público. 
Eficiência - Exige resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades dos administrados (público). Eficiência é a obtenção do melhor resultado com o uso racional dos meios. Atualmente, na Administração Pública, a tendência é prevalência do controle de resultados sobre o controle de meios. Também conhecido como princípio da boa administração está firmemente calcado na noção de eficiência. Para que um agente público seja eficiente é necessário ter conhecimento na área em que trabalha e realizar seu trabalho da maneira correta 
	1.4. 	Fontes de Direito Administrativo. 
Com relação ao Direito Administrativo, as fontes são a aquelas que, de modo geral incluímos sob a forma de lei (Constituição. Emenda Constitucional. Lei Complementar. Lei Ordinária. Medida Provisória. Regulamento. entre outras), a jurisprudência, os costumes e os princípios gerais de direito. 
LEI 
A lei é a maior fonte do Direito Administrativo brasileiro em razão da rigidez com que é formado nosso sistema normativo. Considerada como regra geral, impessoal e abstrata deve ser compreendida e considerada em amplo sentido, pois se considera sob o termo desde a Constituição até o mais simples ato normativo, passando também por leis complementares, delegadas, ordinárias, decretos, regulamentos e instruções, medidas provisórias, tratados e convenções abrangendo as três esferas de governo. 
São exemplos de leis administrativas de interesse geral: 
Lei 8112/1990 - regime jurídico dos servidores públicos federais estatutários; 
Lei 8666/1993 - normas gerais sobre licitações e contratos administrativos; 
Lei 8987/1995 lei geral das concessões e permissões dos serviços públicos; 
Lei 9784/99 – normas gerais aplicáveis aos processos administrativos federais; 
Lei 11079/2004 – lei geral das parcerias publico privadas; 
Lei 11107/2005 – normas gerais de contratação de consórcios públicos. 
JURISPRUDÊNCIA 
Constituída de reiteradas decisões judiciais em um mesmo sentido, a jurisprudência é considerada como fonte secundária do direito administrativo. Os julgados dos Tribunais acabam por revelar o Direito Vale lembrar que em países onde vigora o direito consuetudinário, a jurisprudência tem força coercitiva, na medida em que devem ser respeitados os precedentes judiciários, com destaque para os das cortes superiores. 
COSTUMES 
Os costumes sociais considerados como conjunto de regras não escritas, mas seguidas por todo o grupo social, só possui importância administrativa quando de alguma forma influencia na produção de alguma fonte geradora de direitos, sendo, portanto fonte secundária. Já os costumes administrativos também conhecidos como praxe administrativa, são as práticas reiteradas dos agentes normativos diante de determinada situação. Principalmente se tratando de lacuna normativa o costume administrativo pode gerar direitos, principalmente em razão de princípios como os da boa fé e da moralidade. 
PRINCÍPIOS 
Princípios são algumas proposições que se firmam como bases fundamentais sobre as quais será construído o raciocínio lógico científico. Em se tratando da ciência do Direito vão se firmar como base de toda a legislação constituindo o balizamento, o roteiro que orienta o sistema legislativo de um povo. Assim, em relação ao Direito Administrativo, os princípios são aquelas ideias carregadas de significado relativo a órgãos agentes e atividades administrativas, geradoras dos pressupostos, embasadores das regras jurídicas administrativas. 
DOUTRINA 
Segundo Marcelo Alexandrino a doutrina quando entendida como conjunto de teses ou construções teóricas produzidas pelos estudiosos do direito constitui fonte secundária de direito administrativo criando influência na formulação legal como também no julgamento de casos relativos à área administrativa. 
	1.5. 	Interpretação do Direito Administrativo. 
As normas de Direito Administrativodevem ser interpretadas de acordo com as formas de interpretação utilizadas pela hermenêutica para o Direito Privado tais como a interpretação gramatical, histórica, autêntica, teleológica etc.. Como o D. Público não desenvolveu processos próprios de interpretação, utiliza-se dos existentes no D. Privado. 
As normas de D. Público visam o atendimento do interesse público, ou seja, o bem da coletividade. 
Administração Pública. 
