Atos e Contratos Administrativos

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Direito administrativo II: 
O que é um ato?: O ato é uma manifestação de vontade humana. 
-O ato exprime uma ação que gera efeitos e consequências. 
-Os atos administrativos são para toda a coletividade, expedido por uma pessoa jurídica de direito 
público para um interesse público. 
-É a manifestação de vontade unilateral da administração pública. 
Conceito de Atos Administrativos: “É toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública 
ou de quem o represente expedida no exercício da função administrativa e destinada ao cumprimento 
concreto da lei.” 
“A exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus delegatários, nessa 
condição, que, sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao 
interesse público” 
“A expressão atos da Administração traduz sentido amplo e indica todo e qualquer ato que se origine dos 
inúmeros órgãos que compõem o sistema administrativo em qualquer dos Poderes. Significa apenas que a 
Administração Pública se exprime, na maioria das vezes, por meio de atos, de forma que, ao fazê-lo, 
pratica o que se denomina de atos da Administração. 
 
Pontos conceituais relevantes 
MANIFESTAÇÃO UNILATERAL DE VONTADE: Visa impor o cumprimento de obrigações em razão dos 
interesses representados pela própria Administração. 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA OU QUEM A REPRESENTE: Particulares que executem funções administrativas 
em nome da Administração Pública podem praticar atos administrativos. (Ex: Concessionárias e 
Permissionárias) 
EXPEDIDA NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO ADMINISTRATIVA: Os atos administrativos não se resumem 
aqueles praticados apenas pelo Poder Executivo. 
-Nem todos os atos jurídicos praticados pela Administração Pública são administrativos. 
DESTINADOS AO FIEL CUMPRIMENTO DA LEI: Possui caráter infralegal, não se admitindo a inovação do 
ordenamento jurídico. 
-Garante a aplicação da lei ao caso concreto. 
Observação especial: Os atos administrativos devem ser motivados e justificados. 
-Atos políticos ou de governo não são considerados atos administrativos. Ex.: veto a projeto de lei, 
concessão de indulto. 
“Alguns autores aludem também aos atos políticos ou de governo. Não concordamos, porém, com tal 
referência, vez que entendemos que tais atos estão fora das linhas dos atos da Administração. Estes 
emanam sempre da lei; são diretamente subjacentes a esta. Aqueles alcançam maior liberdade de ação, 
e resultam de normas constitucionais. O caráter governamental sobreleva ao administrativo.” 
 
Requisitos de Validade do Ato Administrativo: 
Aspectos gerais: São elementos essenciais para que o ato administrativo atenda aos interesses da 
coletividade. 
-A ausência de algum dos requisitos permite a invalidação pelo Poder Judiciário. 
“Tais elementos constituem os pressupostos necessários para a validade dos atos administrativos. 
Significa dizer que, praticado o ato sem a observância de qualquer desses pressupostos (e basta a 
inobservância de somente um deles), estará ele contaminado de vício de legalidade, fato que o deixará, 
como regra, sujeito à anulação.” 
 
REQUISITOS DE VALIDADE (FF.COM / ComiFioFó): 
I. Competência 
II. Forma 
III. Finalidade 
IV. Objeto 
V. Motivo 
 
