Revisão AV1 - Direito Administrativo I - 2020 1

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1. CONCEITO 
 
 
Conjunto de normas e princípios que, visando sempre o interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as 
coletividades a que deve servir. 
 
Decompondo esse conceito, temos: 
a) atividade direta → independe de provocação, de modo que fica afastada a atividade jurisdicional que é indireta, inerte, dependendo de provocação para agir; 
b) atividade concreta → aqui fica afastada a função legislativa que, em regra, é abstrata; 
c) atividade imediata → aqui fica afastada a atuação mediata que é a função social; 
d) fins do Estado → são definidos pelo direito constitucional e realizados pelo direito administrativo. 
 
 
2. ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO 
 
 
ESTADO → Composto por três elementos (povo, território e governo soberano) e estruturado sobre três poderes independentes e harmônicos entre si (Legislativo, 
Executivo e Judiciário), o Estado é pessoa jurídica de público que atua tanto no campo do direito público como no do direito privado. 
 
2.1 FUNÇÕES TÍPICAS E ATÍPICAS 
 
 
Os poderes exercem função pública, o que significa exercer uma atividade em nome e no interesse de outro, no caso, o povo. Esta função pode ser 
típica/principal/primária ou atípica/acessória/secundária, conforme o disposto abaixo: 
REVISÃO AV1 – DIREITO ADMINISTRATIVO I. 
2020.2 
Yasmim Martins de Magalhães 
 
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a) função administrativa → objetiva realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado, que são aqueles expressos em lei, ou seja, frutos 
da atividade legislativa. Portanto não há que se falar em inovação do ordenamento jurídico; 
b) função legislativa → objetiva regular comportamentos, define direitos e deveres das pessoas e do próprio Estado. A função legislativa inova o ordenamento 
jurídico, é direta, abstrata e tem aplicação geral; 
c) função jurisdicional → objetiva compor conflitos de interesses entre as partes. Não inova o ordenamento jurídico, pois apenas aplica a legislação existente. 
É função indireta, em regra individual e concreta. Apenas a função jurisdicional faz coisa julgada. 
 
Enfim, a cada um dos Poderes do Estado foi atribuída determinada função. Assim, ao Poder Legislativo foi cometida a função normativa; ao Executivo a função 
administrativa; e, ao Judiciário, a função jurisdicional. 
 
Ocorre que, não há exclusividade no exercício das funções pelos respectivos Poderes. Há sim, preponderância. As linhas definidoras das funções exercidas pelos 
Poderes têm caráter político e figuram na Constituição. A propósito, é nesse sentido que há de se entender a independência e harmonia entre eles: se, de um lado, possuem 
sua própria estrutura, não se subordinando a qualquer outro, devem objetivar, ainda, os fins colimados pela Constituição. 
 
Por essa razão é que os poderes estatais, embora tenham suas funções normais (funções típicas), desempenham também funções que materialmente deveriam 
pertencer a poder diverso (funções atípicas), sempre, é óbvio, que a Constituição o autorize. 
 
O legislativo, por exemplo, além da função normativa, exerce função jurisdicional quando o Senado processa e julga o Presidente da República nos crimes de 
responsabilidade (art. 52, I, CF). Exerce também a função administrativa quando organiza seus serviços internos (arts. 51, IV e 52, XIII, CF). 
 
O judiciário por sua vez, afora sua função típica, pratica atos no exercício de função normativa quando da elaboração dos regimentos internos dos Tribunais (art. 
96, I, a, CF). Quanto ao Executivo, temos como exemplo de função atípica a edição de medidas provisórias. 
 
 
GOVERNO → Conjunto de poderes e órgãos constitucionais responsáveis pela condução política do Estado. É o comando a ser seguido pelo Estado. As atribuições do 
governo decorrem da Constituição Federal. 
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Para que o Estado seja independente, há a necessidade de governo soberano. Ademais, soberania é independência na ordem internacional e supremacia na ordem 
interna. 
 
ADMINISTRAÇÃO → Em sentido amplo, envolve governo (aquele que traça as diretrizes) e a administração em sentido estrito (aquela que vai executar as diretrizes 
do governo). 
 
Sob outro prisma, consoante preleção de José dos Santos Carvalho Filho, para entender a Administração Pública, é necessária se valer de dois enfoques: sentido 
objetivo, segundo o qual a administração pública (letras minúsculas) consiste na própria atividade administrativa exercida pelo Estado, por seus órgãos e agentes 
(exemplo: serviços públicos); o sentido subjetivo (Administração Pública com letras maiúsculas), que designa o conjunto de agentes, órgãos e entidades que exercem a 
função administrativa do Estado. 
 
Melhor explicando... enquanto o conceito subjetivo leva em consideração os sujeitos que exercem a atividade administrativa, o objetivo consiste na própria atividade 
exercida por eles. 
 
Pois bem, aproveitando este raciocínio, nós não podemos perder de vista que a Administração Pública, quanto às pessoas jurídicas que integram o aparelhamento 
estatal, pode ser dividida em DIRETA e INDIRETA. 
 
A Administração Pública Direta é composta pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como seus Ministérios e Secretarias. Aqui nós temos a 
atividade administrativa prestada de forma direta ou centralizada. 
 
A Administração Pública Indireta é o conjunto de pessoas jurídicas (com personalidade jurídica própria) vinculadas à Administração Direta que irão desempenhar 
as atividades administrativas de forma descentralizada. É composta pelas Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista (Art. 4º, 
Dec.-Lei nº 200/67). 
 
Art. 4° A Administração Federal compreende: 
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. 
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Atenção! As Autarquias são criadas por lei específica, já as Fundações Públicas, Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista terão sua criação 
autorizadas por lei específica, de modo que para passarem a existir precisam ter seus atos constitutivos registrados junto aos Cartórios de Registro de 
Pessoas Jurídicas. 
Atenção! Não há que se falar em controle hierárquico, pois este só se manifesta internamente. 
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: 
a) Autarquias; 
b) Empresas Públicas; 
c) Sociedades de Economia Mista. 
d) fundações públicas. 
Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua 
principal atividade. 
 
As pessoas pertencentes à Administração Indireta possuem em comum as seguintes características: 
 
 
a) patrimônio próprio; 
b) autonomia administrativa (mas não tem competência legislativa); 
c) necessidade de lei para existência e extinção; 
 
 
 
d) controle externo realizado pela entidade da Administração Direta que as criou (mero controle finalístico). 
 
 
 
3. CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO 
 
 
CENTRALIZAÇÃO → ocorre quando o Estado executa suas tarefas por meio dos órgãos e agentes integrantes da Administração Direta. Na centralização os serviços 
são prestados diretamente pelos órgãos do Estado, despersonalizados, integrantes de um mesmo ente político. 
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OBS: Esse assunto não é tão pacífico quanto parece no que tange à transferência para as pessoas da Administração Indireta regidas pelo direito privado. Boa 
parte da doutrina sustenta que a transferência por outorga só seria possível para as pessoas jurídicas da Administração Indireta de “direito público”. Sendo 
assim, para as pessoas jurídicas de direito privado (pertencentes à Administração Indireta) a descentralização se dá com a transferência da execução, tão 
somente, dos serviços, por intermédio de delegação formalizada através de “lei”. 
DESCENTRALIZAÇÃO → visando resguardar o interessepúblico e buscando uma maior eficiência no exercício da função pública, o Estado transfere o exercício de 
atividades administrativas que lhe são pertinentes para outras pessoas jurídicas por ele criadas com esse fim ou para particulares. 
 
Portanto, a descentralização pressupõe duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a entidade que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição. 
Ex: criação de uma autarquia. 
 
 
A descentralização pode ocorrer de duas formas: 
 
 
a) por serviço ou outorga: lei atribui ou autoriza que outra pessoa detenha a titularidade e a execução do serviço, sendo normalmente concedida por prazo 
indeterminado. É o que ocorre relativamente às entidades da Administração Indireta de direito público prestadoras de serviço público → o Estado descentraliza a 
prestação, outorgando-os a outras entidades (autarquias e fundações públicas de direito público). 
 
b) por colaboração ou delegação: através de contrato ou ato unilateral atribui-se a outra pessoa de direito privado somente a execução do serviço. 
 
 
 
Para ajudar assimilar... 
 
 
OUTORGA: 1. TRANSFERE-SE A TITULARIDADE E A EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS; 
2. É EXCLUSIVA PARA AS PESSOAS DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA DE DIREITO PÚBLICO: AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES 
PÚBLICAS DE DIREITO PÚBLICO; 
3. REALIZA SE POR LEI. 
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DELEGAÇÃO: 1. TRANSFERE SOMENTE A EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS; 
2. REALIZA-SE POR LEI ÀS PESSOAS JURÍDICAS DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA DE DIREITO PRIVADO: EMPRESAS 
PÚBLICAS; SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA E FUNDAÇÃOES PÚBLICAS DE DIREITO PRIVADO POR CONTRATO 
ADMINISTRATIVO AOS PARTICULARES: CONCESSÃO E PERMISSÃO. 
 
 
 
4. CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO 
 
 
CONCENTRAÇÃO → ocorreria caso uma pessoa jurídica não apresentasse divisões em sua estrutura interna, o que é quase impossível, pois qualquer pessoa jurídica 
minimamente organizada divide-se em departamentos, seções etc. 
 
Um exemplo fictício seria um pequeno município que presta todos os serviços diretamente, sem estar dividido em órgãos, concentrando todas suas atribuições na mesma 
unidade administrativa. 
 
