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TRIBUNAL DE CONTAS DO 
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
ISO 9001
MANUAL TÉCNICO DE FISCALIZAÇÃO
OBRAS PUBLICAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA 
Versão Data Fl.
01 06/12/2005
ÍNDICE
ITEM FLS
1 – INTRODUÇÃO 03
2 – PROCEDIMENTOS PRELIMINARES 06
2.1 – Programa de obras 06
2.1.1 – Plano Plurianual 06
2.1.2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias 07
2.1.3 – Lei Orçamentária Anual 07
2.2 – Estudo de viabilidade 09
2.3 – Recursos orçamentários 11
3 – PROJETOS 14
3.1 – Fatores de Risco em Projetos 15
3.2 – Projeto Básico 16
3.3 – Projeto Executivo 18
3.4 – Verificações 19
3.4.1 – Projeto Básico 19
3.4.2 – Projeto Executivo 20
4 – ORÇAMENTO 22
4.1 – Fatores de Risco nos Orçamentos 22
4.2 – Planilha do Orçamento Básico 22
4.3 – Considerações sobre o BDI 24
4.4 – Verificações 27
5. – LICITAÇÃO 29
5.1 – Fatores de Risco nas Licitações 30
5.2 – Verificações 31
5.2.1 – Do Edital 31
5.2.2 – Do Procedimento Licitatório 35
6 – CONTRATAÇÃO 36
6.1 – Fatores de Risco 37
6.2 – Verificações 38
6.3 – Alterações Contratuais 41
6.3.1 – Fatores de Risco 43
6.3.2 – Verificações 43
7 – EXECUÇÃO DO CONTRATO 45
7.1 – Fiscalização da Execução do Contrato 45
7.1.1 – Função da Fiscalização 45
7.1.2 – Atribuições e Responsabilidades do Fiscal 47
7.1.3 – Pontos de Risco 50
7.1.4 – Verificação 51
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7.2 – Liquidação / Pagamento 53
7.2.1 – Fatores de Risco 54
7.2.2 – Verificações nos processos de Liquidação / Pagamento 55
8 – ENCERRAMENTO DO CONTRATO 56
8.1 – Fatores de Risco 57
8.2 – Verificações 58
9 – SUMÁRIO BÁSICO DE LEGISLAÇÃO DE OBRAS 59
10 – SITES UTEIS 63
11 – HISTÓRICO DAS ALTERAÇÕES 64
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1 - INTRODUÇÃO
O Manual Técnico de Fiscalização – Obras Públicas e Serviços de Engenharia, da 
Subsecretaria de Fiscalização e Controle, tem por finalidade proporcionar uma diretriz 
técnica mínima nas atividades de fiscalização realizadas pelo Tribunal de Contas do 
Município de São Paulo, no âmbito do Controle Externo, nas Obras Publicas e nos 
Serviços de Engenharia executados, direta ou indiretamente, pela Administração 
Pública Municipal.
No âmbito do Município de São Paulo, a Lei Municipal nº 13.278, de 07 de janeiro de 
2002, estabelece que as licitações e contrato administrativos estarão sujeitos a 
Legislação Federal (Lei Federal nº 8.666/93 e alterações) e as normas específicas 
nela estabelecidas, bem como no Decreto Municipal nº 44.279 de 24 de dezembro de 
2002.
As fontes básicas em que se fundamenta este manual técnico são:
• Lei Federal nº 8.666 de 21 de junho de 1993 e respectivas alterações;
• Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 2000;
• Lei Federal nº 6.496/77;
• Lei Federal nº 5.194/73;
• Lei Federal nº 4.320/64;
• Lei Municipal nº 13.278 de 7 de janeiro de 2002;
• Decreto Municipal nº 44.279 de 24 de dezembro de 2002;
• Normas Técnicas da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT;
• Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA;
• Resoluções do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – 
CONFEA.
Obra pública é aquela que se destina a atender os interesses gerais da sociedade, 
contratada por órgão ou entidade pública da Administração Direta ou Indireta, Federal, 
Estadual ou Municipal, executada sob sua responsabilidade ou delegada, custeada 
com recursos públicos compreendendo a construção, reforma, fabricação, 
recuperação ou ampliação de um bem público.
A execução de obras públicas e dos serviços de engenharia deve ser originada no 
planejamento do que se pretende executar. No setor público essa ação de 
planejamento se dá por exigência legal, pois é condição prévia para empenho e 
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licitação de obras e serviços de engenharia (art. 16, § 4º, da Lei Complementar nº 
101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal).
Planejar uma obra ou empreendimento significa definir o que fazer, quando fazer, 
como fazer, onde fazer, a que custo se espera fazer, definindo ainda seus 
mecanismos de controle.
Cada uma das etapas de execução de uma obra deverá ser adequadamente 
estudada, planejada e subdividida de forma a cumprir, não somente em seus aspectos 
legais e formais, mas de forma a resultar em uma obra de boa qualidade, segura, 
adequada à finalidade a que se destina e a um preço justo.
Genericamente será tratada por obra pública a construção, reforma, fabricação, 
recuperação ou ampliação e os serviços de engenharia realizados por execução direta 
ou indireta. 
A execução de obra pública, assim como os demais atos da administração pública, 
devem atender aos princípios da legalidade, legitimidade, eficiência e economicidade 
inscritos na Constituição Federal.
Os procedimentos básicos a serem seguidos para uma correta contratação e 
fiscalização de obras publicas e serviços de engenharia executados pela administração 
pública podem ser sintetizados no fluxograma:
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FLUXOGRAMA PARA CONTRATAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA
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PROJETOSBásico Executiv
o
Orçamento
Contrato / Aditamentos
EXECUÇÃO DO CONTRATO
Fiscalização
Liquidação / Pagamento
ENCERRAMENTO DO CONTRATO
Recebimento Provisório
Recebimento Definitivo
PROCEDIMENTOS PRELIMINARES
Programa de Obras 
(PPA, LDO, LOA)
Estudo de 
Viabilidade
Recursos Orçamentários
LICITAÇÃOEdital
Procedimento Licitatório
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2 - PROCEDIMENTOS PRELIMINARES
2.1 – Programa de Obras
A Constituição Federal instituiu os instrumentos de planejamento público no Brasil, 
nos termos do artigo 165, a saber:
Art.165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o Plano Plurianual;
II - as Diretrizes Orçamentárias;
III - os Orçamentos Anuais.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo objetivo consiste, conforme o caput do seu 
artigo 1º, em estabelecer "normas de finanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fiscal”, também discorre sobre o emprego dos 
instrumentos de planejamento para a sua consecução. De acordo com o § 1º desse 
artigo, a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe:
• ação planejada e transparente;
• prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas 
públicas;
• garantia de equilíbrio nas contas, através do cumprimento de metas de 
resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia 
de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade social, dívida, 
operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar;
Assim, a Administração Pública, necessariamente, tem que caminhar em busca da 
eficiência e eficácia da gestão dos recursos públicos por meio de ações planejadas e 
transparentes.
Nesse sentido, os instrumentos de planejamento público instituídos pela Constituição 
Federal constituem elemento fundamental paraa gestão e a transparência das ações 
governamentais, em especial aquelas ligadas aos investimentos em obras e serviços.
2.1.1 – Plano Plurianual - PPA
Plano Plurianual é um instrumento de planejamento público elaborado pelo Poder 
Executivo e aprovado pelo Poder Legislativo, para um período de quatro anos e 
tem por finalidade:
• estabelecer as diretrizes, os objetivos e metas para as despesas de capital e 
outras delas decorrentes e,
• para as relativas aos programas de duração continuada.
Os Programas de Governo constantes no Plano Plurianual terão metas e 
indicadores quantificados.
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O objetivo do Plano Plurianual é garantir a continuidade dos planos e programas, 
instituídos pelo governo anterior. 
O Plano Plurianual terá vigência até o final do primeiro exercício financeiro do 
governo subseqüente.
