Apostila Administração Pública

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO - TCU 
PROFESSOR JOSÉ CARLOS 
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Olá amigos! 
 
Quero propor um desafio! Vamos estudar para o tão esperado concurso 
do Tribunal de Contas da União1 (TCU)? 
Os salários de R$ 9.144,04 para o cargo de Analista de Controle Externo 
chamam bastante atenção... e com certeza, não somente a 
sua! Mas também a de milhares de brasileiros que sonham 
com a aprovação em um concurso público. 
Nosso tempo é curtíssimo! O edital foi lançado dia 20 de 
julho e as provas serão realizadas dia 29 de setembro. Não 
temos nenhum tempo a perder! É hora de acelerar! 
Lembrem-se do que já dizia Mark Twain: “O segredo de progredir é 
começar. O segredo de começar é dividir as tarefas árduas e 
complicadas em tarefas pequenas e fáceis de executar, e depois 
começar pela primeira.” Vamos começar nossa tarefa? Vamos estudar? 
Vamos praticar? Vamos testar nossos conhecimentos? 
O Jornal O GLOBO deste último domingo no Rio de Janeiro trouxe em 
uma de suas principais manchetes o seguinte título: “Os craques dos 
concursos”, falando sobre os chamados concurseiros, gente que estuda 
e passa em vários processos de seleção. 
Segundo a matéria divulgada neste jornal, os concurseiros são uma 
legião de candidatos a empregos em empresas e órgãos públicos que, 
segundo cálculos da Associação Nacional de Proteção aos Concursos 
(Anpac), reúne 500 mil pessoas em todo o país. 
O que você acha sobre essas pessoas? São gênios, aliens? Não. São 
pessoas comuns, como você, que simplesmente se dedicam e se 
esforçam verdadeiramente em prol de seus objetivos. Estudam 
arduamente, fazem vários cursos, lêem vários livros, respondem vários 
exercícios, refazem provas anteriores... ou seja, não estão para 
brincadeiras! 
Você pode ter sucesso se realmente desejar e se comprometer com ele! 
Faça a sua parte! 
 
1 Você sabe qual é o papel do TCU conferido pela Constituição Federal de 1988? Auxiliar o Congresso 
Nacional no exercício do controle externo. 
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Nosso curso tratará da parte referente à Administração Pública, e 
será teórico e prático, ou seja, iremos estudar de forma simplificada a 
teoria e praticá-la em exercícios por meio de questões de concursos 
anteriores elaboradas pelo CESPE/UNB, que será a banca realizadora 
deste concurso. 
 
 
 
 
Vale ressaltar que sempre que não encontrarmos um vasto material 
sobre algum assunto a ser abordado elaborado pelo CESPE/UNB, para 
que seu estudo não seja prejudicado, usaremos questões de outras 
bancas para fins de complemento. 
Conforme sugestão de vários alunos ao longo dos diversos cursos que já 
ministramos no PONTO, iremos enfatizar o curso na realização de 
bastantes exercícios para que os conceitos possam ficar bem fixados e 
as dúvidas que apareçam possam ser sanadas. 
 
O curso será composto de 6 (seis) aulas on-line, onde trataremos 
sobre os seguintes assuntos: 
 
1. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: 
dimensões estruturais e culturais. 
2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. 
Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e 
Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995. 
3. Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-
burocrático. O Estado oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e 
burocrático, o Estado do bem-estar, o Estado regulador. 4. Estrutura e 
estratégia organizacional. 
4. Cultura organizacional e mudança no setor público. Convergências e 
diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. O paradigma do 
cliente na gestão pública. 
5. Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor 
público. Processos participativos de gestão pública: conselhos de gestão, 
orçamento participativo, parceria entre governo e sociedade. 
& Testar os conhecimentos é uma das melhores 
formas de se preparar! 
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6. Governo eletrônico. Transparência da administração pública. Controle 
social e cidadania. 
7. Novas tecnologias de gestão (reengenharia, qualidade, planejamento 
estratégico, Balanced ScoreCard) e tecnologias da informação e 
comunicação: impactos sobre a configuração das organizações públicas 
e sobre os processos de gestão. 
8. Excelência nos serviços públicos. Gestão por resultados na produção 
de serviços públicos. Gestão de Pessoas por Competências. 
9. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais. 
10. Administração de pessoal. Noções de SIAPE. 
11. Administração de compras e materiais: processos de compras 
governamentais e gerência de materiais e estoques. Noções de SIASG. 
 
Vale ressaltar que a ordem do conteúdo a ser apresentado ficará a cargo 
da minha experiência como Professor. 
 
A formatação foi preparada para que você se sinta apto e estimulado a 
compreender e aproveitar da maneira adequada tudo o que lhe for 
apresentado, sentindo-se confiante a fazer uma boa prova sem 
nervosismos. É importante que você não sinta vergonha em expor suas 
dúvidas no nosso “fórum de debates”, uma vez que a dúvida de hoje 
pode aparecer em forma de questão no dia da prova! 
 
Ao contrário do que muitas pessoas imaginam, os professores gostam 
muito de responder às dúvidas dos alunos, porque provam que eles 
estão estudando e se esforçando para fazer o seu melhor. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Acerte no alvo! 
O fórum é uma das principais vantagens de um curso 
on-line. Em uma sala de aula, a troca de experiência 
tende a ser limitadíssima. Mas, quando se colocam as 
pessoas em um fórum de discussão, não existe 
inibição. 
É chato pedir a palavra para o professor e falar uma besteira. 
Entretanto, escrever uma besteira no fórum ninguém liga: faz parte do 
processo de aprendizagem. Esse talvez seja o principal ganho, o 
principal bônus. 
 
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Porque sei que você tem muitas matérias para estudar e não pode 
perder tempo, minha grande missão é facilitar sua vida, de forma que 
você estude a coisa certa e da maneira certa. 
 
Antes de começar, para os que ainda não me conhecem, permitam-me 
uma breve apresentação! Meu nome é José Carlos Oliveira de Carvalho. 
Sou mestre em Ciências Contábeis pela Universidade do Estado do Rio 
de Janeiro – UERJ (área de concentração: Auditoria). Especialista em 
Docência Superior pela FABES, graduei-me em Ciências Contábeis pela 
Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ. Atualmente, sou auditor-
geral e técnico-pericial chefe (área contábil) do Ministério Público do 
Estado do Rio de Janeiro, cedido pelo Tribunal de Contas do Rio de 
Janeiro, onde sou auditor (concursado). Já ocupei os cargos de auditor-
fiscal (concursado), de oficial do exército e de técnico em contabilidade 
(concursado) na Prefeitura do Rio de Janeiro. Leciono na Fundação 
Getúlio Vargas - FGV, e no Conselho Regional de Contabilidade do Rio 
de Janeiro – CRCRJ. Também sou auditor independente e consultor de 
empresas no Rio de Janeiro, Paraná, São Paulo, Espírito Santo e Brasília. 
Há mais de 7 (sete) anos dedico grande parte do meu tempo em 
preparar candidatos para concursos. Comecei no Rio de Janeiro em 
1999 e rapidamente passei a ministrar em diversos cursos preparatórios 
para concursos em mais de vinte capitais brasileiras as cadeiras de 
contabilidade geral, de custos, avançada e pública, administração geral 
e pública, recursos humanos, materiais, orçamento empresariale 
público, auditoria e perícia contábil. 
 
Minhas contribuições aos concurseiros incluem, ainda, dois 
livros de minha autoria publicados pela Editora Campus da 
Série Provas e Concursos: “Auditoria Geral e Pública – 
Teoria e Questões Comentadas” e “Orçamento e 
Finanças Públicas – Teoria e Questões Atuais”. 
Conforme vocês podem conferir nos “agradecimentos”, 
participei da obra “Administração Geral e Pública” do 
reconhecido autor Idalberto Chiavenato, também publicada pela Editora 
Campus da Série Provas e Concursos. 
 
Vamos começar? Preparados? 
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Vale ressaltar que se trata de material de uso pessoal, não podendo ser 
repassado a terceiros, em caráter gratuito ou oneroso, seja impresso, 
por e-mail ou qualquer outro meio de transmissão sob risco de violação 
do estabelecido na Lei n. º 9.610/1998 e no Código Penal. Desde já 
agradecemos a compreensão e estamos abertos para qualquer dúvida 
ou pendência, tanto sobre o material quanto para qualquer outro 
assunto relacionado ao concurso em questão. 
 
AULA DEMONSTRATIVA 
 
Nesta aula demonstrativa, comentaremos um pouco sobre as Formas 
de Administração Pública para que você possa conhecer meu 
trabalho e ter uma idéia de como serão ministradas as próximas 6 aulas 
que teremos. 
A explicação detalhada dos assuntos abordados nesta aula 
poderão ser encontrados durante nosso curso. 
 
Nos veremos por lá! 
 
 
Introdução: 
 
Em uma época de complexidades, mudanças e incertezas como a que 
atravessamos hoje, a Administração tornou-se uma das mais 
importantes áreas de atividade humana. 
Vivemos em uma civilização onde o esforço cooperativo do homem é a 
base fundamental da sociedade. Sendo assim, a tarefa básica da 
Administração é a de fazer coisas por meio de pessoas. 
 
Você sabe o que é Administração? 
 
A origem da palavra acentua que administração vem de: 
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(Lembre-se de que daí vem ministério, ministrar) 
 
Quando você se eleva, comanda, lidera passa a ter subordinados. Você 
se eleva (lidera) em direção a uma empresa, organização. 
 
 
 
 
 
 
No mundo atual já não sobressaem os países dotados de tamanho ou 
vastidão territorial, possuidores de recursos naturais ou de imensas 
jazidas de matérias-primas. Hoje o negócio é outro. 
Os países mais bem-sucedidos são aqueles dotados de conhecimento e 
tecnologia e que sabem agregar valor e competir com produtos e 
serviços de melhor qualidade e menor preço. Custos baixos e elevada 
produtividade. Qualidade e Competitividade. 
 
Seja através de organizações públicas, privadas ou do terceiro setor, 
são as organizações que levam um país para a frente, e as próprias 
organizações dependem de administradores competentes e talentosos. É 
que a solução de muitos dos complexos problemas que afligem o mundo 
moderno reside hoje na administração, ou seja, na capacidade de gerir, 
aglutinar e utilizar recursos escassos, e fazê-lo de forma cada vez 
melhor, rumo à excelência. 
 
Isso é feito através de organizações que devem ser adequadamente 
administradas de maneira a extrair resultados extraordinários dos 
recursos utilizados. Neste cenário, avulta a figura do administrador, 
imprescindível no sucesso organizacional, e por decorrência, no êxito de 
cada país. 
 
Administrar significa interpretar os objetivos propostos pela 
organização e transformá-los em ação organizacional, por meio 
do planejamento, organização, direção e controle de todos os 
esforços realizados em todas as áreas e em todos os níveis da 
organização, a fim de alcançar tais objetivos da maneira mais 
adequada (eficiente). 
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Formas de Administração Pública: 
 
 
A Administração Pública constitui um importante segmento da ciência da 
Administração. Ela representa o aparelhamento do Estado e funciona 
como o instrumento do governo para planejar, organizar, dirigir e 
controlar todas as ações administrativas, no sentido de dar plena e 
cabal satisfação das necessidades coletivas básicas. 
Como dizia Weber, a Administração Pública envolve todo o aparato 
administrativo com que nações, estados e municípios de moldam para 
cuidar do interesse coletivo e entregar à população uma ampla 
variedade de serviços públicos capazes de melhorar a qualidade de vida 
em geral. 
No fundo, o progresso e o desenvolvimento de uma nação passam 
obrigatoriamente pela Administração. Como bem lembrava Peter 
Drucker, não existem países ricos nem países pobres, mas sim países 
bem-administrados e países mal-administrados. Daí, a amplitude e 
grandeza com que se apresenta a Administração Pública. 
 
Para podermos entender melhor o que é a Administração Pública, vamos 
fazer uma breve reflexão sobre a Administração Pública no Brasil. 
 
Historicamente, a Administração Pública evoluiu através de três modelos 
básicos: 
9 Patrimonialista 
9 Burocrática 
9 Gerencial 
 
 
 
 humanos 
materiais 
financeiros
informação
tecnologia 
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Nesta aula demonstrativa, iremos apenas conceituar estes modelos: 
Administração Pública Patrimonialista - No patrimonialismo, o 
aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, 
e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os 
cargos são considerados prebendas2. A res publica não é diferenciada da 
res principis, ou seja, é uma forma da administração pública que se 
caracteriza pela privatização do Estado, pela interpermeabilidade dos 
patrimônios público e privado. O príncipe não faz clara distinção entre 
patrimônio público e seus bens privados. 
 
Assim, o patrimonialismo não se baseia na 
salvaguarda (proteção) do patrimônio público em 
relação aos interesses privados, muito pelo 
contrário, se baseia na malversão do patrimônio 
público. 
Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo 
de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se 
tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se 
 
2 Prebendas são benefícios fáceis. 
Dica: Esses três modelos são muito cobrados em 
concursos. Fique atento! Eles se sucedem no tempo 
sem que qualquer um deles seja totalmente 
abandonado. 
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distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração 
patrimonialista torna-se uma exorbitância inaceitável. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do 
século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a 
corrupção e o nepotismo patrimonialista. 
Vargas optou pela adoção de um modelo que pautasse pelo controle 
minucioso das atividades-meio. 
Para botar “ordem na casa” buscou referências no modelo 
burocrático idealizado por Max Weber, acreditando que a 
burocracia, dado seu caráter rígido e hierarquizado poderia 
ordenar a máquina administrativa. 
 
Dica: Está aí o 1º modelo estruturado de Administração Pública no 
Brasil! 
 
Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a 
profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a 
impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Oscontroles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são 
sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos 
administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. 
Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, 
como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no 
atendimento a demandas. 
Fique de olho: Prebendas e sinecuras são formas patrialistas de 
ocupação. Isto significa empregos que exigem pouco ou nenhum 
trabalho de quem o exerce. Cargo público concedido por nepotismo, 
a título de troca de favores políticos. 
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Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-
se na própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado 
volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é 
servir à sociedade. 
 
 
 
 
 
A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a 
efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a 
auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos 
vistos como clientes. Este defeito, entretanto, não se revelou 
determinante na época do surgimento da administração pública 
burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O 
Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir 
os contratos e a propriedade. 
Importante: Se a burocracia tivesse funcionado, em tese as práticas 
patrimonialistas teriam sido suprimidas, o que parece não ter 
acontecido... 
 
 
 
 
São características da Burocracia: Normas e regulamentos, formalidade 
das comunicações, racionalidade e divisão do trabalho, impessoalidade 
nas relações, hierarquização da autoridade, rotina e procedimentos 
estandardizados, competência técnica e meritocracia, separação da 
propriedade, previsibilidade do funcionamento, etc. 
Dica: O conceito de burocracia para Max 
Weber é a organização eficiente por 
excelência e para conseguir essa eficiência, 
a burocracia precisa detalhar 
antecipadamente e nos mínimos detalhes 
como as coisas deverão ser feitas. 
 
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Em nosso dia-a-dia, passamos a chamar de burocracia os 
defeitos do sistema, ou seja, suas disfunções, que foram o 
exagerado apego aos regulamentos, excesso de formalismo, 
resistência à mudanças, despersonalização do 
relacionamento, superconformidade às rotinas e 
procedimentos, etc. 
 
 
 
 
 
 
 
Administração Pública Gerencial - Emerge na segunda metade do 
século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções 
econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento 
tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos 
deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo 
anterior. 
A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e 
aumentar a qualidade dos serviços, tendo o 
cidadão como beneficiário - torna-se então 
essencial. 
A reforma do aparelho do Estado passa a ser 
orientada predominantemente pelos valores da 
eficiência e qualidade na prestação de serviços 
Burocracia: bom ou ruim? 
A burocracia (na teoria) é a organização perfeita por excelência, pois consegue 
prever todas as ocorrências possíveis e preparar a organização para enfrentá-
las. As pessoas têm maiores benefícios em função de sua competência e 
dedicação, etc. Infelizmente, na prática apresentou alguns problemas: se 
levarmos em consideração suas características e exacerbá-las, há o risco de 
tornarem-se defeitos (excesso de apego às normas, substituição dos fins pelos 
meios, etc). Há, portanto, dois enfoques: na teoria (ótima, portanto) e na 
prática (normalmente sinônimo de ineficiência). 
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públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas 
organizações. 
Dica: O chamado “modelo gerencial” começa a ser implantado em 
1995, durante o governo FHC, com a edição do “Plano Diretor da 
Reforma do Aparelho do Estado”. 
A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo 
ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não 
significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, 
a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual 
conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios 
fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a 
existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as 
carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento 
sistemático. 
 
 
 
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se: 
ƒ para a definição precisa dos objetivos que o administrador público 
deverá atingir em sua unidade, 
ƒ para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos 
recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem 
colocados à disposição para que possa atingir os objetivos 
contratados, e 
ƒ para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. 
Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do 
próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência 
entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a 
descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se 
essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser 
permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das 
organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos 
(meios) para os resultados (fins). 
A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de 
basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na 
rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um 
princípio fundamental. 
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A administração pública gerencial inspira-se na administração de 
empresas, mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a 
receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem 
livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado 
deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem 
contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administração das 
empresas, a sociedade - por meio de políticos eleitos - controla a 
administração pública. Enquanto a administração de empresas está 
voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos 
acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo 
seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e 
diretamente voltada para o interesse público. 
Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, 
impessoalidade, etc.), a administração pública gerencial não se 
diferencia da administração pública burocrática. Na burocracia pública 
clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A 
diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse 
público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. 
Para a administração pública burocrática, o interesse público é 
freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao 
atuarem sob este princípio, os administradores públicos terminam por 
direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do 
Estado para o atendimento das necessidades da própria burocracia, 
identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é 
relegado a um segundo plano. A administração pública gerencial negaessa visão do interesse público, relacionando-o com o interesse da 
coletividade e não com o do aparato do Estado. 
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Veja como esse assunto pode ser cobrado em sua prova: 
 
Questão 01: (UnB/CESPE – TSE – Analista Judiciário – 
Administrativa – 2006) A administração pública gerencial 
A) é uma resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e 
sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à 
globalização da economia mundial. 
B) surge na época do Estado liberal, como forma de combater a 
corrupção e o nepotismo patrimonialista. 
C) é baseada no efetivo controle dos abusos mas possui defeitos como 
ineficiência, auto-referência e incapacidade de voltar-se para o serviço 
aos cidadãos, vistos como clientes. 
D) permite que o aparelho do Estado funcione como uma extensão do 
poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuam status de 
nobreza real. A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de 
administração. 
QUESTÃO 46 
Conforme estudamos, a administração pública gerencial emerge na 
segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão 
das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao 
desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, 
uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à 
adoção do modelo anterior. 
Comentário às outras alternativas: 
b) Não. Surge posteriormente. A administração burocrática é quem 
surge para combater a corrupção. 
c) Os defeitos apontados são pertinentes à burocracia. 
d) A definição refere-se ao sistema patrimonialista. 
 