DESCONCENTRAÇÃO → acontece quando a entidade da Administração encarregada de executar um ou mais serviços, distribui competências, no âmbito de sua 
própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços. 
 
Portanto, a desconcentração pressupõe, obrigatoriamente, a existência de uma só pessoa jurídica. 
Em suma... 
DISTRIBUIÇÃO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA: 
Desconcentração Descentralização 
Distribuição dentro da mesma pessoa. Deslocamento para uma nova pessoa. 
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Atenção! A desconcentração administrativa nada mais é que do que a divisão de atribuições entre os vários órgãos que pertencem a uma mesma pessoa 
jurídica. 
Baseia-se na hierarquia. Há subordinação. Não existe hierarquia, mas há um controle. 
Não há subordinação. 
 
 
Três teorias ao longo do tempo procuraram explicar a situação dos órgãos públicos, vejamos: 
 
 
a) TEORIA DO MANDATO: os agentes públicos que compunham as repartições internas eram tidos como mandatários. 
Crítica à teoria: não foi adequada porque não se poderia conceber que o Estado tivesse vontade autônoma. O Estado é uma ficção jurídica e assim não poderia ter vontade. 
A vontade aqui não seria do Estado, mas sim de seus agentes. 
 
b) TEORIA DA REPRESENTAÇÃO: os agentes públicos que compunham o Estado seriam seus representantes. 
Crítica: não foi bem aceita, pois quando se fala em representação, remete-se a idéia de ausência de capacidade plena, necessidade de alguém para representá-lo. 
 
 
c) TEORIA DO ÓRGÃO: assim como todo ato de agente público é imputado (teoria da imputação volitiva) ao órgão ao qual pertence, todo ato de um órgão é 
imputado diretamente à pessoa jurídica da qual é integrante. A ideia aqui é a de que os órgãos públicos nada mais são que partes do corpo da pessoa jurídica. Criador 
dessa teoria: Otto Gierke. 
 
 
OBS: Para Hely, os órgãos públicos são centros especializados de competência. 
Atenção! Princípio da Imputação Volitiva ou Princípio da Imputação da Vontade » a atuação do órgão será imputada ao Estado. 
 
Órgão público, segundo Carvalho Filho » “Compartimento na estrutura estatal a que são cometidas funções determinadas, sendo integrado por agentes que, 
quando as executam, manifestam a própria vontade do Estado.” 
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Atenção! Em regra, os Órgãos Públicos não têm capacidade processual ativa, mas existem exceções. Essa situação especial acaba acontecendo no caso de 
órgãos mais elevados na estrutura estatal (patamar constitucional). 
Agentes Públicos » caracterizam o elemento físico da Administração Pública. Denotam todos aqueles que, a qualquer título, executam uma função pública como 
prepostos do Estado. 
 
 
 
OBS¹: O CDC admite que órgãos públicos promovam a liquidação e execução de indenizações referentes à defesa dos interesses e direitos por ele 
protegidos (art.82, III, CDC). É o caso do PROCON! 
OBS²: A jurisprudência tem admitido também, em algumas situações excepcionais, capacidade processual à Câmara dos Vereadores e à Câmara dos 
Deputados, não obstante serem órgãos. 
 
5. PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
O Direito administrativo possui um conjunto sistematizado de princípios e normas que o diferenciam dos demais ramos do direito. Este conjunto é reconhecido 
como regime jurídico administrativo, sistema indispensável para que se possa compreender o direito administrativo e seus institutos. 
 
O regime jurídico administrativo é caracterizado por prerrogativas e sujeições impostas à Administração Pública, e fundamentado na supremacia do interesse público 
sobre o privado e na indisponibilidade do interesse público. 
 
Os princípios podem ser “expressos” ou “implícitos” (também chamados de reconhecidos). 
 
 
A Constituição Federal apresenta atualmente cinco princípios expressos no caput do art. 37. Assim, a atuação da Administração Pública só será legítima se estiver 
escudada nos princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência. 
 
Para não esquecer! L – I – M – P - E 
 
Atenção! No final das contas... A ideia aqui no Direito Administrativo é da subordinação total a lei!!!! Diferente da concepção mais genérica do princípio da 
legalidade que traz a ideia da não contradição a lei. 
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Art 37, § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação 
social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. 
Ressalte-se que o princípio da eficiência não deriva do texto originário da CF/88, tendo sido acrescentado pela EC 19/98. 
 
 
Anote-se que o art. 2º da Lei 9.784/99 (Processo Administrativo) apresenta outros princípios do direito administrativo, bem como, as Leis 8.666/93 (Licitação) e 
8.987/95 (Concessões e Permissões de Serviço Público) também apresentam princípios específicos acerca de licitação e contratos da administração pública. 
 
- LEGALIDADE: Denota a diretriz básica dos agentes da Administração. Significa que toda a atividade administrativa deve ser autorizada por lei. Se a atividade não 
tiver respaldo na lei, o atuar será ilícito (ou ilegítimo). Vide o art. 5º, II da CF/88. 
 
Este princípio deriva do Estado de Direito, já que o Estado edita as leis e deve submeter-se a estas. 
 
 
 
- IMPESSOALIDADE: É o princípio que impõe tratamento igualitário (isonômico) aos administrados, bem como remete à idéia de que os agentes públicos devem ter 
uma atuação neutra. 
 
Vejam que este princípio pode ser examinado sob dois enfoques distintos: 
 
 
Igualdade de tratamento aos administrados - Isonomia » A Administração Pública deve dispensar tratamento idêntico aos administrados que estiverem em 
situação similar. Neste pórtico, veda-se o favorecimento de algum administrado em detrimento dos demais.A idéia aqui também é proporcionar oportunidades 
iguais a todos. Ex: concursos públicos. 
 
Neutralidade do agente em sua atuação » vedação de qualquer atuação pautada na promoção pessoal (Art. 37, §1º, da CF). 
 
 
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Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla 
defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. 
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (...) 
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; 
 
 
Note-se que existe uma relação de causalidade entre a legalidade e a impessoalidade. Isso porque a lei não deve prever situações discriminatórias (art. 5º, caput, e 
inciso I da CF/88). Ora, se o agente público só deve atuar nos limites que a lei permite, a atuação pública já seria impessoal, pois o seu pressuposto (que é a lei) denota 
ato legislativo impessoal. (Posição de CIRNE LIMA) 
 
Outrossim, se o ato administrativo se afastar desta impessoalidade o ato conterá desvio de finalidade, passível de correção pelo Judiciário e pela Administração. 
 
 
- MORALIDADE: Este princípio impõe que a Administração atue dentro dos preceitos éticos da conduta pública, consoante o art. 2º, parágrafo único, IV da Lei 
9.784/99. Além do Art. 37, caput, a CF/88 faz menção ao princípio em apreço no art. 5º, LXXIII, que trata da ação popular que visa anulação dos atos lesivos à moralidade 
administrativa. 
 
 
Importante ressaltar que a moralidade a ser observada aqui é a administrativa (respeito ao interesse coletivo; obediência à ética; atuação honesta), e não a moralidade 
comum (distinção entre o bem e o mal). 
 
Atento à imoralidade que assola a Administração Pública o STF viu-se obrigado a editar a súmula vinculante nº 13 “A nomeação de cônjuge, companheiro ou 
parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de 
direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, 
OBS: O princípio da impessoalidade, para alguns autores, também diz respeito ao princípio da finalidade, que exige os atos administrativos sejam 
praticados tão somente com o objetivo de atingir o fim almejado pela lei. 
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Epaaaaa!!!!! Máxima atenção!!!!! Por mais que pareça estar havendo uma violação do princípio da moralidade quando um prefeito nomeia sua esposa 
ou um irmão para uma secretaria de governo... Segundo entendimento do STJ e STF, nesses casos, por se tratar de “agente político “a este não se aplica 
a súmula vinculante nº13!!!!! 
em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição 
Federal.” 
 
O avanço consagrado na súmula reforçou o caráter imoral e ilegítimo da nomeação de parentes para cargos em comissão, inclusive na modalidade cruzada, mas 
esse impacto imensamente positivo acabou sendo fragilizado em função do entendimento do STF no sentido que a vedação não é extensiva a “agentes políticos” como 
ministros de estado e secretários estaduais, distritais e municipais (Reclamação 6.650/PR). 
 
 
Agora é bom saber quem seriam estes agentes políticos??? 
 
 
Agentes políticos » obviamente são os detentores de mandato eletivos, bem como, são aqueles que exercem atividades de alta relevância para o Estado, inclusive 
parcela de soberania. São eles: Presidente da República, Ministros de Estado, Governador, Secretários estaduais, Prefeitos, Secretários municipais, Senadores, Deputados, 
Vereadores, membros do MP, membros da Magistratura. 
 
Percebam que este princípio caminha muito próximo dos princípios da legalidade e da impessoalidade, de modo que, se um agente atua de modo imoral, 
forçosamente estará ofendendo a própria lei, que não admite hipóteses de atuação afastadas da ética. 
 
Nosso ordenamento prevê alguns instrumentos de proteção da moralidade administrativa, dentre os quais merecem destaque os seguintes: 
 
 
a) Ação Popular » a ser proposta por qualquer cidadão contra ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, `moralidade 
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LVIII, da CF/88 e Lei 4.717/65); 
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b) Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa » de legitimidade do Ministério Público e demais pessoas jurídicas interessadas, pode ser 
intentada contra ato de improbidade praticado por qualquer agente público, servidor ou não (Lei 8.429/92); 
 
c) Controle Externo exercido pelos Tribunais de Contas (art. 70 da CF/88); 
 
 
d) Comissões Parlamentares de Inquérito – CPIs (art. 58 §3º da Cf/88). 
 