Na realização de qualquer investimento no setor público, os governantes devem 
observar se os mesmos estão incluídos no Plano Plurianual, sob pena de crime 
de responsabilidade, conforme dispõe o artigo 167 da C.F. “in verbis”:
“Artigo 167 - São vedados:
................
IX .......................................................................................
§ 1º - Nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício 
financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou 
sem lei que o autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.” 
2.1.2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
A lei de diretrizes orçamentárias, segundo instrumento de planejamento, instituído 
pela Constituição Federal de periodicidade anual, compreenderá:
• As metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de 
capital para o exercício financeiro subsequente;
• Orientará a elaboração da lei orçamentária anual;
• Disporá sobre as alterações na legislação tributária; e
• Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento.
Sendo assim, a LDO deverá estabelecer os parâmetros necessários à alocação 
dos recursos no orçamento (lei orçamentária anual), de forma que possibilite a 
realização das metas e objetivos contemplados no PPA. A LDO é um instrumento 
que funciona como elo de ligação entre o PPA e os orçamentos anuais, 
compatibilizando as diretrizes do Plano à estimativa das disponibilidades 
financeiras para determinado exercício financeiro.
2.1.2 – Lei Orçamentária Anual - LOA
A Lei Orçamentária Anual, terceiro instrumento de planejamento, instituído pela 
Constituição Federal, com periodicidade anual, constitui o mais importante 
instrumento de gerenciamento orçamentário e financeiro da Administração Pública, 
cuja principal finalidade é administrar o equilíbrio orçamentário entre receitas e 
despesas. Esta lei deverá abranger o orçamento fiscal, o orçamento de 
investimento das empresas e o da seguridade social.
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A Lei Orçamentária Anual reservará os recursos para a execução dos Programas 
de Governo, cujas metas estão explicitadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias do 
ano anterior à execução da L.O.A.
Fundamentação Legal Constituição Federal e Lei Complementar 101/01 – LRF
Referências M a n u a l d e A u d i t o r i a d e F u n ç ã o ( S F C - 2 0 0 3 )
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2.2 – Estudo de Viabilidade
Estudo efetuado para assegurar a viabilidade técnica econômica e o adequado 
tratamento do impacto ambiental de um empreendimento, a partir dos dados 
levantados no Programa de Necessidades, bem como de eventuais condicionantes 
do Contratante.
O Estudo de Viabilidade visa à análise e escolha da solução que melhor responda ao 
Programa de Necessidades do órgão ou entidade, sob os aspectos legal, técnico, 
econômico e ambiental do empreendimento.
Além de estudos e desenhos que assegurem a viabilidade técnica e o adequado 
tratamento do impacto ambiental, o Estudo de Viabilidade deve ser constituído por 
um relatório justificativo, contendo a descrição e avaliação da alternativa selecionada, 
as suas características principais, os critérios, índices e parâmetros utilizados, as 
demandas a serem atendidas e o pré-dimensionamento dos sistemas previstos. 
Deverão ser consideradas as interferências entre estes sistemas e apresentada a 
estimativa de custo do empreendimento.
Esse estudo é preliminar e necessário para as licitações de obras e serviços, 
conforme o estabelecido nos artigos da LF 8.666/93 transcritos abaixo:
Art. 6º - “Para os fins desta Lei, considera-se:
I - Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, 
realizada por execução direta ou indireta;
II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de 
interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, 
instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, 
manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou 
trabalhos técnico-profissionais;
IX – Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, 
com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou 
complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base 
nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a 
viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do 
empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a 
definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os 
seguintes elementos:(...).” 
“Art. 7º - “As licitações para a execução de obras e para a prestação de 
serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte 
seqüência:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
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III - execução das obras e serviços.
(...)
§ 2º - As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e 
disponível para exame dos interessados em participar do processo 
licitatório;
(...)”.
Fundamentação Legal Lei Federal 8.666/93
Referências MANUAL DE OBRAS PÚBLICAS - Práticas da Secretaria Especial de Administração e Planejamento - SEAP 
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2.3 – Recursos Orçamentários
No contexto de uma gestão transparente e planejada, voltada para a 
responsabilidade fiscal, a indicação do recurso próprio para a despesa é 
procedimento indispensável, conforme os dispositivos legais expostos abaixo:
LF 8.666/93 - Art. 38 caput:
"O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo 
administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a 
autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso 
próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente:..." .
DM 44.279/03 - Art 2º:
"O processo de licitação,devidamente autuado, deverá ser instruído, 
conforme o caso, com os seguintes elementos:
VII - indicação da disponibilidade orçamentária;....".
Essa indicação da disponibilidade orçamentária deverá considerar ainda os aspectos 
e elementos preconizados nos artigos 15, 16, 17 e 42 da Lei de Responsabilidade 
Fiscal – LRF, conforme segue:
Art. 15 da LRF
“Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio 
público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não 
atendam o disposto nos artigos 16 e 17.”
Art. 16 da LRF
“A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que 
acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que 
deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem 
adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e 
compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias.
(...)
§ 2o - A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada 
das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.
(...)
§ 4o - As normas do caput constituem condição prévia para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de 
obras;
II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 
da Constituição.”
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O inciso II do artigo 16 determina que o ordenador de despesa declare estar, essa 
despesa, compatível com o plano plurianual (PPA), configurando sua 
responsabilidade. No caso de contratos, a responsabilidade pelo descumprimento 
desse dispositivo será do ordenador de despesa e não de quem assinou o contrato.
Na declaração, o ordenador assegura que a despesa tem cobertura de dotação 
específica e suficiente, ou crédito genérico, de forma que somadas todas as 
despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de 
trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício e, ainda, 
que está em conformidade com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas do Plano 
Plurianual (PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Na estimativa deverão estar delineadas as premissas do raciocínio e a metodologia 
de cálculo adotadas para a apuração do impacto orçamentário-financeiro da 
despesa, no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes.
A estimativa é um informe técnico, enquanto a declaração é um ato administrativo, 
sendo ambas condições prévias para a realização de licitação de serviços, 
fornecimento de bens ou execução de obras, bem como para o empenho da 
despesa, no caso de dispensa e inexigibilidade de licitação. Tal fato torna esses dois 
documentos essenciais à fase interna da licitação, obrigando a sua inclusão no 
procedimento, ao lado dos requisitos exigidos pelos artigos 7º, 14 e 38 da Lei Federal 
no 8.666/93.
Art. 17 da LRF
“Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente 
derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que 
fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período 
superior a dois exercícios.
§ 1º - Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o 
caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do artigo 
16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
§ 2o - Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado 
de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as 
metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do artigo 
4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser 
compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução 
permanente de despesa.
(...)
§ 4º - A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, 
conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do 
exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano 
plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
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§ 5º - A despesa de que trata este artigo não será executada antes da 
implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o 
instrumento que a criar ou aumentar.
(...)”
O ato, que criar ou aumentar despesa obrigatória de caráter continuado, deverá estar 
instruído com a estimativa prevista no inciso I do artigo 16 e demonstrar a origem dos 
recursos para o seu custeio, bem como comprovar que tal despesa não afetará as 
metas dos resultados fiscais previstas no anexo da Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO), referido no § 1º do artigo 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos 
seguintes, tidos como exercícios, serem compensados pelo aumento permanente da 
receita (elevação de alíquota, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação 
de tributo/contribuição) ou pela redução permanente da despesa.
Depreende-se, portanto, do artigo 17 que, no exercício em que ocorrer a criação ou 
aumento de despesa obrigatória de caráter continuado, bem como nos 
subsequentes, as metas previstas para os resultados fiscais não poderão ser 
afetadas. Cabe ao gestor promover a compensação necessária, aumentando a 
receita ou reduzindo a despesa.