I. COMPETÊNCIA: Poder atribuído em lei a determinado agente para o desempenho de suas 
funções. 
-Deve-se ficar atento à competência do agente em razão das inúmeras estruturas existentes em 
decorrência da forma federativa do Estado. 
“Competência é o círculo definido por lei dentro do qual podem os agentes exercer legitimamente sua 
atividade. Na verdade, poder-se-ia qualificar esse tipo de competência como administrativa, para colocá-
la em plano diverso das competências legislativa e jurisdicional. O instituto da competência funda-se na 
necessidade de divisão do trabalho, ou seja, na necessidade de distribuir a intensa quantidade de tarefas 
decorrentes de cada uma das funções básicas (legislativa, administrativa ou jurisdicional) entre os vários 
agentes do Estado, e é por esse motivo que o instituto é estudado dentro dos três Poderes de Estado, 
incumbidos, como se sabe, do exercício daquelas funções.” 
II. FORMA: Modo pelo qual o ato se exterioriza. 
“De fato, uma coisa é o ato ter forma, e outra, diversa, é o ato ter forma válida. Por isso, para ser 
considerada válida, a forma do ato deve compatibilizar-se com o que expressamente dispõe a lei ou ato 
equivalente com força jurídica. Desse modo, não basta simplesmente a exteriorização da vontade pelo 
agente administrativo; urge que o faça nos termos em que a lei a estabeleceu, pena de ficar o ato 
inquinado de vício de legalidade suficiente para provocar-lhe a invalidação. 
 O aspecto relativo à forma válida tem estreita conexão com os procedimentos administrativos. 
Constantemente, a lei impõe que certos atos sejam precedidos de uma série formal de atividades (é o 
caso da licitação, por exemplo). 
O ato administrativo é o ponto em que culmina a sequência de atos prévios. Por ter essa natureza, 
estará sua validade comprometida se não for observado todo o procedimento, todo o iter que a lei 
contemplou, observância essa, aliás, que decorre do princípio do devido processo legal, consagrado em 
todo sistema jurídico moderno.” 
-Via de regra é escrito, mas há exceções. 
“Diversamente do que se passa no direito privado, onde vigora o princípio da liberdade das formas, no 
direito público a regra é a solenidade das formas. E não é difícil identificar a razão da diversidade de 
postulados. No direito privado prevalece o interesse privado, a vontade dos interessados, ao passo que 
no direito público toda a atividade deve estar voltada para o interesse público.” 
“Regra geral que deve nortear a exteriorização dos atos. Deve o ato ser escrito, registrado (ou 
arquivado) e publicado. Não obstante, admite-se que em situações singulares possa a vontade 
administrativa manifestar-se através de outros meios, como é o caso de gestos (de guardas de trânsito, 
v. g.), palavras (atos de polícia de segurança pública) ou sinais (semáforos ou placas de trânsito). Esses 
meios, porém, é importante que se frise, são excepcionais e atendem a situações especiais.” 
III. FINALIDADE: Resultado pretendido com a prática do ato. (Pressuposto teleológico) 
-O afastamento da finalidade pode caracterizar o desvio de finalidade. 
“Finalidade é o elemento pelo qual todo ato administrativo deve estar dirigido ao interesse público. 
Realmente não se pode conceber que o administrador, como gestor de bens e interesses da coletividade, 
possa estar voltado a interesses privados. O intuito de sua atividade deve ser o bem comum, o 
atendimento aos reclamos da comunidade, porque essa de fato é a sua função. Nesse ângulo, é 
imperioso observar que o resultado da conduta pressupõe o motivo do ato, vale dizer, o motivo caminha 
em direção à finalidade.” 
“Exemplo de desvio de finalidade é aquele em que o Estado desapropria um imóvel de propriedade de 
desafeto do Chefe do Executivo com o fim predeterminado de prejudicá-lo. Ou aquele em que se 
concedem vantagens apenas a servidores apaniguados. O agente, nesse caso, afasta-se do objetivo que 
deve guiar a atividade administrativa, vale dizer, o interesse público.” 
IV. OBJETO: É o que o ato determina, ou seja, a alteração provocada na órbita jurídica. 
-Todo ato administrativo tem um comando (declara, determina, etc.) 
-É o que o ato decide, opina, certifica, declara, atesta... 
-O objeto do ato administrativo deverá ser lícito, possível, certo e moral. 
“Objeto, também denominado por alguns autores de conteúdo, é a alteração no mundo jurídico que o 
ato administrativo se propõe a processar. Significa, como informa o próprio termo, o objetivoimediato 
da vontade exteriorizada pelo ato, a proposta, enfim, do agente que manifestou a vontade com vistas a 
determinado alvo. 
Pode o objeto do ato administrativo consistir na aquisição, no resguardo, na transferência, na 
modificação, na extinção ou na declaração de direitos, conforme o fim a que a vontade se preordenar. 
Por exemplo: uma licença para construção tem por objeto permitir que o interessado possa edificar de 
forma legítima; o objeto de uma multa é punir o transgressor de norma administrativa; na nomeação, o 
objeto é admitir o indivíduo no serviço público etc.” 
V. MOTIVO: Situação de fato e direito que fundamenta ou determina a prática do ato administrativo. 
“Toda vontade emitida por agente da Administração resulta da impulsão de certos fatores fáticos ou 
jurídicos. Significa que é inaceitável, em sede de direito público, a prática de ato administrativo sem que 
seu autor tenha tido, para tanto, razões de fato ou de direito, responsáveis pela extroversão da vontade. 
Pode-se, pois, conceituar o motivo como a situação de fato ou de direito que gera a vontade do agente 
quando pratica o ato administrativo.” 
 