A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de 
impostos e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado 
são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob 
controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas 
porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. 
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01. Resp: A 
 
Agora, analise a questão abaixo: 
 
Questão 02: (UnB/CESPE – TSE – Analista Judiciário – 
Administrativa – 2006) De acordo com os paradigmas pós-
burocráticos, os governos devem ser descentralizados, 
competitivos, orientados para o 
A) produto, empreendedores e basicamente consumidores de serviços. 
B) mercado, empreendedores e basicamente prestadores de serviços. 
C) mercado, empreendedores e basicamente consumidores de serviços. 
D) produto, empreendedores e basicamente prestadores de serviços. 
 
O gerencialismo (paradigma pós-burocrático) é orientado para o 
mercado, A idéia predominante é de que tudo deve ser transferido a 
este, a exceção das atividades exclusivas do Estado. Assim, atividades 
como comunicação, transporte e cultura devem ser gerenciados pelo 
mercado. O Estado ficará responsável por atividades indelegáveis, tais 
como: segurança, função judicante (justiça) e legislativa. 
Por fim, a idéia de Estado consumidor é superada, sendo incorporada a 
noção de Estado prestador de serviço. Esta ideologia foi considerada, 
inclusive, na formatação de nossa Carta Magna, quando da substituição 
da expressão “Funcionário Público” pela de “Servidor Público” (servir o 
cliente da administração pública: o cidadão). 
 
02. Resp: B 
 
Pensamento da Semana: 
“Deixar tudo para amanhã é como usar um cartão de crédito: muito 
divertido... até que chegue o momento de receber a conta.” 
Christopher Parker 
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E então? Aceita o desafio? Então comece agora 
mesmo seus estudos e faça parte do nosso time 
de vencedores! 
Entenda que você precisa realmente querer 
estudar. Isso faz toda a diferença. Dedique seu 
tempo, atenção e concentração e não se preocupe 
em ser apenas mais um entre milhares de 
pessoas que estão se inscrevendo para a prova do 
concurso. Faça a sua parte. 
Se você quiser, você pode e será um grande vitorioso! 
 
Bibliografia: 
 
CHIAVENATO, Idalberto. Administração nos Novos Tempos. Rio de 
Janeiro: Elsevier, 2004 – 2ª Reimpressão. 
 
CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública. Rio de Janeiro: 
Elsevier, 2006. 
 
GRANJEIRO, Wilson J. Administração Pública. Editora Vestcon. 10ª 
Edição – 2002. 
 
MINICUCCI, Agostinho. Psicologia Aplicada à Administração. São Paulo. 
Editora Atlas, 1995. 
Decreto nº 200/67 
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado 
Constituição de 88 
Cadernos ENAP e MARE 
 
 
 
 
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Olá alunos! 
 
Sejam bem vindos ao curso! 
 
Antes de iniciarmos a aula, gostaria que vocês prestassem bastante 
atenção nas dicas abaixo. Tenho certeza que serão muito úteis! 
 
Dicas para melhor aproveitar seus estudos: 
 
De acordo com MINICUCCI, na leitura de um texto e na sua 
utilização como obra de estudo, convém seguir uma fórmula 
denominada VILER, que é a seguinte: 
 
V – Visão geral do texto 
I – Interrogação 
L – Leitura 
E – Expressão 
R – Revisão 
 
V – Visão geral 
Um primeiro passo para ler bem um texto (lição) é dar uma vista 
d´olhos geral no texto, nos objetivos de aprendizagem propostos e 
voltar a atenção no que se vai ler, antes de uma leitura mais demorada. 
Uma leitura rápida compreende a leitura dos títulos do capítulo, os 
subtítulos, verificação das gravuras, os gráficos e as ilustrações. 
Se houver resumo, convém lê-lo antes de ler o texto. Convém, 
passar os olhos sobre a bibliografia recomendada. Enfim, uma leitura 
rápida do texto para ter uma visão geral do assunto. 
 
I – Interrogação 
Nós lembramos as coisas quando elas têm um significado específico 
aos nossos interesses. A melhor maneira de tirar proveito acerca do que 
se está lendo é fazer perguntas, questionar e levantar interrogações 
sobre o texto. 
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2 
As perguntas ajudam a concentrar a atenção na matéria do texto. 
Ao buscar respostas às perguntas se consegue que a mente não fique 
divagando, já que o assunto nos envolveu. Assim: 
ƒ O que significa o título do capítulo? 
ƒ Que questões sugerem os subtítulos? 
ƒ O que me interessa particularmente nesse texto? 
 
L – Ler 
O terceiro passo de Viler é ler. Se o estudante venceu os dois 
primeiros passos poderá ler com mais eficiência. 
Então: 
a) Irá ler para responder as perguntas que levantou. 
b) Irá analisar todas as ilustrações e saber por que razões elas 
foram colocadas no texto. 
c) Irá observar as palavras grifadas e que razão houve para isso. 
d) Irá assinalar (sublinhando) os pontos mais importantes ou 
que devam ser relidos. 
 
E - Expressar 
O quarto passo é expressão, comunicação, isto é, dizer, recitar, 
repetir o que foi lido. 
Isto quer dizer: retornar ao que já foi lido, seja resumindo 
oralmente, seja tomando notas de alguma forma. 
As experiências demonstram que, após duas semanas, os alunos 
esquecem cerca de 80% do que estudaram. Por outro lado, se repetirem 
ou expressarem de alguma forma o que leram, só esquecerão cerca de 
20%, no mesmo período de tempo. 
 
R – Revisão 
A maioria dos alunos não revisa (não vê de novo) o aprendido. 
Revisar significa passar uma vista d´olhos naquilo que foi lido. Rever as 
anotações, os fatos, os resumos*. 
A revisão deverá obedecer aos seguintes passos:ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
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a) Deve ser feita imediatamente depois da leitura. 
b) Deve ser feita periodicamente. 
c) Deve-se planejar uma revisão final. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Vale ressaltar que se trata de material de uso pessoal, não podendo ser 
repassado a terceiros, em caráter gratuito ou oneroso, seja impresso, 
por e-mail ou qualquer outro meio de transmissão sob risco de violação 
do estabelecido na Lei n. º 9.610/1998 e no Código Penal. Desde já 
agradecemos a compreensão e estamos abertos para qualquer dúvida 
ou pendência, tanto sobre o material quanto para qualquer outro 
assunto relacionado ao concurso em questão. 
 
Informamos, ainda, que o material baseia-se nos Cadernos ENAP - 
Fundação Escola Nacional de Administração Pública nº 10, 19, 4, 1 e 15, 
no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e nas obras 
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos & SPINK, Peter. Reforma do Estado e 
Administração Pública Gerencial e CHIAVENATO, Idalberto. 
Administração Geral e Pública, que você pode adquirir em qualquer 
livraria. 
 
& Ao final de cada leitura, elabore um resumo. O exercício 
de redigir o resumo atua como um reforço do material do 
texto. Você terá que consultar muitas vezes o texto, à medida 
que organiza seu resumo. Dessa forma, você poderá realizar 
uma revisão, aprofundando-se mais no texto e esclarecendo 
pontos duvidosos. Pelo resumo você recompõe o texto, de 
maneira sucinta (tirando o essencial) e esquemática 
(elaborando esquemas em tópicos principais do texto). 
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Aula 01 – Estrutura da máquina administrativa, reformas 
administrativas e evolução da AP 
 
Sumário: 
 
1. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: 
dimensões estruturais e culturais.................................................. 4 
Vantagens da burocracia ............................................................. 8 
 
2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. 
Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e 
Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995......... 11 
 
3. Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-
burocrático. O Estado Oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e 
burocrático, o Estado do bemestar, o Estado regulador. ................. 21 
 
4. Governança e Governabilidade ............................................... 27 
 
5. Resumo............................................................................... 28 
 
6. O paradigma do cliente na gestão pública ................................ 30 
 
7. Questões de concursos anteriores:.......................................... 32 
 
8. Gabarito:............................................................................. 32 
 
9. Bibliografia .......................................................................... 41 
 
 
1. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: 
dimensões estruturais e culturais 
 
Se partirmos da premissa que a administração pública tem como 
parâmetro o que conhecemos hoje, podemos afirmar que ela não era 
visível até 1930. 
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A chamada Administração Pública Patrimonial caracterizava-
se por representações da burguesia que se alternavam no poder, 
fenômeno este que ficou conhecido como Política do Café com leite. 
 
 
 
 
De acordo com Luiz Carlos Bresser Pereira, a 
característica que definia o governo nas 
sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas 
era a privatização do Estado, ou a 
impermeabilidade dos patrimônios público e 
privado. “Patrimonialismo” significa a 
incapacidade ou a relutância de o príncipe 
distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A 
administração do Estado pré-capitalista era uma administração 
patrimonialista. 
O Brasil era, na verdade, um federalismo aparente, onde 
prevaleciam os interesses destes pequenos grupos. Com o avanço da 
aliança liberal e a crise econômica causada pela queda da bolsa de Nova 
Iorque, os países desenvolvidos, deixaram de importar nosso café, 
principal produto em nossa pauta de exportação. O que se sucede, é 
uma crise de superprodução sem precedentes em nossa história que 
culmina com o golpe de 1937. 
A administração burocrática surge no quadro da aceleração da 
industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, 
intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir 
da reforma empreendida no governo Vargas por Nabuco e Luiz Simões 
Lopes, a administração pública sofre um processo de racionalização que 
se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na 
tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço 
público. A implantação da administração pública burocrática é uma 
conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país. 
 
 
 
 
 
 
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1 
 
 
 
 
 
A Burocracia, Teoria Burocrática de Administração ou Modelo 
Racional-Legal surge como resposta à necessidade de um modelo 
organizacional que considerasse todas as variáveis envolvidas 
(processo, comportamento humano, estrutura etc.), e que pudesse ser 
aplicada a todos os tipos de organização (não se restringindo à 
indústria). Corresponde a uma forma de organização que se baseia na 
racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos fins (objetivos) 
pretendidos. 
Para compreender a Burocracia, Max Weber estudou os tipos de 
sociedade e autoridade: 
A – Sociedade tradicional, onde predominam as características 
patriarcais (a família, por exemplo); 
B – Sociedade carismática, onde predominam características místicas, 
arbitrárias e personalísticas (grupos revolucionários), e; 
C – Sociedade legal, racional ou burocrática, onde predominam normas 
impessoais e racionalidade na escolha dos meios e dos fins (grandes 
empresas, exércitos). 
 
 
 
 
 
 
 
 
1 Democracia é o instrumento político que protege os direitos civis contra a tirania, que assegura os direitos 
sociais contra a exploração e que afirma os direitos públicos em oposição ao rent-seeking. Burocracia é a 
instituição administrativa que usa, como instrumento para combater o nepotismo e a corrupção – dois traços 
inerentes à administração patrimonialista – os princípios de um serviço público profissional e de um sistema 
administrativo impessoal, formal e racional. 
No início do século XX, Max Weber, um sociólogo alemão, publicou uma bibliografia a respeito 
das grandes organizações da sua época. Deu-lhes o nome de burocracia e passou a considerar 
o século XX como o século das burocracias, pois achava que essas eram as organizações 
características de uma nova época, plena de novos valores e de novas exigências. 
As burocracias surgiram a partir da época vitoriana como decorrência da necessidade que as 
organizações sentiram de ordem e de exatidão e das reivindicações dos trabalhadores por um 
tratamento justo e imparcial. O modelo burocrático de organização serviu como uma reação 
contra a crueldade, o nepotismo e os julgamentos tendenciosos e os parcialistas, típicos das 
práticas administrativas desumanas e injustas do início da Revolução Industrial. 
Rapidamente, a forma burocrática de Administração alastrou-se por todos os tipos de 
organização e o século XX representa o século da burocracia. 
Com o surgimento do capitalismo e da democracia1,estabeleceu-se 
uma distinção clara entre a res publica e bens privados. A 
democracia e a administração pública burocrática emergiram como as 
principais instituições que visavam a proteger o patrimônio público 
com a privatização do Estado. 
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Weber estudou as organizações sob um ponto de vista estruturalista, 
preocupando-se com sua racionalidade, isto é, com a relação entre os 
meios e os recursos utilizados e os objetivos a serem alcançados pelas 
organizações burocráticas. A organização por excelência, para Weber, é 
a burocracia. 
 
 
 
 
 
 
 
Suas principais características são: 
1 – Hierarquia da autoridade, herdada das organizações militares 
2 – Caráter legal das normas e regulamentos – assim como a tradição 
legitima a autoridade patriarcal, a autoridade burocrática fundamenta-se 
em normas e regulamentos. É como se cada empresa possuísse uma 
constituição própria; 
3 – Caráter formal das comunicações – na burocracia todas as 
comunicações são feitas por escrito, com vistas à comprovação e à 
padronização; 
4 – Impessoalidade nas relações – a administração nas burocracias é 
efetuada sem considerar as pessoa como pessoas, mas como ocupantes 
de cargos e funções. A obediência é impessoal; não é prestada em 
consideração à pessoas do chefe, e sim do cargo que ocupa; 
5 – Rotinas e procedimentos padronizados – a burocracia é uma 
organização que fixa regras e normas técnicas para desempenho do 
cargo, reeducando a conduta de seus membros; 
6 – Meritocracia – a admissão, transferência e remoção dos funcionários 
são baseadas no mérito e na competência técnica, e não em critérios 
particulares e arbitrários. 
7 – Especialização da administração – o que se deseja é a 
profissionalização de todos os membros, com distinção das atividades de 
gerência das de execução. 
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Vantagens da burocracia 
 
As vantagens da burocracia, para Weber, são: 
1. Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização; 
2. Precisão na definição do cargo e na operação, pelo 
conhecimento exato dos deveres; 
3. Rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito e 
por quem e as ordens e papéis tramitam através de canais 
preestabelecidos. 
 
Vamos ver a definição de burocracia utilizada pelo CESPE: 
 
Questão 1: (Unb/CESPE – STM – Analista Judiciário – 2004) Julgue os 
itens a seguir sob a ótica da administração pública. 
Burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a 
divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins 
visados. 
O que você acha? Está certo! 
 
Dica: Costumamos pensar em burocracia apenas como regras, 
formalismo e excesso de papelório, entretanto, para Weber, o termo 
burocracia significa a Organização por Excelência, ou seja, o melhor dos 
mundos! O que costumamos pensar sobre a palavra burocracia, é na 
verdade, o que deu errado, ou seja, suas disfunções, o que veremos 
logo adiante. Lembre disso!!! 
 
Disfunções (“defeitos”) da burocracia 
1 – Internalização das regras e apego aos regulamentos - existe 
quando: cumprir as normas passa a ser mais importante que atingir os 
objetivos. A atividade-meio passa a ser o resultado a ser alcançado. O 
funcionário se torna um especialista em normas; 
2 – Excesso de formalismo e papelório – a 
necessidade de documentar todas as comunicações 
conduz à tendência ao excesso de papelório; 
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3 – Resistência à mudanças – como tudo é padronizado e previsto 
com antecipação, o funcionário se acostuma a uma estabilidade, 
proporcionando-lhe segurança a respeito de seu trabalho. Qualquer 
mudança tende a ser interpretada como algo que desconhece, tornando-
se indesejável. 
4 – A base do processo decisorial – quem toma decisões é aquele 
que ocupa o posto hierárquico mais alto, mesmo que nada saiba sobre o 
tema. A “co-gestão” passa longe... 
5 – Superconformidade às rotinas – com o tempo, as regras tendem 
a se tornar absolutas, sagradas, conduzindo a uma rigidez no 
comportamento do burocrata que restringe-se ao 
desempenho mínimo. Perde iniciativa, criatividade e 
inovação. 
6 – Dificuldade no atendimento a clientes – todos os 
clientes são atendidos de forma padronizada, seguindo 
normas e rotinas internas, fazendo com que o público se 
irrite com a pouca atenção e o descaso. A burocracia fecha-
se em si mesma. 
 
Dica:. É importante que você lembre na hora da prova que não existe 
organização totalmente racional, que o homem não é totalmente 
previsível, que a burocracia gerou excesso de formalismo e papelório, 
gerou grande resistência às mudanças e conflitos com o público. 
 
Em resumo, tendo em vista as práticas patrimonialistas (rent-seeking ou 
privatização do Estado - leia-se: usar a máquina administrativa com fins 
privados, escusos) correntes em nossa cultura, Vargas optou pela 
adoção de um modelo que pautasse pelo controle minucioso das 
atividades-meio. Ou seja, para “colocar ordem na casa”, buscou 
referências no modelo idealizado por Weber, acreditando que a 
burocracia, dado seu caráter rígido e hierarquizado, poderia ordenar a 
máquina administrativa em nosso País. 
Está, aí, o primeiro modelo estruturado de administração do Brasil. 
 
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Para facilitar sua implementação, contou com o apoio do DASP2 - 
Departamento Administrativo do Setor Público, extinto há pouco tempo 
atrás sem, infelizmente, ter logrado êxito em sua missão (se a 
burocracia tivesse funcionado, em tese as práticas patrimonialistas 
teriam sido suprimidas, o que parece não ter ocorrido). 
 
 
 
 
 
 
 
Originalmente, o DASP tinha três objetivos: 
a) Centralizar a administração pública nas mãos do Governo 
Federal. 
b) Criar uma política de gestão de recursos humanos 
c) Promover uma racionalização dos métodos e procedimentos 
administrativos até então utilizados. 
 
Infelizmente o DASP não funcionou em toda a sua plenitude, 
devido à aspectos políticos e ao distanciamento entre planejamento e 
ação; na verdade, o DASP não se traduziu no elo de ligação esperado, 
transformando-se em um mero órgão técnico, teórico. Em termos 
práticos sua maior colaboração foi na implantação do sistema 
burocrático de administração, também conhecido como burocracia. 
 