É, ainda, vedado dar início à execução da despesa obrigatória de caráter continuado, 
antes da implementação do aumento da receita ou redução da despesa necessária à 
compensação de que trata o § 2o do artigo 17 da LRF, o qual, combinado com o 
artigo 165 da Constituição Federal, significa que, na inserção de despesas de capital 
no plano plurianual (PPA) que impliquem em aumento de despesas correntes, 
deverão estar ambas contempladas no plano plurianual.
No caso, por exemplo, da ampliação/construção de hospital, não é suficiente haver 
previsão dos recursos necessários à obra: é preciso que haja provisão de recursos 
para seu funcionamento.
Fundamentação Legal Lei Complementar 101/01 – LRF; Lei Federal 8.666/93 e Decreto Municipal 44.279/03
Referências Monografia CONTRATAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS – Márcia de Menezes de Assis Gomes (2001)
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3 - PROJETOS
Uma obra é conhecida por meio de seu projeto. Este, quanto mais explicitado e 
confiável for, menores distorções acarretará ao orçamento, pois a precisão desse 
orçamento depende do conhecimento e avaliação do custo do maior número possível 
de serviços intervenientes.
Um projeto completo compreende o conjunto de plantas, cortes, elevações, detalhes, 
memórias descritivas, especificações e orçamento. O projeto é elaborado a partir dos 
anteprojetos e pré-orçamentos que possibilitaram os estudos de viabilidade técnico-
econômica.
Na fase de elaboração do projeto básico, são feitos estudos comparativos de custos 
de diversas alternativas de solução, e são tomadas decisões mais objetivas, 
resultando daí, desenhos preliminares que permitem a identificação e quantificação 
aproximada dos serviços que compõem a obra.
Nessa fase, os orçamentos são denominados de "orçamentos básicos" e devem 
apresentar um grau de precisão, pois subsidiam decisões, em aspectosmais restritos 
do empreendimento.
Mesmo se tratando de obras e serviços de engenharia, o Projeto Básico não 
representa apenas os desenhos e as soluções técnicas, mas toda a avaliação inicial 
visando demonstrar a viabilidade e a conveniência da execução da obra ou do serviço.
Todos os estudos e projetos deverão ser desenvolvidos de forma a que guardem 
sintonia entre si, tenham consistência material e atendam às diretrizes gerais do 
programa de obras e do estudo de viabilidade. A responsabilidade pela elaboração dos 
projetos será de profissionais ou empresas, legalmente habilitados junto ao Conselho 
Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CREA. O autor ou autores 
deverão assinar todas as peças que compõem os projetos específicos, indicando o 
número do registro no CREA e proceder as Anotações de Responsabilidade Técnicas 
(ARTs), também, no CREA, nos termos da Lei n.º 6.496/77.
Os projetos devem ser elaborados de acordo com as leis, decretos, regulamentos, 
portarias e normas federais, estaduais e municipais, direta e indiretamente aplicáveis a 
obra pública, além das normas técnicas devidas. 
Os projetos normalmente são elaborados em três etapas sucessivas: Estudo 
Preliminar, Projeto Básico e Projeto Executivo.
O desenvolvimento consecutivo dessas etapas terá como ponto de partida o Programa 
de Necessidades, programa esse que definirá as características de todos os espaços 
necessários à realização das atividades previstas para o empreendimento. 
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Há duas maneiras de elaboração dos projetos básico e executivo:
a) Elaboração dos projetos pela própria unidade gestora.
Neste caso, deverá ser designado um responsável técnico vinculado à unidade 
gestora, com inscrição no CREA estadual, que efetuará o registro das respectivas 
ARTs referentes aos projetos.
b) Elaboração dos projetos por empresa contratada pela Administração.
No caso de a entidade não dispor de corpo técnico especializado, fará licitação para 
contratar empresa especializada para elaborar o projeto básico e, se for o caso, o 
projeto executivo, cabendo ao órgão contratante a elaboração de pelo menos o 
anteprojeto, baseado no programa de necessidades e no estudo de viabilidade, com 
as características mínimas necessárias à concepção do empreendimento.
3.1 - Fatores de Risco em Projetos
• Estudo de viabilidade técnico-economico insuficiente ou inexistente;
• Ausência de licitação para a contratação de projetos (Lei 8.666/93, art. 13, §1º);
• Não elaboração do projeto básico (Lei 8.666/93, art 7º, § 2º, I);
• O projeto básico não foi devidamente aprovado pela autoridade competente (Lei 
8.666/93, art 7º, § 2º, I);
• Os projetos, especificações e referências que compõem o projeto básico são 
insuficientes para o perfeito entendimento, pelos interessados, do trabalho a 
realizar (Lei 8.666/93, art 6º, IX, e Resolução do Conselho Federal de Engenharia, 
Arquitetura e Agronomia - CONFEA nº 361/91). Principais ocorrências:
- Ausência ou insuficiência de memorial descritivo (incluindo conjunto de 
materiais, equipamentos e técnicas de execução);
- Ausência ou insuficiência de especificações técnicas;
- Ausência ou insuficiência de plantas, cortes e perfis do empreendimento;
- Ausência ou insuficiência ou incompatibilidade com as especificações técnicas 
das composições dos custos unitários dos serviços;
- Ausência ou insuficiência de estudos geotécnicos;
- Ausência ou insuficiência de levantamentos topográficos;
- Ausência ou insuficiência de estudos adequados relativamente às distâncias de 
transporte para fornecimento ou bota-fora de terra;
• Projeto Executivo não contém todos os elementos necessários à completa 
execução da obra (Lei 8.666/93, art 6º, X e 7º, § 1º);
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• Os projetos básico e executivo não consideram integralmente os requisitos de 
segurança; funcionalidade e adequação ao interesse público; economia e 
facilidade na execução, conservação e operação, possibilidade de emprego de 
mão-de-obra, materiais e tecnologia existentes no local; adoção de normas 
técnicas de saúde e segurança do trabalho, impacto ambiental (Lei 8.666/93, art 
12);
• Ausência ou insuficiência de relatório de impacto ambiental para 
empreendimentos potencialmente modificadores do meio ambiente (Lei 8.666/93, 
art 12 e Resolução CONAMA 001, de 23/01/86, art. 2º);
• Falta de Anotação de Responsabilidade Técnica – ART, no Conselho Regional de 
Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CREA, do(s) autor(es) do projeto, o que 
inviabiliza a responsabilização por algum eventual erro técnico (Lei 6.496/77, art. 
1º e 2º);
• Não adoção de projetos padronizados por tipo, categoria ou classe, apesar de o 
empreendimento pertencer a um conjunto de obras destinadas ao mesmo fim (Lei 
8.666/93, art 11);
• Projetos desatualizados ou executados superficialmente em face da “urgência” 
em contratar;
• Projeto padrão adotado sem as adequações necessárias para o empreendimento 
que se pretende executar, inclusive do projeto de fundação;
• Não realização do “as built”;
3.2 - Projeto Básico
O projeto básico é o elemento mais importante para a execução de uma obra pública.
O inciso IX, art. 6º da Lei Federal nº 8.666/93 estabelece, de maneira clara e objetiva, 
os requisitos de um projeto básico. Para efeito de conceito quanto à exata extensão 
do Projeto Básico quando da aplicação do dispositivo legal, considerando que é 
atribuição do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (artigo 27, 
alínea “f”, da Lei Federal nº 5.194, de 24 de dezembro de 1966) orientar as atividades 
das profissões da área tecnológica de Engenharia, Arquitetura e Agronomia e afins, 
em benefício da sociedade, adotamos a conceituação estabelecida na Resolução nº 
361, de 10 de dezembro de 1991.