 
 
- PUBLICIDADE: Os atos administrativos devem ser públicos, isto é, a Administração deve divulgar a sua atuação, de modo a propiciar o controle da legalidade e da 
legitimidade dos atos praticados. 
 
Este princípio está relacionado com a transparência, que deve nortear a conduta pública. 
A publicidade pode ser reclamada por meio de dois instrumentos jurídicos: 
Direito de Petição – os indivíduos podem requerer junto à Administração qualquer tipo de postulação (art. 5º, XXXIV, ‘a’, CF/88); 
 
 
Direito de Certidão – os indivíduos podem requerer à Administração a publicidade acerca de situação jurídica de conhecimento da Administração Pública (art. 
5º, XXXIV, ‘b’, CF/88). 
 
O direito de certidão está disciplinado na Lei 9.051/95. 
 
 
Se a Administração não cumpre os direitos previstos no art. 5º, XXXIV, ‘a’ e ‘b’ da CF/88, cabe Mandado de Segurança ou Habeas Data, ressalvadas as situações 
resguardadas pelo sigilo (art. 5º, XXXIII c/c LX, CF/88). 
 
O Habeas Data está disciplinado na lei 9.507/97 e o Mandado de Segurança está regulado na lei 12.016/2009. 
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Atenção! Em alguns casos, quando o interesse público ou a segurança o justificarem, o princípio da publicidade deve ser relativizado, de modo que, 
estas exceções estão previstas na CF/88. 
Atenção! Em novembro de 2011, visando regulamentar o direito constitucional de acesso dos cidadãos às informações públicas foi promulgada a Lei de 
Acesso à Informação. Seu objetivo principal consiste em estabelecer requisitos mínimos para a divulgação de informações públicas e procedimentos para o 
acesso por qualquer pessoa, a fim de favorecer o controle social e a melhoria na gestão pública. 
 
- EFICIÊNCIA: Este princípio foi acrescentado pela EC 19/98, e tem como escopo melhorar a qualidade dos serviços prestados aos indivíduos, impondo à 
Administração Pública a melhor atuação possível diante dos recursos disponíveis. 
 
Previsto no art. 2º, caput, da Lei 9784/99, também aparece na Lei 8987/95 que trata da concessão e permissão de serviços públicos (art. 6º, §1º). 
 
 
Hely Lopes Meirelles afirma que este princípio sinaliza que a atividade administrativa deve ser pautada na presteza, perfeição e rendimento funcional. Alexandre 
Mazza fala em economicidade, redução de desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional são valores atrelados à eficiência. 
 
Este princípio também denota que a atuação do Estado seja efetuada com a utilização racional e moderna dos mecanismos que dêem melhor resultado nas obras e 
nos serviços públicos. 
 
Isto nos remete para o “aspecto econômico”, no sentido de que o Estado deve pautar as suas decisões levando-se em conta sempre a relação custo-benefício. Ex: 
construir uma rede de esgoto em área desabitada pode até ser legal, mas não será um investimento eficiente para a sociedade. 
 
Hely Lopes Meirelles cita os arts. 13; 25, V e VII; 26, III; e 100 do Dec.Lei 200/67 como reflexos deste princípio. 
Outro reflexo mencionado por Di Pietro é a criação de Agências Reguladoras e a existênciade contratos de gestão. 
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Concluindo, outro exemplo da aplicação do princípio da eficiência seria a avaliação especial de desempenho necessária para aquisição da estabilidade (Art. 41, §4º, 
da CF/88). 
 
6. PRINCÍPIOS RECONHECIDOS 
 
 
6.1 Supremacia do Interesse Público 
 
 
Sendo o bem comum a finalidade única do Estado, em um eventual confronto entre um interesse individual e o interesse coletivo, sempre prevalecerá o segundo. 
Em outras palavras, a atuação do Estado deve sempre estar voltada para a consecução dos interesses públicos, de modo que em havendo conflito entre o interesse privado 
e o público, repita-se, este último prevalecerá. Ex.: desapropriação, cláusulas exorbitantes, auto-executoriedade dos atos administrativos, poder de polícia, etc. 
 
O fundamento deste princípio é que o indivíduo deve ser tido como parte integrante da sociedade, não podendo os direitos individuais se sobreporem aos direitos 
coletivos. 
 
Embora seja um princípio implícito no texto constitucional, encontra-se explicitado no art. 2º, caput da Lei 9784/99, e deve ser plicado a todos os ramos do direito 
público. 
 
DI PIETRO aponta que este princípio deve ser utilizado pelo legislador e pelo agente público. Trata-se de um princípio irrenunciável pelo agente público. Se o 
agente não atua quando deveria, teríamos aí configurada uma omissão da administração suscetível até de responsabilidade funcional. 
 
 
6.2 Indisponibilidade do Interesse Público 
 
 
A idéia aqui é a de que o administrador não é titular do interesse público, portanto não tem poder de disposição sobre ele. Melhor explicando... O princípio da 
indisponibilidade do interesse público estabelece que o administrador não pode deixar de atuar quando o interesse público assim o exigir, mas ao mesmo tempo sua 
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atuação fica limitada, restrita ao interesse público (toda vez que a administração precisar contratar, ela está obrigada licitar, ressalvados os casos de dispensa e 
inexigibilidade previstos na própria lei 8666/93). 
 
Pois bem, os dois princípios acima discutidos são a base do chamado regime jurídico administrativo, sintetizado nas prerrogativas que o Estado goza x limitações 
a que o Estado se submete. 
 
 
 
6.3 Princípio da Autotutela 
 
 
A Administração Pública deve controlar seus próprios atos, apreciando-os quanto ao mérito (oportunidade e conveniência) e quanto à legalidade. Trata-se do poder- 
dever administrativo de autotutela. 
 
Este controle ocorre da seguinte forma: 
 
 
a) Revogação » extinção do ato administrativo legal em razão de inconveniência ou inoportunidade » feita apenas pela administração pública, com efeitos ex nunc; 
 
 
b) Anulação » extinção do ato administrativo em razão de ilegalidade » podendo ser feita pela administração pública ou pelo judiciário, com efeitos ex tunc. 
 
 
O STF se refere à autotutela em duas súmulas: 
 
 
Súmula 346 » A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. 
 
 
Súmula 473 » A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá- 
los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 
 
Além do mais, a Lei 9784/99 nos traz os seguintes preceitos: 
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Art. 53 » A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-lo por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos. 
 
Art. 54 » O direito da administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da 
data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 
 
Quanto à revogação, como não há previsão legal quanto ao prazo nem quanto às situações em que seria permitida, a doutrina e a jurisprudência se encarregaram de 
apresentar alguns limites, proibindo, por exemplo, a revogação de: “atos vinculados”, vez que não é possível avaliar a conveniência ou a oportunidade; atos que já 
exauriram seus efeitos vez que a revogação produz efeitos ex nunc. 
 
 
6.4 Princípio da Razoabilidade e da Proporcionalidade 
 
 
Este princípio aponta para padrões de aceitabilidade (standards). O ato é razoável se estiver dentro daquilo que a coletividade entende que é razoável ou aceitável, 
sem excessos, com meios e fins compatíveis (proporcionalidade). 
 
A idéia aqui é a de que a razoabilidade exige que haja proporcionalidade entre os meios utilizados e os fins objetivados. Em outras palavras respeitar esse princípio 
é observar o binômio: adequação x necessidade. 
 
A proporcionalidade está prevista no art. 2º, parágrafo único, VI, da Lei 9784/99 – “adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e 
sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público”. Neste sentido, por exemplo: a punição de demissão para um agente 
público que chegou atrasado ao trabalho viola o princípio da proporcionalidade (REsp. 875.425/RJ). 
 
Nota-se, com clareza, que este princípio acaba sendo de difícil exame, já que utiliza critérios muito subjetivos. Em razão disso, CRAVALHO FILHO entende que 
este princípio, por si só, não pode afastar a licitude e legitimidade do ato administrativo. Isso porque não compete ao Judiciário se imiscuir na tarefa de gerência da coisa 
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pública. Por outro lado, haveria possibilidade do Judiciário verificar tal hipótese, quando o ato se mostra indiscutivelmente “irrazoável” no que toca o afastamento das 
premissas da legalidade, da moralidade ou da finalidade pública. 
 
Percebam que atos que violarem a razoabilidade ou a proporcionalidade não serão considerados inconvenientes, e sim ILEGAIS! Vez que ofenderão a finalidade 
da lei, admitindo correção, inclusive pelo Poder Judiciário. 
 
 
6.5 Princípio da Finalidade 
 
 
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, trata-se de um princípio em apartado, em que o administrador deve cumprir a finalidade pública definida em lei. 
 
 
Melhor explicando... O princípio da finalidade exige que o administrador persiga o objetivo legal, certo e inafastável de qualquer ato administrativo: o interesse 
público, o bem comum, além das finalidades específicas apontadas na lei, sob pena de ilegalidade do ato. 
 
 
6.6 Princípio da Motivação 
 
 
A idéia aqui é a de que Administração Pública deve indicar (justificativa escrita) os fundamentos de fato e de direito que sustentam determinada decisão ou ato 
administrativo. 
 