-A importância da motivação nos atos discricionários: Margem de liberdade dado ao gestor, ao agente 
público, para diante do caso concreto ele tome uma melhor decisão naquele momento. 
“Se a situação de fato já está delineada na norma legal, ao agente nada mais cabe senão praticar o ato 
tão logo seja ela configurada. Atua ele como executor da lei em virtude do princípio da legalidade que 
norteia a Administração. Caracterizar-se-á, desse modo, a produção de ato vinculado por haver estrita 
vinculação do agente à lei. Diversa é a hipótese quando a lei não delineia a situação fática, mas, ao 
contrário, transfere ao agente a verificação de sua ocorrência atendendo a critérios de caráter 
administrativo (conveniência e oportunidade). 
Nesse caso é o próprio agente que elege a situação fática geradora da vontade, permitindo, assim, maior 
liberdade de atuação, embora sem afastamento dos princípios administrativos. Desvinculado o agente 
de qualquer situação de fato prevista na lei, sua atividade reveste-se de discricionariedade, redundando 
na prática de ato discricionário.” 
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES e o controle pelo Poder Judiciário: Quando o gestor toma uma 
decisão ele precisa justificar e é essa justificativa facilita o controle judiciário. 
“Desenvolvida no Direito francês, a teoria dos motivos determinantes baseia-se no princípio de que o 
motivo do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade com a situação de fato que gerou a 
manifestação da vontade. E não se afigura estranho que se chegue a essa conclusão: se o motivo se 
conceitua como a própria situação de fato que impele a vontade do administrador, a inexistência dessa 
situação provoca a invalidação do ato. 
LAUBADÈRE, tratando dos vícios no motivo, refere-se a duas espécies, e uma delas é exatamente a falta 
de correspondência do motivo com a realidade fática ou jurídica. 
Registra o autor: “O ato administrativo pode ser ilegal porque os motivos alegados pelo autor não 
existiram, na realidade, ou não têm o caráter jurídico que o autor lhes emprestou; é a ilegalidade por 
inexistência material ou jurídica dos motivos (considerada, ainda, erro de fato ou de direito)”. 
 Acertada, pois, a lição segundo a qual “tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato, 
e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a realidade”” 
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ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO: 
Aspectos gerais: Todo ato administrativo possui atributos. São características jurídicas especiais dos atos 
administrativos que decorrem da supremacia do interesse público sobre o privado. 
Atributos elementares: 
I. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE: 
-Presume que os atos são verdadeiros, praticados conforme a lei. 
-Também mencionado na doutrina como veracidade. 
-Trata-se de presunção iuris tantum. (presunção relativa porque comporta prova em contrário). 
Os atos administrativos, quando editados, trazem em si a presunção de legitimidade, ou seja, a presunção 
de que nasceram em conformidade com as devidas normas legais. 
“É certo que não se trata de presunção absoluta e intocável. A hipótese é de presunção iuris tantum (ou 
relativa), sabido que pode ceder à prova em contrário, no sentido de que o ato não se conformou às 
regras que lhe traçavam as linhas, como se supunha. Efeito da presunção de legitimidade é a 
autoexecutoriedade, que, como veremos adiante, admite seja o ato imediatamente executado. 
Outro efeito é o da inversão do ônus da prova, cabendo a quem alegar não ser o ato legítimo a 
comprovação da ilegalidade. Enquanto isso não ocorrer, contudo, o ato vai produzindo normalmente os 
seus efeitos e sendo considerado válido, seja no revestimento formal, seja no seu próprio conteúdo.” 
II. AUTOEXECUTORIEDADE: 
-Permite a execução do ato, quando necessário e possível, de forma imediata e direta pela própria 
Administração, independentemente de qualquer ordem judicial autorizativa anterior . 
“Significa ela que o ato administrativo, tão logo praticado, pode ser imediatamente executado e seu 
objeto imediatamente alcançado. Como bem anota VEDEL, tem ele idoneidade de por si criar direitos e 
obrigações, submetendo a todos que se situem em sua órbita de incidência.” 
“A autoexecutoriedade tem como fundamento jurídico a necessidade de salvaguardar com rapidez e 
eficiência o interesse público, o que não ocorreria se a cada momento tivesse que submeter suas 
decisões ao crivo do Judiciário. Além do mais, nada justificaria tal submissão, uma vez que assim como o 
Judiciário tem a seu cargo uma das funções estatais – a função jurisdicional –, a Administração também 
tem a incumbência de exercer função estatal – a função administrativa.” 
Exemplos: 
“Exemplos conhecidos do uso dessa prerrogativa são os da destruição de bens impróprios ao consumo 
público e a demolição de obra que apresenta risco iminente de desabamento. Verificada a situação que 
provoca a execução do ato, a autoridade administrativa de pronto o executa, ficando, assim, 
resguardado o interesse público.” 
Existem exceções previstas na própria CF: Denominadas cláusulas de reserva judicial. 
Ex: Inviolabilidade do lar, sigilo dos dados e comunicações. (exceções à regra) 
“Em algumas hipóteses, o ato administrativo fica despido desse atributo, o que obriga a Administração a 
recorrer ao Judiciário. Cite-se, como exemplo, a cobrança de multa ou a desapropriação. Ambas as 
atividades impõem que a Administração ajuíze a respectiva ação judicial.” 
 