Projeto Básico é o conjunto de elementos que define a obra, o serviço ou o complexo 
de obras e serviços que compõem o empreendimento, de tal modo que suas 
características básicas e desempenho almejado estejam perfeitamente definidos, 
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possibilitando a estimativa de seu custo e prazo de execução. As principais 
características de um Projeto Básico são:
• o desenvolvimento da alternativa escolhida como sendo viável, técnica, 
econômica, e ambientalmente, e que atenda aos critérios de conveniência de seu 
proprietário e da sociedade;
• fornecer uma visão global da obra e identificar seus elementos constituintes de 
forma precisa;
• especificar o desempenho esperado da obra;
• as soluções técnicas adotadas quer para o conjunto, quer para suas partes, que 
devem ser suportadas por memórias de cálculos e de acordo com critérios de 
projeto pré-estabelecidos, de modo a evitar e/ou minimizar reformulações e/ou 
ajustes acentuados, durante sua fase de execução;
• identificar e especificar, sem omissões, os tipos de serviços a executar, os 
materiais e equipamentos a incorporar à obra;
• definir as quantidades e os custos de serviços e fornecimentos com precisão 
compatível com o tipo e porte da obra, de tal forma a ensejar a determinação do 
custo global da obra com precisão de mais ou menos 15%(quinze por cento);
• fornecer subsídios suficientes para a montagem do plano de gestão da obra;
• considerar, para a sua boa execução, métodos construtivos compatíveis e 
adequados ao porte da obra;
• detalhar os programas ambientais, compativelmente com o porte da obra, de 
modo a assegurar sua implantação de forma harmônica com os interesses 
regionais.
A avaliação do projeto básico é uma das etapas mais importantes da fiscalização a 
cargo do Controle Externo, pois grande parte das irregularidades encontradas tem 
sua origem na deficiência desse projeto.
Os diversos elementos que o compõem (estudos geotécnicos e ambientais, plantas e 
especificações técnicas, orçamento detalhado etc) muitas vezes apresentam-se 
inconsistentes ou mesmo não existem, gerando problemas futuros de significativa 
magnitude. Entre as conseqüências de um projeto básico deficiente, pode-se 
destacar:
• falta de efetividade ou alta relação custo/beneficio do empreendimento, devido à 
inexistência de estudo de viabilidade adequado;
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• alterações de especificações técnicas, devido à falta de estudos geotécnicos ou 
ambientais adequados;
• utilização de materiais inadequados, por deficiências das especificações (deve-se 
definir as condições de aceitação de similaridade, e não restringir a especificação 
a uma única marca aceitável);
• alterações contratuais em função da insuficiência ou inadequação das plantas e 
especificações técnicas, envolvendo negociação de preços.
Essas conseqüências acabam por frustrar a execução/conclusão do objeto licitado, 
dadas as diferenças entre o objeto licitado e o que será efetivamente executado, o 
que implica a necessidade de se responsabilizar o autor e/ou o responsável pela 
aprovação do projeto básico, quando este se apresenta inadequado.
3.3 - Projeto Executivo
É o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, 
de acordo com as normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas 
ABNT (Lei 8.666/93, art. 6º).
Após a elaboração do projeto básico, a Administração deve providenciar o projeto 
executivo que apresentará os elementos necessários à realização do 
empreendimento com nível máximo de detalhamento possível de todas as suas 
etapas.
A realização do projeto executivo poderá ser concomitantemente com a execução 
das obras e serviços, desde que autorizado pela Administração (Lei 8.666/93, art. 7º, 
§ 1º).
O ideal é que o projeto executivo seja elaborado pela Administração ou contratada 
empresa para esse fim, antes da licitação da obra, de modo a evitar futuras 
alterações e, conseqüentemente aditivos ao contrato.
Projeto executivo bem elaborado, antes da licitação da obra, auxilia a Administração 
no perfeito conhecimento da obra, permitindo a avaliação de seu custo com maior 
precisão.
Necessário destacar que na fase de elaboração do projeto executivo, as soluções já 
estão definidas. Assim, o projeto executivo apresenta o detalhamento dos elementos 
construtivos do projeto básico, respeitando o vínculo com o objeto que se pretende 
contratar. 
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3.4 - Verificações
3.4.1 - Projeto Básico
Para o Projeto Básico, nos procedimentos de fiscalização, deve-se verificar:
• se foi realizado estudo de viabilidade para o empreendimento;
• se foi realizada licitação para elaboração do projeto básico, caso não tenha 
sido elaborado pela própria administração;
• se o projeto básico foi aprovado pela autoridade competente, conforme o 
disposto no inciso I do § 2° do art. 7° da Lei n° 8.666/93;
• se existe projeto básico para toda a obra;
• se o projeto básico possui todos os elementos necessários, conforme o 
disposto no inciso IX do art. 6° da Lei n° 8.666/93;
• se existe Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) do(s) responsável(is) 
pela sua elaboração, conforme dispõem os arts. 1° e 2° da Lei n° 6.496/77;
• qual a data de sua elaboração;
• qual o valor previsto pelo órgão licitante para execução da obra;
• se possui orçamento detalhado de custos unitários;
• quais as referências de custo utilizadas pela Administração para elaboração 
desse orçamento;
• se o custo da obra está compatível com valor de mercado;
• se foram realizados estudos de impacto ambiental (EIA) exigidos;
• se possui a licença ambiental, caso seja exigida, conforme dispõe o art. 2° da 
Resolução CONAMA n° 237/97. Necessário registrar que o procedimento para 
licenciamento ambiental envolve diversas etapas, desde a definição, pelo 
órgão ambiental, dos documentos, projetos e estudos necessários ao 
processo de licenciamento, passando pela análise do órgão competente que 
poderá realizar vistorias técnicas e audiências públicas, além da solicitação de 
esclarecimentos e complementações, até a publicação do deferimento, ou 
não, do pedido de licença. O parágrafo primeiro do artigo 10 da Resolução 
CONAMA nº 237, determina, ainda, que deverá constar, do processo de 
licenciamento, a certidão da Prefeitura Municipal declarando que o tipo de 
empreendimento é compatível com a legislação sobre o uso e ocupação do 
solo, bem como a autorização para desmatamento e uso da água, quando for 
o caso. No artigo 11, a referida Resolução define que os estudos necessários 
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ao processo de licenciamento deverão ser realizados por profissionais 
legalmente habilitados.
• se as exigências dos órgãos licenciadores estão sendo cumpridas e 
acompanhadas;
• se os projetos de abastecimento de água, luz e esgoto, quando for o caso, 
estão previamente aprovados nas concessionárias e nas entidades 
competentes;
• se no projeto básico foram considerados principalmente os seguintes 
requisitos, conforme dispõe o art. 12 da Lei n° 8.666/93: segurança; 
funcionalidade e adequação ao interesse público; economia na execução, 
conservação e operação; possibilidade de emprego de mão-de-obra, 
materiais, tecnologia e matérias-primas existentes no local para execução, 
conservação e operação; facilidade na execução, conservação e operação, 
sem prejuízo da durabilidade da obra ou do serviço; adoção das normas 
técnicas, de saúde e de segurança do trabalho adequadas; impacto ambiental.
3.4.2 - Projeto Executivo
Para o Projeto Executivo, nos procedimentos de fiscalização, deve-se verificar:
• se o projeto executivo é compatível com o projeto básico;
• se o projeto executivo abrange toda a obra;
• se o projeto executivo foi elaborado em data próxima à execução do 
empreendimento;
• se o valor previsto no projeto executivo para execução da obra é compatível 
com o valor previsto no projeto básico. Caso não seja, verificar se há 
justificativa técnica e se essa justificativa é coerente;
• se o projeto executivo foi (ou será) realizado pela contratante, pela contratada 
para execução da obra ou por terceira pessoa;
• se existe ART do(s) responsável(is) pela sua elaboração, conforme dispõem 
os artigos 1° e 2° da Lei n° 6.496/77.