 
 
 
 
 
 
 
2 Mais precisamente em 1936 foi criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil que, em 1938, foi 
substituído pelo DASP. 
Nessa época, em virtude da desconfiança total que havia no 
servidor público, o modelo burocrático revelava-se ser o mais 
adaptado. Com isso, Vargas almejava basicamente três 
coisas: criar uma estrutura administrativa organizada, 
uniforme, estabelecer uma política de pessoal com base no 
mérito (motivo pelo qual Joaquim Nabuco foi “convidado”) e 
acabar com o nepotismo e corrupção existentes. 
O DASP foi extinto em 1986, dando lugar à Secretaria de Administração Pública 
da Presidência da República (Sedap), que, em janeiro de 1989, foi extinta, 
sendo incorporada à Secretaria do Planejamento da Presidência da República. 
Em março de 1990, foi criada a Secretaria da Administração Federal da 
Presidência da República (SAF) , que, entre abril e dezembro de 1992, foi 
incorporada ao Ministério do Trabalho. Em Janeiro de 1995, com o início do 
Governo do Fernando Henrique Cardoso,a SAF transformou-se em Ministério da 
Administração Federal e Reforma do Estado – MARE. 
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Analise a questão abaixo sobre o DASP: 
 
Questão 2: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) A 
compreensão da evolução histórica da administração pública no Brasil 
pode auxiliar o entendimento da origem de muitos dos processos 
vivenciados atualmente pela administração pública no país. Acerca da 
evolução da administração pública, julgue os itens a seguir. 
 
A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi 
uma importante iniciativa no processo de modernização do setor público 
no Brasil, inserindo no setor público o espírito gerencial e fazendo que a 
burocracia fosse repensada, tendo em vista o cliente e a qualidade na 
prestação dos serviços públicos. 
 
Resposta: Errado. O espírito gerencial e a adoção de um modelo com 
foco no cliente (gerencialismo) surgiu bem depois da criação do DASP. 
Na verdade, este Órgão foi criado para auxiliar na implantação da 
BUROCRACIA, do sistema de mérito, do profissionalismo, da formalidade 
das comunicações, etc. Infelizmente não funcionou adequadamente, 
uma vez que o modelo weberiano não chegou a funcionar 100% (se isso 
tivesse acontecido, as características patrimonialistas teriam acabado). 
 
2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do 
Estado. Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e 
responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho 
do Estado de 1995. 3 
 
A crise do Estado implicou a necessidade de reformá-lo e 
reconstruí-lo; a globalização tornou imperativa a tarefa de redefinir suas 
funções. 
 
 
 
 
3 Neste texto incluo extratos da obra de Luiz Carlos Bresser Pereira. 
No Brasil, a percepção da natureza da crise e, em seguida, da 
necessidade imperiosa de reformar o Estado ocorreu de forma 
acidentada e contraditória, em meio ao desenrolar da própria crise. 
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Em 1942, com a superação da crise, o estado despe-se do papel 
de regulador da economia e assume uma postura desenvolvimentista, 
seguindo a esteira mundial. Essa nova feição culmina com o governo de 
Juscelino Kubistchek, (“50 anos em 5”) e caracteriza-se pela criação de 
órgãos de linha, staff4 e das primeiras entidades da administração 
indireta. A idéia dominante é que a participação maciça no estado no 
setor produtivo desenvolveria e dinamizaria a economia, e é nesse 
momento que se percebe a ineficiência da burocracia. 
O que se sucede ao longo dos anos são tentativas de se simplificar 
o modelo burocrático: 
 
a) 1956 € Cria-se o COSB (Comissão de Simplificação da Burocracia) 
com o objetivo de desburocratizar a administração, descentralizando-
a, ou seja, delegando competência às entidades da administração 
indireta. 
 
b) Este processo culmina com o Decreto-lei nº 200 de 
1967, que elenca princípios que nortearão a conduta da 
administração indireta. 
Este Decreto-lei foi a primeira tentativa de reforma 
gerencial da administração Pública brasileira. 
A reforma iniciada pelo Decreto-Lei nº 200 foi uma tentativa de 
superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um 
primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Colocou-se toda 
ênfase na descentralização, mediante a autonomia da administração 
indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administração direta e da 
maior eficiência da administração descentralizada. 
O decreto-lei promoveu a transferência das atividades de produção de 
bens e serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e 
sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma 
situação que já se delineava na prática. 
Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o 
planejamento e o orçamento, a descentralização e o controle dos 
resultados. 
 
4 Staff = assessoria 
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Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregos celetistas, 
submetidos ao regime privado de contratação e trabalho. O momento 
era de grande expansão das empresas estatais e das fundações. 
Através da flexibilização de sua administração buscava-se uma eficiência 
maior nas atividades econômicas do Estado, e se fortalecia a aliança 
política entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar e a classe 
empresarial. 
O Decreto-lei nº 200 teve, porém, duas conseqüências inesperadas e 
indesejáveis. De um lado, por permitir a contratação de empregados 
sem concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas 
patrimonialistas e fisiológicas. De outro, por não se preocupar com 
mudanças no âmbito da administração direta ou central, que era vista 
pejorativamente como “burocrática” ou rígida, deixou de realizar 
concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. 
O núcleo estratégico do estado foi, na verdade, enfraquecido 
indevidamente através da estratégia oportunista do regime militar que, 
ai invés de se preocupar com a formação de administradores públicos de 
alto nível selecionados através de concursos públicos, preferiu contratar 
os escalões superiores da administração através das empresas estatais. 
 
 
 
 
 
 
Analise a questão abaixo: 
 
Planejamento e orçamento 
Descentralização 
Controle dos resultados 
Dessa maneira, a reforma administrativa embutida no Decreto-lei nº 
200 ficou pela metade e fracassou. A crise política do regime militar, 
que se iniciou em meados dos anos 70, agravou ainda mais a 
situação da administração pública, na medida em que a burocracia 
estatal foi identificada com o sistema autoritário em pleno processo 
de degeneração. 
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Questão 3: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Acerca da 
evolução da administração pública, julgue os itens a seguir. 
 
Um dos grandes problemas do Decreto Lei n.º 200 de 1967 foi ignorar, 
em seus princípios fundamentais, questões relacionadas com o servidor 
público, como planos de classificação de cargos e desenvolvimento de 
sistema de mérito. 
Está errado. O Decreto 200/67 compreendeu uma das únicas reformas 
que funcionaram na história da administração pública. A inserção no 
ordenamento legal de princípios como planejamento (materializado, por 
exemplo, no orçamento-programa), descentralização (transferência de 
atribuições da administração direta para a indireta como mecanismo de 
valorização desta), delegação de competência (do Poder central para as 
esferas locais – União para Estados e Municípios), coordenação e 
controle foi benéfica e tem reflexos até hoje. 
 
c) Como o processo funcionou apenas na administração indireta, em 
1970, uma nova tentativa de desburocratizar: a criação da SEMOR 
(Secretaria de Modernização da Reforma Administrativa), que também 
não conseguiu reduzir a máquina administrativa. 
 
d) 1979 € PND – Programa Nacional de Desburocratização. Sua 
proposta política visava, através da administração pública, a “retirar o 
usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, 
destinatário de toda a atividade do Estado”. (Beltrão) 
 
e) Na transição para o governo democrático que se iniciou em 1985, que 
tem como marco a Constituição de 1988, podemos dizer que houve 
um retrocesso, um engessamento na administração pública: surgiram 
entraves a criação eextinção de órgãos (a partir de então, apenas 
através de lei), perda de autonomia do executivo na organização da 
administração pública e mais, a extensão das regras que norteavam a 
administração direta, à administração indireta. 
 
 
 
 
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A Constituição de 1988 ignorou completamente as novas 
orientações da administração pública. Os constituintes e, mais 
amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento uma 
incrível falta de capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a 
administração burocrática clássica, que começara a ser implantada no 
país nos anos 30, não havia sido plenamente instaurada. Viram que o 
Estado havia adotado estratégias descentralizadoras – as autarquias e 
fundações públicas – que não se enquadravam no modelo burocrático-
profissional clássico. 
Notaram que essa descentralização havia aberto espaço para o 
clientelismo, principalmente nos estados e municípios – clientelismo que 
se acentuara após a redemocratização. Não perceberam que as formas 
mais descentralizadas e flexíveis da administração, que o Decreto-lei nº 
200 havia consagrado, eram uma resposta à necessidade de o Estado 
administrar com eficiência as empresas e os serviços sociais. E 
decidiram completar a revolução burocrática antes de pensar nos 
princípios da moderna administração pública. Ao agirem assim 
aparentemente seguiram uma lógica linear compatível com a idéia de 
que primeiro seria necessário completar a revolução mecânica para só 
depois participar da revolução eletrônica. 
Contraditoriamente com seu espírito burocrático-legal, a 
Constituição de 88 permitiu que uma série de privilégios fossem 
consolidados ou criados. Privilégios que foram ao mesmo tempo um 
tributo pago ao patrimonialismo ainda presente na sociedade brasileira e 
uma conseqüência do corporativismo que recrudesceu com a abertura 
democrática, levando todos os atores sociais a defender seus interesses 
particulares como se fossem interesses gerais. 
O mais grave dos privilégios foi o estabelecimento de aposentadoria 
com remuneração integral sem nenhuma relação com o tempo de 
serviço prestado diretamente ao Estado, elevando violentamente o custo 
do sistema previdenciário estatal, representando um pesado ônus fiscal 
para a sociedade. 
A Constituição sacramentou os princípios de uma administração 
pública arcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública 
altamente centralizada, hierárquica e rígida, em que toda prioridade 
seria dada à administração direta, e não à indireta. 
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Um segundo privilégio foi ter permitido que, de um golpe, 
mais de 400 mil funcionários celetistas de fundações e 
autarquias se transformassem em funcionários 
estatutários, detentores de estabilidade e aposentadoria 
integral. (este episódio ficou conhecido como “trem da 
alegria”) 
 
 
 
 
Na verdade, o retrocesso: 
ƒ Resultou de uma visão equivocada das forças democráticas que 
derrubaram o regime militar acerca da natureza da administração 
pública então vigente; 
ƒ Foi conseqüência da aliança política que as forças democráticas 
foram levadas a celebrar com o velho patrimonialismo, sempre 
pronto a se renovar para não mudar; 
ƒ Resultou do desentendimento da velha burocracia contra a 
reforma pela qual a administração central passara no regime 
militar: estava na hora de restabelecer a força do centro e a 
pureza do sistema burocrático; 
ƒ Relaciona-se com a campanha pela desestatização, que 
acompanhou toda a transição democrática: esse fato levou os 
contribuintes a intensificarem os controles estatais, que haviam 
ganho grande autonomia graças ao Decreto-lei nº 200. 
 
Em suma, considerando a evolução de nossa administração, podemos 
concluir que: 
• Para sanar a administração direta, criou-se a indireta, que devido à 
autonomia, cresceu artificialmente. 
• A falta de uma política de pessoal, levou a um inchaço de pessoal no 
setor público, na maioria não qualificado. 
• Havia uma concepção de que controle, segurança e padronização, 
gerariam bons resultados, ao invés do foco no atendimento às 
necessidades do cidadão. 
O retrocesso burocrático ocorrido em 1988 não pode ser atribuído ao 
suposto fracasso da descentralização e da flexibilização da 
administração pública que o Decreto-lei nº 200 teria promovido. 
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17 
• Na prática, o que aconteceu foi uma substituição do coronelismo pelo 
clientelismo (favorecimento de determinados grupos). 
 
A crise fiscal e a crise do modo de intervenção do Estado na 
economia e na sociedade começaram a ser percebidas em 1987. Foi 
nesse momento, depois do fracasso do Plano Cruzado, que a 
sociedade brasileira se deu conta, ainda que de forma imprecisa, de que 
estava vivendo fora do tempo, de que a volta ao nacionalismo e ao 
populismo dos anos 50 era algo inviável. Os Constituintes de 1988, 
porém, não perceberam a crise fiscal, muito menos a crise do aparelho 
do Estado. 
Só depois do episódio da hiperinflação, em 1990, no final do 
governo Sarney, a sociedade abriria os olhos para a crise. Em 
conseqüência, as reformas econômicas e o ajuste fiscal ganharam 
impulso no governo Collor. Esse governo (que acabou se perdendo em 
meio à corrupção generalizada) é que daria os passos decisivos no 
sentido de iniciar a reforma da economia e do Estado. 
Na área da administração pública as tentativas de reforma do 
governo Collor foram equivocadas. O fracasso deveu-se principalmente 
à tentativa desastrada de reduzir o aparelho do Estado, demitindo 
funcionários e eliminando órgãos, sem antes assegurar a legalidade das 
medidas através da reforma da Constituição. Afinal, além da redução 
drástica da remuneração dos servidores, sua intervenção na 
administração pública desorganizou ainda mais a já precária estrutura 
burocrática existente, desprestigiando os servidores públicos, de repente 
acusados de todos os males do país e identificados com o 
corporativismo5. 
 
Analise a questão a seguir: 
 
Questão 4: (Unb/CESPE – STM – Analista Judiciário – 2004) Julgue os 
itens a seguir sob a ótica da administração pública. 
O foco das ações do governo Collor concentrou-se no projeto de 
centralização da gestão dos serviços públicos. 
Errado. O governo Collor não pode ser associado à centralização da 
gestão. 
 
5 Corporativismo – defesa dos interesses de grupos como se fossem da nação. 
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18 
 
No início do governo Itamar a sociedade brasileira começou a se dar 
conta da crise da administração pública. Havia, entretanto, ainda muita 
perplexidade e confusão. Um documento importante nesta fase é o 
estudo Estrutura e organização do Poder Executivo, realizado pelo 
Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (Cedec) para a Escola 
Nacional de Administração Pública (Enap). 
 
A partir de 1995, com o governo Fernando Henrique, surge uma 
nova oportunidade para a reforma do Estado, em geral, e do aparelho 
do Estado e de seu pessoal, em particular. Essa reforma tem por dois 
objetivos: a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos 
estados e municípios, onde existe um claro problema de excesso de 
quadros; a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a 
administração pública, voltando-a para o atendimento dos cidadãos. 
 
 
 
 
A reforma administrativa implementada a partir de 1995, como 
Plano Diretor da Reforma do Estado, torna-se um marco em nossa 
história, vindo ratificar a importância da nova conotação de governo, 
que deixa de ser burocrático para se tornar um governo 
empreendedor. O governo empreendedor consiste, na verdade, em 
uma reorganização da máquina administrativa, através da redefinição 
do papel de estado: de desenvolvimentista e protecionista para 
empreendedor, visando descentralização e delegação de autoridade. 
 
 
 
 
O governo empreendedor sugere o deslocamento dando ênfase 
dos procedimentos para os resultados. Tal governo empreendedor ou 
administração pública gerencial inspira-se na administração privada, 
visando a satisfação de seu cliente (o cidadão!). No governo 
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19 
empreendedor, os administradores gerenciam suas instituições ou seus 
órgãos como se fossem o dono do negócio; a idéia é de estimular o 
negócio, estimular seus empregados e seus funcionários, utilizando a 
Co-gestão( ou gestão participativa), onde todos são responsáveis pelo 
planejamento e pela execução; é “gerar receita, ao invés de efetuar 
despesas”, segundo Peter Drucker, em seu livro “Reinventando o 
Governo”. 
Uma das maneiras de mudarmos nosso governo 
desenvolvimentista para empreendedor seria através, por exemplo, da 
criação dos chamados títulos de inovação (fundos sem ônus para os 
contribuintes, adquiridos por empresários desejosos de contribuir para o 
engrandecimento da Nação...); este exemplo deu certo na Flórida, nos 
EUA. 
Uma outra maneira seria sobretaxarmos condutas ilícitas tal como 
foi feito na Flórida, onde pesadas multas foram aplicadas aos motoristas 
que causassem acidentes decorrentes da ingestão de bebidas alcoólicas. 
Em suma, este governo empreendedor, (administração pública 
gerencial) veio para ficar e foi ratificado, como já foi dito, pelo plano 
diretor da reforma do estado. A dificuldade na implantação reside no 
fato de que o servidor público existe para fazer o bem a todos (não 
sendo medido o esforço marginal), pois se na administração privada 
atender um único cliente a mais resultasse em uma relação custo-
benefício desfavorável, é provável que isso não acontecesse; na 
administração pública, isto não acontece. Se para nós, um hospital 
público que tem capacidade para atender 1000 (mil) pessoas, fosse 
obrigado a dobrar o custo deste hospital para se atender mais uma 
pessoa, isto seria feito, pois a administração pública não pauta sua 
conduta pela relação custo-benefício, mas pela satisfação do cidadão. 
 
 
 
 
 
Dentro do governo empreendedor, surge um novo conceito de 
liderança: o administrador passa de gerente (controlador de resultados) 
para o líder, um motivador, um impulsionador, que substitui a força pelo 
comprometimento, pela lealdade. Embora tanto o líder como o gerente 
Segundo Peter Drucker, a implantação do governo empreendedor 
pressupõe três passos: a descoberta de sua missão, o 
estabelecimento de metas e redefinir os objetivos quando estes não 
forem alcançados. 
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20 
tenham o mesmo objetivo, que é o de maximizar o resultado, a maneira 
pela qual chegarão a este resultado será diferente. 
A necessidade de mudarmos o enfoque da administração para 
atendermos às necessidades do cidadão-cliente trouxe à tona o conceito 
de efetividade, ou seja, a satisfação das necessidades do cliente (ou a 
junção da eficácia com a eficiência num mesmo tempo). Temos como 
conceito de eficácia, o cumprimento dos objetivos previamente 
estabelecidos, enquanto que a eficiência se encontra relacionada com o 
como fazer (a quantidade de recursos que foram empregados e se 
foram ou não utilizados de maneira inteligente). Em suma, para sermos 
efetivos, precisamos ser eficazes e eficientes, atendendo às 
necessidades de nossos clientes. 
 
 
 
 
 
 
Para atingirmos a efetividade o governo criou as chamadas 
organizações sociais (as agências autônomas), que celebrariam 
contratos de gestão implementados pelo MARE (Ministério da 
Administração e Reforma do Estado) com o objetivo de “amarrarmos” 
resultados à conduta dos gestores públicos. 
 
Questão 5: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) 
Acerca da evolução da administração pública, julgue os itens a 
seguir. 
A valorização do servidor, por meio do estímulo de sua capacidade 
empreendedora, sua criatividade e seu comportamento ético é uma das 
preocupações do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. 
Está correto. 
 