Trata-se também de um mecanismo de controle sobre a legalidade e legitimidade das decisões da Administração Pública. 
Atualmente este princípio está expresso nos arts. 93, X e 128, §4º da CF/88, e nos arts. 2º e 50 da Lei 9.784/99. 
Parte da doutrina entende que a motivação seria obrigatória somente quando existir previsão expressa de lei. Ademais, sustenta que o art. 93 da Constituição só se 
aplica a atos de conteúdo decisório. Diz ainda que o art. 50 da Lei 9784/99 que exige a motivação em alguns atos sob pena de invalidação por vício de forma, a contrário 
18 
 
senso, assinala para não obrigatoriedade nos demais casos. Para uma segunda corrente, a motivação seria obrigatória para todos os atos administrativos em razão de 
vários dispositivos constitucionais dentre eles o art. 1º, II; 5º XXXV; 5º, XXXIII (a crítica aqui é que a Administração não faria outra coisa senão ter que ficar motivando 
seus atos o tempo todo). Uma terceira corrente, aproximando as duas correntes anteriores, defende a tese que deve-se motivar todos os atos com previsão expressa para 
tal e àqueles que trazem repercussão patrimonial para os envolvidos no ato. 
 
 
Obs: Existem atos que dispensam motivação escrita; exemplo: nomeação e exoneração de cargos comissionados (ad nutum). 
Atenção! Teoria dos motivos determinantes » afirma que o motivo apresentado como fundamento fático da condutavincula a validade do ato 
administrativo. Assim, havendo comprovação de que o alegado pressuposto de fato é falso ou inexistente, o ato acaba tornando-se nulo. 
 
 
 
6.7 Princípio da Continuidade 
 
 
Continuidade significa ausência de interrupção, de modo que, este princípio estabelece que a atividade administrativa não pode parar. Expresso na Lei 8987/95 e 
implícito no texto constitucional, deste princípio decorrem alguns questionamentos importantes; vejamos: 
 
1º) O servidor público tem direito de greve? 
 
 
Inicialmente, cumpre esclarecer que os militares não têm direito de greve nem de sindicalização, por expressa vedação constitucional. 
 
 
O servidor público em sentido estrito, sim, nos termos de “lei específica”. A propósito, o STF considera que o direito de greve é norma de eficácia limitada: o 
exercício do direito fica limitado à edição de lei específica. 
 
No que tange aos servidores civis, o STF, ao julgar Mandado de Injunção referente à matéria, que, enquanto não houver lei específica a regulamentar a greve dos 
servidores públicos, será utilizada a lei geral de greve (Lei 7783/89) para o exercício deste direito. 
 
2º) É possível interromper a prestação de um serviço público em virtude do inadimplemento por parte do usuário? 
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A lei 8987/95, em seu art. 6º, §3º, diz que é possível interrupção nos seguintes termos: 
 
 
§ 3º - Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando: 
I – motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, 
II – por inadimplemento do usuário, considerando o interesse da coletividade. 
 
 
Acerca da interrupção por motivos de ordem técnica, não há discussão. No que tange ao inadimplemento, a interrupção é constitucional, desde que avisado 
previamente. Situação mais controvertida... é quando o inadimplente é por exemplo um hospital. Majoritariamente, entende-se que não pode interromper, pois se trata 
de um serviço essencial à coletividade. 
 
O mesmo raciocínio foi utilizado no EREsp 845982/RJ em que o inadimplente era um município e o serviço prestado era de fornecimento de energia elétrica. 
3º) A exceção de contrato não cumprido pode ser aplicada em contratos com a administração? 
Exceptio non adimpleti contractus é o direito de suspender a execução do contrato em face do inadimplemento da outra parte. Segundo a Lei 8666/93, art. 78, XV, 
o particular tem direito de invocar a exceção do contrato não cumprido, desde que a administração seja inadimplente por mais de 90 dias (de qualquer forma, precisa ser 
realizada junto ao judiciário). 
 
6.8 Princípio do Contraditório e da Ampla Defesa 
 
 
Previsto no art. 5º, LV, da Constituição Federal, resumidamente, é o direito de saber o que acontece no processo, bem como o direito de se manifestar na relação 
processual. 
 
Quando se fala em ampla defesa, a doutrina analisa a presença de três aspectos: 
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I - Defesa prévia – indiscutivelmente aplicado no âmbito administrativo » é o direito de se manifestar antes de uma decisão administrativa. 
 
 
II – Defesa técnica – nesse aspecto temos a súmula 343 do STJ que diz que “É obrigatória a presença de advogado em todas as fases do processo administrativo 
disciplinar”. Por outro lado, temos também a súmula vinculante nº 05 que estabelece que “A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar 
não ofende a Constituição”. 
 
III – Direito ao duplo grau – na esfera administrativa ganhou o reforço da súmula vinculante nº21, que diz que “É inconstitucional a exigência de depósito ou 
arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo”, afastando assim por completo a “barreira” que restringia o exercício do duplo 
grau. 
 
6.9 Princípio da Presunção de Legitimidade 
 
 
Os atos administrativos presumem-se legítimos, já que estão escudados na lei. Esta presunção é relativa, admitindo-se prova em contrário, cabendo o ônus probatório 
a quem aponta a ilegalidade, o que normalmente é atribuído aos administrados. 
 
Disso decorre a auto-executoriedade do ato administrativo, na maioria dos casos (execução direta e imediata do ato administrativo). 
 
 
 
6.9 PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA 
 
 
Considerado a viga mestra da ordem jurídica, tem como objetivo evitar que regras supervenientes criem instabilidade à vida em sociedade. Enfim, diante de tantas 
mudanças nas leis e na própria Constituição, não dá para ignorar a insegurança criada na sociedade, o que demanda um mecanismo de defesa, um princípio forte e capaz 
de garantir o equilíbrio social. 
 
Pois bem, partindo da ideia de que não há no ordenamento jurídico nenhum princípio absoluto e que todos devem ser considerados conforme a importância dos 
interesses a serem protegidos (teoria da ponderação dos interesses), o princípio da segurança jurídica vem sendo aplicado em inúmeras situações. 
21 
 
Nesse sentido, ocorrendo um ato ilegal, em razão do princípio da legalidade, a consequência natural é a sua anulação, entretanto, quando tal conduta comprometer 
o princípio da segurança jurídica ou qualquer outro princípio do ordenamento, causando tal retirada mais prejuízos que sua manutenção, o ato em tese deve ser mantido, 
ainda que ilegal, estabilizando com isso os seus efeitos. 
 
 
6.10 PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO À CONFIANÇA LEGÍTIMA 
(vertrauensschutz) 
 
 
Tem origem no direito alemão, devendo ser compreendido como princípio que exige do Estado uma atuação leal, coerente e pautada na boa-fé, para que no final 
das contas, comportamentos contraditórios e conflitantes sejam evitados. A propósito, alguns doutrinadores fazem menção a este princípio como um desdobramento do 
Princípio da Segurança Jurídica... Sem problemas... De qualquer forma, como o mesmo também já é largamente citado em julgados de nossos tribunais superiores de 
forma dissociada e com uma maior frequência... Vale a pena dar uma atenção especial ao mesmo. 
 
 
7. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
Ao estudarmos os princípios do Direito Administrativo, terminamos por verificar que o regime jurídico administrativo é caracterizado por prerrogativas e sujeições 
impostas à Administração Pública. Lembrem-se! Em razão da supremacia do interesse público e da indisponibilidade do interesse público. 
 
As prerrogativas são privilégios concedidos à Administração para oferecer-lhe meios, a fim de assegurar o exercício de suas atividades, enquanto as sujeições 
representam limites opostos à atuação administrativa em benefício dos direitos dos cidadãos. 
 
Outrossim, dentre as prerrogativas da Administração Pública, encontram-se os poderes administrativos, tendo como características: 
22 
 
a) Caráter instrumental » os poderes da administração pública são os instrumentos pelos quais a mesma busca atingir seu fim, qual seja, a proteção e 
promoção do interesse público; 
 
b) Poder-dever » estes poderes não possuem a conotação de poder-faculdade, e sim poder-dever, já que o administrador tem o dever de utilizá-los, não 
podendo dispor de seu exercício » princípio da indisponibilidade do interesse público. Como conseqüência desta característica, podemos afirmar que “os 
poderes da Administração são irrenunciáveis” 
 
c) Limites definidos em lei » como toda atividade administrativa, os poderes têm seu exercício condicionado ao disposto em lei. 
 
 
Pois bem, como a utilização do poder deve guardar conformidade com o que a lei dispuser, se o exercício destes ultrapassar os limites da mesma e afastar-se do 
interesse público, ocorrerá abuso de poder. 
 
O abuso de poder se divide em: 
 
 
1) Excesso de poder » acontece toda vez que o administrador atua além dos limites de sua competência estabelecida em lei; 
Ex: suponha que determinado agente não tenha competência para interditar estabelecimentos comercias, mas mesmo assim o faz. 
 
 
2) Desvio de poder » ocorre quando o agente atua nos limites da competêncialegalmente definida, mas visando finalidade diversa a do interesse público. 
 
