Introdução ao Direito Administrativo

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INTRODUÇÃO 
1.1 SURGIMENTO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
O homem para viver em sociedade necessitou abrir mão de parte de sua 
liberdade, em contrapartida, exigiu que normas e regras garantissem a sua 
segurança e os seus direitos. 
O Direito surge então pela necessidade da existência de um conjunto de 
normas de conduta, impostas de modo coativo por um Estado organizado 
politicamente, revelando-se em princípios reguladores do convívio social 
para realização da justiça. Esses princípios de conduta social foram 
sistematizados em normas legais, constituindo na denominada ordem 
jurídica. 
A existência do Estado se estabelece pela adoção de um sistema legal 
assegurador da convivência social e pacífica dos seus indivíduos. 
Esse sistema legal, denominado ordenamento jurídico se elabora sob dois aspectos: o 
da ordem jurídica interna, estabelecida por princípios jurídicos de soberania frente a sociedade 
desse Estado, e ordem jurídica internacional, constituindo-se regras superiores formuladas e 
aceitas reciprocamente pelos Estados, visando à harmonia 
entre as Nações e as diferentes e diversas relações externas 
que possam existir entre os seus indivíduos. 
Nessa formação de um Estado de Direito1, houve o 
momento em que esse era totalmente autoritário e nessa 
concepção, o seu povo não tinha como promover qualquer 
tipo de controle sobre a sua atuação. O povo não podia 
exigir qualquer direito básico como: o de liberdade e o de propriedade. Nesse regime de Estado 
Absolutista não existia o Direito Administrativo. 
Para fins didáticos o Direito foi dividido, em dois grandes ramos, consoante a sua destinação: ramo 
do direito público e ramo do direito privado. 
O ramo do direito público compõe-se predominantemente de normas que disciplinam as 
relações jurídicas, tendo o Estado como parte, seja nas questões internas, seja nas internacionais, 
visando regular, precipuamente, os interesses estatais e sociais, cuidando só reflexamente da 
conduta individual. 
O surgimento desse ramo do direito público ocorre no surgimento do Estado Democrático de 
Direito com a finalidade de regular a atuação do Estado e junto com o Direito Constitucional lhe impor 
limites e restrições. 
O ramo do direito privado rege as relações entre particulares, tutelando, sobretudo, os interesses 
individuais, de modo a assegurar a convivência harmônica das pessoas em sociedade, além da 
fruição de seus bens, pensando nas relações de indivíduo a indivíduo. 
A disciplina surge com base no próprio conceito de Estado. Assim nada mais é que a gestão 
administrativa desse Estado mediante um regramento ao qual esse é submetido. 
Direito administrativo – surge com o Estado Democrático de Direito com o objetivo de regular a 
atuação da Administração Pública. 
 
1.2 OBJETO DE ESTUDO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Como foi visto o objeto do direito administrativo se incumbe em estudar a função administrativa 
exercida pelo Estado na busca de seus fins. 
O Estado, corresponde a um conceito abstrato, uma vez que é fruto cultural da sociedade. 
Embora abstrato, contudo, o Estado se propõe à consecução de objetivos concretos. Nesse sentido, 
lembra-se que o Estado se obriga a garantir a saúde pública (art. 196, da CF2), a segurança 
pública (art. 144, da CF3), a prestação de serviços públicos em geral (art. 175 da CF4), além dos 
objetivos fundamentais previstos no art. 3° da CF5, dentre outros. Ora, embora não se pretenda, 
 
1
 Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de direito administrativo,. – 31. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2017; p.39. 
2
 Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de 
outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. BRASIL. Constituição (1988). 
Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm.>. Acesso em: 20.01.2016. 
3
 Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das 
pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - polícia federal; II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis; V - 
polícias militares e corpos de bombeiros militares. BRASIL. Constituição (1988). Idem. 
4
 Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de 
outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. BRASIL. Constituição (1988). Idem. 
5
 Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o 
desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem 
preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. BRASIL. Constituição (1988). Idem. 
Estado de direito, noção que se baseia na 
regra de que ao mesmo tempo em que o 
Estado cria o direito deve sujeitar-se a ele. A 
fórmula do rule of law no mundo jurídico 
ocidental foi guindada a categoria de 
postulado fundamental. 
 
2 
nesse momento, analisar como se dá o modus operandi de realização de tais fins, é inegável que 
sejam objetivos concretos. 
A função estatal de administração pública é objeto nuclear do Direito Administrativo. Pode-se 
afirmar, nesse sentido, que esta função serve de instrumento concreto, do Estado, para a 
consecução dos fins a que se encontra constitucionalmente vinculado. 
O Direito Administrativo é um ramo científico que estuda as normas que disciplinam o 
exercício da função administrativa. 
 