• se o projeto executivo contém todos os elementos necessários à completa 
execução da obra, conforme o disposto no inciso Xdo art. 6° da Lei n° 
8.666/93;
• se o projeto executivo foi aprovado pela autoridade competente, conforme o 
disposto no § 1° do art. 7° da Lei n° 8.666/93;
• se o projeto executivo foi realizado antes da licitação ou se foi autorizado pela 
Administração o seu desenvolvimento concomitante com a execução da 
obra,conforme o disposto no § 1° do art. 7° da Lei n° 8.666/93;
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• se as técnicas de construção previstas e os materiais especificados no projeto 
executivo são os mesmos previstos no projeto básico. Caso negativo, verificar: 
se há justificativa técnica para essa modificação; se esta justificativa técnica é 
coerente; se foi realizada uma análise do custo-benefício e do desempenho 
técnico dessa nova técnica; e qual a implicação da utilização dessa nova 
técnica no custo da obra;
• se após a execução das obras foram elaborados os projetos de como 
construido (“As Built”) possibilitando a existência de arquivos confiáveis do que 
foi executado.
Fundamentação Legal Lei 8.666/93; Lei 6.496/77; Resolução nº 361/91-CONFEA e Resolução CONAMA n° 237/97
Referências
Procedimentos para Auditoria – Engenharia – TCMSP –TC 72.009.093.94-55; 
Procedimentos de Auditoria de Obras Públicas – TCU; Obras Públicas – Aspectos 
de Execução e Controle – TCE/SC e Manual de Auditoria de Obras – TCMRJ
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4 - ORÇAMENTO
4.1 - Fatores de Risco nos Orçamentos
• Custos unitários dos insumos superestimados em relação ao mercado;
• Custos unitários de itens serviços não justificados em relação a produtividade da 
mão-de-obra, equipamentos e consumo de materiais;
• Encargos Sociais: taxa não detalhada;
• Benefícios e Despesas Indiretas – BDI: taxa não detalhada e/ou parcelas não 
demonstradas;
• Quantidades de serviços sem demonstrativos que possibilitem verificar a sua 
adequação aos elementos do projeto básico;
4.2 - Planilha do Orçamento Básico
Denomina-se orçamento básico ou base, a parte do projeto que estabelece o custo 
provável da obra. Qualquer que seja a modalidade contratual, o projeto básico 
conterá o orçamento das obras, apresentando para cada item da planilha de 
quantidades os respectivos preços unitários e a importância total.
A Lei 8.666/93, art. 6º, inciso IX, alínea “f” estabelece como elemento do projeto 
básico o “orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de 
serviços e fornecimentos propriamente avaliados”. Para garantir a exigência “propriamente 
avaliados” deve-se observar a Resolução nº 361/91 do Confea que estabelece no art. 
3º, alínea “f” que o projeto básico deve “definir as quantidades e os custos de serviços e 
fornecimentos com precisão compatível com o tipo e porte da obra, de tal forma a ensejar a 
determinação do custo global da obra com precisão de mais ou menos 15% (quinze por 
cento)”
O art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/93 estabelece que as obras e os serviços 
somente poderão ser licitados quando “existir orçamento detalhado em planilhas que 
expressem a composição de todos os seus custos unitários”, bem como, no art. 40, § 2º, 
inciso II, define que constitui anexo do edital, dele fazendo parte integrante o 
“orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários”.
Excetuam-se essas exigências nas licitações para concessão de serviços com 
execução prévia de obras em que não foram previstos desembolso por parte da 
Administração Pública concedente (Lei n.º Lei 8.666/93, art. 124).
Destacamos dois tipos de orçamentos: o orçamento preliminar (sintético) e o final 
(analítico). A diferença entre eles é que o primeiro não possui, necessariamente, a 
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composição dos serviços a serem executados, só mencionando o tipo de serviço e 
seu respectivo custo. Já o segundo contempla a composição dos serviços, 
estabelecendo quais são os insumos necessários à realização dos mesmos, os 
respectivos preços unitários e quantidades, podendo ser obtidos em publicações 
técnicas ou tabelas de órgãos públicos.
Assim:
a) A elaboração do orçamento preliminar deverá basear-se em:
• pesquisa de preços médios vigentes no mercado local da execução dos 
serviços;
• estimativa de quantidade de materiais e serviços, fundamentada em índices 
de consumo referentes a empreendimentos similares.
b) A elaboração do orçamento final deverá basear-se em:
• coleta de preços realizada no mercado local ou região de execução dos 
serviços;
• avaliação dos custos horários de equipamentos, considerando as condições 
locais de operação e a taxa legal de juros;
• avaliação da Taxa de Leis Sociais (LS) em função das características do local 
de execução dos serviços;
• avaliação da Taxa de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) em função do 
volume ou porte dos serviços e do local de execução;
• pesquisa dos índices de aplicação de materiais e mão-de-obra, considerando 
as condições locais ou regionais de execução.
Como o preço é estabelecido em função do custo final, é fundamental que o valor do 
orçamento de custo seja o mais próximo possível do real. Essa condição, embora 
necessária, não é suficiente, pois o orçamento de custo deverá também ser 
convenientemente estruturado, de modo a permitir que eventuais distorções nas 
despesas previstas para as várias áreas, possam, em tempo hábil, ser detectadas, 
reavaliadas, corrigidas, ou mesmo reformuladas.
São objetivos desse orçamento:
• fornecer suporte para a tomada de decisões quanto à viabilidade e alocação 
de recursos na implantação de um empreendimento;
• fornecer subsídios para a escolha de soluções nos campos do projeto, obras, 
suprimentos, administração e institucional;
• fornecer os elementos necessários à programação e controle financeiro da 
implantação do empreendimento, possibilitando a aferição dos custos reais 
em relação aos previamente previstos;
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• fornecer subsídios para reformular e realocar recursos. 
Nas Planilhas Orçamentárias, cada serviço e sua quantidade deverão corresponder a 
uma especificação técnica e a uma norma de medição e pagamento. Deverão conter 
ainda todos os tipos de serviço necessários à execução do empreendimento.
A maior ou menor precisão que se obtém no orçamento está na dependência direta 
do conhecimento que se tem do empreendimento, já que improvisações ou 
suposições poderão levar a resultados desastrosos.
As unidades de quantificação devem, preferencialmente, ser as mesmas usadas no 
mercado e referir-se ao critério de medição adotado.
Identificados os quantitativos e verificados os preços praticados no mercado, obtém-
se o custo do empreendimento. Pode se considerar, na execução de um determinado 
serviço, dois tipos de custo. O custo direto e o custo indireto.
O custo direto reflete o somatório das despesas com insumos identificáveis e 
economicamente quantificáveis, que podem ser atribuídos à execução dos vários 
serviços. São despesas intrínsecas e, portanto,específicas de cada um dos serviços 
a serem executados.
Os custos indiretos abrangem o somatório dos insumos que, embora sejam 
identificáveis, não são passíveis de serem economicamente quantificáveis para 
serem atribuídos à execução de um determinado serviço. São despesas que devem 
ser rateadas entre os vários serviços a serem executados.
4.3 - Considerações sobre o BDI.
Na elaboração dos orçamentos básicos ou planilhas de custos unitários, exigida para 
lançamento de uma licitação pela Lei Federal 8.666/93, a administração pública, com 
raras exceções, caracteriza, os custos (sem BDI) de um determinado 
empreendimento e adiciona a este uma previsão de BDI para fixar o preço base da 
licitação.
Preço = Custo Direto + BDI
O Benefício ou Bonificação e Despesas Indiretas-BDI é uma taxa que remunera os 
Benefícios esperados como recompensa no término de alguma atividade comercial e 
as Despesas Indiretas inevitáveis, não agregadas ao custo direto.
O BDI deve ser diferenciado por obra, através de dados reais criteriosamente 
avaliados. O Índice pode variar de empresa para empresa, de acordo com a 
eficiência na administração de despesas indiretas e do fluxo de caixa.
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A taxa do BDI depende, também, da época de realização do serviço, pois está 
vinculada aos custos financeiros (a taxa de mercado é variável) e ao lucro (que em 
função da demanda de mercado pelo tipo de obra, também pode variar).
O orçamento base para lançamento da licitação deve ter uma previsão de BDI, para 
a devida reserva financeira ou empenho do valor estimado.