 
Ex: determinada autoridade administrativa diante de suposta “ineficiência” de servidor “X” decide removê-lo ex ofício com o objetivo de puni-lo. 
Ocorre que, mesmo que fique comprovada a ineficiência e falta de produtividade do servidor, a remoção não é uma espécie de penalidade, mas, sim, um meio 
que dispõe a administração para suprir a carência de servidores em determinadas localidades. Desse modo, como a remoção foi utilizada com finalidade diversa 
(punição) daquela para qual foi criada (suprir carência de pessoal), deverá ser anulada pela própria Administração ou pelo Judiciário. 
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DEVERES DOS ADMINISTRADORES PÚBLICOS 
O direito positivo não confere apenas poderes aos administradores públicos. Ao contrário, estabelece certos deveres que devem ser por eles cumpridos para 
evitar que sejam responsabilizados. 
Probidade 
Vejam que o excesso de poder é mais fácil de ser constatado, já que basta cotejar a autoridade que praticou a conduta e a lei que atribui à competência. Já o desvio 
de poder revela-se mais difícil de ser comprovado. Por isso, diz a literatura que o desvio de poder é passível de prova por meio de traços ou sintomas presentes no ato 
inquinado do vício. 
 
A lei 4717/65 permite o ajuizamento de ação popular para sanar o desvio de finalidade, conforme o art. 2º, parágrafo único, alínea “e”. 
 
 
Ressalte-se ainda que o abuso de poder, em qualquer de suas modalidades (excesso ou desvio) pode ser sanado por meio do mandado de segurança ou outros 
remédios constitucionais pertinentes. 
 
 
7.1 ABUSO DE PODER POR OMISSÃO 
 
 
A omissão dos administradores também pode caracterizar o abuso de poder. Entretanto, faz-se necessário distinguir a omissão genérica da omissão específica. 
 
 
No primeiro caso, não há como configurar abuso de poder, porque a omissão está relacionada ao momento mais oportuno para a implementação das políticas 
públicas, que dependem de recursos financeiros quase sempre escassos (doutrina moderna fala em “reserva do possível”) e não possuem prazo determinado. 
 
Por outro lado, na omissão específica, a Administração tem o dever de agir diante de um caso concreto, podendo a lei prever, ou não, prazo para a prática do ato, 
que não havendo, deverá ser razoável. Aqui, o que não se admite e configura abuso de poder é a ausência de manifestação de vontade da Administração quando ela está 
obrigada a agir. 
 
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O administrador público deve gerenciar os bens e interesses coletivos com ética, honestidade e moralidade. Não deve cometer favorecimentos, desvios de 
conduta, tampouco nepotismo, cabendo-lhe optar sempre pelo que melhor servir ao interesse público. 
(Lei 8.429/92; Lei 4.717/65; Art. 85, V da CF/88). 
Prestação de Contas 
Como é encargo dos administradores públicos a gestão de bens e interesses da coletividade, decorre daí o natural dever, a eles cometido, de prestar contas de 
sua atividade (dever de transparência). 
(Art. 70 e ss. da CF/88; Art. 84, XXIV da CF/88; LC 101/00). 
Eficiência 
O dever de eficiência dos administradores públicos reside na necessidade de tornar cada vez mais qualitativa a atividade administrativa. Pessoal qualificado, 
técnica, especialização, economia, celeridade, desempenho, resultado, todos esses fatores que qualificam a própria atividade pública e traduzem maior eficiência. 
(Princípio da eficiência - art. 37, caput, CF/88). 
OBS* - O art. 6º do DL 200/67 aponta as melhores atividades para que o administrador público alcance a eficiência. 
 
 
 
 
8. PODERES ADMINISTRATIVOS 
 
 
Quanto à margem de liberdade: 
I – vinculado; 
II – discricionário. 
 
 
Quanto às espécies: 
I – Hierárquico; 
II – Disciplinar; 
III – Normativo ou Regulamentar; 
IV – De Polícia. 
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8.1 PODER VINCULADO OU REGRADO 
 
 
Poder vinculado ou regrado deve ser entendido como aquele que estabelece um único comportamento possível a ser tomado pelo administrador diante do caso 
concreto, sem nenhuma liberdade, para um juízo de conveniência e oportunidade. Não há margem de escolha na atuação! 
 
Ex.: lançamento de crédito tributário pelo agente fazendário; licença para construir; concessão de aposentadoria. 
 
 
 
8.2 PODER DISCRICIONÁRIO 
 
 
No poder discricionário, o administrador também está subordinado à lei, diferenciando-se do vinculado, por que o agente tem liberdade para atuar de acordo com 
um juízo de conveniência e oportunidade, de tal forma que, duas ou mais alternativas, o administrador poderá optar por uma delas, escolhendo a que, em seu 
entendimento, preserve melhor o interesse público. 
 
Nas palavras de Carvalho Filho, poder discricionário é “a prerrogativa concedida aos agentes administrativos de eleger, entre várias condutas possíveis, a que traduz 
maior conveniência e oportunidade para o interesse público”. Tal poder encontra-se enraizado em dois elementos dos atos administrativos » motivo e o objeto » e 
consubstancia o que doutrinariamente se denomina mérito administrativo. 
 
 
 
 
de valor. 
Ex¹: administrador pode alienar bem imóvel adquirido por meio de decisão judicial através de concorrência ou leilão. 
Também existe discricionariedade quando a lei utiliza conceitos jurídicos vagos (ou indeterminados) o que dá margem ao administrador fazer juízo 
 
 
Ex²: a administração pode dissolver passeata se houver “tumulto”. O que é tumulto? O mesmo raciocínio vale para “boa-fé”; “decoro”; “bons 
costumes”? 
Importante não confundir margem de liberdade com arbitrariedade. 
Ex³: para determinada infração a lei prevê suspensão de 30 a 60 dias e o agente suspende por 90 – este ato é arbitrário, ilegal e não discricionário. 
26 
 
Atenção! O judiciário pode analisar os limites do mérito administrativo, uma vez que são impostos pela lei. De fato, a análise dos limites do mérito não é 
mérito, mas sim legalidade. Por exemplo, quando se trata de conceitos jurídicos vagos. Há uma zona de incerteza na qual o administrador decide dentro do 
interesse público. Ocorre que a interpretação destes conceitos deve ser feita dentro dos limites da razoabilidade (proibição de excessos). 
OBS: Parte da doutrina, com base no escólio de Hely Lopes Meirelles, afirma que três requisitos dos atos administrativos são sempre vinculados, quais sejam: 
competência, finalidade e forma. 
 
8.3 PODER HIERÁRQUICO 
 
 
 
É o poder conferido ao administrador a fim de distribuir e escalonar as funções dos seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo uma 
relação de hierarquia, de subordinação. 
 
A organização administrativa é baseada em dois pressupostos fundamentais: distribuição de competências e hierarquia. 
 
 
Segundo Carvalho Filho, hierarquia é o escalonamento vertical dos órgãos e agentes da Administração. 
 
 
Em razão desse escalonamento, afirma-se que existe na Administração Pública uma relação hierárquica, que possui alguns efeitos ou consectários: 
 
 
➢ Dever de comando 
➢ Dever de fiscalização 
➢ Dever de obediência 
➢ Poder de revisão 
➢ Poder de delegação 
➢ Poder de avocação 
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O dever de comando revela que os superiores devem exercer a direção e a fiscalização dos agentes inferiores, para manter a ordem dos serviços e obras a cargo do 
Poder Público. 
 
O dever de obediência revela que as ordens emanadas dos superiores devem ser cumpridas, sob pena de responsabilidade funcional (insubordinação). Apenas as 
ordens manifestamente ilegais ou inconstitucionais não merecem o cumprimento pelo agente inferior. Carvalho Filho, aponta o art. 22 do Código Penal como dispositivo 
aplicável por analogia. 
 
O poder de revisão está relacionado com o princípio da autotutela, já que o superior pode rever o ato administrativo vinculado ou discricionário, seja a pedido ou 
ex officio. 
 
 
A delegação caracteriza a transferência de atribuições para outro órgão administrativo, que não o originalmente competente. A delegação deveser feita sem mascarar 
um lateral descumprimento da lei, sob pena do ato não ter validade jurídica, já que a autoridade administrativa delegada incorreria em incompetência. 
 
 
OBS: 
1) Não é possível delegação de atos políticos, bem como as atribuições de um poder a outra, salvo quando expressamente previsto na Constituição (ex: lei 
delegada). 
2) A delegação é sempre parcial, sob pena de caracterizar renúncia da competência, o que é ilegal. 
3) O delegante não responde pelo ato praticado, pois o delegado não age em nome do delegante, mas no exercício da competência que recebeu. 
 
Já a avocação denota o contrário da delegação. Na avocação o superior chama para si a atribuição e decisão de determinado ato administrativo de responsabilidade 
do subordinado. Anote-se que a avocação é excepcional e só pode ser feita se a lei não atribuir a decisão do órgão inferior de modo exclusivo. 
 
Existe hierarquia nos poderes judiciário e legislativo? Não há hierarquia quanto ao exercício de suas funções institucionais, mas existe quanto ao aspecto funcional 
da relação de trabalho. Exceção feita à Súmula Vinculante (art. 103-A da CF). 
28 
 
 
 
 
 
8.4 PODER DISCIPLINAR 
 
 
O Poder Disciplinar conferido à Administração Pública lhe permite punir e apenar a prática de infrações funcionais dos servidores e de todos que estiverem sujeitos 
à disciplina dos órgãos e serviços da Administração, como é o caso daqueles que com ela contratam. 
 
Percebam que o Poder Disciplinar é conseqüência do Poder Hierárquico. Nesse sentido, se os agentes atuarem em desconformidade com a lei ou com os demais 
princípios da Administração, a autoridade administrativa deve aplicar as sanções e penalidades cabíveis. 
 
Ressalte-se que, a autoridade administrativa deverá sempre garantir o contraditório e a ampla defesa, assegurados na lei 9784/99 e na Constituição Federal. 
 