III. IMPERATIVIDADE: Permite a execução do ato, quando necessário e possível, de forma imediata e 
direta pela própria Administração, independentemente de ordem judicial. (vai ser cumprido 
independentemente de a pessoa concordar.) 
“Imperatividade, ou coercibilidade, significa que os atos administrativos são cogentes, obrigando a todos 
quantos se encontrem em seu círculo de incidência (ainda que o objetivo a ser por ele alcançado 
contrarie interesses privados), na verdade, o único alvo da Administração Pública é o interesse público. 
Decorre da imperatividade o poder que tem a Administração de exigir o cumprimento do ato. Não pode, 
portanto, o administrado recusar-se a cumprir ordem contida em ato administrativo quando emanada 
em conformidade com a lei. A exigibilidade, assim, deflui da própria peculiaridade de ser o ato 
imperativo.” 
 
 
Outros atributos encontrados na doutrina 
IV. EXIGIBILIDADE/COERCIBILIDADE: Permite impor sanções administrativas por violação da norma 
jurídica sem necessidade de ordem judicial. 
V. TIPICIDADE: Observância do ato típico específico para o caso concreto.- Exemplo: “Habite-se” para ocupação de imóvel construído. 
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CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: 
1) Quanto aos destinatários: 
I. GERAIS/REGULAMENTARES: 
São aqueles que regulam uma quantidade indeterminada de pessoas que se encontram na mesma 
situação jurídica. 
São considerados de natureza legislativa, por trazerem em si os aspectos de generalidade, abstração e 
impessoalidade. Submetem-se, por isso, em alguns casos, ao controle concentrado da 
constitucionalidade. 
Exemplo: Edital de concurso público. 
“Atos gerais, também denominados de normativos, são aqueles que regulam uma quantidade 
indeterminada de pessoas que se encontram na mesma situação jurídica. Exemplo: os regulamentos, as 
instruções normativas etc. Os atos gerais ou normativos são considerados como de natureza legislativa, 
por trazerem em si os aspectos de generalidade, abstração e impessoalidade.” 
II. INDIVIDUAIS: 
São os que se preordenam a regular situações jurídicas concretas, vale dizer, têm destinatários 
individualizados, definidos, mesmo coletivamente. 
Apresentam destinatário certo. 
Ao contrário dos atos normativos, podem eles ser impugnados diretamente pelos interessados quanto à 
legalidade, quer na via administrativa, quer através da via judicial. 
Exemplo: Permissão de uso de bem público, uma licença para construção. 
2) Quanto ao alcance: 
I. INTERNOS: Geram efeitos dentro da própria Administração. 
Exemplo: Portaria. 
II. EXTERNOS: Geram efeitos fora da Administração. 
Exemplo: Fechamento de estabelecimento e licença. 
3) Quanto ao objeto 
I. IMPÉRIO: São os que se caracterizam pelo poder de coerção decorrente do poder de império (ius 
imperi), não intervindo a vontade dos administrados para sua prática. 
Praticados pela Administração em posição de superioridade diante do particular. 
Exemplo: desapropriação, multa, interdição de atividade, os atos de polícia, etc. 
“A distinção entre essas categorias de atos é antiga, originando-se do Direito francês. A despeito de 
frequentemente criticada, tem sido sempre trazida à tona pela doutrina. 
Atos de império são os que se caracterizam pelo poder de coerção decorrente do poder de império (ius 
imperii), não intervindo a vontade dos administrados para sua prática. Como exemplo, os atos de polícia 
(apreensão de bens, embargo de obra), os decretos de regulamentação etc.” 
 