Direito Administrativo 
objeto imediato os princípios e as normas que regulam a função administrativa. 
objeto mediato a disciplina das atividades, dos agentes, das pessoas e órgãos da Administração Pública 
 
1.3 PRESSUPOSTOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
O Direito Administrativo é entendido como complexo de regras disciplinadoras da atividade 
administrativa, e se tornou possível devido a dois pressupostos fundamentais: 
a. a subordinação do Estado às regras jurídicas, característica surgida com o advento do 
Estado de Direito e; 
b. a existência de divisão de tarefas entre os órgãos estatais. Dito de outro modo, a noção de 
Estado de Direito e a concepção da Tripartição de Poderes têm status de conditio sine qua 
non para a existência do Direito Administrativo. 
 
1.4 O DIREITO ADMINISTRATIVO COMO RAMO DO DIREITO PÚBLICO 
Quando se trata de um ramo do direito, a indagação sobre sua natureza jurídica resume-se em 
classificá-lo como ramo do Direito Público ou do Direito Privado. 
O Direito Privado é um ramo do direito voltado à compreensão do regramento jurídico dos 
particulares. Atualmente, enquadram-se nessa categoria o Direito Civil, o Empresarial e o do 
Trabalho.6 
O Direito Público é o ramo do direito composto predominantemente por normas imperativas e 
indisponíveis, que tem por matéria a realização do interesse público. (a ordem e segurança, a paz 
social, etc.) 
Tais normas regulam as relações entre o Estado e os particulares, visando sempre a 
concretização do interesse público, conforme as previsões da lei. 
O interesse público se concretiza por meio da atuação da Administração Pública, com a 
organização e a prestação de serviços públicos com base na utilização de recursos financeiros que 
veem exclusivamente os da receita dos impostos públicos. 
O estabelecimento de normas para a realização do interesse público gera à relação entre o 
administrador público e seus administrados, um tratamento próprio e peculiardiferente daquele 
travado entre os particulares. 
Desta relação entre administrador público e particulares surge um conjunto de direitos 
(prerrogativas) e deveres (limitações) que a lei confere à Administração Pública, tendo em vista 
que ela atua em busca do bem-estar coletivo. 
Esse conjunto de direitos e deveres, isto é, prerrogativas e restrições advindas da norma 
pública, formam o chamado regime jurídico administrativo. 
Entenda-se por regime jurídico administrativo. 
o conjunto de características de direito administrativo que colocam a Administração em uma 
posição de supremacia em face do particular, em razão de suas prerrogativas e observadas as 
restrições pertinentes. 
Direito Administrativo é ramo do Direito Público na medida em que seus princípios e normas 
regulam o exercício de atividades estatais, especialmente a função administrativa. Logo os 
ramos do Direito Público são os estudados no Direito Administrativo, Tributário, Constitucional, 
Eleitoral, Penal, Urbanístico, Ambiental, Econômico, Financeiro, Internacional Público, Internacional 
Privado, Processo Civil, Processo Penal e Processo do Trabalho. 
O Direito Administrativo no Brasil possui quatro características técnicas fundamentais: 
- é um ramo recente; 
- não está codificado, pois sua base normativa decorre de legislação esparsa e codificações parciais; 
- adota o modelo inglês da jurisdição una como forma de controle da administração; 
- é influenciado apenas parcialmente pela jurisprudência, uma vez que as manifestações dos tribunais 
exercem apenas influência indicativa. 
 
1.5 DIREITO ADMINISTRATIVO VERSUS CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO 
É importante não confundir Direito Administrativo com a Ciência da Administração. 
 
6
 Há quem sustente, entretanto, que o Direito do Trabalho seria ramo do Direito Público. Mas tal posição é minoritária. 
 
3 
A Ciência da Administração consiste no estudo das técnicas e estratégias para melhor planejar, 
organizar, dirigir e controlar a gestão governamental. 
O Direito Administrativo define os limites dentro dos quais a gestão pública (Ciência da 
Administração) pode ser validamente realizada. 
 