Ressalte-se que, para que a taxa de BDI adotada num orçamento possa ser 
efetivamente analisada, é importante que os contratantes exijam (já no edital da 
licitação) a apresentação de sua composição na proposta orçamentária.
Em consonância com essa necessidade de que as despesas indiretas dos 
orçamentos sejam tratadas de forma mais analítica, se faz necessário que sejam 
discriminados os itens que compõem o BDI, de forma a permitir, quando da análise 
do orçamento, uma aferição a contento dos percentuais utilizados como base da 
estipulação da taxa total.
No mesmo sentido, o Tribunal de Contas do Município de São Paulo, conforme Ata 
da 2.004ª Sessão Ordinária (págs 62 e 63, DOM de 6/12/2001), TC 4.101.01-93, 
relativo ao acompanhamento do Edital de Licitação da Concorrência nº 01/01 do 
Departamento de Iluminação Pública, se posicionou ao decidir que a “...respeito da 
composição dos preços unitários do BDI e de outros encargos nas propostas dos 
licitantes, entendo pertinentes as ponderações dos órgãos técnicos. Ressalto, pois, a 
necessidade de a Administração conhecer a composição dos preços constantes das 
propostas, inclusive para efeito dos reajustes e revisões contratuais...”.
Usualmente, as seguintes despesas podem fazer parte da composição do BDI: 
instalação e manutenção do canteiro; mobilização e desmobilização de obra; controle 
tecnológico; serviços topográficos; equipamentos e ferramentas; transporte de 
pessoal; seguros; taxas; administração local (obra); administração central; serviços 
médicos; impostos; risco de execução; custo financeiro do capital de giro; e lucro 
(bonificação).
Para exemplificar as implicações envolvidas com BDI na Instalação e manutenção do 
canteiro, tem-se:
a) Instalação: definida em função do tipo e complexidade da obra. Obras mais 
simples (exemplo: escolas) exigem apenas um barracão, porém em obras de 
grande complexidade deve ser planejada toda uma infra-estrutura, como por 
exemplo:
• Sistema habitacional: a verificação da necessidade de recrutamento de mão-
de-obra em locais distantes pode obrigar a empreiteira a fornecer condições 
de moradia para os trabalhadores e família.
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• Sistema viário: deve-se garantir o acesso de todos os recursos necessários à 
execução da obra, além da manutenção e operação do empreendimento.
• Saneamento: A verificação das necessidades referentes á captação 
(mananciais), adução, tratamento, armazenamento e distribuição de água; 
coleta, tratamento e destinação de águas servidas, eliminação e controle de 
doenças endêmicas, pode exigir pesados investimentos.
• Sistema de energia: Deve ser efetuado o levantamento das disponibilidades 
locais regionais para o dimensionamento dos investimentos necessários.
Para obras de médio/grande porte, geralmente são necessários investimentos em 
Edificações (escritório, alojamento, cantina, almoxarifado, carpintaria, bancada p/ 
corte e dobragem de aço, urbanização); Placa de Obra; Móveis para escritório; 
Tapume; Cerca; Ligação de água, luz, energia e esgoto.
b) Manutenção: Não basta instalar o canteiro. No decorrer das obras, haverá gastos 
com manutenção, como por exemplo: água, energia e telefone; reparos e 
reformas e vigilância.
Da mesma forma a mobilização e desmobilização de obra tem implicações com o 
transporte de equipamentos pesados ao canteiro, o que gera custos para a 
construtora. Tais valores costumam ser altos em longas distâncias ou em obras de 
curta duração. Esse item é muito utilizado na construção de rodovias e dragagem de 
portos.
Já o controle tecnológico, que consiste na verificação da conformidade dos materiais 
aplicados é importante para se garantir a qualidade da obra.
Além dos custos locais, existe a despesa com a administração central no escritório 
central que precisa ser rateada entre as obras em execução. Afinal a empresa possui 
uma estrutura para a captação e gerência dessas obras, podendo-se destacar: 
aluguel do escritório central; equipamentos e despesas gerais do escritório; água, luz 
e telefone do escritório; salários da presidência e diretoria; contabilidade, compras e 
recursos humanos.
O BDI, portanto, é o resultado de um “orçamento” que resulta na taxa que é cobrada 
do cliente incluindo todos os custos indiretos, tributos etc e a sua remuneração para a 
realização de um empreendimento. O resultado desse orçamento depende de uma 
série de variáveis entre as quais podemos apresentar algumas mais importantes.
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• tipo de obra – para cada tipo de obra tais como de edificações, rodoviárias, 
saneamento, obras de arte, hidrelétricas, ferroviárias etc os custos indiretos 
podem variar muito de obra para obra.
• valor do Contrato – dependendo do valor da obra pode definir o porte e a 
complexidade do mesmo, exigindo maior ou menor aporte de infra estrutura para 
poder executá-la.
• prazo de execução – os custos indiretos na sua maioria são proporcionais ao 
prazo da obra, principalmente em relação aos custos com o pessoal. Se o prazo 
for prorrogado mantendo a mesma estrutura, as despesas indiretas de mão-de-
obra, por exemplo, ficarão maiores e o BDI ficará maior.
• volume de faturamento da empresa – o rateio da administração central no BDI é 
função do montante das despesas da sede em relação ao volume de faturamento 
global. Se esse faturamento cair, o rateio tende a ser maior, se o faturamento 
crescer em função de termos aditivos, por exemplo, o rateio tende a ser menor.
• local de execução da obra– a distância entre a sede da empresa e o local de 
execução da obra, tem um grande peso no custo indireto, principalmente em 
relação ao transporte e despesas com o pessoal do quadro permanente da 
empresa.
4.4 - Verificações
Referentes as obras públicas, dependendo do tipo de fiscalização, deve-se:
• Constatar qual é a origem dos custos unitários orçados e verificar, no que for 
possível, se há compatibilidade com os de mercado (Lei 8.666/93, art. 44, § 3º 
e art. 48, inciso II);
• Analisar, por amostragem, dentre os itens mais significativos em relação ao 
valor global, pelo menos 5 (cinco) deles quanto às quantidades orçadas e pelo 
menos 5 (cinco) quanto aos preços unitários, se os mesmos não forem de 
Tabelas de Preços da Municipalidade. Verificar a sua adequação quanto às 
suas composições, preços dos insumos, coeficientes de produtividade, 
salários e encargos.
• Verificar se o cronograma físico-financeiro apresenta distribuição adequada de 
serviços e custos;
• Constatar se a taxa de BDI está detalhada e avaliar, no que for possível, a 
pertinência das parcelas que a compõe;
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• Avaliar, no que for possível, a razoabilidade das taxas relativas a leis e 
encargos sociais aplicadas na parcela de mão-de-obra direta nas composições 
de custos unitários.
Fundamentação Legal Lei 8.666/93
Referências
Procedimentos para Auditoria – Engenharia – TCMSP –TC 72.009.093.94-55; 
Procedimentos de Auditoria de Obras Públicas – TCU e Obras Públicas – Aspectos 
de Execução e Controle – TCE/SC
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5 - LICITAÇÃO
No caso da licitação de obras, o requisito para dar início ao procedimento interno é o 
cumprimento do art. 7º § 2º, incisos I a IV, que se reportam à aprovação de projeto 
básico pela autoridade competente, à existência de planilhas do orçamento básico, à 
previsão de recursos orçamentários e a inclusão do objeto nas metas do Plano 
Plurianual, ou seja, quando:
• houver projeto básico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos, 
especificações e outros complementos, aprovado pela autoridade competente e 
disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório;
• existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os 
seus custos unitários;
• houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das 
obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício 
financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;
• o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano 
Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso.