	2.1. 	Estado, Governo e Administração Pública 
Origem da Palavra Estado 
Os gregos viviam em cidades que possuíam uma vida autossuficiente e com administração autônoma. 
Sem precisar depender uma das outras eram conhecidas pelo nome grego de polis (cidade), e junto com as demais polis formavam um conjunto denominado koinòn (comunidade) que designava a comunidade total do povo grego. 
Para os romanos o governo era centralizado na cidade de Roma e essa forma governante era a civitas que exprimia a comunidade dos habitantes, ou seja, a res publica, isto é a coisa comum a todos. Para designar a ordem, a coisa pública ou os negócios de governo havia a expressão status repúblicae. Da mesma forma que para exprimir coisas de família ou a condição de um cidadão haviam os termos status familiae e status libertatis. 
Com o crescimento de Roma e sua expansão para outros territórios o conceito de Civitas foi substituído pelo Imperium e a res populi pela res imperanti e a expressão status romanus passa a ser empregada com respeito aos negócios de interesse do governo, o u do imperador. 
Já na Idade Média juntamente com o termo imperium começa a surgir o termo regnum e ressurgem os termos cidade e terra para designar as cidades e domínios territoriais. Surge também a palavra estado para designar as classes do reino. Sendo três os estados: 
clero; 
nobreza; 
povo (na França com o nome de Estados Gerais). 
Na Itália surge o sentido moderno da palavra Estado, pois dependendo de ser o governo “imperio” ou “regno” era demais o uso de “citta” ou “terra” para designá-lo. Assim sendo surge a palavra estado que normalmente se unia ao nome de uma cidade, como por “stato de Firenze” provavelmente ainda significando situação, ordem ou condição. 
Foi Nicolau Maquiavel, no seu livro “O Príncipe”, o primeiro autor a utilizar a palavra Estado com conotações de governo. 
A partir daí o termo se difundiu e acabou por se tornar sinônimo de Governo e se traduziu para as demais línguas, se universalizando. 
 	 
“Todos os estados, todos os domínios, Nicolau Maquiavel (1469 – 1527) em seu que tiverem poder sobre os homens são livro O Príncipe (1513 – 1531) estabelece o estados e são repúblicas ou principados.” atual significado da palavra Estado 
	Nicolau Maquiavel – O Príncipe 	 
Estado 
Atualmente as definições de Estado podem variar de acordo com o enfoque abordado. 
Sob o prisma político, 
Berthelemy define Estado como sendo a “Nação politicamente organizada.” 
Sob a óptica constitucional 
Biscaretti di Ruffia, define como “a pessoa jurídica territorial soberana.” 
Sob o ângulo do D. Civil, 
Estado é uma pessoa jurídica de Direito Público sujeito de direitos e obrigações; 
Dalmo de Abreu Dalari define Estado como sendo 
 “uma sociedade política para fins gerais com capacidade de influir e condicionar as pessoas; é uma ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo em um determinado território.” 
Elementos Constituintes do Estado 
 A grande maioria dos autores estabelece os elementos constituintes do Estado como sendo três: a população, o território e a soberania. Esses três elementos praticamente resumem e englobam a grande maioria das relações do Estado. 
O Elemento Humano 
O elemento humano dentro do Estado é representado pela população. 
Também dito como sendo o elemento vivo do Estado, é composta pelos habitantes de modo geral, submetidos à jurisdição estatal. 
Mas ainda dentro do estudo do elemento humano do Estado devemos fazer algumas distinções: 
População – nome que tecnicamente se deve preferir para designar o elemento humano do Estado. É qualquer aglomerado de homens simples e naturalmente. Conceito aritmético de caráter demográfico, de alcance estatístico e expressão censitária. Conjunto de homens em sentido quantitativo. Conceito genérico 
Povo – vocábulo que traduz um 	“Povo é o grupo humano integrado sentido político. Conjunto de pessoas 	numa ordem estatal, são súditos, que participam ativamente da vida 	cidadãos 	de 	um 	mesmo 	Estado, nacional, cidadãos detentores de 	formando uma entidade jurídica” direitos e deveres, súditos do Estado. 	Darci Azambuja Conceito jurídico-político com alcance eleitoral. 