Quadro comparativo entre Direito Administrativo e Ciência da Administração 
Direito Administrativo Ciência da Administração 
Ramo jurídico Não é ramo jurídico 
Estuda princípios e normas de direito Estuda técnicas de gestão pública 
Ciência deontológica (normativa) Ciência social 
Fixa limites para a gestão pública Subordina-se às regras do Direito Administrativo 
 
O modelo de administração burocrática e de administração gerencial é propriamente tema da 
Ciência da Administração. 
Os institutos tradicionais do Direito Administrativo brasileiro refletem o modelo de 
administração burocrática,7 marcado pelas seguintes características: 
a. toda autoridade baseada na legalidade; 
b. relações hierarquizadas de subordinação entre órgãos e agentes; 
c. competência técnica como critério para seleção de pessoal; 
d. remuneração baseada na função desempenhada, e não pelas realizações 
alcançadas; 
e. controle de fins; 
f. ênfase em processos e ritos. 
A reforma administrativa promovida pela Emenda Constitucional n.º 19/988 e fortemente 
inspirada em uma concepção neoliberal de política econômica, implementou o outro modelo de 
administração pública, a administração gerencial. 
A administração gerencial (ou governança consensual) objetiva atribuir maior agilidade e 
eficiência na atuação administrativa, enfatizando a obtenção de resultados, em detrimento de 
processos e ritos, e estimulando a participação popular na gestão pública. Diversos institutos de 
Direito Administrativo refletem esse modelo de administração gerencial como o princípio da 
eficiência, o contrato de gestão, as agências executivas, os instrumentos de parceria da 
Administração, a redução de custos com pessoal, descentralização administrativa etc. A noção 
central da administração gerencial é o princípio da subsidiariedade pelo qual não se deve 
atribuir ao Estado senão as atividades de exercício inviável pela iniciativa privada. 
 
QUADRO COMPARATIVO ENTRE A ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA E A 
ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL 
 ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL 
Período-base Antes de 1998 Após 1998 
Norma-
padrão 
Lei nº 8.666/93 Emenda nº 19/98 
Paradigma A lei O resultado 
Valores-
chave 
Hierarquia, forma e processo Colaboração, eficiência e parceria 
Controle Sobre meios Sobre resultados 
Institutos 
relacionados 
Licitação, processo administrativo, 
concurso público e estabilidade. 
Contrato de gestão, agências executivas e 
princípio da eficiência. 
Característica Autorreferente Orientada para o cidadão 
 
1.6 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
Entre os doutrinadores não existe um senso comum quanto ao conceito de Direito Administrativo 
Hely Lopes Meirelles9 - "o conceito de Direito Administrativo Brasileiro, sintetiza-se no 
conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades 
públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado". 
Ele destaca os órgãos, agentes e atividades administrativas como instrumentos para realização dos 
fins desejados pelo Estado - o elemento finalístico. Celso Antônio Bandeira de Mello10 - "o direito 
administrativo é o ramo do direito público que disciplina a função administrativa, bem como 
 
7
 O mais importante estudioso do modelo de administração burocrática foi o sociólogo alemão Max Weber. 
8
 Promulgada no governo Fernando Henrique Cardoso na onda do processo de privatizações, a Emenda Constitucional n. 19/98 promoveu mudanças no 
Direito Administrativo constitucional pautadas pela lógica empresarial da eficiência e pelo modelo neoliberal do Estado mínimo. Abaixa qualidade técnica das 
reformas propostas e a antipática insistência em reduzir controles legais tornaram a Emenda n. 19/98 um diploma malvisto pelos administrativistas. 
9
 Direito Administrativo Brasileiro, p. 38. 
10
 Curso de direito administrativo, p. 37. 
 