Ainda em função do § 4º, art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal, quando se tratar 
de criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete 
aumento da despesa, é condição prévia para empenho e licitação de serviços ou 
execução de obras, a existência dos seguintes elementos:
• estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em 
vigor e nos dois subseqüentes, acompanhada das premissas e metodologia de 
cálculo utilizadas; 
• declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação 
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o 
plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
Cumpridos os requisitos faz-se o enquadramento na modalidade adequada, em função 
do valor estimado no seu orçamento detalhado, conforme art. 23 da lei 8.666/93. Na 
forma do § 5º “é vedada a utilização da modalidade ‘convite’ ou ‘tomada de preços’, conforme 
o caso, para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou ainda para obras e serviços da 
mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, 
sempre que o somatório de seus valores caracterizar o caso de ‘tomada de preços’ ou 
‘concorrência’, respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para as parcelas de natureza 
específica que possam ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade diversa 
daquela do executor da obra ou serviço”.
Relativamente a habilitação observa-se os artigos 27 a 36 da Lei 8.666/93.
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Parte-se então para a elaboração do instrumento convocatório (edital) na forma do art. 
40 da Lei 8.666/93, atentando-se para os anexos previstos no § 2º, o projeto básico 
e/ou executivo com todas as suas partes desenhos, especificações e outros 
complementos; o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e custos unitários; 
as especificações complementares e as normas de execução pertinentes à licitação e 
a minuta do contrato a ser firmado.
O procedimento licitatório e o julgamento se processam conforme o art. 38 e 39 da Lei 
8.666/93.
5.1 - Fatores de Risco nas Licitações
• Fatores de Risco dos projetos e do orçamento, subitens 3.1 e 4.1;
• Não atendimento do art. 16 da LRF quando tratar de criação, expansão ou 
aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa;
• Qualificação econômica-financeira:
- Índices econômicos restritivos;
- ausência de estudos ou defasagem dos estudos que demonstrem as 
exigências da qualificação;
- Capital social mínimo incompatível com o limite fixado na legislação;
- Insuficiência da garantia exigida.
• Qualificação técnica:
- exigência de quantidades mínimas nos atestados relativos a qualificação 
técnica profissional;
- limitação de número de atestados ou contratos para comprovação da 
capacidade operacional da empresa;
- avaliação restritiva dos atestados apresentados.
• Licitações de pré-qualificação:
- Não atendimento do § 2º do art. 114 da lei 8.666/93 quanto às exigências 
relativas à concorrência (projeto básico, orçamento);
- Não atendimento do prazo de publicidade para a concorrência realizada 
posteriormente;
• Reajuste de Preços: ponderação de índices paramétricos nas equações de 
reajuste que não corresponde à ponderação dos grupos de serviços do orçamento 
de referência;
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• Ausência de serviços na Planilha de Orçamento;
• Inexistência e/ou insuficiência de estudo de impacto ambiental para os 
empreendimentos potencialmente modificadores do meio ambiente.
• Inexistência e/ou insuficiência de estudo que demonstre a exeqüibilidade dos 
custos unitários ofertados pelos proponentes que sejam discrepantes (variação de 
mais que 20% para mais ou para menos) dos custos unitários adotados pela 
administração nos orçamentos de referentes;
• Objeto de licitação para Ata de Registro de Preços não compatível com o 
instrumento;
• Alteração das condições previstas no Edital;
• Restrição do caráter competitivo pela exigência de que os proponentes, na 
formulação de seus preços unitários não podem alterar os coeficientes de 
produtividade adotado pela Administração.
5.2 – Verificação
A licitação destina-se a garantir a observância doprincipio constitucional da isonomia 
e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração. Será processada e 
julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da 
impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade 
administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e 
dos que lhes são correlatos.
Dentre os tipos de fiscalizações exercidos por este Tribunal estão inseridos os 
acompanhamentos de edital ou de licitação.
Nos acompanhamentos de editais a análise é prévia à entrega das propostas por 
parte dos licitantes e o art. 113 da Lei 8.666/93, alterado pela Lei 8.883/94, atribui 
aos Tribunais de Contas o controle das despesas decorrentes dos contratos, bem 
como receber representações contra irregularidades na aplicação da Lei de 
Licitações e, principalmente, competência para determinar a adoção de medidas 
corretivas pertinentes nos Editais de Licitações.
Nos acompanhamentos de licitação é efetuado o acompanhamento e análise das 
etapas do procedimento licitatório.
5.2.1 - Do Edital
Analisar se o edital atende ao exigido na legislação vigente, nos seguintes 
aspectos:
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a) Compatibilidade com as atividades da Unidade e Autorização
Verificar se:
• há compatibilidade do objeto com as atividades da Unidade licitante;
• o despacho de autorização está datado e assinado, contendo a 
modalidade de licitação.
b) Modalidade, publicidade, garantias e apresentação das propostas
Verificar se:
• o limite para a modalidade do certame foi respeitado, nos termos da 
legislação pertinente, tendo como parâmetro a data do despacho de 
autorização;
• a data marcada para recebimento dos envelopes é a mesma que constou 
na publicidade do evento;
• a forma e os prazos de publicidade foram obedecidos, inclusive nos casos 
de alteração de cláusula do edital;
• o percentual exigido para garantia na participação da licitação está em 
conformidade com o previsto na legislação, quando houver;
• a garantia exigida para a execução do contrato está em conformidade com 
o previsto na legislação, quando houver;
• o edital estabelece a apresentação da documentação em envelope 
separado, no caso de concorrência e tomada de preços;
• houve audiência pública, quando for o caso;
c) Habilitação Jurídica
Verificar se o edital contempla as exigências essenciais estabelecidas na 
legislação vigente (art. 28 da Lei 8.666/93 e alterações).
d) Regularidade Fiscal
Verificar se o edital contempla as cláusulas essenciais estabelecidas na 
legislação vigente (art. 29 da Lei 8.666/93 e alterações).
e) Exigência para qualificação técnica
• Verificar se as exigências não frustram o caráter competitivo da licitação e 
atendem ao disposto na legislação vigente (atualmente o Art. 30 da Lei 
8.666/93 e alterações).
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• Analisar as exigências quanto à capacitação técnico-profissional, a 
instalações de canteiros e a máquinas e equipamentos, necessários para 
realizar as obras e/ou os serviços licitados.
f) Elementos do edital
Verificar se o edital contempla as cláusulas essenciais estabelecidas na 
legislação vigente (art. 40 da Lei 8.666/93 e alterações).
g) Lei nº 101/2000 (LRF)
Verificar o atendimento do art. 16 da LRF quando se trata de criação, 
expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento 
da despesa.
h) Objeto
Verificar:
• Se existe justificativa para o objeto licitado e se o tipo da licitação adotado 
está de acordo com o objeto e com a legislação vigente;
• No caso de Ata de Registro de Preços, se o objeto é compatível com o 
instrumento utilizado;
• Se o objeto está descrito de forma clara e sucinta apresentando uma 
descrição literal da intenção caracterizada por natureza, função, 
finalidade, definições geográficas e geométricas, metodologia construtiva 
e serviços correlatos quando couber;
• Os elementos técnicos disponíveis (projeto básico e/ou executivo), quanto 
à sua suficiência, clareza e correção, para avaliar se permitem uma 
completa compreensão do objeto licitado e, por conseqüência, a 
elaboração de propostas técnicas e financeiras objetivas e corretas, 
dentre os quais:
- Planta de localização do empreendimento;
- Plantas, cortes e perfis;
- Memorial descritivo, incluindo o conjunto de materiais, equipamentos, 
técnicas de execução, especificações técnicas;
- Levantamento topográfico;
- Estudos geológicos (incluindo laudo de sondagens do terreno);
- Quadro resumo de quantidades para os itens de serviço que compõem 
o empreendimento incluindo critérios de medição e pagamento;
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- Plantas de localização de empréstimos de terra e bota-foras de terra e 
entulhos;
- Levantamento de interferências superficiais e subterrâneas
• Para os projetos básico e/ou executivo os itens especificados nos subitens 
3.4.1 e/ou 3.4.2.