Nação – para sua existência deve “Nação é uma sociedade natural de haver o que se convencionou chamar homens em quem a unidade de origem de parentesco espiritual, uma dada , de raça, de costumes e de língua e a 
comunidade de vida criaram uma 
relação de ordem moral, social e consciência social” histórica. Núcleo humano que possui 
	línguas 	em 	comum 	(não 	Mancini 
necessariamente apenas uma) possui o mesmo passado os mesmos ideais, e os mesmos hábitos. Conceito sociológico. Mancini por volta de 1851 cita o princípio das nacionalidades, segundo o qual cada nação deve corresponder a um Estado, este princípio durante muito tempo orientou muitas constituições de diversos países. 
O Elemento Físico 
O território é a base física o âmbito geográfico a zona espacial em que a ordem jurídica se torna válida. Mais propriamente, é a porção terrestre ocupada pelo Estado. 
A jurisdição territorial do Estado vai além de simplesmente se manter sobre a superfície do território, o subsolo os rios e lagos, bacias, golfos o espaço aéreo e o mar territorial também são compreendidos como território. 
O mar territorial a princípio era apenas a faixa que pudesse ser defendida pelos canhões do rei e hoje por tratados internacionais essa faixa chega a duzentas milhas. 
O Espaço aéreo pertence ao Estado até o limite para sua segurança o que ainda hoje é muito discutível. 
As embaixadas, os navios e aeronaves também são consideradas extensões de território e por conseguinte da jurisdição estatal. 
O Elemento Diretor 
Em oposição aos elementos físicos e humanos do Estado, o conceito de governo possui uma conotação mais abstrata. Governo é o órgão diretor, o aparelho de mando e coação exercitado pelo Estado. 
Quando exercido por apenas uma pessoa era a 
Monarquia (monos = só e arkhein = comando) 	atualmente República (res = coisa publica = do povo). 
A soberania vem a ser a substância do governo, sua essência e não deve ser simplesmente confundida com sua característica de mando e imposição. 
Governo 
Governo no sentido formal o representa a totalidade dos Poderes e órgãos constitucionais e a Administração o conjunto de órgãos instituídos para o atingimento dos objetivos governamentais; 
Governo o sentido material é o elenco das funções estatais básicas e a Administração é o complexo das funções necessárias para a realização dos serviços públicos; 
Governo no sentido operacional é a condução política dos negócios públicos, enquanto que a Administração é o desempenho constante e sistemático segundo normas técnicas e legais dos serviços próprios do Estado ou assumidos por ele em benefício da coletividade. 
O Governo identifica-se com os Poderes e órgãos supremos do Estado, exercendo funções originárias da Constituição. Possui atividade política e discricionária, atuando com responsabilidade constitucional e com uma conduta independente 
Administração Pública 
A apalavra administração possui relação com as palavras munus e mandare cuja raiz e man a qual traduz a idéia de comando, orientação chefia e controle; também com minor e minus, cuja raiz é min, que trazem noção de subordinação e obediência. De qualquer forma a palavra abriga a idéia de relação hierárquica e relação dinâmica entre posição de comando e realização. 
Características Da Administração Pública 
Praticar atos tão somente de execução – estes atos são denominadosatos administrativos; quem pratica estes atos são os órgãos e seus agentes, que são sempre públicos; 
Exercer atividade politicamente neutra - sua atividade é vinculada à Lei e não à Política; 
Ter conduta hierarquizada – dever de obediência - escalona os poderes administrativos do mais alto escalão até a mais humilde das funções; 
Praticar atos com responsabilidade técnica e legal – busca a perfeição técnica de seus atos, que devem ser tecnicamente perfeitos e segundo os preceitos legais; 
Caráter instrumental – a Administração Pública é um instrumento para o Estado conseguir seus objetivos. A Administração serve ao Estado. 
Competência limitada – o poder de decisão e de comando de cada área da Administração Pública é delimitado pela área de atuação de cada órgão. 