 
Atingir objetivos Método Impacto 
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22 
 
Conforme nos narra Fernando Luiz Abrucio7, em meados da década de 
70, sobretudo a partir da crise do petróleo em 1973, uma grande crise 
econômica mundial pôs fim à era de prosperidade que se iniciara após a 
Segunda Guerra Mundial. Era o fim da “era dourada” — na precisa 
definição de Eric Hobsbawn (HOBSBAWN, 1995) —, período em que não 
só os países capitalistas desenvolvidos mas o bloco socialista e parte do 
Terceiro Mundo alcançaram altíssimas taxas de crescimento. A principal 
receita para o contínuo sucesso durante trinta anos foi a existência de 
um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual 
procurava garantir prosperidade econômica e bem-estar social. 
O tipo de Estado que começava a se esfacelar em meio à crise dos anos 
70 tinha três dimensões (econômica, social e administrativa), todas 
interligadas. 
 
 
 
 
 
 
Dimensão Econômica – Keynesiana – ativa intervenção estatal na 
economia, procurava garantir emprego e atuar em setores estratégicos 
para o desenvolvimento nacional. 
Dimensão social – Welfare State ou Estado do Bem-Estar – produção 
de políticas públicas na área social para garantir as necessidades básicas 
da população. Em outras palavras, garantia dos direitos sociais. Ex: 
educação, saúde, habitação) 
Dimensão Administrativa – modelo burocrático de Weber – 
funcionamento interno do Estado – manter a impessoalidade, 
neutralidade e racionalidade do aparato governamental. 
 
 
 
 
 
7 Fernando Luiz Abrucio - O impacto do modelo gerencial na Administração Pública. Um breve estudo sobre 
a experiência internacional recente. 
 
 
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23 
 
O modelo gerencial, em sua fase inicial, implica em administrar a res 
publica de forma semelhante ao setor privado, de forma eficiente, com a 
utilização de ferramentas que consigam maximizar a riqueza do 
acionista, ou a satisfação do usuário (considerando-se a realidade do 
serviço público). 
 
 
 
 
 
O modelo gerencial é melhor entendido considerando o 
cenário em que foi concebido: no plano econômico, dada 
a crise do petróleo na década de 70, esgotaram-se as 
condições que viabilizavam a manutenção do Welfare 
State (Estado de Bem-Estar Social), onde prevalecia o 
entendimento de que cabia ao Estado proporcionar uma 
gama enorme de serviços à população, respondendo esse por saúde, 
educação, habitação, etc. A partir daí, começa a ser difundida a idéia de 
devolução ao setor privado daqueles serviços que o Poder Público não 
tem condições de prestar com eficiência (privatizações), devendo o 
Estado desenvolver aquilo que cabe intrinsecamente a ele fazer 
(Diplomacia, Segurança, Fiscalização, etc). 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ou seja, o que propôs, na verdade, foi a quebra de um paradigma, a 
redefinição do que caberia efetivamenteao Estado fazer e o que deveria 
ser delegado ao setor privado. 
 
Nesse sentido, buscar-se-á a adoção de uma postura mais 
empresarial, empreendedora, aberta a novas idéias e voltada 
para o incremento na geração de receitas e no maior controle 
dos gastos públicos. 
O Estado Mínimo volta 
a ganhar força... 
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24 
Como referência, é possível citar a obra de Osborne & Gaebler, 
“Reinventando o Governo”, onde são destacados princípios a serem 
observados na construção deste modelo, tais como: 
1. Formação de parcerias; 
2. Foco em resultados; 
3. Visão estratégica; 
4. Estado catalisador, ao invés de remador; 
5. Visão compartilhada; e 
6. Busca da excelência. 
 
Dica: O modelo gerencial (puro, inicial), buscou responder com maior 
agilidade e eficiência os anseios da sociedade, insatisfeita com os 
serviços recebidos do setor público. Tal modelo, contudo, representou o 
início do Managerialism, que, atualmente, congrega ainda, duas 
correntes: o Consumerism e o Public Service Orientation - PSO. 
 
Se tivermos em mente um continuum, é possível inferir que o a 
administração gerencial evoluiu do Managerialism para o PSO, sem 
contudo ser possível afirmar que o PSO representa a versão final da 
administração gerencial. 
 
 
 
 
As principais diferenças podem ser percebidas no quadro abaixo, 
proposto por Fernando Luiz Abrúcio, no caderno n. º 10 da ENAP: 
 
 
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25 
 
Modelo gerencial puro Consumerism Public Service 
Orientation 
Economia/Eficiência Efetividade/Qualidade Accountability/Eqüidade 
Taxpayers 
(contribuintes) 
Clientes/Consumidores Cidadãos 
 
 
 
 
 
 
 
 
A preocupação primeira do modelo gerencial, conforme o quadro nos 
informa, foi o incremento da eficiência, tendo em vista as disfunções do 
modelo burocrático. Nessa fase, o usuário do serviço público é visto tão 
somente como o financiador do sistema. 
O objetivo é diminuir gastos e aumentar a eficiência governamental. 
 
No Consumerism, há o incremento na busca pela qualidade, 
decorrente da mudança do modo de ver o usuário do serviço, de mero 
para contribuinte para cliente consumidor de serviços públicos. Nesse 
momento, há uma alteração no foco da organização: a burocracia, que 
normalmente é auto-referenciada, ou seja, voltada para si mesma, 
passa a observar com maior cuidado a razão de sua existência: a 
satisfação de seu consumidor. Com isso, buscar-se-á conhecê-lo, por 
meio, dentre outras coisas, de pesquisas de opinião e procurar-se-á 
proporcionar um atendimento diferenciado com vistas ao atendimento 
de necessidades individualizadas. 
 
Na fase mais recente, o entendimento de que o usuário do serviço deve 
ser visto como cliente-consumidor perdeu força, principalmente porque 
a idéia de consumidor poderia levar a um atendimento melhor para 
alguns e pior para outros, num universo em que todos têm os mesmos 
Esta separação é teórica. Existe um bom 
grau de intercâmbio entre elas. 
Os modelos não são mutuamente excludentes. Há uma 
incorporação dos aspectos positivos de cada teoria, ou seja, 
uma incorporação de temas. 
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direitos. É possível perceber isso quando levamos em consideração que 
clientes melhores organizados e estruturados teriam mais poder para 
pleitear mais ou melhores serviços, culminando em prejuízo para os 
menos estruturados. Por isso, nesta abordagem é preferível o uso do 
conceito de cidadão, que ao invés de buscar a sua satisfação, estaria 
voltado para a consecução do bem-comum. Com isso, o que se busca é 
a eqüidade, ou seja, o tratamento igual a todos os que se encontram em 
situações equivalentes. 
 
Dica: Neste conceito, os cidadãos teriam, além de direitos, obrigações 
perante à sociedade, tais como a fiscalização da res publica, vindo a 
cobrar, inclusive, que os maus gestores sejam responsabilizados 
(accountability) por atos praticados com inobservância da Legislação 
ou do interesse público. 
 
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos 
princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas 
flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de 
funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do 
formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação 
sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação 
permanente, que já eram características da boa administração 
burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-
cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. 
No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho 
do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de 
equacionar as assimetrias decorrentes da persistência de aspectos 
patrimonialistas na administração contemporânea, bem como dos 
excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. 
Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-
legal ou burocrática. Não se trata simplesmente de descartá-la, mas sim 
de considerar os aspectos em que está superada, e as características 
que ainda se mantêm válidas como formas de garantir efetividade à 
administração pública. 
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27 
 
 
 
 
 
 
 
Veja como esses assuntos podem ser cobrados em sua prova: 
 
Questão 6: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Tendo em 
vista determinados aspectos gerais da administração pública, julgue os 
itens a seguir. 
A centralização do processo de tomada de decisão, o rígido controle 
sobre o desempenho e o foco em resultados são algumas das 
características do paradigma pós-burocrático. 
Errado. A descentralização e o controle de desempenho estão 
associados ao gerencialismo. 
 
4. Governança e Governabilidade 
 
A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve 
ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. 
Através da liberalização comercial, o Estado abandona a estratégia 
protecionista da substituição de importações. O programa de 
privatizações reflete a conscientização da gravidade da crise fiscal e da 
correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança 
forçada através das empresas estatais. Através desse programa 
transfere-se para o setor privado a tarefa da produção que, em 
princípio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, através de 
um programa de publicização, transfere-se para o setor público não-
estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de 
Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e 
sociedade para seu financiamento e controle. 
 
 
 
O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido 
quando, através da definição clara de objetivos para cada unidade 
da administração, da descentralização, da mudança de estruturas 
organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos 
modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de 
promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços 
sociais oferecidos pelo setor público. 
Publicização significa a descentralização para o setor 
público não-estatal da execução de serviços que não 
envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser 
subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de 
educação, saúde, cultura e pesquisa científica. 
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Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto 
de serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor 
ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação 
e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que 
envolvem investimento em capital humano; para a democracia, na 
medida em que promovem cidadãos; e para uma distribuição de renda 
mais justa, que o mercado é incapaz de garantir, dada a oferta muito 
superior à demanda de mão-de-obra não-especializada. Como promotor 
desses serviços o Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo 
tempo, o controle social direto e a participação da sociedade. 
Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de 
regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, 
e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e 
municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços 
sociais e de infra-estrutura. 
 
 
 
 
 
 
 
Considerando esta tendência, pretende-se reforçar a governança - a 
capacidade de governo do Estado - através da transição programada de 
um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, 
voltada para si própria e para o controle interno, para uma 
administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o 
atendimento do cidadão. O governo brasileiro não carece de 
"governabilidade", ou seja, de poder para governar, dada sua 
legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. 
Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em que 
sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela 
rigidez e ineficiência da máquina administrativa. 
 
5. Resumo 
 
 
Capacidade de 
governo do Estado 
 
Poder para governar 
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29 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Controle, racionalização 
Cérebro da mudança 
Desburocratizar a 
administração 
1ª tentativa de reforma 
gerencial da AP brasileira. 
Nova tentativa de 
desburocratização 
Nova tentativa de 
desburocratização 
Retrocesso 
Rent-seeking ou 
privatização do Estado 
 
Reforma 
Administrativa - 1995 
AP Gerencial - 
Empreendorismo 
Busca pela 
qualidade 
Equidade 
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6. O paradigma do cliente na gestão pública 
 
Tem-se falado bastante a respeito do foco, hoje em dia, não estar mais 
na organização em si, mas na satisfação do cliente. Para conhecê-lo, 
faz-se necessário traçarmos seu perfil e ouvirmos sua voz, a fim de 
definirmos o que realmente tem valor para ele. 
 
Nas empresas privadas, esta preocupação é uma constante; na Xerox, 
por exemplo, seus executivos dedicam um dia por mês para contato 
direto com o cliente a fim de ouvirem suas reclamações. Dessa forma 
conseguem saber o que está ou não funcionando dentro de sua 
empresa, a Matsushita faz a mesma coisa, além de utilizar uma série de 
outros mecanismos para se ouvir a voz do cliente, tais como pesquisas 
de opinião, ombudsman e inspetores disfarçados de clientes. Mediante o 
traçado deste perfil psicológico a empresa descobre a hierarquia de 
valor para os clientes, estando a empresa mais apta a satisfazer suas 
necessidades. Essa hierarquia pode ser agrupada em quatro grandes 
classes, a saber: 
• nível básico € o básico que o cliente esperaria ao entrar 
numa empresa; por exemplo, um ambiente limpo; 
• nível esperado € seriam os preços competitivos; o 
marketing da GOL, por exemplo; 
• nível desejável € o whisky servido durante os vôos, além 
das bebidas que comumente são servidas; 
• nível inesperado € é o efeito surpresa; o sorteio de uma 
outra passagem aérea durante o vôo, por exemplo. 
 
Tais técnicas já são utilizadas no serviço privado há bastante tempo, 
mas e nos serviços públicos? Infelizmente, ainda não chegamos a esse 
nível, com um agravante: quando tratamos de serviços privados e o 
cliente está insatisfeito, tem o direito de mudar de instituição, o que não 
acontece nos serviços públicos. Em virtude do monopólio do setor 
público em alguns setores poucas opções restam ao cidadão cliente: 
reclamar ou mobilizar-se, dando origem aos movimentos populares, tais 
como associações de moradores e amigos. No livro “Reinventando o 
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governo”, algumas condutas são definidas como essenciais para a 
melhoria do serviço prestado pelo governo: 
• O cidadão-cliente deve ser a razão da existência dos órgãos e 
entidades públicos; 
• A realização de parcerias intra-governamentais, com ONGs e 
com a iniciativa privada, pois trariam vantagens para o setor 
público, tais como ampliação do acesso aos clientes, à 
tecnologia e ao capital, diminuição de risco e uso de infra-
estruturas compartilhadas. 
• Mudança do estilo de liderança; de controlador de resultados 
para motivador, facilitador. 
• Preocupação que se deve ter na interface com o cliente; os 
aspectos ambiental, interpessoal, procedimental e financeiro 
merecem atenção especial quando do contato com o cliente; 
 
Tudo isso para que se consiga a fidelidade do cliente, que pode ser 
entendida como o grau de fidelidade de um cliente a uma empresa ou 
ao governo, simplesmente pelo fato daquele produto ou serviço ter sido 
produzido/prestado por aquela entidade. 
 
Dica: O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos 
princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas 
flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de 
funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do 
formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação 
sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação 
permanente, que já eram características da boa administração 
burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-
cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. 
 
Veja como esse assunto poderá ser abordado em sua prova. Analise a 
questão abaixo: 
 
Questão 7: (Unb/CESPE – TSE - Analista Judiciário – 2006) 
Empregados de um centro de processamento de dados considerado de 
padrão excelente estavam extremamente felizes por terem conseguido 
disponibilizar, em 4 dias úteis, empréstimos a funcionários de 
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determinado órgão do governo. Todavia, em pesquisa de controle de 
qualidade, descobriu-se que a clientela não estava satisfeita. O período 
entre o pedido do empréstimo e a resposta não estava condizente com 
sua expectativa. Esperava-se atendimento em período igual ou inferior 
ao até então estipulado pelo centro. Percebeu-se, então, que é 
necessário saber se o que se considera bons serviços está alinhado com 
o que realmente esperam os usuários. 
A situação apresentada no texto acima é um exemplo de paradigma 
A) pós-burocrático. 
B) do cliente na gestão pública. 
C) do cliente na gerência de qualidade. 
D) da gestão estratégica. 
 
O paradigma do cliente na gestão pública envolve, dentre outros 
conceitos importantes, o da efetividade (satisfação do cliente-cidadão 
cujo alcance é trabalhoso, em função de aspectos culturais – a 
burocracia é um modelo auto-referenciado, voltado para si mesmo). O 
modelo pós-burocrático tem a satisfaçãodas necessidades do cidadão 
como carro-chefe. 
Resp: B 
 
7. Questões de concursos anteriores: 
 
Primeiramente vamos refazer os assuntos estudados em aula, e, 
posteriormente, faremos novas questões. Boa sorte! 
 
 
Questão 1: (Unb/CESPE – STM – Analista Judiciário – 2004) Julgue os 
itens a seguir sob a ótica da administração pública. 
Burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a 
divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins 
visados. 
 
Questão 2: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) A 
compreensão da evolução histórica da administração pública no Brasil 
pode auxiliar o entendimento da origem de muitos dos processos 
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33 
vivenciados atualmente pela administração pública no país. Acerca da 
evolução da administração pública, julgue os itens a seguir. 
A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi 
uma importante iniciativa no processo de modernização do setor público 
no Brasil, inserindo no setor público o espírito gerencial e fazendo que a 
burocracia fosse repensada, tendo em vista o cliente e a qualidade na 
prestação dos serviços públicos. 
 
Questão 3: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Acerca da 
evolução da administração pública, julgue os itens a seguir. 
Um dos grandes problemas do Decreto Lei n.º 200 de 1967 foi ignorar, 
em seus princípios fundamentais, questões relacionadas com o servidor 
público, como planos de classificação de cargos e desenvolvimento de 
sistema de mérito. 
 
Questão 4: (Unb/CESPE – STM – Analista Judiciário – 2004) Julgue os 
itens a seguir sob a ótica da administração pública. 
O foco das ações do governo Collor concentrou-se no projeto de 
centralização da gestão dos serviços públicos. 
 
Questão 5: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Acerca da 
evolução da administração pública, julgue os itens a seguir. 
A valorização do servidor, por meio do estímulo de sua capacidade 
empreendedora, sua criatividade e seu comportamento ético é uma das 
preocupações do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. 
 
Questão 6: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Tendo em 
vista determinados aspectos gerais da administração pública, julgue os 
itens a seguir. 
 
Questão 7: (Unb/CESPE – TSE - Analista Judiciário – 2006) 
Empregados de um centro de processamento de dados considerado de 
padrão excelente estavam extremamente felizes por terem conseguido 
disponibilizar, em 4 dias úteis, empréstimos a funcionários de 
determinado órgão do governo. Todavia, em pesquisa de controle de 
qualidade, descobriu-se que a clientela não estava satisfeita. O período 
entre o pedido do empréstimo e a resposta não estava condizente com 
sua expectativa. Esperava-se atendimento em período igual ou inferior 
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ao até então estipulado pelo centro. Percebeu-se, então, que é 
necessário saber se o que se considera bons serviços está alinhado com 
o que realmente esperam os usuários. 
A situação apresentada no texto acima é um exemplo de paradigma 
A) pós-burocrático. 
B) do cliente na gestão pública. 
C) do cliente na gerência de qualidade. 
D) da gestão estratégica. 
 
08. (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) A 
compreensão da evolução histórica da administração pública no 
Brasil pode auxiliar o entendimento da origem de muitos dos 
processos vivenciados atualmente pela administração pública no 
país. Acerca da evolução da administração pública, julgue os 
itens a seguir. 
A reforma buscada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado 
está relacionada com a focalização da ação do Estado no cidadão e com 
a flexibilidade administrativa, sem que haja a preocupação com os 
mecanismos de controle. 
 
09. (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) A respeito de 
alguns aspectos gerais da administração pública, julgue os itens 
que se seguem. 
a) A administração pública gerencial, em sua orientação para o cidadão, 
serve-se da descentralização e da delegação de autoridade ao gestor 
público, concentrando-se em procedimentos rígidos, em favor da 
eficiência e da ética no setor público. 
 
b) Avaliar resultados está na base do movimento de reforma do setor 
público e essa avaliação depende da definição da missão, das metas, 
dos objetivos e da aferição dos resultados. 
 
c) Imperam na corrente da public service orientation reflexões que se 
utilizam de conceitos como accountability, transparência e participação 
política. 
 