 
É de suma importância ressaltar que esse poder não abrange as sanções impostas aos particulares, já que eles não estão sujeitos à disciplina interna da Administração 
e, nesse caso, as medidas punitivas encontram seu fundamento no Poder de Polícia. 
 
Vale ressaltar que uma mesma conduta pode caracterizar, ao mesmo tempo, ilícito de diversas naturezas, não podendo confundi-los. É possível que o ilícito esteja 
descrito como infração funcional no estatuto dos servidores, portanto, um ilícito administrativo, o que deve ser investigado e punido via processo administrativo 
disciplinar, caracterizando Poder Disciplinar, sendo admitida, ainda, sua previsão como crime no Código Penal. 
 
Sendo assim, diante do fato concreto, é possível a tipificação dos três ilícitos, isto é, uma mesma conduta pode configurar ilícito civil, administrativo e penal, 
admitindo-se, dessa forma, a instauração dos três processos com competências diferentes, os quais se submetem à regra da independência das instâncias, que em regra 
admite decisões diferentes, salvo em casos excepcionais (absolvição penal por inexistência do fato ou negativa de autoria – art. 126 da lei 8.112/90). 
Atenção! Subordinação é diferente de vinculação! A subordinação é interna, decorre do poder hierárquico. A vinculação é externa e resulta do controle 
finalístico que a Administração direta exerce sobre a indireta. 
29 
 
8.5 PODER REGULAMENTAR OU NORMATIVO 
 
 
Este poder pode ser entendido sob dois sentidos: 
 
 
a) Sentido amplo » é o poder conferido ao agente público para expedição de atos normativos gerais e abstratos. Os doutrinadores que lhe dão esse sentido 
amplo o chamam de poder normativo; 
 
b) Sentido estrito » é o poder que concede autorização ao chefe do executivo para expedição de decretos. Para doutrina que acata este sentido, o poder 
seria denominado regulamentar. 
 
Portanto, de acordo com o posicionamento daqueles que lhe dão um sentido mais amplo, o poder normativo, além do decreto, se expressa por meio de portarias, 
resoluções, deliberações, instruções, etc. 
 
Anote-se que a Administração não pode exorbitar os limites impostos pelo princípio da legalidade. É possível apenas a regulamentação das leis, não sendo possível 
invadir a competência do Legislativo. Em razão disso, o art. 49, V da CF permite a sustação de atos exorbitantes do Executivo no Poder Regulamentar. 
 
Interessante! Qual a diferença entre regulamento e decreto? Um regulamento é um ato normativo que é veiculado por um decreto. Assim, o presidente da república 
regulamenta uma lei, explicando como ela deve ser aplicada, e o faz por meio de um decreto (ex: “Decreto X” do “Regulamento Y). 
 
O poder regulamentar também fundamenta o fenômeno da “deslegalização”, pelo qual a competência para regulamentar determinados temas estaria afetada a 
agências reguladoras. Esta novel hipótese deriva do Direito Francês. Anote-se que essa “deslegalização” deve alcançar apenas a discricionariedade técnica, isto é, as 
agências reguladoras têm competência restrita para editar normas técnicas (Ex - Agências Reguladoras: ANEEL e ANATEL - Leis nº 9.427/96 e 9.472/97). 
 
O poder regulamentar não pode ser exercido contra legem, isto é, os regulamentos e decretos devem se amoldar ao texto legal que o antecede. Aliás, disso decorre 
o seguinte: os atos regulamentares não podem criar direitos e obrigações, já que o indivíduo não é obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de lei (art. 
5º, II da CF). 
 
30 
OBS: Caso o ato regulamentar que venha a substituir a lei seja diretamente ofensivo à CF, caberia em tese ADIN (posição do STF na ADI 1396-3). Entretanto, e se 
o ato regulamentar for subordinado à lei, mas não ofender diretamente à CF, o ato não poderia ser atacado na via concentrada. Para isto teríamos a ADPF (art. 102, 
§ 1º da CRFB e Lei 9.882/99). 
Regulamento Autônomo 
 
 
Os regulamentos são atos privativos do chefe do Poder Executivo (presidente, governador e prefeito) e a doutrina comparada diferencia os regulamentos em duas 
espécies: 
 
a) Regulamentos Executivos (decretos de execução) » aquele editado para fiel execução da lei, previsto no art. IV, da CF, são regras jurídicas gerais, 
abstratas e impessoais, editadas em função de uma lei, de forma a lhe possibilitar o cumprimento. São atos normativos secundários; 
 
b) Regulamentos Autônomos (decretos de autônomos) » atuam substituindo a lei, de modo que, são atos primários, diretamente derivados da CF, em 
seu art. 84, VI da CF, vejamos: 
 
“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
VI – dispor, mediante decreto, sobre: 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos 
públicos; 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;” 
 
 
Enfim, temos uma divergência acirrada na doutrina sobre essa possibilidade, ou não, do Executivo editar os denominados regulamentos autônomos. 
 
 
Hely Lopes Meirelles e Diogo de Figueiredo defendem a possibilidade dos regulamentos autônomos. Em sentido contrário, temos Carvalho Filho, Celso Antônio e 
Di Pietro, que em tese não admitem o regulamento autônomo, mas como o art. 84, VI da CF traz a possibilidade... 
 
31 
 
 
9. PODER DE POLÍCIA 
 
 
“Poder de polícia é a prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade 
em favor do interesse público.” (Carvalho Filho). 
 
“Poder de polícia é a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público.” (Di Pietro). 
É importante ressaltar que o poder de polícia tem fundamento no princípio da supremacia do interesse público ao privado. 
Zanobini: “a idéia de limite surge do próprio conceito de direito subjetivo: tudo aquilo que é juridicamente garantido é também juridicamente limitado”. 
 
 
O direito brasileiro possui dispositivo expresso sobre o poder de polícia, conforme se verifica pelo art. 78 do CTN. Anote-se que este artigo aplica-seao Direito 
Tributário, como limite e distinção entre a taxa e o preço público. 
 
Competência 
 
 
O ato administrativo que veicula o poder de polícia deve ser editado pelo ente federativo que possui competência para a regulação da matéria no plano 
legislativo. Isso porque o poder de polícia deve sempre estar calcado na lei. 
 
 
9.1 DELEGAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA 
 
 
O poder de polícia é denominado “originário” quando exercido diretamente pelos entes federados (União, Estados, DF e Municípios), por meio de suas respectivas 
administrações diretas, e “delegado”, quando os entes federados outorgam por lei poder de polícia a entidades de direito público integrantes de sua administração indireta. 
32 
 
Segundo entendimento majoritário da doutrina e jurisprudência o poder de polícia prove privativamente da autoridade pública, de modo que, não é permitida a 
delegação aos prestadores de serviço público, tampouco aos particulares, vez que o poder de império é próprio e privativo do poder público. Ao particular somente é 
possível ser credenciado para contribuir materialmente com o poder de polícia, como no caso de empresas que controla radares de trânsito, em que a declaração de 
vontade será, ao final, da autoridade pública, a qual, com base nesses elementos materiais, poderá aplicar multa ou não. 
 
Nessa linha de raciocínio, manifestou-se o STF, na ADIN 1717-DF, quando da análise do art. 58 da lei federal 9649/98, oportunidade em que se chegou a conclusão 
que o poder de polícia não poderia ser delegado para pessoa de direito privado. 
 
 
9.2 POLÍCIA ADMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDICIÁRIA 
 
 
Podemos diferenciar a polícia administrativa da polícia judiciária pelos seguintes aspectos: 
 
 
Polícia Administrativa Polícia judiciária 
Caráter, em geral, preventivo. 
Mas pode ser repressivo ou 
fiscalizador. 
Caráter, em geral, 
repressivo. 
Exercida pelas autoridades 
administrativas e pelas polícias. 
Exercida pela polícia civil e 
militar. 
Atua sobre bens, direitos e 
atividades. 
Atua sobre pessoas. 
Age sobre ilícitos 
administrativos. 
Age sobre ilícitos penais. 
33 
 
9.3 ATUAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA 
 
 
O exercício do poder de polícia pode ser verificado em duas vertentes: atos normativos (gerais) e atos concretos. 
Os atos normativos denotam os atos com grande círculo de abrangência, em razão de seu conteúdo genérico e impessoal. Ex;: decretos, regulamentos, portarias, 
resoluções, instruções, etc. (horário de boates, venda de bebidas alcoólicas) 
 
Já os atos concretos são dirigidos a pessoas determinadas, tais como os atos sancionatórios (multas, interdição de estabelecimento) e os atos de consentimento 
(licenças e autorizações). 
 
É importante ressaltar que o poder de polícia deve ser exercido nos limites da legalidade, sob pena que desvio de poder ou abuso de poder. 
 
 
 
9.4 CARACTERÍSTICAS DO PODER DE POLÍCIA 
 
 
Este poder tem como característica principal a autoexecutoriedade (ou apenas executoriedade). 
 
 
A autoexecutoriedade dos atos administrativos lastreados no poder de polícia deriva da supremacia do interesse público. 
 
 
A autoexecutoriedade denota que a Administração Pública exara determinado ato e não necessita, em regra, de prévia manifestação judicial para levar a efeito a 
decisão administrativa. Ex.: demolição de prédios abandonados que ameaçam ruir. 
 