4 
pessoas e órgãos que a exercem". Enfatiza a ideia de função administrativa. Maria Sylvia Zanella 
Di Pietro11 - "o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas Jurídicas 
administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que 
exercer e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública". No campo 
jurídico não contencioso, evidência como objeto: órgãos, agentes e as pessoas integrantes da 
Administração Pública. José dos Santos Carvalho Filho12 - "o conjunto de normas e princípios 
que, visando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e 
órgãos do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir". Inova ao revelar que gira 
em torno das relações jurídico-administrativas: 
O conceito mais adequado parece ser o que combina os três elementos mencionados pelos 
referidos autores: 
- a natureza de direito público; 
- o complexo de princípios e normas; 
- e a função administrativa, que engloba os órgãos, agentes e pessoas da Administração. 
Assim, Direito Administrativo é o ramo do direito público que estuda13 princípios e normas 
reguladoras do exercício da função administrativa. 
O direito administrativo é um conjunto de normas e princípios sistematizados que regem a 
atividade administrativa, bem como os órgãos e agentes que integram a Administração Pública, 
de sorte a realizar concretamente as suas finalidades. 
Analisando cada um dos elementos desse conceito: 
a) conjunto de normas e princípios - o direito é uma ciência e, como tal, implica uma 
sistematização harmónica de normas e princípios próprios; 
b) que regem a atividade administrativa - são os atos praticados pela Administração Pública, 
agindo nessa qualidade. Se atuar, como excepcionalmente atua,em igualdade de condições ao 
particular, sujeita-se às normas do Direito Privado; 
c) bem como os órgãos e agentes que integram a Administração Pública - o direito 
administrativo, além de ordenar as atividades administrativas, ordena também a estrutura e o 
pessoal da Administração Pública; 
d) de sorte a realizar concretamente as suas finalidades - a realização concreta afasta a 
atuação legislativa e judicial em razão de se tratar de atividade administrativa. 
1.7 FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
No Direito, as fontes são os fatos jurídicos de onde as normas emanam. As principais fontes do 
direito administrativo são: a lei, a doutrina, a jurisprudência e os costumes. 
A LEI constitui fonte primária na medida em que as demais fontes (secundárias) estão a ela 
subordinadas. DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA e o COSTUME são fontes secundárias. 
A lei, enquanto regra geral, abstrata e impessoal, é a fonte principal (primordial ou primária) do 
direito administrativo. A lei14 é o único veículo habilitado para criar diretamente deveres e proibições, 
obrigações de fazer ou não fazer, no Direito Administrativo. Entendemos que lei é qualquer 
veículo normativo que expresse a vontade popular: Constituição Federal, emendas constitucionais, 
Constituições Estaduais, Leis Orgânicas, leis ordinárias, leis complementares, leis delegadas, 
decretos legislativos, resoluções e medidas provisórias. Somente tais veículos normativos criam 
originariamente normas jurídicas, constituindo as únicas fontes diretas do Direito Administrativo. 
A doutrina é o conjunto de construções teóricas produzidas pelos estudiosos do direito, é fonte 
secundária do direito administrativo. Especialmente quando o conteúdo da lei é obscuro, uma nova 
interpretação apresentada por estudiosos renomados tem um impacto social similar ao da criação de 
outra norma. O pensamento dos doutrinadores influencia não só a produção das leis, como também 
as próprias decisões de natureza administrativa ou judicial. 
A jurisprudência, entendidas como reiteradas decisões dos tribunais sobre determinado tema, não 
tem a força cogente de uma norma criada pelo legislador, mas influencia decisivamente a maneira 
como as regras passam a ser entendidas e aplicadas. A jurisprudência tem um caráter mais prático 
do que a doutrina e a lei. Outra característica da jurisprudência é o seu nacionalismo. Segundo Hely 
Lopes Meirelles, “enquanto a doutrina tende a universalizar-se, a jurisprudência tende a nacionalizar-
se, pela contínua adaptação da lei e dos princípios teóricos ao caso concreto”15. 
 
11
 Direito administrativo, p. 47. 
12
 Manual de direito administrativo, p. 39. 
13
 Ao afirmar que o Direito Administrativo "estuda" os princípios e normas, adotei uma postura metodológica que considera o ramo do direito como uma ciência 
explicativa das regras jurídicas. Há quem prefira falar do Direito Administrativo como o próprio conjunto de princípios e normas, destacando o objeto da ciência 
(é a opção feita por Hely Lopes Meirelles no conceito acima referido quando assevera que o Direito Administrativo "é o conjunto de princípios jurídicos"). A 
possibilidade de adoção dessas duas posturas revela a dualidade entre o direito como ciência e o direito como objeto. 
14
 Esse é o sentido da regra estabelecida no art. 5º, II, da CF: "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei". 
15 
Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 47. 
 
5 
A jurisprudência, em regra, não tem efeito vinculante (não obriga que seja adotada em futuras 
decisões). A EC 45/2004 (CF, art.103-A) introduziu no direito brasileiro a figura da súmula vinculante, 
que consiste na possibilidade de o STF, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, editar 
súmulas que terão efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à 
Administração Pública direta e indireta, em todas as esferas. 
Os costumes, que são regras não escritas observadas pelo grupo social de maneira uniforme, 
também são considerados fontes secundárias do direito administrativo. Conforme observa Hely 
Lopes Meirelles, “no Direito Administrativo Brasileiro o costume exerce ainda influência, em razão da 
deficiência da legislação”.16 
Os costumes exigem dois elementos: 1.º) o uso; e 2.º) a convicção generalizada da 
necessidade de sua obrigatoriedade (cogência). 
Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto17 não se confunde a rotina, a simples praxe 
administrativa com o costume porque falta a segunda característica convicção generalizada da 
necessidade de sua obrigatoriedade. Para ele a praxe administrativa é basicamente uma prática 
burocrática rotineira adotada por conveniência procedimental, desprovida do reconhecimento de 
sua indispensabilidade. A praxe administrativa, na opinião da maioria dos autores, não se constitui 
em fonte do Direito Administrativo. 
 