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d) A administração pública gerencial pode ser compreendida a partir de 
diversas características fundamentais, como a delegação de autoridade, 
a valorização do pressuposto da confiança limitada em detrimento da 
desconfiança total do funcionário público, organizações com muitos 
níveis hierárquicos e administração voltada para o atendimento do 
cidadão. 
 
e) Na busca da excelência no setor público, é fundamental que ocorra 
continuamente um processo de avaliação da gestão pública, podendo 
ser realizado inclusive por agentes externos da organização que podem 
avaliá-la a partir de critérios como gestão de processos e foco no 
cliente, mas sem se referir à gestão de pessoas, por ser o setor sob 
avaliação de caráter público e não privado. 
 
f) Apesar de a administração pública burocrática no Brasil ter 
conseguido, no decorrer das últimas décadas, evitar o patrimonialismo, 
é muito difícil e complexo fazer que essa administração pública 
burocrática, tão arraigada nos diversos setores públicos, ceda espaço 
para a administração pública gerencial. 
 
g) Alguns pontos podem ser buscados para se alcançar uma nova 
gerência pública, tais como: eliminar da organização tudo aquilo que 
não agrega valor a seus serviços, desenvolver novas tecnologias, 
desenvolver processos continuados de planejamento e desenvolver 
programas de capacitação contínua. 
 
10. (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Tendo em 
vista determinados aspectos gerais da administração pública, 
julgue os itens a seguir. 
 
a) Além da criatividade e da inovação, um outro fator que deve ser 
continuamente incentivado na administração pública gerencial é o 
contrato de gestão, que pode ser considerado um instrumento à 
disposição de órgãos descentralizados para a realização do devido 
controle das organizações. 
 
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b) Tendo em vista a avaliação de resultados de serviços públicos, é 
importante estabelecer metas anuais para os serviços e medir as 
deficiências da prestação desses serviços, não sendo necessário, apesar 
de acontecer regularmente, que se informe a todos os servidores sobre 
as metas estabelecidas, restringindo essas informações a gerentes da 
linha intermediária. 
 
c) Um dos principais parâmetros delineadores de posições individuais 
nas organizações, especialmente na burocracia, é a formalização do 
comportamento, que busca reduzir a variabilidade do comportamento do 
indivíduo na organização, tendo em vista predizer esse comportamento, 
mas não controlá-lo. 
 
11. (Unb/CESPE – TER/MA – Analista Judiciário – 2005) Desde 
1930, o Estado brasileiro tem passado por mudanças de cunho 
administrativo e gerencial. O objetivo mais amplo dessas 
reformas é o de consolidar a democracia e fortalecer suas 
instituições. Quanto à estruturação da máquina administrativa 
do Estado brasileiro, assinale a opçãoincorreta. 
 
A) Nos anos 30 do século passado, nos quadros de um regime 
autoritário, foi criada a burocracia profissional no país, cujo órgão 
central coordenador do processo de modernização foi o DASP. 
B) No governo Collor, foi desenvolvido o Programa de Privatização de 
Empresas Estatais e o Plano de Carreira para os Servidores da 
Administração Direta. 
C) Com a Constituição de 1988, ocorreu a descentralização de recursos 
orçamentários e da execução dos serviços públicos para estados e 
municípios. 
D) O Programa Nacional de Desburocratização tinha por objetivo a 
simplificação de procedimentos, documentos e decretos, eliminava as 
informações desnecessárias e enfatizava a desestatização. 
E) Na Nova República, houve a organização do sistema de 
gerenciamento das contas e pagamentos de pessoal por meio da 
Secretaria do Tesouro Nacional (STN). 
 
QUESTÃO 29 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
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12. (Unb/CESPE – TER/MA – Analista Judiciário – 2005) Acerca 
da administração pública, assinale a opção incorreta. 
 
A) Considere que determinada cidade teve aumento considerável da 
criminalidade nos últimos 6 meses. Em decorrência dessa nova 
realidade, o governo decidiu aumentar a contribuição financeira para a 
polícia da localidade. Nessa situação, é correto afirmar que tal atitude é 
característica de uma gestão tradicional de governo. 
B) Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os 
clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a 
receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições 
obrigatórias, sem contrapartida direta. 
C) Os clientes-alvo a quem o administrador público de uma gestão 
tradicional mais procura satisfazer são aqueles ligados aos Poderes 
Legislativo e Executivo, pois é deles que os recursos se originam. 
D) A comunicação pode fluir verticalmente ou lateralmente. Sob a ótica 
de um governo empreendedor, a comunicação só deverá fluir via rede 
de comunicação formal; sob a ótica da iniciativa privada, a comunicação 
pode ser formal ou informal. 
E) Quando um governo estadual investe na reforma dos holofotes de um 
campo de futebol para implantar um programa de esporte destinado a 
crianças de risco de delinqüência jogarem à noite, tal ação é de cunho 
estratégico. 
QUESTÃO 31 
13. (Unb/CESPE – STM – Analista Judiciário – 2004) Julgue os 
seguintes itens, relativos a administração pública. 
 
A década de 30 do século passado caracterizou-se por uma significativa 
centralização no nível político e econômico. Nesse período, assistiu-se 
ao fortalecimento do Estado intervencionista, cuja expansão se deu 
mediante três linhas de ação: criação de órgãos e departamentos 
formuladores de políticas públicas; expansão dos órgãos da 
administração direta; e expansão empresarial do Estado. 
 
14. (Unb/CESPE – STM – Analista Judiciário – 2004) Julgue os 
itens a seguir sob a ótica da administração pública. 
 
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a) Historicamente, a dominação racional-legal ou burocrática surgiu no 
século XIX como uma forma superior de dominação, legitimada pelo uso 
da lei, em contraposição ao poder tradicional (divino) e arbitrário. 
 
b) Em relação às características básicas que traduzem o caráter racional 
da burocracia, é correto afirmar que esta é constituída por sistemas 
sociais formais, impessoais e dirigidos por administradores profissionais, 
que tendem a controlá-los cada vez mais completamente. 
 
c) A tendência do Estado na atualidade é concentrar esforços na 
centralização administrativa, incorporando funções produtivas mal 
atendidas pelo setor privado e, em última instância, interferindo 
diretamente na atividade econômica por meio de suas empresas 
públicas, fortalecendo o setor conhecido como de serviços não-
exclusivos e produção de bens e serviços para o mercado. 
 
15. (Unb/CESPE - TER/PA – Analista Judiciário – 2007) Com 
relação à evolução dos modelos adotados pela administração 
pública, assinale a opção correta. 
A) As políticas públicas têm um papel estratégico no capitalismo 
contemporâneo, a ponto de tornar irrealistas as propostas do 
pensamento neoliberal de substituí-las pela total autocoordenação do 
mercado. 
B) Privatização do Estado é o direito de que a propriedade do Estado 
seja pública, isto é, de todos e para todos. 
C) O nepotismo e a corrupção são dois traços inerentes à burocracia, 
que caracteriza a administração patrimonialista nas sociedades pré-
capitalistas. 
D) A consolidação do Estado do bem-estar social nos países 
desenvolvidos tem possibilitado a redução crescente de sua carga 
tributária. 
E) A administração pública gerencial abandonou os critérios com base na 
avaliação de resultados, pela inviabilidade da adoção de indicadores 
aplicáveis às políticas sociais. 
 
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16. (Unb/CESPE – MPE/TO – Analista Ministerial – 2006) Acerca 
dos conceitos e práticas da nova gestão pública brasileira, julgue 
os próximos itens. 
O foco no cidadão como cliente e beneficiário principal não é um dos 
princípios da nova gestão pública, contrastando com outras reformas da 
administração pública brasileira. 
 
8. Gabarito: 
 
8. Errado. Há preocupação com mecanismos de controle, só que de 
resultados (a posteriori), ao invés de controle de processos (a priori). 
 
9. 
a) Errado. Não há que se falar em procedimentos rígidos na 
administração gerencial. Essa característica é associada à burocracia. 
b) Certo 
c) Certo 
d) Errado. O gerencialismo não pressupõe multiplicidade de níveis 
hierárquicos, mas uma organização achatada (downsizing). 
Organizações como esta tendem a ser mais dinâmicas, com 
comunicação (e solução de problemas) mais ágeis. 
e) Errado. A avaliação de pessoas é não só importante, mas também 
fundamental. Até porque a excelência é alcançada por meio de pessoas. 
Sobre a importância de RH na administração pública, é possível citar a 
alteração da denominação dada a quem nela trabalha (deixaram de ser 
funcionários públicos para serem servidores, acentuando a importância 
do usuário-cidadão) e a preocupação dos processos seletivos em buscar 
generalistas para preenchimento de cargos-chave. 
f) Errado. O patrimonialismo não foi extinto em nossa administração. 
Prova disso são os diversos casos de fraudes relatados na mídia 
diariamente. 
g) Certo 
 
10. 
a) Certo 
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b) Errado. É importante que os servidores sejam informados das metas 
a serem estabelecidas, com vistas à transparência, motivação e 
compromisso. 
c) Errado. A burocracia intenta controlar o comportamento do indivíduo 
dentro da organização. Na administração pública, partiu-se, por ocasião 
da implantação do modelo racional-legal, de uma desconfiança total do 
servidor público (justificada em função das características 
patrimonialistas vigentes). Assim, foi necessária a adoção de um modelo 
que cerceasse a atuação dos participantes, restringindo a liberdade e 
autonomia destes. 
 
11. Resp: B 
O governo Collor não pode ser associado à valorização dos servidores. 
Na verdade, foram extintos diversos órgãos e entidades, como a 
Portobrás, por exemplo. Uma das principais justificativas é que esse 
governo sofreu impacto das atrocidades trazidas pela Carta Magna, em 
especial a estabilização para quem tinha 5 anos de serviço público, que 
impactou sobremaneira a folha de pagamento. 
 
12. Resp: D 
Sob a ótica dogoverno empreendedor, a comunicação deve fluir 
livremente, nos sentidos ascendente e descendente. 
 
13. Certo 
 
14. 
d) O setor de atividades exclusivas é aquele em que são prestados 
serviços que apenas o Estado pode realizar. São serviços em que se 
exerce o poder extroverso do Estado — o poder de regulamentar, 
fiscalizar e fomentar. 
a) Certo 
b) Certo 
c) Errado. Na verdade, completamente errado. O modelo pós-
burocrático pauta pela descentralização, transferência para o setor 
privado de tudo o que for possível e fortalecimento das atividades 
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exclusivas de Estado (segurança. Função judicante, função legislativa, 
etc), desenvolvidas pelo núcleo estratégico. 
d) Certo 
 
15. Resp: A 
Comentário às alternativas erradas: 
B – A privatização do Estado significa passar para o setor privado tudo 
aquilo que deve ser desenvolvido por esse segmento (comunicação, 
transportes, etc); 
C – O nepotismo e a corrupção não são inerentes à burocracia, mas 
defeitos do sistema. O modelo ideal de Weber foi implantado no Brasil 
justamente com o objetivo de combater esses defeitos, inerentes ao 
sistema patrimonialista; 
D – O Welfare State já foi questionado nos países desenvolvidos (tendo 
sido substituído, inclusive pelos modelos de Estado-mínimo) e não foi 
identificada a diminuição da carga tributária. 
E – O gerencialismo considera como mecanismos essenciais a avaliação 
de resultados. 
 
16. Errado. O foco no cidadão é um dos princípios do New Public 
Management – NPM. 
 
 
9. Bibliografia 
 
Cadernos MARE (Ministério da Administração Federal e Reforma do 
Estado) nº 2 e nº 9 
Cadernos ENAP - Fundação Escola Nacional de Administração Pública nº 
10, 19, 4, 1 e 15. 
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. 
Decreto-lei nº 200/67 
Constituição/88 
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos & SPINK, Peter. Reforma do Estado e 
Administração Pública Gerencial. Editora FGV, 2001. – 4ª Edição. 
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42 
CHIAVENATO, Idalberto. Administração nos Novos Tempos. Rio de 
Janeiro: Elsevier, 2004 – 2ª Reimpressão. 
CHIAVENATO, Idalberto. Gerenciando com as pessoas: transformando o 
executivo em um excelente gestor de pessoas. Rio de Janeiro: Elsevier, 
2005 – 2ª Reimpressão. 
CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública. Rio de Janeiro: 
Elsevier, 2006. 
MINICUCCI, Agostinho. Psicologia Aplicada à Administração. São Paulo. 
Editora Atlas, 1995 – 5ª Edição. 
GRANJEIRO, Wilson J. Administração Pública. Editora Vestcon. 10ª 
Edição – 2002. 
 
 
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1 
 
Oi amigos! 
 
Como foi a primeira semana? Estão se dedicando verdadeiramente? Espero 
que sim. 
 
Lembrem-se do que já dizia Willian Ward: “O pessimista 
queixa-se do vento, o otimista espera que ele mude e o 
realista ajusta as velas.” Vamos ajustar nossas velas, vamos 
estudar! O sonho de passar em um concurso não será 
realizado com um passe de mágicas... depende somente de 
você, de seu esforço, de sua dedicação! 
 
 
Então, sigamos em frente! 
 
 
Aula 02 – Estrutura e Estratégia Organizacional; 
Cultura e Mudança 
 
Sumário 
 
1. Estrutura e Estratégia Organizacional ...........................................................................................2 
1.1. Estrutura Organizacional .......................................................................................................2 
1.1.1. Modelos Organizacionais mais comuns ................................................................................13 
1.1.2. Modelo Mecanicista x Orgânico............................................................................................18 
1.2. Organização da Administração Pública...............................................................................19 
1.3. Estrutura do Estado..............................................................................................................21 
1.4. Estratégia organizacional.....................................................................................................24 
1.4.1. Estratégia de Reforma do Estado...........................................................................................27 
1.4.2. Gestão estratégica de qualidade.............................................................................................29 
1.4.3. Tendências da Nova Era ........................................................................................................29 
2. Cultura Organizacional................................................................................................................30 
3. Mudança no setor público............................................................................................................34 
4. Mudança e dimensão cultural da Reforma do Aparelho do Estado.............................................36 
5. Questões de concursos anteriores ................................................................................................38 
 
 
 
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2 
 
1. Estrutura e Estratégia Organizacional 
 
1.1. Estrutura Organizacional 
 
A estrutura organizacional é a maneira pela qual as atividades da 
organização são divididas, organizadas e coordenadas. Funciona 
como a espinha dorsal da organização, o esqueleto que sustenta e 
articula suas partes integrantes. 
A criação da estrutura organizacional pode ser definida como o 
conjunto de tarefas formais atribuídas às unidades organizacionais; as 
relações de subordinação e as comunicações para assegurar coordenação 
eficaz entre órgãos e pessoas ao longo das unidades organizacionais. 
 
 
 
 
 
De acordo com Robbins, existem seis elementos básicos a serem focados 
pelos administradores quando projetam a estrutura das suas organizações. 
São eles: 
 
 
 
 
 
 
 
O quadro abaixo mostra cada um desses elementos como respostas a 
importantes questões estruturais. 
 
A estrutura organizacional é uma ferramenta para o administrador utilizar no 
sentido de harmonizar os recursos, de modo que tudo seja feito através da 
estratégia estabelecida. 
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3 
 
Seis questões básicas às quais os administradores devem 
responder ao planejar a estrutura organizacional apropriada 
A pergunta-chave A resposta é dada por 
1. Até que ponto as atividades podem 
ser subdivididas em tarefas separadas? 
Especialização do trabalho 
2. Qual a base para o agrupamento 
das tarefas? 
Departamentalização 
3. A quem os indivíduos e os grupos 
vão se reportar? 
Cadeia de comando 
4. Quantas pessoas cada administrador 
pode dirigir com eficiência e eficácia? 
Amplitude de controle 
5. Onde fica a autoridade no processo 
decisório? 
Centralização e 
descentralização 
6. Até que ponto haverá regras e 
regulamentações para dirigir os 
funcionários e administradores? 
Formalização 
Figura 1. Stephen P. Robbins. Comportamento Organizacional. 9ª Edição. 
 
9 Especialização do trabalho 
 
No início do século XX, Henry Ford tornou-se rico e famoso por fabricar 
automóveis em uma linha de montagem. Cada um de seus funcionários 
recebia uma tarefa específica e repetitiva. Por exemplo, 
uma pessoa ficava encarregada apenas de instalar a roda 
dianteira direita, e outra, a porta dianteiradireita. Ao 
dividir o trabalho em pequenas tarefas padronizadas, que 
podiam ser repetidas muitas vezes, Ford foi capaz de 
produzir um carro a cada 10 segundos, ainda que 
empregando trabalhadores com habilidades 
relativamente limitadas. 
Ford demonstrou que o trabalho pode ser realizado mais eficientemente se os 
funcionários forem especializados em cada tarefa. Hoje em dia, usamos o 
termo especialização do trabalho, ou divisão do trabalho, para descrever o 
grau em que as tarefas na organização são subdivididas em funções 
separadas. 
A essência da especialização do trabalho é que, em vez de uma atividade ser 
completada inteiramente por uma única pessoa, ela é dividida em um certo 
número de etapas, cada qual sendo realizada por um indivíduo. 
Essencialmente, os indivíduos se especializam em realizar parte de uma 
atividade em vez de fazer a atividade inteira1. 
 
1 Robbins, Stephen P. Comportamento Organizacional. 
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Quando a especialização do trabalho é exagerada, 
normalmente os empregados se especializam em tarefas 
simples e repetitivas. 
 
A maioria dos administradores hoje em dia não vê a 
especialização do trabalho nem como uma coisa obsoleta nem como uma 
fonte inesgotável de aumento de produtividade. Sabe-se que ela pode gerar 
economias em certos tipos de trabalho, e problemas quando levadas a 
extremos. Você vai encontrar, por exemplo, alta especialização de trabalho 
sendo adotada pela rede McDonald´s para fazer e vender sanduíches (embora 
exista uma rotação de cargos). Por outro lado, empresa como a Saturn 
Corporation têm obtido sucesso ampliando o escopo das tarefas e reduzindo a 
especialização. 
 