• Para os projetos que envolvam grandes investimentos (maiores que 1% 
do orçamento) e sejam potencialmente modificadores do meio ambiente, 
além das verificações estipuladas anteriormente, é importante constatar a 
existência da análise de benefícios/custos e do Relatório de Impacto sobre 
o Meio Ambiente (RIMA), aprovado pelos órgãos competentes, 
verificando, no que couber, a sua consistência e adequação ao objeto.
i) Prazo de execução
Verificação de sua conformidade com os padrões usuais, identificando a 
existência ou não de fatores que indiquem a necessidade de estudos mais 
aprofundados e/ou revisão do mesmo.
j) Orçamento
Verificar:
• Se há indicação de recursos orçamentários suficientes para a abertura da 
licitação.
• Se existe pesquisa prévia ou planilha de custos (quantidades e preços 
unitários);
• Os itens especificados no subitem 4.4.
l) Especificações técnicas e/ou normas de execução
Análise das especificações técnicas com o objetivo de verificar a sua 
conformidade geral aos padrões técnicos usuais e a sua suficiência e 
conformidade quanto aos serviços que compõem o objeto da licitação.
m) Critérios de avaliação e julgamento
Verificar:
• se os critérios para avaliação e julgamento das propostas são objetivos.
• No caso das licitações de melhor técnica ou de técnica e preço, se os 
critérios, além de objetivos, são adequados ao objeto e não frustram o 
caráter competitivo da licitação.
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n) Minuta do contrato
Verificar se os termos da Minuta do Contrato acompanham os termos do 
Edital.
5.2.2 - Do Procedimento Licitatório
Analisar se o procedimento licitatório atende ao exigido na legislação vigente, nos 
seguintes aspectos:
a) Publicidade
Verificar o cumprimento dos prazos de recurso em todas as fases.
b) Habilitação
Observar no ato de entrega dos envelopes se os mesmos estão devidamente 
lacrados, devendo todos serem rubricados antes de sua abertura.
c) Classificação
Verificar se os envelopes de propostas dasempresas habilitadas 
permanecem lacrados.
d) Impugnações e Recursos
Avaliar se os critérios adotados pela Comissão de Licitações não tiveram 
caráter subjetivo nas análises de impugnações e recursos e observaram ao 
estabelecido no Edital.
d) Adjudicação e Homologação
• Verificar se o valor adjudicado é compatível com o valor estimado.
• Observar se o objeto licitado foi adjudicado e homologado à empresa 
vencedora do certame nas quantidades e valores propostos.
• Avaliar se os critérios adotados pela Comissão de Licitações retratam o 
ocorrido no procedimento licitatório e se processaram em estrita 
observância ao estabelecido no Edital.
Fundamentação Legal Lei 8.666/93
Referências
PGS-SFC-01-02 – Fiscalizações – TCMSP; Procedimentos para Auditoria – 
Engenharia – TCMSP –TC 72.009.093.94-55; Procedimentos de Auditoria de Obras 
Públicas – TCU; Obras Públicas – Aspectos de Execução e Controle – TCE/SC e 
Manual de Auditoria de Obras – TCMRJ
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6 – CONTRATAÇÃO
Após deliberação da autoridade competente quanto à homologação e adjudicação do 
objeto da licitação, ou quanto à sua dispensa ou inexigibilidade, são celebrados os 
contratos administrativos para a realização das obras e serviços, de acordo com o que 
estabelece o art. 54 da Lei Federal nº 8.666/93 transcrito abaixo:
Art. 54 – “Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas 
suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-se-
lhes, supletivamente, os princípios da teoria geral dos contratos e as 
disposições de direito privado.
§ 1º - Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as 
condições para sua execução, expressas em cláusulas que 
definam os direitos, obrigações e responsabilidades das 
partes, em conformidade com os termos da licitação e da 
proposta a que se vinculam.
§ 2º - Os contratos decorrentes de dispensa ou de 
inexigibilidade de licitação devem atender aos termos do ato 
que os autorizou e da respectiva proposta.” 
A Administração não poderá celebrar contrato sem observar a ordem de classificação 
das propostas ou com terceiros estranhos ao procedimento licitatório, sob pena de 
nulidade.
Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua 
execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e 
responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da 
proposta a que se vinculam.
O artigo 55 da Lei Federal nº 8.666/93 estabelece as cláusulas obrigatórias em todos 
os contratos, conforme transcrição abaixo:
Art. 55 – “São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:
I - o objeto e seus elementos característicos;
II - o regime de execução ou a forma de fornecimento;
III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-
base e periodicidade do reajustamento de preços, os 
critérios de atualização monetária entre a data do 
adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento; 
IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de 
entrega, de observação e de recebimento definitivo, 
conforme o caso;
V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da 
classificação funcional programática e da categoria 
econômica; 
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VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, 
quando exigidas;
VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as 
penalidades cabíveis e os valores das multas;
VIII - os casos de rescisão;
IX - o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de 
rescisão administrativa prevista no art. 77 desta Lei;
X - as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para 
conversão, quando for o caso;
XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a 
dispensou ou a inexigiu, ao convite e à proposta do licitante 
vencedor;
XII – a legislação aplicável à execução do contrato e 
especialmente aos casos omissos;
XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a 
execução do contrato, em compatibilidade com as 
obrigações por ele assumidas, todas as condições de 
habilitação e qualificação exigidas na licitação.
§ 1º (VETADO)
§ 2º - Nos contratos celebrados pela Administração Pública com 
pessoas físicas ou jurídicas, inclusive aquelas domiciliadas 
no estrangeiro, deverá constar necessariamente cláusula 
que declare competente o foro da sede da Administração 
para dirimir qualquer questão contratual, salvo o disposto 
no § 6º do art. 32 desta Lei.
§ 3º - No ato da liquidação da despesa, os serviços de 
contabilidade comunicarão, aos órgãos incumbidos da 
arrecadação e fiscalização de tributos da União, Estado ou 
Município, as características e os valores pagos, segundo 
o disposto no art. 63 da Lei no 4.320, de 17 de março de 
1964.”
Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus representantes, a 
finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação, da 
dispensa ou da inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas da Lei Federal 
nº 8.666/93 e às cláusulas contratuais.
O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das responsabilidades 
contratuais e legais, poderá subcontratar partes da obra, serviço ou fornecimento 
(sondagens, fundações, impermeabilização etc), até o limite admitido, em cada caso, 
pela Administração, conforme dispõe o artigo 72 da Lei Federal nº 8.666/93.
6.1 – Fatores de Risco
Com relação à celebração de contratos, observa-se os seguintes pontos de risco:
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• divergência entre a descrição do objeto no contrato e a constante no edital de 
licitação;
• não vinculação do contrato ao edital de licitação, ou ao termo que a dispensou ou 
a inexigiu, e à proposta do licitante vencedor, em desacordo com o disposto no 
§ 1º do artigo 54 da Lei Federal nº 8.666/93;
• ausência de cláusulas obrigatórias estabelecidas no artigo 55 da Lei Federal 
nº 8.666/93;
• subcontratação não admitida no edital e no contrato;
• documentos fiscais faltantes ou vencidos (CND e FGTS);
• emissão de nota de empenho extemporânea ou insuficiente para atender a 
despesa do exercício;
• falta de estimativa de custo;
• falta de despacho de autorização ou despacho extemporâneo (contrato verbal) e 
com efeitos financeiros retroativos;
• classificação funcional / programática ou econômica inadequadas;
• falta de pesquisa prévia de mercado;
• baseado em Ata de Registro de Preços com objeto incompatível;
• o contrato decorre de procedimento licitatório irregular;
• objeto do contrato não condizente com o objeto social da contratada;
• preços contratados divergentes dos homologados;
• garantias contratuais insuficientes;
• falta de definição de penalidades e de sua gradação.
6.2 – Verificações
Para os contratos de obras e serviços celebrados, nos procedimentos de fiscalização 
deve-se verificar:
• se a contratação foi precedida de requisição devidamente justificada, constando 
as quantidades estimadas, em função das necessidades e finalidade da unidade / 
entidade. O objetivo dessa verificação é