1.8 ESTADO, GOVERNO, PODERES 
O conhecimento dos conceitos de "Estado" "Governo" "Poder Executivo" "Administração 
Pública" "administração pública" (com minúscula) e "poder executivo" (com minúscula) é 
indispensável para compreensão de diversos temas do Direito Administrativo. 
Estado é um povo situado em determinado território e sujeito a um governo. Nesse conceito 
despontam três elementos: 
 
a. povo18 é a dimensão pessoal do Estado, o conjunto de indivíduos unidos para formação da vontade geral do 
Estado. 
b. território é a base geográfica do Estado, sua dimensão espacial; 
c. governo19 é a cúpula diretiva do Estado. Indispensável, também, lembrar que o Estado organiza-se sob uma ordem 
jurídica que consiste no complexo de regras de direito cujo fundamento maior de validade é a Constituição. 
Conforme a Organização Política identificamos duas formas de Estado: o Estado unitário e o Estado 
federado (complexo ou composto). O Estado unitário é aquele em que há um único poder político central, 
sendo marcado, portanto, pela centralização política. Já o Estado federado é aquele em que há uma 
descentralização política, coexistindo diversos poderes políticos distintos. 
O Estado brasileiro é organizado sob a forma federativa, composto pelas pessoas políticas da União, 
dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios; todas, pessoas jurídicas de direito público 
interno. Assim, temos a coexistência no território nacional de um poder político central (União), de poderes 
regionais (Estados-membros), de poderes locais (municípios) e do Distrito Federal, que, em razão de não ser 
dividido em municípios, acumula poderes regionais e locais (CF, art. 32, § 1.º). 
Respeitados os preceitos estabelecidos na Constituição Federal, a relação entre os entes políticos da 
federação brasileira é de coordenação. Com efeito, todos os entes que compõem a federação possuem 
autonomia para editar suas próprias leis e prover sua organização política, administrativa e financeira (não há 
qualquer subordinação entre a União, Estados, DF e Municípios). 
 
16
 Idem 
17 
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, p. 75. 
18 
Povo não se confunde com população, conceito demográfico que significa contingente de pessoas que, em determinado momento, estão no território do 
Estado. É diferente também de nação, conceito que pressupõe uma ligação cultural entre os indivíduos 
19
 A soberania refere-se ao atributo estatal de não conhecer entidade superior na ordem externa, nem igual na ordem interna (Jean Bodin). 
 
6 
Governo em sentido subjetivo, é a cúpula diretiva do Estado, responsável pela condução dos altos 
interesses estatais e pelo poder político, e cuja composição pode ser modificada mediante eleições. Nesse 
sentido, pode-se falar em "governo FHC", "governo Lula", “governo Temer”. Na acepção objetiva ou 
material, governo é a atividade diretiva do Estado. 
O Governo tem natureza política, tendo a atribuição de formular as políticaspúblicas, enquanto a 
Administração é responsável pela execução de tais decisões. 
Por intermédio dos denominados Poderes do Estado a vontade estatal 
se manifesta. Consoante a tripartição de Montesquieu, até hoje adotada, nos 
Estados de Direito, os poderes são: Legislativo, o Executivo e o Judiciário, 
independentes e harmônicos entre si e com funções reciprocamente 
indelegáveis. 
A tripartição dos Poderes, de Montesquieu, não gera absoluta divisão de poderes e de funções, 
porque o poder estatal é uno e indivisível, mas sim a distribuição de três funções estatais 
fundamentais. 
Os Poderes são elementos estruturais, também denominados elementos orgânicos ou 
organizacionais do Estado, com funções próprias. 
A cada um dos Poderes de Estado foi atribuída determinada função. Assim, ao Poder 
Legislativo foi cometida a função normativa (ou legislativa); ao Executivo, a função administrativa; 
e, ao Judiciário, a função jurisdicional. 
A função é a atividade exercida em nome e no interesse de terceiros, a atividade da função 
pública deverá ser prestada em nome e no interesse do povo. Essas funções do Estado podem ser 
divididas em: 
 função típica, aquela pela qual o Poder foi criado, a principal ou precípua e; 
 função atípica, função estranha àquela para a qual o poder foi criado, função secundária. 
 