II. GESTÃO: O Estado atua no mesmo plano jurídico dos particulares quando se volta para a gestão da 
coisa pública. 
Nessa hipótese, pratica atos de gestão, intervindo frequentemente a vontade dos particulares. 
Ou seja, são editados sobre as regras de direito privado, em posição de igualdade como particular. 
Não tendo a coercibilidade dos atos de império, os atos de gestão reclamam, na maioria das vezes, 
soluções negociadas, não dispondo o Estado da garantia da unilateralidade que caracteriza sua atuação 
. Exemplo: Locação de imóvel, venda de bens públicos. 
“O Estado, entretanto, atua no mesmo plano jurídico dos particulares quando se volta para a gestão da 
coisa pública (ius gestionis). Nessa hipótese, pratica atos de gestão, intervindo frequentemente a 
vontade de particulares. Exemplo: os negócios contratuais (aquisição ou alienação de bens). Não tendo a 
coercibilidade dos atos de império, os atos de gestão reclamam na maioria das vezes soluções 
negociadas, não dispondo o Estado da garantia da unilateralidade que caracteriza sua atuação.” 
 
4) Quanto ao grau de liberdade do administrador 
I. ATO VINCULADO: São aqueles que o agente pratica reproduzindo os elementos que a lei 
previamente estabelece. 
Ao agente, nesses casos, não é dada liberdade e apreciação da conduta, porque se limita, na verdade, a 
repassar para o ato o comando estatuído na lei. 
Ou seja, há apenas a averiguação de conformidade entre o ato e a lei. 
“Atos vinculados, como o próprio adjetivo demonstra, são aqueles que o agente pratica reproduzindo os 
elementos que a lei previamente estabelece. Ao agente, nesses casos, não é dada liberdade de 
apreciação da conduta, porque se limita, na verdade, a repassar para o ato o comando estatuído na lei. 
Isso indica que nesse tipo de atos não há qualquer subjetivismo ou valoração, mas apenas a averiguação 
de conformidade entre o ato e a lei. 
Exemplo de um ato vinculado: a licença para exercer profissão regulamentada em lei. Os elementos para 
o deferimento desse ato já se encontram na lei, de modo que ao agente caberá apenas verificar se quem 
o reivindica preenche os requisitos exigidos e, em caso positivo, deverá conferir a licença sem qualquer 
outra indagação.” 
 
II. ATO DISCRICIONÁRIO: Nestes é a própria lei que autoriza o agente a proceder a uma avaliação de 
conduta, obviamente tomando em consideração a inafastável finalidade do ato. 
A valoração incidirá sobre a conveniência e oportunidade, de modo que este, na atividade discricionária, 
resulta essencialmente da liberdade de escolha entre alternativas igualmente justas, traduzindo, 
portanto, um certo grau de subjetivismo. 
 