A doutrina informa que a maioria dos atos de polícia tem caráter discricionário, já que cabe ao agente público examinar a conveniência e a oportunidade de praticar 
determinado ato, bem como a discricionariedade de exarar um ou outro ato. Exceção: licença para construir, licença para dirigir, para exercer profissão, etc. 
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É importante ressaltar que a administração pública pode impor multas, mas estas devem ser cobradas na via judicial, não sendo lícito ao Estado constranger o 
penalizado por medidas oblíquas (retenção de mercadorias, etc). Esta retenção só é admitida se estiver prevista em lei (por exemplo: retenção de veículos – art. 262, 
§2º da Lei 9.503/97 e a firme orientação do STJ). 
 
 
Alguns autores anotam que o poder de polícia tem como característica a coercibilidade, tendo esta vertente a nuance da imperatividade dos atos administrativos. 
Isto se aproxima muito da autoexecutoriedade. 
 
 
 
9.5 REQUISITOS PARA A LEGITIMIDADE DO PODER DE POLÍCIA 
 
 
Os atos lastreados no Poder de Polícia devem resguardar a competência, objeto, motivo, finalidade e forma. 
 
 
Além disso, o ato que exara o poder de polícia deve estar atrelado ao princípio da razoabilidade (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito). 
Ressalte-se ainda que as sanções de polícia devem observar sempre os princípios do contraditório e da ampla defesa. 
10. ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 
Para que possamos entender o tema proposto, faz-se necessário resgatarmos alguns conceitos: 
 
 
FATO » qualquer acontecimento que ocorre no mundo que vivemos. 
FATO JURÍDICO » são acontecimentos que têm repercussão no mundo jurídico. 
FATO ADMINISTRATIVO » é o fato jurídico que possui especial relevância para o direito administrativo. Ex: morte de um servidor gera a vacância do cargo. 
ATO » é toda conduta imputável ao homem. Decorre de uma manifestação de vontade. 
ATO JURÍDICO » é toda conduta humana que tem repercussão no mundo jurídico. 
ATO ADMINISTRATIVO » é o ato jurídico que possui especial relevância para o direito administrativo. 
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10.1 CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO 
 
 
Como não existe um conceito legal de ato administrativo, os doutrinadores divergem um pouco ao apresentarem suas definições, vejamos: 
 
 
Para José dos Santos Carvalho Filho, “o ato administrativo é a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus delegatários que, sob 
regime de direito público, visa à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público”. 
 
Segundo o Professor Hely Lopes Meyrelles, "o ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, 
tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos seus administrados ou a si própria". 
 
Já para Celso Antônio Bandeira de Mello, “ato administrativo é a "declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes - como, por exemplo, um concessionário 
de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, sujeitas 
a controle de legitimidade por órgão judicial." 
 
10. 2 ATOS DA ADMINISTRAÇÃO 
 
 
A Administração Pública, no exercício de suas diversificadas tarefas, pratica alguns atos jurídicos que não se enquadram no conceito de atos administrativos. Nesse 
sentido, podemos afirmar que nem todo ato da administração é ato administrativo. Algumas vezes aquela atua na esfera privada ou praticando atos no exercício de função 
política, exerce atividades meramente materiais, que não traduzem manifestação de vontade, ou ainda, pratica atos legislativos e jurisdicionais no exercício de funções 
atípicas. Deste modo, podemos apontar como Atos da Administração: 
 
Atos políticos ou de governo » quando há exercício de função política e podem exercê-la tanto os membros do legislativo, como do judiciário e do executivo. Ex: 
anistia; indulto; veto de lei; declaração de guerra. 
 
Atos regidos pelo direito privado » nos quais a Administração atua sem prerrogativas em igualdade de condições com o particular. 
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Atos materiais » são os atos de mera execução de atividade. Ex: o ato que determina a demolição de uma obra irregular é ato administrativo, mas a demolição em 
si é mero ato material. 
 
Atos legislativos e jurisdicionais » praticados excepcionalmente pela Administração no exercício de função atípica. Ex: Medida Provisória. 
 
 
Cuidado! Ato Administrativo ≠ Contrato Administrativo »O ato administrativo é unilateral, já o contrato é bilateral (há duas partes com objetivos diversos). 
 
 
 
10.3 ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
 
Também chamados pela doutrina de REQUISITOS ou PRESSUPOSTOS, são as condições necessárias à constituição do ato administrativo, apontadas na Lei 
4.717/65 (Lei de Ação Popular), de modo que são cinco os ELEMENTOS do ato administrativo: competência; finalidade; forma, motivo; objeto. 
 
Aqui nós temos um bom recurso mnemônico, que ajuda bastante » as letras iniciais formam a palavra COM FIN FOR M OB. 
 
 
COM – PETÊNCIA / FIN – ALIDADE / F0R - MA / M – OTIVO / OB - JETO 
 
 
10.4 COMPETÊNCIA 
 
 
Chamado por Di Pietro de SUJEITO, este elemento se refere à pessoa que pratica o ato administrativo. 
 
 
A competência é requisito vinculado. Para que o ato seja válido, inicialmente é preciso verificar se foi praticado pelo agente competente segundo a legislação para 
a prática da conduta. No Direito Administrativo é sempre a lei que define as competências conferidas a cada agente, limitando sua atuação conforme suas atribuições. 
Assim, competência administrativa é o poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho de suas funções. 
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Tem como características: 
 
 
Incaducabilidade ou imprescritibilidade » a competência não se extingue, exceto por disposição de lei; 
 
 
Irrenunciabilidade » o agente público não pode abrir mão de sua competência, vez que esta é conferida em prol do interesse público (princ. Da indisponibilidade 
do interesse público); 
 
Inderrogabilidade » significa que a competência não pode ser alterada por acordo de vontades entre os agentes públicos; 
 
 
Improrrogabilidade » significa que os agentes públicos não podem praticar atos para os quais a lei não lhe conferiu competência. 
 
 
Eslareça-se que, a inderrogabiliadade tem caráter absoluto, no entanto a improrrogabilidade tem um caráter relativo, sendo excepcionada pelos institutos da 
delegação e avocação, desde que haja permissão legal. A lei 9.784/99 traz regras de competência em seus arts. 11 a 21, e determina em seu art. 13, quais as situações em 
que não caberá delegação (edição de atos normativos; decisão de recursos administrativos; matérias de competência exclusiva). 
 
10.5 FINALIDADE 
 
 
Requisito vinculado, a finalidade é o objetivo de interesse público pretendido com a prática do ato. A finalidade genérica do ato é o interesse público. No entanto, 
não basta atender à finalidade genérica, uma vez que cada ato administrativo tem uma finalidade específica para se alcançar o interesse público. Na hipótese de ser 
violada a finalidade específica, mesmo buscando interesse público, há o desvio de finalidade. Ex: não se pode remover servidor com finalidade de puni-lo. 
 
Todavia, existe uma exceção. Na desapropriação, se houver desvio da finalidade específica, se mantendo a finalidade genérica, por exemplo, ao invés de construir 
uma escola como previsto no ato, o agente constrói um hospital. Nestes casos desde que atendido o interesse público, não há problema (tredestinação lícita). 
 
10.6 FORMA 
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É requisito vinculado. É o modo de exteriorização do ato. Ademais, para que um ato administrativo exista validamente sua forma deve ser a prevista na lei. 
Entretanto, o vício de forma não é absoluto, vez que é sanável quando não gerar prejuízo ao interesse público, face à aplicação do princípio da instrumentalidade das 
formas. Enfim, a forma é somente o instrumento para se alcançar o objetivo final do ato que é o interesse público. 
 
Em regra, os atos administrativos deverão observar a forma escrita, admitindo-se excepcionalmente atos gestuais, verbais ou expedidos por máquinas, como é o 
caso dos semáforos. 
 
10.7 MOTIVO 
 
 
É a situação de fato e de direito que leva o agente a agir. Celso Antônio define o motivo como “o pressuposto de fato que autoriza ou exige a prática do ato”. 
 
 
Ressalte-se que não se deve confundir motivo com motivação. Esta é tão somente a exteriorização dos motivos do ato, ou seja, podemos dizer que seria a 
fundamentação do ato administrativo. 
 
A motivação é um princípio explícito na Lei 9784/99 e, para maioria da doutrina, está implícito na Constituição federal, devendo assim os atos serem motivados. 
Em alguns casos, todavia, pode ser dispensada a motivação pela lei ou pela própria Constituição, como na hipótese da exoneração do servidor comissionado (exoneração 
ad nutum). 
 
A propósito, nestas situações se o ato for motivado e o motivo apresentado não for verdadeiro ou for viciado, o ato será inválido. Enfim, a motivação, que é a 
exteriorização dos motivos, uma vez feita, passa a fazer parte do ato e vincula, portanto, a validade do ato – Teoria dos Motivos Determinantes. 
 
10.8 OBJETO 
 
 
O elemento objeto é o resultado prático do ato administrativo, é a alteração no mundo jurídico que ocorre com a prática do ato. 
 
 
É aquilo que o ato enumera, dispõe, declara, enuncia, certifica, extingue, autoriza, modifica. A doutrina costuma usar a expressão “é o efeito jurídico do ato”. 
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Exemplos: 
1º- licença para construir; licença é a forma e a permissão para edificar é o objeto; 
2º- aplicação de uma multa; multa é a forma e a aplicação da penalidade é o objeto; 
3º- em uma nomeação; a nomeação é a forma e a admissão do individua nos quadros da Administração é o objeto. 
 