PODER 
FUNÇÃO 
TÍPICA 
FUNÇÃO ATÍPICA 
EXECUTIVO 
Função 
administrativa 
Função jurisdicional 
a) julgamento de processos administrativos. 
Função normativa 
a) editar medida provisória (CF, art. 62); 
b) elaborar leis delegadas (CF, art. 68); 
c) expedir decretos e regulamentos (CF, art. 84, IV); 
LEGISLATIVO 
Função 
legislativa 
(normativa) 
Função jurisdicional: 
a) processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de 
responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, 
do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles 
(CF, art. 52, I); 
b) processar e julgar os Ministros do STF, os membros do CNJ e do CNMP, o 
Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de 
responsabilidade (CF, art. 52, II). 
Função administrativa 
a) realizar concursos e licitações, conceder licenças, férias e afastamentos a seus 
servidores; 
JUDICIÁRIO 
Função 
jurisdicional 
 
Função administrativa 
a) organizar suas secretarias e serviços auxiliares (CF art.96, I, “ b”); 
b) prover os cargos dos seus quadros (CF art. 96, I, “ e”); 
c) conceder afastamentos, licenças e férias aos servidores dos seus quadros (CF art. 96, 
I, f). 
Função normativa: 
a) elaborar seu regimento interno (CF, art. 96, I, “ a”); 
Esses Poderes não podem ser confundidos com poderes administrativos que são 
instrumentos ou prerrogativas que a Administração possui para a persecução do interesse público, 
como é o caso do poder disciplinar, poder hierárquico, poder regulamentar e poder de polícia. 
Poder Público em sentido orgânico ou subjetivo, segundo Diogo de 
Figueiredo Moreira Neto, é "o complexo de órgãos e funções, caracterizado pela 
coerção, destinado a assegurar uma ordem jurídica, em certa organização 
política considerada".20 Pode-se dizer que o autor considera Poder Público, em 
sentido subjetivo, como sinónimo de Estado. Porém, na acepção funcional ou objetiva, poder 
público significaria a própria coerção característica da organização estatal. 
O Poder Executivo é o complexo de órgãos estatais verticalmente estruturados sob direção 
superior do "Chefe do Executivo" (Presidente da República, Governador ou Prefeito, dependendo 
da esfera federativa analisada). 
1.9 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
20
 Curso de direito administrativo, p. 8. 
São Poderes da União, 
independentes e harmônicos entre 
si, o Legislativo, o Executivo e o 
Judiciário. (CF, art. 2º) 
 
7 
Administração é todo o aparelhamento do Estado pré-ordenado à realização de serviços, 
visando à satisfação das necessidades coletivas. Não pratica atos de governo; pratica atos de 
execução, com maior ou menor autonomia funcional. 
Administração Pública (com iniciais maiúsculas) designa o conjunto de órgãos e agentes 
estatais no exercício da função administrativa, independentemente se são pertencentes ao Poder 
Executivo, ao Legislativo, ao Judiciário, ou a qualquer outro organismo estatal (como Ministério 
Público e Defensorias Públicas). Assim, por exemplo, quando o Supremo Tribunal Federal constitui 
comissão de licitação para contratar determinado prestador de serviços, a comissão e seus agentes 
são da Administração Pública enquanto exercem essa função administrativa. 
Administração Pública é o conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da função 
administrativa, independentemente do Poder a que pertençam. 
A administração pública (com iniciais minúsculas) ou poder executivo (com minúscula) são 
expressões que designam a atividade consistente na defesa concreta do interesse público. 
 
Con
cessionários e permissionários de serviço público exercem administração pública, mas não fazem 
parte da Administração Pública. 
 
A expressão "Administração Pública" pode ser empregada em diferentes sentidos:21 
1. Administração Pública em sentido subjetivo ou orgânico é o conjunto de agentes, órgãos e 
entidades públicas que exercem a função administrativa; 
2. Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional, mais adequadamente 
denominada "administração pública (com iniciais minúsculas), e a atividade estatal consistente 
em defender concretamente o interesse público. 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 ASPECTO SUBJETIVO 
(FORMAL OU ORGÂNICO) 
ASPECTO OBJETIVO 
(MATERIAL OU FUNCIONAL) 
SENTIDO AMPLO 
Órgãos constitucionais de Governo e 
órgãos administrativos subordinados 
Formulação de políticas públicas (função de Governo) e 
execução dessas políticas (função administrativa) 
SENTIDO ESTRITO Órgãos administrativos subordinados Execução das políticas públicas (função administrativa) 
 
1.10 TAREFAS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MODERNA 
A doutrina identifica as três tarefas fundamentais da Administração Pública moderna, diante da 
diversidade e do grande número de atribuições em que o Estado se obriga nos dias atuais da 
chamada pós-modernidade.22 
As três tarefas fundamentais da Administração Pública moderna são: poder de 
polícia, serviço público e fomento. 
 o exercício do poder de polícia: é função negativa, limitadora pois consiste na limitação e no 
condicionamento, pelo Estado, da liberdade e da propriedade no âmbito privado em favor do interesse público; 
 a prestação de serviços públicos: são atribuições consideradas como funções positivas onde o Estado se 
obriga a prestar serviços tidos como públicos, exemplo: energia, Tabelionato de notas, Ofícios de registros, 
transporte coletivo, energia elétrica e agua canalizada; 
 a realização de atividades de fomento: a Administração Pública passou também a incentivar setores 
sociais específicos, estimulando desenvolvimento da ordem social e econômica. 
 