 
 
 
 
 
9 Departamentalização 
 
 No período pré-Revolução Industrial predominavam as manufaturas, 
“empresas” compostas na maioria das vezes por famílias inteiras, onde o pai 
(autoridade patriarcal) era responsável pelo planejamento das atividades, 
bem como participava diretamente do processo produtivo. Os novos modelos 
de organização advindos da Revolução Industrial, complexos e com grande 
número de trabalhadores demandaram a especialização das atividades como 
forma de garantir a eficiência. Nesse sentido, podemos entender a 
Departamentalização como uma especialização no nível dos departamentos. A 
fim de cumprir o princípio da homogeneidade, atividades de mesma natureza 
eram ocupadas e alocadas juntas. 
Assim, depois de dividir o trabalho por meio da especialização, você precisa 
agrupar as atividades para que as tarefas comuns possam ser coordenadas. 
Apesar das aparentes vantagens da especialização, muitas 
organizações estão abandonando esse princípio. Com tanta 
especialização, os empregados ficam isolados e fazem apenas uma 
tarefa simples, repetitiva e chata, o que provoca fadiga psicológica 
e alienação. 
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O entendimento dominante é no sentido de que a Departamentalização 
corresponde a uma especialização horizontal, ou seja, agrupamento de 
atividades em órgãos que se situam em um mesmo nível hierárquico. 
 
Para esses autores, a especialização vertical (criação de órgãos com intuito de 
incrementar o controle, por exemplo) receberia o nome de Processo Escalar. 
Entretanto, a posição minoritária (tanto a especialização horizontal quanto a 
vertical são chamadas de Departamentalização) foi adotada em uma das 
antigas provas da UnB. Atenção ao fazer a prova! 
 
A Departamentalização pode se feita das seguintes formas: 
A – por Função: corresponde à reunião de todos os especialistas em 
um único órgão. Cada departamento exerce uma função típica dos elementos 
que o compõe. 
 
DIREÇÃO 
 
 
DEP. 
PROD 
 DEP. 
SEGURANÇA 
 DEP. 
COMERCIAL 
 
É indicado para empresas que desenvolvem atividades rotineiras, onde 
se exige pouca flexibilidade. 
VANTAGENS DESVANTAGENS 
• Menor custo; • Diminuição da cooperação interdepartamental; 
• Facilidade de treinamento; 
• Facilidade de coordenação; 
 • Possibilidade de priorização dos objetivos 
departamentais em detrimento dos objetivos 
globais. 
• Definição de competências. 
 
B – Por Produto ou Serviço: divide a empresa em unidades de 
produção. Esse tipo é indicado para situações onde a flexibilidade é exigida. 
 
DEPARTAMENTO DE 
PRODUÇÃO 
 
 
PROD. A PROD. B PROD. C 
 
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6 
VANTAGENS DESVANTAGENS 
• Aloca responsabilidades do produto 
a um departamento; 
• O sucesso do produto é o sucesso do 
departamento; 
 • Aumento do custo, na medida em que se faz 
necessária a presença de especialistas da 
mesma área, “um por Departamento”. Cada 
órgão tem seu setor de Contabilidade, marketing 
etc. 
• Facilita a aplicação de mão-de-obra; 
• Facilita a atividade-fim e a 
cooperação interdepartamental. 
 
 
C – por Área Geográfica: indicada para empresas que cobrem grandes 
áreas (multinacionais, por exemplo). 
 
HOLDING 
 
 
BRASIL CHILE VENZUELA 
 
VANTAGENS DESVANTAGENS 
• Encoraja executivos; • Dificuldades de coordenação. 
• Ajuste às condições de marcado; 
 
D – por Processo: a Departamentalização corresponde à seqüência do 
processo produtivo; Cada departamento é um centro de produção. Indicada 
para situações onde o foco é a tecnologia, que demandam grandes 
investimentos. 
 
DEPARTAMENTO DE 
PRODUÇÃO 
 
 
FASE 1 
ENROLAMENTO 
 FASE 2 
PRÉ-MONTAGEM 
 FASE 3 
MONTAGEM 
 
 
E – por Projeto: indicado para empresas que produzem por 
“encomendas”, (estaleiros, construtoras etc.). Nessas empresas, cada 
produto é um projeto especializado, voltado para atender a necessidade do 
requisitante. Geralmente exige grande concentração de recursos. 
 
 
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7 
DEPARTAMENTO DE 
PRODUÇÃO 
 
 
PROD. 
A 
 PROD. 
B 
 PROD. 
C 
 
A desvantagem é a angústia causada pela possibilidade de perda do 
cargo, quando o produto fica pronto. 
 
 
 
 
 
 
 
 
F – por outros critérios – utilizada quando os critérios apresentados 
são insuficientes para o enquadramento das atividades (onde alocar os 
responsáveis pelo “cafezinho”?). Nesses casos costuma-se alocar-se a órgãos 
que possuem maior afinidade ou menor carga de trabalho (podendo, então, 
absorvê-las). 
 
A seguir vemos um quadro resumo das características, vantagens e 
desvantagens dos diferentes tipos de departamentalização. 
 
Tipos de 
departamentalização Características Vantagens Desvantagens 
FUNCIONAL Agrupamento por atividades ou 
funções principais. Divisão do 
trabalho por especialidade. Auto-
orientação. Introversão. 
Utilização de pessoas e recursos 
especializados. Adequada para 
atividade continuada, rotineira e 
estabelecida a longo prazo. 
Pequena cooperação 
interdepartamental. Contra-
indicada para circunstâncias 
ambientais imprevisíveis e 
mutáveis. 
PRODUTOS 
OU SERVIÇOS 
Agrupamento por resultados quanto a 
produtos ou serviços. Divisão de 
trabalho por linhas de 
produtos/serviços. Ênfase nos 
produtos e serviços. Orientação para 
resultados. 
Define responsabilidades por 
produtos ou serviços, facilitando a 
avaliação dos resultados. Melhor 
coordenação interdepartamental. 
Maior flexibilidade. Facilita 
inovação ideal para circunstânciasmutáveis. 
Enfraquecimento da 
especialização. Alto custo 
operacional pela duplicação das 
especialidades. Contra-indicada 
para circunstâncias estáveis e 
rotineiras. Enfatiza a 
coordenação em detrimento da 
especialização. 
FORÇA-TAREFA 
É uma variante de dimensões menores. Consiste no agrupamento de 
recursos materiais e humanos para resolução de problemas específicos. É 
composto por elementos-chaves de diversas especialidades. Ex.: “Comissão 
do orçamento”, onde são reunidos os Secretários de Planejamento, 
Administração, elementos da Contabilidade e outros. Resolvido o problema, 
todos retornam às suas funções de origem. 
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GEOGRÁFICA 
OU TERRITORIAL 
Agrupamento conforme localização 
geográfica ou territorial. Ênfase na 
cobertura geográfica. Orientação 
para o mercado. Extroversão. 
Ajustamento às condições locais ou 
regionais. Fixa responsabilidade por 
local ou região, facilitando a 
avaliação ideal para firmas de varejo. 
Enfraquece a coordenação (seja 
o planejamento, execução e 
controle) da organização como 
um todo. Enfraquecimento da 
especialização. 
CLIENTELA Agrupamento conforme tipo ou 
tamanho do cliente ou comprador. 
Ênfase no cliente. Orientação 
extroversiva mais voltada para o 
cliente do que parar si mesma. 
Predispõe a organização para 
satisfazer as demandas dos clientes. 
Ideal quando o negócio depende do 
tipo ou tamanho do cliente. Fixa 
responsabilidade por clientes. 
Torna secundárias as demais 
atividades da organização (como 
produção ou finanças). Sacrifica 
os demais objetivos da 
organização (como 
produtividade, lucratividade, 
eficiência etc.) 
PROCESSO Agrupamento por fases do processo, 
do produto ou da operação. Ênfase 
na tecnologia utilizada. Foque 
introversivo. 
Arranjo físico e disposição racional 
dos recursos. Utilização econômica 
da tecnologia e do processo. Ideal 
quando a tecnologia e os produtos 
são estáveis e permanentes. 
Contra-indicada quando a 
tecnologia sofre mudanças e 
desenvolvimento tecnológico. 
Falta de flexibilidade e 
adaptação a mudanças. 
PROJETOS Agrupamento em função de saídas 
ou resultados quanto a um ou mais 
projetos. Requer estrutura 
organizacional flexível e adaptável às 
circunstâncias do projeto. Requer 
alto grau de coordenação entre 
órgãos para cada projeto. 
Ideal quando a concentração de 
recursos é grande e provisória e 
quando o produto é de grande porte. 
Orientada para resultados concretos. 
Alta concentração de recursos e 
investimentos, com datas e prazos de 
execução. Adaptação ao 
desenvolvimento técnico. Ideal para 
produtos altamente complexos. 
Concentra pessoas e recursos em 
cada projeto provisoriamente. 
Quando termina um projeto, há 
indefinição quanto a outros. 
Descontinuidade e paralisação. 
Imprevisibilidade quanto a 
novos projetos. Angústia dos 
especialista quando ao seu 
próprio futuro. 
Figura 2– Características, vantagens e desvantagens dos diferentes tipos de departamentalização,– retirada do livro do Prof. CHIAVENATO, 
Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. 
 
A Departamentalização não é um fim, mas um meio de organizar a 
empresa para a consecução de seus objetivos. Entretanto, a separação, 
qualquer que seja o tipo adotado, cria problemas de coordenação de difícil 
solução. 
Quatro são os princípios utilizados que tendem a minorar esse 
problema: 
a) Principio de Maior Uso: O departamento que mais uso fizer de 
uma atividade deve tê-la sob sua jurisdição. 
b) Princípio de Maior Interesse: O departamento que mais 
interesse tenha por uma atividade deve supervisioná-la, porque se 
torna proficiente nela. 
c) Princípio de separação do Controle: As atividades de controle 
devem ser autônomas, independentes e separadas das atividades 
que estão sendo controladas. 
d) Princípio da Supressão da Concorrência: Deve-se eliminar a 
concorrência entre departamentos, agrupando atividades diversas 
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em um só departamento, para evitar a rivalidade 
interdepartamental. 
 
Vale ressaltar que, na prática, a utilização de um ou outro tipo isolado de 
Departamentalização é rara. O comum é encontrarmos a 
“Departamentalização combinada”. 
 
 
 
 
 
 
 
9 Cadeia de Comando 
 
A cadeia de comando é uma linha única de autoridade2 que vai do topo da 
organização até o escalão mais baixo, determinando quem se reporta a quem 
na empresa. 
 
O princípio da unidade de comando ajuda a preservar o conceito de linha 
única de autoridade. Ele determina que cada pessoa deve ter 
apenas um superior a quem se reportar diretamente. Se a 
unidade de comando for quebrada, o funcionário pode ter de 
enfrentar demandas ou prioridades conflitantes vindas de 
diferentes chefias. 
 
Os conceitos de cadeia de comando, autoridade e unidade de comando têm 
hoje uma relevância substancialmente menor, por causa dos avanços da 
tecnologia da computação e da tendência de autonomia dos funcionários. 
 
Evidentemente, muitas organizações ainda acreditam que ficam mais 
produtivas quando reforçam sua cadeia de comando, mas elas parecem estar 
se tornando minoria. 
 
2 Autoridade se refere aos direitos inerentes a uma posição administrativa para dar ordens e esperar que elas sejam 
obedecidas. Para facilitar a coordenação, cada posição administrativa é colocada em um lugar na cadeia de comando, 
e cada administrador recebe um grau de autoridade para realizar suas responsabilidades. 
A fim de responder às exigências internas e externas, a organização pode 
desenvolver uma especialização vertical (proporcionando maior número de 
níveis hierárquicos) e uma especialização horizontal (proporcionando maior 
número de órgãos especializados, ou seja, Departamentalização). 
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9 Amplitude de controle 
 
A amplitude administrativa ou amplitude de controle 
significa o número de empregados que se devem reportar a 
um administrador. Determina quanto um administrador 
deve monitorar estreitamente seus subordinados. Quanto 
maior a amplitude de controle, maior é o número de 
subordinados para cada administrador, e vice-versa. 
 
A amplitude administrativa estreita provoca custo administrativo maior, 
porque existem mais administradores para cuidar de um número menor de 
pessoas. Com a supervisão mais estreita, as pessoas recebem maior atenção 
individual e suporte do chefe, mas tem menos autonomia e menos 
oportunidade para autodireção. A amplitude estreita tende a produzir 
estruturas altas e alongadas, com mais níveis hierárquicos, comunicações 
mais lentas e mais dificuldade de coordenação entre os diferentes grupos. 
 
Ao contrário, a amplitude de controle larga permite custos administrativos 
menores, porque existem menos administradores para cuidar de um número 
maior de pessoas. Como os subordinados são mais numerosos, a tarefa 
administrativa é mais difícil, pois o administrador deve dispersar seus 
esforços entre maior número de subordinados. As pessoas são encorajadas a 
desenvolver mais habilidades e maior iniciativa, pois têm maior oportunidade 
para exercitar seu próprio julgamento na tomada de decisão a respeito de seu 
trabalho. Uma maior amplitude de controle tende a produzir estruturas 
organizacionais mais baixas e achatadas, nas quais o número de níveis 
hierárquicos é menor, proporcionandocomunicação direta entre as pessoas 
situadas nos níveis mais baixos e mais alto da organização. 
 
Organizações altas e organizações achatadas 
 
A amplitude de controle média utilizada por uma organização determina se 
sua estrutura organizacional será alta ou achatada. 
 
 
 
 
 
 
 
Organização “achatada” 
(horizontalizada) 
Uma estrutura achatada tem uma 
amplitude geral ampla, dispersada e 
tem poucos níveis hierárquicos, 
apresentando um formato 
horizontalizado 
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9 Centralização/Descentralização 
O grau de centralização/descentralização refere-se ao quanto a autoridade 
para tomar decisão está centrada no topo ou dispersa na base da 
organização. 
A centralização significa que a autoridade para decidir está localizada no topo 
da organização. 
A descentralização significa que a autoridade para decidir está dispersa nos 
níveis operacionais mais baixos. 
 
 
 
 
Dica: Há hoje uma forte tendência para a descentralização nas empresas. 
 
As principais vantagens da centralização são um melhor método de controle e 
redução de custos. 
As principais vantagens da descentralização são a agilidade no processo 
decisório, a estimulação de independência e criatividade nas pessoas e as 
novas tecnologias, que tem permitido uma maior descentralização da 
autoridade, uma vez que a TI (tecnologia de Informação) permite que a 
autoridade seja delegada aos níveis inferiores, enquanto a alta administração 
recebe informação em tempo real. 
 
 
 
Organização “alta” 
(verticalizada) 
Uma estrutura alta produz uma estrutura 
geral estreita e muitos níveis hierárquicos, 
apresentando um formato verticalizado. 
 
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9 Formalização 
 
A formalização se refere ao grau em que as tarefas dentro da organização são 
padronizadas. Quando uma tarefa é muito padronizada, seu responsável tem 
pouca autonomia para decidir o que, quando e como deve ser feito. 
Nas organizações altamente formalizadas existem descrições explícitas de 
tarefas, muitas regras organizacionais e procedimentos claramente definidos 
sobre os processos de trabalho. 
Quando a formalização é baixa, os comportamentos são relativamente não 
programados e os empregados tem uma boa dose de liberdade para decidir 
sobre o trabalho. Como a autonomia individual é inversamente proporcional à 
programação do comportamento pela organização, quanto maior a 
padronização, menor a interferência do funcionário sobre como seu trabalho 
deve ser realizado. 
 
 
 
A padronização não apenas elimina a possibilidade dos funcionários adotarem 
comportamentos alternativos como também elimina a necessidade de eles 
buscarem alternativas. 
 
 
Um baixo grau de formalização caracteriza a profissão dos 
corretores da Bolsa de Valores. Eles têm grande autonomia 
para decidir quando comprar ou vender as ações 
negociadas. 
 
 
 
 
Descentralizam-se as decisões de 
operações e centraliza-se o 
controle dos resultados. 
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1.1.1. Modelos Organizacionais mais comuns 
 
ESTRUTURAS TRADICIONAIS: 
 
A – Linear: a mais simples de entender e implementar. Esta estrutura é 
indicada para pequenas empresas e situações estáveis e quando contrata-se 
assessoria externa. Suas características são: autoridade linear ou única, 
centralização da decisão, formato piramidal e comunicação formal linear. 
 
Organização Linear 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
B – Funcional: aplica o princípio funcional ou especialização. Caracteriza-se 
pela autoridade diluída, comunicação direta, descentralização e supervisão 
técnica; 
 
Organização Funcional 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
C – Divisional: A abordagem divisional ou divisionalizada ocorre quando os 
departamentos são agrupados juntos em divisões com base nos resultados 
organizacionais. Na estrutura divisional, cada divisão é criada como uma 
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unidade autocontida e auto-suficiente para produzir um determinado produto 
ou serviço. Cada divisão possui todos os departamentos funcionais 
necessários para gerar o produto ou serviço ou parte dele. 
Enquanto na abordagem funcional todos os compradores são agrupados 
juntos para trabalhar sobre todas as compras da organização, na estrutura 
divisional existem vários departamentos de compras que são alocados em 
cada uma das divisões. A abordagem divisional pode ser feita por: 
• produtos ou serviços 
• por clientes 
• por área geográfica 
• por processos 
 
 
 
 
 
 
 
ESTRUTURAS INOVATIVAS: 
As estruturas inovativas, como um contraponto às tradicionais, surgem como 
resposta das organizações ass mudanças do ambiente, antes estável, agora 
turbulento e incerto, fora de controle e de previsão. 
 
D – Estrutura matricial, matriz ou organização em grade: é uma 
estrutura mista, combinando dois tipos de departamentalização (geralmente 
funcional + produto/serviço/processo/área geográfica). Nela, cada 
departamento segue a orientação de dois gerentes simultaneamente. 
É denominada organização em grade ou matriz e envolve cadeias de comando 
funcionais e divisionais simultaneamente na mesma parte da organização. A 
matriz tem duas linhas de autoridade: cada unidade se reporta a dois 
superiores e cada pessoa tem dois chefes. Um para atender à orientação 
funcional (seja finanças, vendas, etc) e outro para atender à orientação 
divisional (seja o produto/serviço, cliente, localização geográfica, processo ou 
para o projeto específico que está sendo desenvolvido). 
É uma estrutura mista utilizada quando a organização deseja ganhar os 
benefícios divisionais e manter a especialidade técnica das unidades 
funcionais. 
 
A estrutura divisional é também chamada de estrutura por produtos, estrutura 
por projetos ou unidades autocontidas. Estas denominações significam a 
mesma coisa: uma unidade divisional composta de agrupamento de 
departamentos para torná-la totalmente autosuficiente a fim de produzir 
determinado resultado ou saída. 
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A velha estrutura funcional 
 
 
 
 
 
 
 
 
A nova estrutura por equipes 
 
 
 
 
 
 
Figura 3 – A substituição da estrutura funcional por estrutura de equipes– retirada do livro do 
Prof. CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. 
 