5) Quanto à formação: 
I. ATOS SIMPLES: Se o ato emana da vontade de um só órgão ou agente administrativo, pouco 
importando a natureza, se unipessoal ou colegiada. 
Exemplo: Declaração de comissão parlamentar de inquérito. 
II. ATOS COMPOSTOS: Nele, não se compõe de vontade autônomas, embora múltiplas vontades. 
Há, na verdade, uma só vontade autônoma, ou seja, de conteúdo próprio. As demais são meramente 
instrumentais, porque se limitam à verificação de legitimidade do ato de conteúdo próprio. 
Resultam, portanto, da vontade única do órgão, ficando, entretanto, na dependência de confirmação por 
outro superior para se tornarem exequíveis. 
Exemplo 1: Afastamento sem vencimentos de servidor público. 
Exemplo 2: Embargos propostos por agente fiscal do trabalho 
III. ATOS COMPLEXOS: São aqueles cuja vontade final da Administração exige a intervenção de 
agentes ou órgão diversos, havendo certa autonomia, ou conteúdo próprio, em cada uma das 
manifestações. 
Resultam, portanto, da manifestação de vontade de mais de um órgão e agentes que se fundem para a 
prática de um ato uno. 
Exemplo: Investidura de Ministro do STF, que se inicia pela escolha do Presidente da República; passa, após 
para aferição do Senado Federal; e culmina com a nomeação. 
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Espécies de atos administrativos: 
Atos normativos: Emitem comando geral e abstrato que viabiliza o cumprimento da lei. 
-São atos que regularizam tal assunto. 
Exemplos: Decretos, regulamentos, resoluções. 
EX: Uber. 
Atos ordinatórios: Disciplinam o funcionamento da Administração e a condução funcional de seus 
agentes no desempenho de suas atribuições. (poder hierárquico). 
EX: Instruções; circulares; avisos; ordens de serviços e ofícios. 
Atos negociais: Manifesta a vontade da administração em concordância com o interesse dos particulares. 
-Negocia com o particular. EX: Licença ambiental; autorização p/ fazer quermesse; permissão para banca 
de jornal. 
Atos enunciativos: Certificam ou atestam uma situação existente, não contendo manifestação de 
vontade da Administração Pública. 
EX: Certidões e atestados. EX: Certidão de contribuição; atestado de antecedêntes criminais. 
Atos punitivos: Aplicam sanções a particulares ou servidores que pratiquem condutas irregulares. 
EX: Multa, interdição de atividades e destruição de coisas (Vigilância Sanitária) 
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Extinção dos atos administrativos: 
Extinção natural: Ocorre quando o ato administrativo produz todos os efeitos jurídicos que ensejaram sua 
prática. 
-A cessação dos efeitos independe de pronunciamento estatal. 
EX: Autorização para conduzir veículo automotor. 
Anulação: Ocorre por razões de ilegalidade.-Pode ser promovida pela própria Administração e Poder Judiciário 
-Produz efeitos ex tunc. Portanto, retroage. Desde o nascimento do ato já era irregular. 
-Em regra não gera o dever de indenizar, ressalvadas as hipóteses de comprovação de dano especial para 
o qual não tenha colaborado. 
EX: Contratação com uma empresa pela administração pública sem licitação. 
Revogação: Ocorre por critérios de conveniência e oportunidade. 
Pode ser promovida apenas própria Administração. 
Produz efeitos ex nunc. Só cessa efeitos futuros. 
EX: Pedir para as escolas filmarem os alunos cantando o hino nacional. Não há ilegalidade neste caso, mas 
por conveniência pode ser revogado. 
Cassação: Ocorre quando o administrado deixa de preencher condição necessária para continuar 
desfrutando por razões de ilegalidade. 
EX: Motorista que tem permissão para ser taxista e fica cego; Hotel que se transforma em “casa de 
tolerância” (puteiro). 
Caducidade: Ocorre com a sobrevinda de norma legal que proíbe situação antes autorizada. 
Renúncia: Beneficiário do ato abre mão de vantagem desfrutada. 
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Convalidação dos atos administrativos: 
-Trata-se de forma para sanar falhas leves do ato a fim de preservar sua eficácia. 
É possível desde que não proporcione lesão ao interesse público, prejuízo a terceiros e o vício seja 
sanável. (art.55,L.9784/99). 
EX: Concurseiro passou em um concurso, porém o seu nome estava com uma letra diferente do RG. 
Convalida-se a sua admissão, pois não gera prejuízo. 
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Contratos administrativos: Quando há no contrato, a presença da administração pública, seja no polo 
ativo, passivo, ou até mesmo em ambos. 
Contrato: Instrumento jurídico para regularizar um acordo de vontades. 
Conceito: “Ajustes que a Administração, nessa qualidade, celebra com pessoas físicas ou jurídicas, 
públicas ou privadas, para a consecução de fins públicos, segundo regime jurídico de direito público.” (Di 
Pietro) 
“O ajuste firmado entre a Administração Pública e um particular, regulado basicamente pelo direito 
público, e tendo por objeto uma atividade que, de alguma forma, traduza interesse público.” 
Pontos relevantes: 
-Há diferença entre os contratos da administração para os contratos administrativos. 
-Prevalência do regime de direito público. 
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Características: 
a. Submissão ao Direito Administrativo: Prevalece os princípios e normas aplicáveis ao Direito 
Público a fim de viabilizar o adequado atendimento dos serviços públicos. 
 