 
Por fim, a respeito dos elementos dos atos administrativos é de suma importância tratá-los de acordo com seu caráter vinculado ou não. A competência, finalidade 
e forma são elementos vinculados, ou seja, a lei os disciplina de forma objetiva, especificando seus requisitos, sem conceder margem de escolha em sua atuação. Já o 
motivo e o objeto, em regra, são elementos discricionários do ato administrativo, sob os quais o administrador pode atuar de acordo com um juízo de oportunidade e 
conveniência. No entanto, quando esses dois últimos elementos forem regulados por lei de forma objetiva, sem deixar margem de escolha para ao administrador eles 
serão vinculados. 
 
 
10.9 ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 
Os atos administrativos são revestidos de propriedades jurídicas especiais decorrentes da supremacia do interesse público sobre o privado. Nessas características, 
reside o traço distintivo fundamental entre os atos administrativos e as demais categorias de atos jurídicos, especialmente os privados. A doutrina mais moderna faz 
referência a cinco atributos: presunção de legitimidade; imperatividade; exigibilidade; autoexecutoriedade; tipicidade. 
 
- Presunção de legitimidade 
Também conhecido como presunção de veracidade ou presunção de legalidade, significa que o ato administrativo, até prova em contrário, é considerado válido para 
o Direito. Percebam que se trata de uma presunção relativa – juris tantum – vez que admite prova em contrário a cargo de quem alega a ilegitimidade. 
Fundamentos que justificam a presunção de legitimidade: I – princípio da legalidade » como a Administração tem sua atuação adstrita ao mesmo, presume-se que 
seus atos são legais; II – celeridade no cumprimento » em razão do interesse público faz-se necessária a rapidez de atuação e cumprimento dos atos; III - presença de 
procedimentos e formalidades para edição dos atos administrativos; IV - constante controle interno e externo sobre os atos. 
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- Imperatividade 
Pela imperatividade os atos administrativos serão impostos a terceiros, independentemente da concordância ou não destes. A imperatividade constitui o particular 
em obrigação de forma unilateral. É o chamado poder extroverso do Estado. 
Atenção! Não está presente nos atos enunciativos, como certidões e atestados, nem nos atos negociais, como permissões e autorizações. 
 
 
- Exigibilidade 
Não sendo cumprida o obrigação imposta pelo ato administrativo, o poder público terá que – valendo-se de meios indiretos de coerção – executar indiretamente o 
ato desrespeitado. Ex: Não se respeitandoa exigência de não estacionar em via pública, o particular ficará sujeito à aplicação de multa. Nestes casos, o Estado 
 
- Auto-executoriedade 
Atributo do ato administrativo que permite que o mesmo seja executado sem a necessidade da Administração se socorrer do Judiciário. 
Em situações pontuais, a aplicação de meios indiretos de coerção não atendem ao interesse público, tornando-se necessária a aplicação de meios diretos de coação. 
Nestas situações, o Estado executa diretamente e imediatamente o ato sem a necessidade de acionar o judiciário. Exs: quando um carro é guinchado por estar impedindo 
a entrada e saída das ambulâncias de um hospital; demolição de obra irregular; interdição de estabelecimento. 
 
- Tipicidade 
O ato administrativo deve corresponder a tipos previamente definidos pela lei para produzir os efeitos desejados. Assim, para cada caso, há a previsão de uso de 
certo tipo de ato em espécie. Nesse sentido, a lei deve sempre estabelecer os tipos de atos e suas conseqüências, garantindo ao particular que a Administração Pública 
não fará uso de atos inominados, impondo obrigações da forma não prevista na lei. Por igual motivo, busca impedir a existência de atos totalmente discricionários, pois 
eles sempre deverão obediência aos contornos estipulados em lei. 
 
Parte da doutrina entende que se trata de um desdobramento do princípio da legalidade. 
 
 
10. ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 
Para que possamos entender o tema proposto, faz-se necessário resgatarmos alguns conceitos: 
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FATO » qualquer acontecimento que ocorre no mundo que vivemos. 
FATO JURÍDICO » são acontecimentos que têm repercussão no mundo jurídico. 
FATO ADMINISTRATIVO » é o fato jurídico que possui especial relevância para o direito administrativo. Ex: morte de um servidor gera a vacância do cargo. 
ATO » é toda conduta imputável ao homem. Decorre de uma manifestação de vontade. 
ATO JURÍDICO » é toda conduta humana que tem repercussão no mundo jurídico. 
ATO ADMINISTRATIVO » é o ato jurídico que possui especial relevância para o direito administrativo. 
 
 
10.1 CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO 
 
 
Como não existe um conceito legal de ato administrativo, os doutrinadores divergem um pouco ao apresentarem suas definições, vejamos: 
 
 
Para José dos Santos Carvalho Filho, “o ato administrativo é a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus delegatários que, sob 
regime de direito público, visa à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público”. 
 
Segundo o Professor Hely Lopes Meyrelles, "o ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, 
tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos seus administrados ou a si própria". 
 
Já para Celso Antônio Bandeira de Mello, “ato administrativo é a "declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes - como, por exemplo, um concessionário 
de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, sujeitas 
a controle de legitimidade por órgão judicial." 
 
10. 2 ATOS DA ADMINISTRAÇÃO 
 
 
A Administração Pública, no exercício de suas diversificadas tarefas, pratica alguns atos jurídicos que não se enquadram no conceito de atos administrativos. Nesse 
sentido, podemos afirmar que nem todo ato da administração é ato administrativo. Algumas vezes aquela atua na esfera privada ou praticando atos no exercício de função 
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política, exerce atividades meramente materiais, que não traduzem manifestação de vontade, ou ainda, pratica atos legislativos e jurisdicionais no exercício de funções 
atípicas. Deste modo, podemos apontar como Atos da Administração: 
 
Atos políticos ou de governo » quando há exercício de função política e podem exercê-la tanto os membros do legislativo, como do judiciário e do executivo. Ex: 
anistia; indulto; veto de lei; declaração de guerra. 
 
Atos regidos pelo direito privado » nos quais a Administração atua sem prerrogativas em igualdade de condições com o particular. 
 
 
Atos materiais » são os atos de mera execução de atividade. Ex: o ato que determina a demolição de uma obra irregular é ato administrativo, mas a demolição em 
si é mero ato material. 
 
Atos legislativos e jurisdicionais » praticados excepcionalmente pela Administração no exercício de função atípica. Ex: Medida Provisória. 
 
 
Cuidado! Ato Administrativo ≠ Contrato Administrativo » O ato administrativo é unilateral, já o contrato é bilateral (há duas partes com objetivos diversos). 
 
 
 
10.3 ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
 
Também chamados pela doutrina de REQUISITOS ou PRESSUPOSTOS, são as condições necessárias à constituição do ato administrativo, apontadas na Lei 
4.717/65 (Lei de Ação Popular), de modo que são cinco os ELEMENTOS do ato administrativo: competência; finalidade; forma, motivo; objeto. 
 
Aqui nós temos um bom recurso mnemônico, que ajuda bastante » as letras iniciais formam a palavra COM FIN FOR M OB. 
 
 
COM – PETÊNCIA / FIN – ALIDADE / F0R - MA / M – OTIVO / OB - JETO 
 
 
10.4 COMPETÊNCIA 
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Chamado por Di Pietro de SUJEITO, este elemento se refere à pessoa que pratica o ato administrativo. 
 
 
A competência é requisito vinculado. Para que o ato seja válido, inicialmente é preciso verificar se foi praticado pelo agente competente segundo a legislação para 
a prática da conduta. No Direito Administrativo é sempre a lei que define as competências conferidas a cada agente, limitando sua atuação conforme suas atribuições. 
Assim, competência administrativa é o poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho de suas funções. 
 
Tem como características: 
 
 
Incaducabilidade ou imprescritibilidade » a competência não se extingue, exceto por disposição de lei; 
 
 
Irrenunciabilidade » o agente público não pode abrir mão de sua competência, vez que esta é conferida em prol do interesse público (princ. Da indisponibilidade 
do interesse público); 
 
Inderrogabilidade » significa que a competência não pode ser alterada por acordo de vontades entre os agentes públicos; 
 
 
Improrrogabilidade » significa que os agentes públicos não podem praticar atos para os quais a lei não lhe conferiu competência. 
 
 
Eslareça-se que, a inderrogabiliadade tem caráter absoluto, no entanto a improrrogabilidade tem um caráter relativo, sendo excepcionada pelos institutos da 
delegação e avocação, desde que haja permissão legal. A lei 9.784/99 traz regras de competência em seus arts. 11 a 21, e determina em seu art. 13, quais as situações em 
que não caberá delegação (edição de atos normativos; decisão de recursos administrativos; matérias de competência exclusiva). 
 
10.5 FINALIDADE 
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Requisito vinculado, a finalidade é o objetivo de interesse público pretendido com a prática do ato. A finalidade genérica do ato é o interesse público. No entanto, 
não basta atender à finalidade genérica, uma vez que cada ato administrativo tem uma finalidade específica para se alcançar o interesse público. Na hipótese de ser 
violada a finalidade específica, mesmo buscando interesse público, há o desvio de finalidade. Ex: não se pode remover servidor com finalidade de puni-lo. 
 
Todavia, existe uma exceção. Na desapropriação, se houver desvio da finalidade específica, se mantendo a finalidade genérica, por exemplo, ao invés de construir 
uma escola como previsto no ato, o agente constrói um hospital. Nestes casos desde que atendido o interesse público, não há problema (tredestinação lícita). 
 
10.6 FORMA 
 
 
É requisito vinculado. É o modo de exteriorização do ato. Ademais, para que um ato administrativo exista validamente sua forma deve ser a prevista na lei. 
Entretanto, o vício de forma não é absoluto, vez que é sanável quando não gerar prejuízo ao interesse público, face