	2.2. 	Função administrativa do Estado. 
Função Administrativa - é toda atividade desenvolvida pela Administração representando os interesses da coletividade. Em razão deste interesse público a Administração terá posição privilegiada em face de terceiros que com ela se relacionam, ela tem prerrogativas e obrigações que não são extensíveis aos particulares 
Atividades Administrativas 
A expressão “atividade administrativa” contém em si duas acepções: 
I. A atividade desenvolvida pelo Estado ou seus delegados, sob o regime de Direito Público, destinada a atender de modo direto e imediato, necessidades concretas da coletividade, administração pública significando a atividade administrativa, ou seja, a atividade de administrar realizada pelo Estado. 
Fomento: É o incentivo a iniciativa privada de interesse público. 
Polícia Administrativa: É o chamado poder de polícia, que significa a prerrogativa do Estado de limitar o exercício dos direitos individuais em benefício da coletividade. Exercido pelo DETRAN, IBAMA, Vigilância Sanitária, Defesa Civil e etc. 
Serviços Públicos: Atividade material prestada diretamente ou indiretamente pelo estado à sociedade. Ex. saúde, educação, segurança, água, luz, telefone. 
Intervenção Administrativa: Possui dois sentidos. 
É a prerrogativa conferida ao Estado de fiscalizar e regular determinadas atividades econômicas, por meio das agências reguladoras. 
É o poder conferido ao Estado de explorar atividades econômicas por meio das empresas estatais (empresas públicas ou sociedade de economia mista). O estado não pode explorar atividade comercial, salvo em duas hipóteses: Interesse público e segurança nacional. 
II. Todo o aparelhamento do Estado para a prestação dos serviços públicos, para a gestão dos bens públicos e dos interesses da comunidade. Ou seja, Administração Pública (expressão grafada com letras maiúscuals) como sinônimo de Estado e Poder Público. 
O aparelhamento do Estado é destinado à realização de serviços que visam à satisfação das necessidades coletivas públicas. Para cumprir estes objetivos a Administração Pública age por meio de entidades que se classificam como: 
Entidades estatais – pessoas jurídicas de direito público que integram a estrutura constitucional do Estado e possuem poderes políticos e administrativos, como a União, os Estados membros, os Municípios e o Distrito Federal. 
Entidades autárquicas – Pessoas jurídicas de direito público de natureza administrativa. Exemplo entidades que não visam lucro
Entidades fundacionais – pessoas jurídicas de direito público criadas sob a forma de fundações públicas [1: Alguns autores consideram as fundações como tipos de autarquias incluindo também as empresas públicas e sociedades de economia mista. ]
Entidades paraestatais – pessoas jurídicas de direito privado cuja criação é autorizada por lei específica para realização de obras, serviços ou atividade de interesse coletivo. 
	2.3. 	Organização administrativa brasileira. 
A organização administrativa brasileira está composta por entidades políticas e entidades administrativas 
Entidades políticas - São aquelas previstas diretamente na Constituição Federal, exercendo suas atividades com autonomia. Possuem personalidade jurídica própria e de direito público. Ex: União, Estados, DF e Municípios. 
OBS: Não há hierarquia entre os entes políticos, somente uma distribuição de atribuições. Elas são autônomas. 
 Podem legislar (cada uma em sua competência).  Podem administrar por meio de seus órgãos. 
Entidades administrativas - São instituídas pelas entidades políticas para o desempenho de atividades administrativas. Sua principal característica é possuir personalidade jurídica própria, ou seja, atua em seu próprio nome e por sua conta e risco. São as Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas, Sociedade de Economia Mista e os Consórcios Públicos. 
2.3.1. Órgãos e competências públicas. 
Como se torna impossível manter a realização das atividades administrativas sob incumbência de um único centro de poder, a situação exige a desconcentração em vários órgãos. Assim, fazendo uma analogia com a anatomia, onde se vê que cada órgão do corpo possui funções específicas, os órgãos públicos fazem parte da estrutura estatal e possuem funções próprias, determinadas pela sua competência, a qual define suas atribuições e limites. 
Órgãos públicos são, pois, centros de competência, ou unidades de atuação, pertencentes a uma entidade estatal, dotados de atribuições próprias, porém não dotados de personalidade jurídica própria. 