 
E – (por equipe) funcional cruzada: é composta de pessoas de vários 
departamentos funcionais que resolvem problemas mútuos. Cada pessoa 
reporta-se a seu departamento funcional, mas também reporta-se à equipe. 
Um dos membros é o líder da equipe. Essas equipes criam uma atmosfera de 
trabalho em grupo e representam abordagem multidisciplinar na 
departamentalização, embora não cheguem a constituir órgãos propriamente. 
As empresas baseadas em computação, como a IBM, Hewlett-Packard, 
Compaq e Microsoft. Utilizam exaustivamente esta abordagem. 
 
F – (por equipe) permanentemente: são constituídas como se fossem 
departamentos formais na organização. Os seus participantes trabalham 
juntos e reportam-se ao mesmo gerente para resolver problemas de interesse 
comum. Na Ford, as equipes permanentes começam notopo da organização, 
com o escritório do presidente, por exemplo, em que dois ou três executivos 
trabalham como uma equipe. Nos níveis mais baixos da organização, a equipe 
permanente lembra a abordagem divisional, porém com um número muito 
menor de participantes. As equipes consistem de apenas 20 ou 30 membros, 
cada qual funcionando em uma especialidade. A reengenharia tem 
Gerente 
Serviços de 
Suporte 
Seguro Saúde Seguro de 
vida 
Subscrição Processa- 
mento 
Processa- 
mento 
Controle 
Qualidade 
Assessoria 
Contábil 
Assessoria 
Legal 
 Cliente 
Líder 
Equipe de 25 
pessoas 
Equipe de 25 
pessoas 
Equipe de 25 
pessoas 
 Cliente 
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transformado departamentos funcionais em equipes orientadas para os 
processos empresariais. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 4 – A estrutura matricial– retirada do livro do Prof. CHIAVENATO, Idalberto. 
Introdução à Teoria Geral da Administração. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 5 – Estrutura matricial de uma empresa multinacional– retirada do livro do Prof. 
CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. 
 
G – Em redes: essa estrutura (network) desagrega as funções principais da 
organização, transferindo-as para empresas separadas que são interligadas 
através de uma pequena organização coordenadora, que passa a ser o núcleo 
central. Coca-Cola, Pepsi e Mc Donald’s são empresas organizadas em rede 
no mundo todo. 
 Organização Tradicional Organização Matricial 
Diretor
 Produção 
 Vendas 
 Finanças 
 RH 
Produto A 
Produto B 
Produto C 
Produto D 
Órgãos 
Funcionais 
Órgãos 
divisionais 
 Presidência 
Chile México Venezuela Brasil 
Veículos do 
Brasil SA 
Brasil 
Motors SA 
Veículos da 
Venezuela SA 
Venezuela 
Motors SA 
Veículos do 
México Ltd. 
México 
Motors SA 
Veículos de 
Chile SA 
Chile 
Motors SA 
Automóveis 
Motores 
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Figura 6 – A organização em redes– retirada do livro do Prof. CHIAVENATO, Idalberto. 
Introdução à Teoria Geral da Administração. 
 
H – Organizações virtuais – As organizações 
virtuais são chamadas não-territoriais ou não-físicas 
pelo fato de dispensarem escritórios convencionais, 
prédios e instalações físicas. A organização virtual é 
extremamente simples, flexível e ágil e totalmente 
assentada na tecnologia da informação. Ela não tem 
fronteiras definidas, e seu campo de atuação pode 
ser alterado rápida e facilmente. 
É o caso da amazon.com, uma livraria que não tem livros nem estantes e não 
opera nenhuma loja, mas que pluga autores, editoras, vendedores 
atacadistas e compradores de livros no varejo em algum lugar no interior de 
seus computadores interligados. A Amazon é a maior livraria virtual do 
mundo. 
 
I – Organizações híbridas 
Na grandes organizações, nem sempre é possível adotar um único tipo de 
estrutura departamental para todos os seus níveis hierárquicos. Na realidade, 
as grandes organizações têm uma mistura de formas estruturais: elas são 
organizações híbridas, pois adotam diferentes tipos de departamentalização: 
a funcional, matricial, etc. Grandes organizações quase sempre apresentam 
estruturas híbridas com um ou mais tipos de estrutura no nível institucional, 
outros no nível intermediário e outros ainda no nível operacional. 
 
 
 
 
 Companhia de 
Produção (Coréia) 
Companhia de 
Distribuição 
(Estados Unidos) 
Companhia de 
Design 
(Itália) 
Companhia de 
Propaganda 
(Estados Unidos) 
Companhia de 
Produção 
(Brasil) 
Companhia 
Central 
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Quer ter uma idéia de como esses assuntos podem ser cobrados em sua 
prova? Tente responder à questão abaixo: 
 
Questão 01: (CESPE/UNB - TRE/RS – Analista Judiciário – 2003) No que se 
refere à estrutura organizacional, julgue os itens a seguir. 
 
A estrutura matricial proporciona flexibilidade em ambientes mutáveis que 
exijam inovação, permitindo uma maior cooperação interdisciplinar entre as 
diversas divisões da empresa, e garante, ainda, a unidade de comando, que é 
uma característica de estruturas tradicionais. 
 
Está errado. A estrutura matricial rompe com a unidade de comando. Os 
funcionários dessas organizações tem dois chefes: o gerente funcional e o 
gerente do departamento de produto. Portanto, a estrutura matricial possui 
uma dupla cadeia de comando. 
 
1.1.2. Modelo Mecanicista x Orgânico 
 
Para muitos autores, há duas categorias principais de modelos 
organizacionais. Representam dois modelos extremos. 
Um extremo chamaremos de modelo mecanicista. Ele geralmente é 
sinônimo de burocracia, com extensa departamentalização, alta formalização, 
rede limitada de informações (basicamente comunicação descendente) e 
pouca participação dos baixos escalões no processo decisório. 
No outro extremo está o modelo orgânico. Ele é achatado, utiliza equipes 
multifuncionais e multiierárquicas, tem baixa formalização, possui ampla rede 
de informações (utilizando a comunicação lateral e ascendente, além da 
descendente) e envolve grande participação no processo decisório. 
 
 
 
As burocracias constituem um tipo específico de organização, que são 
as chamadas organizações formais. Dentre as formais, avultuam as 
chamadas organizações complexas. Elas são caracterizadas pelo alto 
grau de complexidade na estrutura e processo devido ao grande 
tamanho (proporções maiores) ou à natureza complicada das 
operações (como hospitais e universidades). 
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Responda à questão abaixo: 
 
Questão 02: (CESPE/UNB - Petrobrás – Administrador Junior – 2004) No que 
se refere à estrutura organizacional, julgue os itens a seguir. 
A adhocracia é uma estrutura organizacional cada vez mais utilizada, 
especialmente nos grandes conglomerados, e uma de suas principais 
características, o que possibilita uma maior produtividade e desempenho, é o 
fato de ela contar com uma elevada formalização do comportamento. 
Errado. Não existe formalização do comportamento na adhocracia. 
 
1.2. Organização da Administração Pública 
 
De acordo com o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 
podemos verificar que o Poder Executivo é exercido pelo Presidente da 
República auxiliado pelos Ministros de Estado. 
 O Presidente da República e os Ministros de Estado exercem as 
atribuições de sua competência constitucional, legal e regulamentar com o 
auxílio dos órgãos que compõem a Administração Federal. 
 Com a nova redação dada pelo Decreto-Lei nº 900 de 1969, respeitada 
a competência constitucional do Poder Legislativo estabelecida no artigo 46, 
inciso II e IV, da Constituição, o Poder Executivo regulará a estruturação, as 
atribuições e funcionamento do órgãos da Administração Federal. 
O Desenho orgânico normalmente apresenta a forma de Adhocracias que é 
o oposto de burocracia e significa uma forma organizacional livre e solta, 
totalmente descentralizada e que utiliza equipes e estruturas horizontais 
dentro das quais as pessoas trabalham juntas ou em grupos interfuncionais 
cruzados. 
 Características da 
Burocracia 
Impessoalidade 
Estrutura e hierarquiaNormas e regulamentos 
Modelos 
Organizacionais 
 
Mecanicista 
Orgânico 
Ênfase maior 
Ênfase menor 
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20 
 
 A Administração Federal compreende: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados 
na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. 
É o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios), aos quais foi atribuída a competência 
para o exercício, de forma centralizada3, de atividades administrativas. 
 
 II – A Administração Indireta, é o conjunto de pessoas 
administrativas que, vinculadas à Administração Direta, têm a competência 
para o exercício, de forma descentralizada4, de atividades administrativas. 
A administração indireta compreende as seguintes categorias de entidades, 
dotadas de personalidade jurídica própria: 
a) Autarquias - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade 
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades 
típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor 
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. 
b) Empresas Públicas – a entidade dotada de personalidade jurídica 
de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da 
União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o 
Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de 
conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das 
formas admitidas em direito; 
 c) Sociedades de Economia Mista – a entidade dotada de 
personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a 
exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade 
anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria 
 
3 Ocorre a chamada centralização administrativa quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por meio dos 
órgãos e agentes integrantes da Administração Direta. 
4 Ocorre a chamada descentralização administrativa quando o Estado (União, DF, Estados ou Municípios) 
desempenham algumas de suas funções por meio de outras pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe duas 
pessoas jurídicas distintas: o Estado e a entidade que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição. 
 
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21 
à União ou a entidade da Administração Indireta.Neste caso, quando 
a atividade for submetida a regime de monopólio estatal, a maioria 
acionária caberá apenas à União, em caráter permanente. 
d) fundações públicas – a entidade dotada de personalidade jurídica 
de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de 
autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que 
não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com 
autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos 
respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por 
recursos da União e de outras fontes. Estas entidades adquirem 
personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua 
constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes 
aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às 
fundações. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.3. Estrutura do Estado 
Vamos agora, baseados no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, 
estudar a estrutura do Estado. 
No Aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores: 
 
 
 
 
9 NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É 
o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu 
cumprimento. É portanto o setor onde as decisões estratégicas são 
tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério 
Público e, no poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros 
Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, 
ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes (Executivo, 
Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados-membros e Municípios). O 
aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos 
Três Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por 
sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o 
sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. 
O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o 
aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado 
território. 
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e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo 
planejamento e formulação das políticas públicas. 
 
No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, 
e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais 
importante que a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as decisões 
que estão sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse 
nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade 
brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, 
estas são de fato cumpridas. 
Como estudamos aula passada, existem ainda hoje duas formas de 
administração pública relevantes: a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA 
e a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL. A primeira, embora sofrendo do 
excesso de formalismo e da ênfase no controle dos processos, tem como 
vantagens a segurança e a efetividade das decisões. Já a administração 
pública gerencial caracteriza-se fundamentalmente pela eficiência dos 
serviços prestados a milhares senão milhões de cidadãos. 
Nestes termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é a correção das 
decisões tomadas e o princípio administrativo fundamental é o da 
efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e 
implementadas com segurança as decisões tomadas, é mais adequado que 
haja um misto de administração pública burocrática e gerencial. 
No núcleo estratégico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. 
 
 
 
 
9 ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços 
que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder 
extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. 
Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a 
polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a 
fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, 
a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio 
ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de 
passaportes, etc. 
 
Nestes casos, o critério eficiência torna-se fundamental. O que importa é 
atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo. 
Nas atividades exclusivas de Estado, onde o poder extroverso de Estado é 
exercido, a propriedade também só pode ser estatal. 
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9 SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado 
atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e 
privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. 
Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos 
humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque 
possuem "economias externas" relevantes, na medida que produzemganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do 
mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o 
resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. 
 
São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de 
pesquisa e os museus. 
Para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a 
pública não-estatal5. Não é a propriedade estatal porque aí não se exerce o 
poder de Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada, porque se 
trata de um tipo de serviço por definição subsidiado. A propriedade pública 
não-estatal torna mais fácil e direto o controle social, através da participação 
nos conselhos de administração dos diversos segmentos envolvidos, ao 
mesmo tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As 
organizações nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito 
maior do que aquela possível dentro do aparelho do Estado. Em compensação 
seus dirigentes são chamados a assumir uma responsabilidade maior, em 
conjunto com a sociedade, na gestão da instituição. 
Também neste caso a eficiência é fundamental. 
 
9 PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. Corresponde 
à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades 
econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho 
do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no 
Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o 
investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, 
nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se 
necessário no caso de privatização, a regulamentação rígida. 
 
No setor de produção de bens e serviços para o mercado a eficiência é 
também o princípio administrativo básico e a administração gerencial, a mais 
indicada. Em termos de propriedade, dada a possibilidade de coordenação via 
mercado, a propriedade privada é a regra. A propriedade estatal só se 
justifica quando não existem capitais privados disponíveis - o que não é mais 
o caso no Brasil - ou então quando existe um monopólio natural. Mesmo 
 
5 Considera-se propriedade pública não-estatal aquela constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são 
propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público. 
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neste caso, entretanto, a gestão privada tenderá a ser a mais adequada, 
desde que acompanhada por um seguro sistema de regulação. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Segue um quadro resumo para facilitar sua compreensão: 
 
Setor
Princípio 
Administrativo
Forma de 
Administração
Forma de 
Propriedade
Núcleo estratégico efetividade
burocrática e 
gerencial
estatal
Atividades 
Exclusivas
eficiência gerencial estatal
Serviços não-
exclusivos
eficiência gerencial pública não-estatal
Produção de bens e 
serviços
eficiência gerencial privada
 
 
 
 
1.4. Estratégia organizacional 
 
Estratégia é a seleção dos meios, de qualquer natureza, empregados para 
realizar objetivos. O conceito de estratégia nasceu da necessidade de realizar 
objetivos em situações complexas, principalmente nas quais um concorrente 
procura frustrar o objetivo de outro. A finalidade da estratégia, segundo 
Aristótoles, é a vitória. 
No campo da administração das organizações, a estratégia abrange os 
objetivos da organização na relação com seu ambiente: a seleção dos 
produtos e serviços e dos mercados e clientes com os quais a organização 
pretende trabalhar. 
 
No setor das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não exclusivos, o 
importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos. O princípio 
correspondente é o da eficiência , ou seja, a busca de uma relação ótima entre 
qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público. Logo, a 
administração deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, 
do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o Estado, deverão obedecer 
aos princípios gerenciais de administração. 
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Toda empresa deve elaborar estratégias, mas tendo clara a análise de todos 
os fatores que podem influenciar o seu traçado e cumprimento. 
Tais fatores são variáveis existentes no ambiente de mercado, e podem ser 
internas ou externas ao mercado, determinando sua modelagem, além de 
mudar as intensidades, os costumes e os acontecimentos do processo de 
comercialização. 
Estas variáveis podem ser controláveis ou incontroláveis. 
Para que se possa decidir sobre quais estratégias poderão dar melhor 
cumprimento às metas da empresa, devemos antes conhecer cada uma 
destas variáveis mercadológicas. 
9 As variáveis controláveis são aquelas sobre as quais a empresa pode 
exercer decisão e gerenciamento, resultando em ações táticas que 
determinem o comportamento no mercado, quais sejam: o produto, a 
concorrência, o preço, a distribuição, a propaganda e a promoção. Tem 
relação com o microambiente. O microambiente é o ambiente 
específico (ou ambiente de tarefa), refere-se ao ambiente mais próximo 
e imediato de cada organização. É no ambiente específico que se situam 
os mercados servidos por uma organização: o mercado de clientes, o 
mercado de fornecedores, o mercado de concorrentes, etc. Cada 
organização possui seu próprio e específico microambiente como o 
nicho de suas operações. 
 
9 Já as variáveis incontroláveis são caracterizadas por ocorrências que 
independem das ações da empresa, mas provocam alterações 
substanciais no mercado. Tem relação com o macroambiente. O 
macroambiente é o ambiente geral, é o meio mais amplo que envolve 
toda a sociedade humana, as nações, organizações, empresas, 
comunidades, etc. Constitui o cenário mais amplo em que ocorrem 
todos os fenômenos econômicos, tecnológicos, sociais, legais, culturais, 
políticos, demográficos e ecológicos que influenciam poderosamente as 
organizações. 
A estratégia organizacional é a maneira deliberada de fazer manobras 
no sentido de administrar suas trocas e relações com os diversos 
interesses afetados por suas ações. 
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Planejamento estratégico é o processo de elaborar uma estratégia (ou plano 
estratégico), com base na análise do ambiente e nos sistemas internos da 
organização. 
 
 
 
 
 
 
Segundo Chiavenatto, o Planejamento Estratégico é um 
processo de formulação de estratégias organizacionais 
no qual se busca a inserção da organização e de sua 
missão no ambiente em que ela está atuando. 
 
Para Peter Drucker, planejamento estratégico é o processo contínuo de, 
sistematicamente e com o maior conhecimento possível do futuro contido, 
tomar decisões atuais que envolvem riscos; organizar sistematicamente as 
atividades necessárias à execução dessas decisões e, através de uma 
retroalimentação organizada e sistemática, medir o resultado dessas decisões 
em confronto com as expectativas alimentadas. 
 
A necessidade de planejar estrategicamente é resultado de dois conjuntos de 
forças principais: 
 
Ambiente é tudo aquilo que envolve externamente uma organização. Em 
outras palavras, é tudo o que está além das fronteiras ou limites da 
organização. Como o ambiente é muito amplo, vasto, difuso, complexo, 
não é possível apreendê-lo e compreendê-lo em sua totalidade. Torna-se 
necessário segmentá-lo a fimde abordá-lo melhor. 
Assim, o ambiente é desdobrado em dois grandes segmentos: o ambiente 
geral (ou macroambiente) e o ambiente específico (ou 
microambiente). 
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• O primeiro compreende as oportunidades e desafios criados pelos 
segmentos do ambiente, como concorrência, consumidores, 
tecnologia, fontes de matéria-prima e outros elementos. 
• O segundo compreende os problemas e oportunidades que surgem 
nos sistemas internos da organização, como as competências de seus 
funcionários, a tecnologia de suas máquinas, equipamentos e 
processos, sua disponibilidade de capital e outros elementos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.4.1. Estratégia de Reforma do Estado 
 
De acordo com o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, dada a 
crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal do Estado mínimo, seria 
necessário reconstruir o Estado, de forma que ele não apenas garantisse a 
propriedade e os contratos, mas também exercesse seu papel complementar 
ao mercado na coordenação da economia e na busca da redução das 
desigualdades sociais. 
 