b. Presença da Administração em pelo menos um dos polos: A presença da Administração é 
condição necessária, mas não suficiente para caracterizar um contrato como administrativo. 
 
c. Desigualdade entre as partes: Contratos administrativos caracterizam-se pela verticalidade, pois a 
Administração Pública ocupa uma posição de superioridade diante do particular. 
 
d. Mutabilidade: 
Inaplicabilidade relativa do pacta sunt servanda 
Cabe modificação unilateral diante de causas supervenientes de interesse público. 
 
e. Existência de cláusulas exorbitantes: Poderes especiais para a administração dentro do contrato, 
projetando-a para uma posição de superioridade em relação ao contratado. 
 
f. Formalismo: O contrato administrativo não tem forma livre, devendo observar o cumprimento e 
requisitos intrínsecos e extrínsecos. 
 
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Sujeitos do contrato administrativo: 
“O sujeito e o objeto têm qualificações especiais: o sujeito é sempre um agente investido de 
prerrogativas públicas, e o objeto há de estar preordenado a determinado fim de interesse público.” 
a. Regra geral: 
Contratante: O órgão ou entidade signatária do instrumento contratual. 
“Agentes da Administração: São todos aqueles que integram a estrutura funcional dos órgãos 
administrativos das pessoas federativas, em qualquer dos Poderes, bem como os que pertencem aos 
quadros de pessoas da Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e 
sociedades de economia mista). O único pressuposto exigido para sua caracterização é que, no âmbito de 
sua competência, exerçam função administrativa. Estão, pois, excluídos os magistrados e os 
parlamentares, quando no exercício das funções jurisdicional e legislativa, respectivamente; se, entretanto, 
estiverem desempenhando eventualmente função administrativa, também serão qualificados como 
agentes da Administração para a prática de atos administrativos. 
Os agentes delegatários: A seu turno, são aqueles que, embora não integrando a estrutura funcional da 
Administração Pública, receberam a incumbência de exercer, por delegação, função administrativa (função 
delegada). Resulta daí, por conseguinte, que, quando estiverem realmente no desempenho dessa função, 
tais pessoas estarão atuando na mesma condição dos agentes da Administração, estando, desse modo, 
aptas à produção de atos administrativos. Estão nesse caso, para exemplificar, os agentes de empresas 
concessionárias e permissionárias de serviços públicos, e também os de pessoas vinculadas formalmente à 
Administração, como os serviços sociais autônomos (SESI, SENAI etc.). Averbe-se, porém, que, fora do 
exercício da função delegada, tais agentes praticam negócios e atos jurídicos próprios das pessoas de 
direito privado.” 
 
 
Contratado: Pessoa física ou jurídica signatária de contrato com a Administração Pública. 
a. Contratos administrativos plurilaterais: 
Não há a presença de particulares. 
As partes pactuantes são diversas entidades federativas firmando compromisso para defesa de interesses 
comuns e não conflitantes. 
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Exigência de licitação prévia: Em regra, a celebração do contrato administrativo exige prévia licitação, 
exceto nos casos de contratação direta previstos na legislação. 
Ausência de licitação torna o contrato inexistente, inválido e ineficaz. 
 
Competência legislativa: Compete privativamente à União criar normas gerais sobre licitações e contratos 
administrativos. (art. 22, XXVII, CF) 
-Poderiam os Estados e Municípios editarem regras complementares?: Poderiam, mas normalmente não o 
fazem. Por evitar confusões. 
 