1.11 SISTEMAS ADMINISTRATIVOS 
Dois são os sistemas de controle das atividades administrativas: a) sistema da jurisdição una 
(modelo inglês); e b) sistema do contencioso administrativo (modelo francês). 
 
1.11.1 Sistema da jurisdição una 
No sistema da jurisdição una todas as causas, mesmo aquelas que envolvem interesse da 
Administração Pública, são julgadas pelo Poder Judiciário. Conhecido como modelo inglês, por ter 
como fonte inspiradora o sistema adotado na Inglaterra, é a forma de controle existente 
atualmente no Brasil. E o que se pode concluir do comando previsto no art. 5o, XXXV, da 
Constituição Federal: "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a 
direito". 
O referido preceito atribui ao Poder Judiciário o monopólio da função jurisdicional, não importando 
se a demanda envolve interesse da Administração Pública. E mais: como a separação de Poderes21
 Adotamos, aqui, a classificação proposta por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, p. 54-58. 
22
 Para estudo e aprofundamento do conceito de pós-modernidade, vide David Lyon, Pós-modernidade. & Paulo: Editora Paulus, 1998. 
Escrita com iniciais maiúsculas "Administração Pública" é um conjunto de agentes e órgãos estatais; 
grafada com minúsculas, a expressão "administração pública" designa a atividade consistente na defesa 
concreta do interesse público. 
 
8 
é cláusula pétrea (art. 60, § 4o, III, da CF), podemos entender que o art. 5o, XXXV, do Texto Maior, 
proíbe, definitivamente, a adoção do contencioso administrativo no Brasil, pois este último sistema 
representa uma diminuição das competências jurisdicionais do Poder Judiciário, de modo que a 
emenda constitucional que estabelecesse o contencioso administrativo entre nós tenderia a abolir a 
Tripartição de Poderes. 
1.11.2 Sistema do contencioso administrativo 
O sistema do contencioso administrativo, ou modelo francês, é adotado especialmente na 
França e na Grécia. O contencioso administrativo caracteriza-se pela repartição da função 
jurisdicional entre o Poder Judiciário e tribunais administrativos. As decisões proferidas pelos 
tribunais administrativos não podem ser submetidas à 
apreciação pelo Poder Judiciário. 
O modelo do contencioso administrativo não tem 
qualquer paralelo com órgãos e estruturas atualmente 
existentes no Brasil. Aqui em nossa nação as decisões dos tribunais administrativos sempre 
estão sujeitas a controle judicial. Assim, constitui grave erro referir-se a qualquer modalidade de 
contencioso administrativo em nosso país. Aqui, não há dualidade de jurisdição. 
 
1.12 FUNÇÃO ADMINISTRATIVA 
O Direito Administrativo pode ser conceituado como o ramo do Direito Público que estuda princípios 
e normas reguladores do exercício da função administrativa. Compreender a função administrativa é 
o meio para compreender o Direito Administrativo. 
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello23, o termo "função" no direito designa toda atividade 
exercida por alguém na defesa de interesse alheio. Nas palavras do autor: "Existe função 
quando alguém está investido no dever de satisfazer dadas finalidades 
em prol do interesse de outrem". O direito regula basicamente dois tipos 
de atividades: 
a) atividades comuns: exercidas em nome próprio na defesa de 
interesse próprio; 
b) atividades funcionais ou simplesmente funções: desempenhadas em nome próprio na defesa 
de interesse de terceiros. 
O Direito Administrativo só estuda atividades funcionais, isso porque o agente público exerce 
função, pois atua em nome próprio na defesa dos interesses da coletividade (interesse público). 
 A expressão "interesse público" pode ser compreendida em dois sentidos diferentes: a) interesse 
público primário; b) interesse público secundário. 
A diferença entre interesse público primário e secundário foi difundida por Renato Alessi24, 
sendo adotada pela totalidade dos administrativistas brasileiros. Interesse público primário é o 
verdadeiro interesse da coletividade, enquanto interesse público secundário é o interesse 
patrimonial do Estado como pessoa jurídica. 
 