Competência administrativa é a medida do poder administrativo do Estado determinada pelo ordenamento jurídico aos órgãos da pessoa administrativa. 
Essa parcela de poder está ligada à função do órgão 
2.3.2. Desconcentração e descentralização 
A atividade administrativa pode ser exercida diretamente pelo Estado, por outras pessoas jurídicas a ele vinculadas ou por escalões diferentes e que compõem a estrutura administrativa da mesma entidade Desta forma, diante de uma grande quantidade de funções a ser desempenhadas e da dificuldade de concentrar as atribuições em um só centro de competência, o Estado as distribui por toda sua estrutura organizacional ocorrendo a desconcentração, o que exige manutenção do vínculo funcional e hierárquico; ou pode, por outorga ou delegação transferir tais atribuições a outras pessoas jurídicas, ocorrendo a descentralização. 
Centralização é a prestação de serviços diretamente pela pessoa jurídica prevista constitucionalmente, sem delegação a outras pessoas. Diz-se que a atividade do Estado é centralizada quando ele atua diretamente, por meio de seus órgãos. 
Descentralização é a transferência de execução do serviço ou da titularidade do serviço para outra pessoa, quer seja de direito público ou de direito privado. 
A execução do serviço pode ser transferida para entidades que não estejam integradas à Administração Pública, como: Concessionárias de Serviços Públicos e Permissionárias. 
A descentralização, mesmo que seja para entidades particulares, não retira o caráter público do serviço, apenas transfere a execução. 
Desconcentração é a distribuição de competência dentro de uma mesma pessoa jurídica. 
2.3.3. Estrutura administrativa: administração direta e indireta. 
Administração direta é aquela composta por órgãos ligados diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. São os próprios organismos dirigentes, seus ministérios e secretarias. 
Administração indireta é aquela composta por entidades com personalidade jurídica própria, que foram criadas para realizar atividades de Governo de forma descentralizada. São exemplos as Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. 
2.3.4. Figuras da administração indireta e entidades paralelas. 
Autarquias: serviço autônomo, criado por lei específica, com personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receitas próprios, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada (conf. art 5º, I, do Decreto-Lei 200/67); 
Fundação pública: entidade dotada de personalidade jurídica de direito público, sem fins lucrativos, criada em virtude de lei autorizativa e registroem órgão competente, com autonomia administrativa, patrimônio próprio e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes (conf. art 5º, IV, do Decreto-Lei 200/67); 
Empresa pública: entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, se federal, criada para exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou conveniência administrativa (conf. art 5º, II, do Decreto-Lei 200/67); 
Sociedades de economia mista: entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, instituída mediante autorização legislativa e registro em órgão próprio para exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou a entidade da Administração indireta (conf. art 5º, III, do Decreto-Lei 200/67). 
Agências reguladoras e executivas: são pessoas jurídicas de direito público interno e consideradas como autarquias especiais. Sua principal função é o controle de pessoas privadas incumbidas da prestação de serviços públicos, sob o regime de concessão ou permissão. 
Agências reguladoras 
Sua função é regular a prestação de serviços públicos, organizar e fiscalizar esses serviços prestados por concessionárias ou permissionárias, com o objetivo garantir o direito do usuário ao serviço público de qualidade. Não há muitas diferenças em relação à tradicional autarquia, a não ser uma maior autonomia financeira e administrativa, além de seus diretores serem eleitos para mandato por tempo determinado. 
Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas: 
Fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAQ); 
Fomentar 	e 	fiscalizar 	determinadas 	atividades 	privadas 
(ANCINE); 
Regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econômicas (ANP); 
Exercer atividades típicas de estado (ANVISA e ANS). 
Agências executivas 
São pessoas jurídicas de direito público ou privado, ou até mesmo órgãos públicos, integrantes da Administração Pública Direta ou Indireta, que podem celebrar contrato de gestão com objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar a prestação de serviços públicos. Seu objetivo principal é a execução de atividades administrativas. Nelas há uma autonomia financeira e administrativa ainda maior. Como agências executivas temos: o INMETRO (uma autarquia) e a ABIN (apesar de ter o termo "agência" em seu nome, não é uma autarquia, mas um órgão público).