Cláusulas exorbitantes: Característica fundamental dos contratos administrativos: 
Exorbitante ≠ abusivo 
São cláusulas exorbitantes previstas na lei n. 8.666/93: 
a. Exigência de garantia; 
b. Alteração unilateral do objeto; 
c. Rescisão unilateral; 
d. Fiscalização; 
e. Aplicação de penalidades; 
f. Ocupação provisória. 
 
a. EXIGÊNCIA DE GARANTIA: 
-Necessidade de previsão no instrumento convocatório. (edital) 
-Finalidade da garantia: Assegurar que tem capacidade de dar continuidade na execução do serviço. 
-Cabe ressaltar que é o contratado quem escolhe qual forma vai oferecer essa garantia. 
Valor da garantia: A garantia não pode exceder a cinco por cento do valor do contrato. Caso existam 
atualizações no contrato o valor da garantia também pode ser reajustado. (art. 56, §2) 
Obras de grande vulto e alta complexidade: Para obras, serviços e fornecimentos de grande vulto 
envolvendo alta complexidade técnica e riscos financeiro consideráveis, demonstrados através..... 
Quando o contrato exige entrega de bens pela administração: Nos casos de contratos que importem na 
entrega de bens pela Administração, dos quais o contratado ficará depositário, ao valor da garantia deverá 
ser acrescido o valor desses bens. 
Restituição da Garantia: A garantia prestada pelo contratado será liberada ou restituída após a execução 
do contrato e, quando em dinheiro, atualizada monetariamente. 
Opções do contratado no oferecimento da garantia: 
-Caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública; 
-Seguro –garantia; 
-Fiança bancária. 
b. ALTERAÇÃOUNILATERAL DO OBJETO: Possibilidade de modificação unilateral para melhor 
adequação às finalidades de interesse público. 
Limites da alteração unilateral: 
-Até 25%, para obras, serviços ou compras; 
-Até 50%, no caso de reforma em edifício ou equipamento. 
Efeitos da alteração unilateral para o equilíbrio contratual: Restabelecimento do equilíbrio econômico-
financeiro. 
RESCISÃO UNILATERAL: Possível diante de problemas no cumprimento pelo particular ou interesse da 
própria administração. 
FISCALIZAÇÃO: Representante e eventual contratação de terceiros. 
Não cumprimento das determinações de correntes da fiscalização: Enseja possível rescisão 
APLICAÇÃO DE PENALIDADES: Sanções Administrativas para inexecução do contrato/Processo 
Administrativo. 
Penalidades cabíveis: 
A) Advertência; 
B) Multa; 
C) Suspensão temporária do direito de participação em licitação e impedimento de contratar com a 
Administração, por prazo não superior a dois anos; 
D) Declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração. 
Comentários Especiais: Duração dos efeitos da declaração de inidoneidade: A inidoneidade vai 
permanecer enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a 
reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade. 
▪ Reabilitação: Será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos 
resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior (dois anos). 
Limites da declaração de inidoneidade e suspensão: Efeito Restritivo ou Extensivo? 
1ª Teoria: Efeito restritivo: Os efeitos da suspensão aplicam-se tão somente às entidades da federação em 
que a sanção foi aplicada. 
Fundamento: Autonomia das pessoas da federação e ofensa ao princípio da competitividade. 
2ªTeoria: Efeito restritivo para a suspensão e extensivo à declaração, ou seja, neste último aplica-se a 
todos os entes federativos. 
3ª Teoria: Adotada por Carvalho Filho. Sempre é extensiva . 
 
OCUPAÇÃO PROVISÓRIA: 
Possibilidade no caso dos serviços essenciais. 
Aplica-se a bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato. 
Visa garantir a apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado ou na hipótese de rescisão do 
contrato administrativo. 
 
 
 
 
https://professorgomes.files.wordpress.com/2019/03/04.-contratos-administrativos.pdf 
https://morumbidireito.files.wordpress.com/2015/09/direito-administrativo-28c2aa-ed-2015-josc3a9-dos-
santos-carvalho-filho.pdf