 
 
 
COMPARAÇÃO ENTRE INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO E INTERESSE PÚBLICO SECUNDÁRIO 
INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO INTERESSE PÚBLICO SECUNDÁRIO 
Verdadeiro interesse da coletividade Mero interesse patrimonial do Estado como pessoa jurídica 
Deve ser defendido sempre pelo agente Só pode ser defendido quando coincidir com o primário 
Tem supremacia sobre o interesse particular Não tem supremacia sobre o interesse particular 
Exemplo: não postergar pagamento de 
indenização 
Exemplo: recursos protelatórios e demora no pagamento de 
precatório 
 
Somente o interesse público primário tem supremacia sobre o interesse particular. Interesse público 
secundário não tem supremacia. 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Estado 
 
Elementos do Estado: 
a) povo, b) território, c) governo soberano. 
Poderes e Funções do Estado (função típica e função atípica): 
a) função legislativa; b) função judiciária; c) função administrativa; d) função política. 
Governo 
É uma atividade política e discricionária, representando uma conduta independente do 
Administrador ao exercer um comando com responsabilidade constitucional e política, mas sem 
 
23
 Curso de direito administrativo, p. 71. 
24
 Renato Alessi: conhecidíssimo administrativista italiano, é para os doutrinadores brasileiros talvez o mais influente autor estrangeiro do século XX. 
A Constituição Federal de 1988 adotou o 
sistema da jurisdição una (art. 5º, XXXV). 
A função administrativa 
é aquela exercida pelos 
agentes públicos na 
defesa dos interesses 
públicos. 
 
9 
responsabilidade profissional pela execução. 
Administração 
 
a) critério formal, orgânico ou subjetivo: é o conjunto de órgãos, a estrutura estatal, que alguns 
autores até admitem como sinônimo de Estado quando pensado no aspecto físico, estrutural. 
Nesse sentido, a expressão “Administração Pública” deve ser grafada com as primeiras letras 
maiúsculas; 
b) critério material ou objetivo: é a atividade administrativa exercida pelo Estado, ou ainda, função 
administrativa. 
Nesse sentido, a expressão “administração pública” deve ser grafada com as primeiras letras 
minúsculas. 
Função 
Administrativa 
É a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, de âmbito federal, estadual e 
municipal, segundo os preceitos do Direito e da Moral, visando ao bem comum. Representa um 
munus publico. 
 
1.13 PRINCÍPIOS E NORMAS JURÍDICAS 
A expressão "regra jurídica" é adotada como um gênero que comporta duas espécies: os 
princípios e as normas.25 
Assim, a regra jurídica seria todo comando de conduta estabelecido pelo Direito. Tais regras, por 
sua vez, seriam de dois tipos: 
a) princípios - regras gerais norteadoras de todo o sistema jurídico; 
b) normas - comandos específicos de conduta voltados à disciplina de comportamentos determinados. 
Autores mais modernos, entretanto, têm preferido abordar o problema de forma diversa.26 Norma 
jurídica seria um gênero, dividido em duas espécies: 
a. a regra (norma específica disciplinadora de comportamentos específicos) e; 
b. o princípio (regra geral de conteúdo mais abrangente do que o da norma). 
A divergência não tem grande importância prática, mas é preciso reconhecer que esta última forma 
de classificar os comandos jurídicos tem uma vantagem: reforçar a ideia de que, assim como as 
regras específicas, os princípios administrativos também são normas dotadas de força cogente 
capaz de disciplinar o comportamento da Administração Pública. 
 
Comparação entre princípios e normas 
 Princípios Normas 
Força cogente Força cogente máxima Força cogente máxima 
Abrangência 
Atingem maior quantidade de 
casos práticos 
Disciplinam menos casos 
Abstração do conteúdo Conteúdo mais geral Conteúdo mais específico 
Importância sistémica 
Enunciam valores fundamentais 
do sistema 
Somente disciplinam casos concretos 
Hierarquia no ordenamento Hierarquia superior Hierarquia inferior 
Técnica para solucionar 
antinomias 
Cedência recíproca Lógica do tudo ou nada 
Modo de criação Revelados pela doutrina Criadas diretamente pelo legislador 
Conteúdo prescritivo Podem não ter modal deôntico 
Sempre têm no conteúdo um modal 
deôntico: "permitido", "proibido" ou 
"obrigatório" 
 
BIBLIOGRAFIA: 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo. 21.ed. São Paulo: Atlas, 2014. 
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19. ed. São Paulo: Método, 2011. 
MEIRELLES, Hely Lopes; Azevedo, Direito administrativo brasileiro - Editora Malheiros, 2014. 
Celso Antonio Bandeira de Mello - Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade -Editora:Malheiros, 
Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de direito administrativo,– 31. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2017; 
 
25
 Vide, por exemplo, Norberto Bobbio, Teoria do ordenamento jurídico. 
26
 É o caso de José dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 18.