 
 
A reforma do Estado permitiria que seu núcleo estratégico tomasse decisões 
mais corretas e efetivas, e que seus serviços - tanto os exclusivos, que 
funcionam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que 
estarão apenas indiretamente subordinados na medida que se transformem 
em organizações públicas não-estatais - operem muito mais eficientemente. 
Reformar o aparelho do Estado significava garantir a esse aparelho maior 
governança, ou seja, maior capacidade de governar, maior condição de 
implementar as leis e políticas públicas. Significava tornar muito mais 
eficientes as atividades exclusivas de Estado, através da transformação das 
autarquias em "agências autônomas", e tornar também muito mais eficientes 
os serviços sociais competitivos ao transformá-los em organizações públicas 
não-estatais de um tipo especial: as "organizações sociais". 
O processo de planejamento estratégico consiste em definir objetivos 
para a relação com o ambiente, levando em conta os desafios e as 
oportunidades internos e externos. O processo de planejamento 
estratégico afeta a empresa a longo prazo, porque compreende as 
decisões sobre os produtos e serviços que a organização pretende 
oferecer e os mercados e clientes que pretende atingir. 
Reformar o Estado significa melhorar não apenas a organização e o 
pessoal do Estado, mas também suas finanças e todo o seu sistema 
institucional-legal, de forma a permitir que o mesmo tenha uma 
relação harmoniosa e positiva com a sociedade civil. 
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A estratégia da reforma do aparelho do Estado está concebida a partir de três 
dimensões: 
ƒ institucional-legal, trata da reforma do sistema jurídico e das relações 
de propriedade. Permite mudanças estruturais no funcionamento do 
aparelho do Estado, já que pressupõe a eliminação dos principais 
entraves no sistema jurídico-legal. 
ƒ cultural, centrada na transição de uma cultura burocrática para uma 
cultura gerencial. Viabiliza a operacionalização da cultura gerencial 
centrada em resultados através da efetiva parceria com a sociedade, e 
da cooperação entre administradores e funcionários. 
ƒ abordagem da gestão pública a partir do aperfeiçoamento da 
administração burocrática vigente e da introdução da administração 
gerencial, incluindo os aspectos de modernização da estrutura 
organizacional e dos métodos de gestão. Possibilita concretizar novas 
práticas gerenciais e assim obter avanços significativos, ainda que os 
constrangimentos legais não sejam totalmente removidos. 
 
 
 
Analise a questão abaixo: 
 
Questão 03: (CESPE/UNB - TCE/PE - Auditor das Contas Públicas – 2004) 
Quanto à administração pública e à reforma do Estado contemporâneo, julgue 
os itens seguintes. 
 
 Melhorar a organização e 
seu pessoal Melhorar finanças e 
sistema instituconal-legal 
Núcleo estratégico – 
decisões mais corretas e efetivas 
Serviços operando 
 mais eficientemente Maior governança 
Mais eficiência – atividades 
exclusivas do Estado 
Mais eficiência – serviços 
sociais competitivos 
Estas dimensões, ainda que guardem certa independência, operarão 
de forma complementar. 
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Pelo proposto no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, órgãos 
com atribuição de fiscalização seriam considerados executores de atividades 
exclusivas de Estado e deveriam ser transformados em organizações sociais. 
Errado. Está errado porque o serviços sociais competitivos é que deveriam ser 
transformados em organizações sociais, e não os órgãos fiscalizadores. 
 
1.4.2. Gestão estratégica de qualidade 
 
Segundo o professor Afonso Neto, mestre pela UnB, a seguinte 
metodologia deve ser observada para a implantação de uma gestão 
estratégica de qualidade: 
• A definição da abordagem estratégica que vai ser adotada, consiste na 
escolha das ferramentas utilizadas, para que se alcance a excelência e a 
satisfação de todos os envolvidos no processo. 
• Análise ambiental externa e interna. A externa são as ameaças e 
oportunidades, a conjuntura, as leis, as políticas e a economia, que de 
certa forma, influenciariam a empresa. Já a análise interna é o 
conhecimento dos pontos fortes e fracos da organização. 
• Mapeamento dos atores, ou seja, aqueles que integram o cenário da 
organização, a capacidade de influenciar significativamente ou não a 
organização. A identificação dos atores deve ser positiva, ou seja, 
identificar somente aqueles que contribuam para a excelência, criando 
alianças e conflitos em virtude dos objetivos individuais de cada um. 
São funcionários, clientes, concorrentes, fornecedores e universidades, 
por exemplo. 
• Em outras palavras: definiríamos a metodologia a ser utilizada (sempre 
com fulcro na qualidade), consoante com a missão da entidade, 
efetuaríamos a análise de competência (análise dos pontos fortes e 
fracos e das ameaças de oportunidades) e procederíamos a avaliação 
de cenários (podendo ser pessimistas – quando prevalecem os pontos 
fracos e mais ameaças – ou otimistas – quando prevalecem os pontos 
fortes e as oportunidades. Por fim, trataríamos da análise dos recursos 
humanos. 
 
1.4.3. Tendências da Nova Era 
ƒ O foco nas competências essenciais, ou seja, a empresa estaria 
preocupada com a sua missão (sua atividade principal) e terceirizaria 
todo o resto, que, a princípio, representaria um menor custo com 
maior eficiência. 
ƒ Negócios a qualquer tempo e lugar. 
ƒ O redesenho constante, a aplicação da reengenharia. 
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ƒ Aprendizado contínuo, educação continuada. 
ƒ Habilidades mais amplas ao invés de especialização, como prescrevia a 
administração científica. 
ƒ Estruturas flexíveis, virtuais, não hierárquicas. 
ƒ Grupos de trabalho ao invés de trabalhos individuais. 
ƒ Maior atenção ao treinamento do elemento humano, a co-gestão como 
ferramenta de motivação; a teoria Y. 
ƒ Liderança ao invés de autoridade. 
ƒ Utilização de parcerias, com o objetivo de maior acesso à tecnologia, ao 
capital, às instalações e aos clientes. 
ƒ Vínculos empregatícios transitórios, ou seja, pessoas ligadas ao trabalho 
enquanto agregam valor. 
ƒ As recompensas com base em resultados. 
ƒ Fronteiras permeáveis, ou seja, a empresa não se fechando em si 
mesma e absorvendo commaior facilidade as mudanças ambientais. 
ƒ Localização virtual. 
ƒ Sistema de gestão voltado para fora, para novas tecnologias, visão 
integrada, holística, não- compartilhada, não-segmentada. 
 
 
2. Cultura Organizacional 
 
Cultura é um termo genérico utilizado para significar duas acepções 
diferentes. De um lado, o conjunto de costumes e realizações de uma época 
ou de um povo, e, de outro, artes, erudição e demais manifestações mais 
sofisticadas do intelecto e da sensibilidade humana consideradas 
coletivamente. A cultura organizacional nada tem a ver com isso. 
No estudo das organizações, a cultura equivale ao modo de vida da 
organização em todos os seus aspectos, como idéias, crenças, costumes, 
regras, técnicas, etc. Nesse sentido, todos os seres humanos são dotados de 
cultura, pois fazem parte de algum sistema cultural. Em função disso, toda 
pessoa tende a ver e a julgar as outras culturas a partir de sua própria 
cultura. 
A cultura organizacional, ou cultura corporativa é o conjunto de hábitos e 
crenças, estabelecidos por normas, valores, atitudes e expectativas, 
compartilhado por todos os membros da organização. Constitui o modo 
institucionalizado de pensar e agir que existe em uma organização. 
 
 
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Segundo Mintzberg, a cultura organizacional é integrada por crenças comuns 
que se refletem nas tradições e nos hábitos, bem como em manifestações 
mais tangíveis – histórias, símbolos, ou mesmo edifícios e produtos. 
 
Choo entende cultura organizacional como um tipo de conhecimento que 
consiste nas crenças que influenciam a experiência da organização. A 
organização geralmente usa o seu conhecimento cultural para dar respostas a 
questões do seu dia-a-dia. Por exemplo: a importância de formar equipes de 
trabalho. Se o repertório de conhecimento da organização indicar que as 
equipes são importantes, certamente elas receberão o patrocínio de que 
necessitam: caso contrário, sofrerão impactos que dificultarão o seu 
desenvolvimento. 
 
A cultura representa o universo simbólico da organização e proporciona um 
referencial de padrões de desempenho entre funcionários, influenciando a 
pontualidade, produtividade e a preocupação com a qualidade e serviço ao 
cliente. Exprime a identidade da organização. 
A cultura organizacional é a maneira costumeira ou tradicional de pensar e 
fazer as coisas, que são compartidas por todos os 
membros no ambiente da organização em determinado 
tempo e que os novos membros devem aprender e 
aceitar para serem aceitos no serviço da organização. 
 
Segundo Chiavenatto, cultura organizacional é a 
maneira pela qual cada organização aprendeu a lidar com 
o seu ambiente e com os seus parceiros (funcionários, acionistas, clientes, 
etc.) É uma complexa mistura de pressuposições, crenças, valores, 
comportamentos, histórias, mitos, metáforas e outras idéias que, juntas, 
representam a maneira particular de uma organização funcionar e trabalhar 
em determinado tempo. Portanto, as pessoas regem seus comportamentos 
A essência da cultura de uma empresa é expressa 
pela maneira com que ela faz seus negócios, trata 
seus clientes e funcionários, o grau de autonomia ou 
liberdade que existe em suas unidades ou escritórios 
e o grau de lealdade expresso por seus funcionários a 
respeito da empresa. 
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segundo os ditames da cultura da organização. Entender a sua interação é 
que nos leva, não aos efeitos, mas as causas determinantes da qualidade de 
vida da organização ou da ausência dela. 
 
 
O iceberg da cultura organizacional 
A cultura reflete um iceberg. Apenas 10 ou 20% do iceberg fica acima do 
nível da água e constitui a parte visível. A maior parte permanece oculta sob 
as águas e fora da visão das pessoas. A figura abaixo mostra o iceberg da 
cultura organizacional. 
 
 
Aspectos formais e abertos 
• Estrutura organizacional 
• Descrição de cargos 
• Objetivos e estratégias 
• Tecnologia e práticas operacionais 
• Políticas e diretrizes de pessoal 
• Métodos e procedimentos 
• Medidas de produtividade física e financeira 
 
Aspectos informais e ocultos 
• Padrões de influenciação e de poder 
• Percepções e atitudes das pessoas 
• Sentimentos e normas de grupos 
• Valores e expectativas 
• Padrões de interações informais 
• Normas grupais 
• Relações afetivas 
 
Figura 7. O iceberg da cultura organizacional. Extraído do Livro Gestão de Pessoas, Idalberto 
Chiavenato. 
 
Componentes da cultura organizacional 
 
Toda cultura se apresenta em três diferentes níveis: artefatos, valores 
compartilhados e pressuposições básicas: 
 
 
 
 
 
 
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1) Artefatos: Estruturas e processos organizacionais visíveis, mais fáceis 
de decifrar e de mudar (arquitetura da organização). 
2) Valores compartilhados: Filosofias, estratégias e objetivos (justificativas 
aceitas por todos os membros). Focaliza a maneira como as situações são 
tratadas e os problemas são enfrentados na organização. 
3) Pressuposições básicas: Crenças inconscientes, percepções, 
pensamentos e sentimentos. Fontes mais profundas de valores e ações. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Importante: Para que uma empresa permaneça no mercado, é necessário 
que a cultura organizacional acompanhe a cultura da sociedade através de 
mudanças na sua própria cultura. Isso a permitirá acompanhar o processo 
evolutivo sofrido pela sociedade local e global. 
 
Vamos praticar? 
 
Questão 04: (CESPE/UNB - Petrobrás – Administrador Junior – 2004) A 
cultura organizacional é um tema que vem sendo amplamente debatido no 
âmbito da teoria das organizações, sendo que, por meio da compreensão 
desse sistema de significados partilhados mantidos pelos membros de 
determinada organização, é possível conhecê-los e tentar gerenciá-los de 
modo a garantir os retornos esperados pela organização. No que se refere à 
cultura organizacional, julgue os itens que se seguem. 
 
Diferentemente dos rituais, cerimônias e normas, os valores não podem ser 
considerados como elementos da cultura organizacional, tendo em vista que 
esses valores se modificam na medida em que a organização tem de 
responder a diferentes transformações no ambiente externo. 
Errado. Conforme estudamos, a cultura organizacional, ou cultura corporativa 
é o conjunto de hábitos e crenças, estabelecidos por normas, valores, 
atitudes e expectativas, compartilhado por todos os membros da organização. 
Constitui o modo institucionalizado de pensar e agir que existe em uma 
organização. 
 
 
 A cultura não existe fora de um grupo que a 
possua, e nem poderá ser formada a não ser em 
um grupo com uma história em comum. 
 
Nas organizações a cultura é continuamente formada; sempre existirão 
processos de aprendizagem em andamento e as coisas aprendidas, 
quando enraizadas, dão estabilidade da grupo e tornam-se difíceis de 
mudar. 
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3. Mudança no setor público 
 
A mudança é um aspecto essencial da criatividade e inovação no setor 
público. A mudança está em toda parte: nas organizações, nas pessoas, nos 
clientes, nos produtos e serviços, na tecnologia, no tempo, no clima... A 
mudança representa uma das principais características dos tempos modernos. 
 
 
 
Para Kurt Lewin, a mudança significa a passagem de um estado para outrodiferente. A mudança envolve transformação, interrupção, perturbação, 
ruptura, dependendo de sua intensidade. Ela constitui um processo composto 
de três etapas: descongelamento, mudança e recongelamento. 
 
 
 
 
 
1) Descongelamento: Significa a percepção da necessidade de mudança. 
Tarefa do gestor: Criar um sentimento de 
necessidade de mudança. 
Através de: 
• Incentivo à criatividade e inovação, a riscos e 
erros. 
• Boas relações com as pessoas envolvidas. 
• Ajuda as pessoas com comportamento pouco eficaz. 
• Minimização das resistências manifestadas à mudança. 
 
2) Mudança ou movimento: Fase em que novas idéias e práticas são 
aprendidas, de modo que as pessoas passam a pensar e executar de uma 
nova maneira. 
Tarefa do gestor: Implementar a mudança. 
Através de: 
• Identificação de comportamentos novos e mais eficazes. 
• Escolha de mudanças adequadas em tarefas, pessoas, cultura, 
tecnologia, tecnologia e/ou estrutura. 
 Descongelamento
Mudança
Recongelamento
 
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• Ação para colocar as mudanças na prática. 
 
3) Recongelamento: Significa que o padrão aprendido foi incorporado à 
prática atual e passa a ser a nova maneira que a pessoa adota no seu 
comportamento. 
Tarefa do gestor: Estabilizar a mudança. 
Através de: 
• Criação da aceitação e de continuidade de novos comportamentos. 
• Estímulo e apoio necessário às mudanças. 
• Uso de recompensas contingenciais de desempenho e reforço positivo. 
 
 
 
 
 
 
 
O agente de mudança detém o papel de quem inicia o processo e ajuda a 
fazer acontecer a mudança. Os especialistas de RH estão se tornando 
consultores internos, enquanto os gerentes de linha estão se tornando 
agentes de mudanças dentro das organizações. Para funcionar como 
facilitador do processo de mudança, o gerente de linha deve atuar de maneira 
a incentivar as etapas de descongelamento, mudança e recongelamento. 
 
O processo de mudança ocorre dentro de um campo de forças que atuam 
dinamicamente em vários sentidos. De um lado, existem forças positivas de 
apoio e suporte à mudança e, de outro, forças negativas de oposição e 
resistência à mudança. Em toda organização, existe uma balança dinâmica de 
forças positivas que apóiam e impulsionam a mudança de forças negativas 
que a restringem e a impedem. 
 
 
 
 
 
 
O agente de mudança deve tentar maximizar o efeito das forças positivas e 
minimizar o efeito das negativas para poder conduzir o processo de mudança 
Agente de mudança é a pessoa de dentro ou de fora da 
organização que conduz ou guia o processo de mudança 
em uma situação organizacional. Pode ser um membro 
da organização, um consultor interno ou externo. 
 
Apoio Oposição 
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com eficácia. Toda mudança rompe a rotina e impõe uma ruptura com relação 
ao passado. 
 
Quando falamos sobre mudanças, não podemos deixar de 
falar sobre a sua resistência.... Os indivíduos acham difícil a 
mudança porque ela diminui a previsibilidade ambiental e 
frequentemente produz ansiedade por interromper o 
“fluxo” aprendido da vida organizacional. 
 
As pessoas muitas vezes resistem à mudança por causa dos efeitos 
indesejáveis que ela exerce nos indivíduos. Paradoxalmente, no entanto, a 
mudança é considerada necessária para o bem-estar da organização, e, 
portanto, para seus membros, que são os que resistem a ela. 
 
 
 
 
Segundo Robbins, a resistência nem sempre aparece de maneira 
uniformizada, podendo ser aberta, implícita, imediata ou protelada. Quando a 
resistência é aberta ou imediata torna-se mais fácil, para os administradores, 
enfrentá-las; ao contrário de quando ela é implícita ou protelada, pois são 
mais sutis, como, por exemplo, a perda de lealdade à organização e perda de 
motivação para o trabalho, mais difíceis de serem identificadas. 
 
 
 
 
 
 
4. Mudança e dimensão cultural da Reforma do Aparelho do Estado 
Praticamente todos os entraves à reforma estão diretamente relacionados 
com a cultura burocrática existente no país, intensamente preocupada em 
evitar as práticas clientelistas ou patrimonialistas. 
Como sabemos, historicamente a dominação racional-legal ou burocrática 
surgiu no século XIX como uma forma superior de dominação, legitimada pelo 
uso da lei, em contraposição ao poder tradicional (divino) e arbitrário dos 
príncipes e ao afeto das lideranças carismáticas. Surgiu, portanto, como uma 
reação à cultura patrimonialista, então dominante. Sua afirmação implicou o 
desenvolvimento, no nível da administração pública, de uma cultura 
 
A resistência à mudança é um grande obstáculo 
em qualquer esforço de mudança planejado. 
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burocrática, que, no plano político, correspondeu à prevalência do Estado 
liberal e à correspondente ideologia liberal, que o direito administrativo 
expressa bem. 
Esta cultura burocrática não reconhece que o patrimonialismo, embora 
presente como prática, já não constitui mais valor hoje no Brasil. Não 
reconhece que os políticos, em uma democracia, são crescentemente 
controlados por seus eleitores. Por isso, ela mantém uma desconfiança 
fundamental nos políticos, que estariam sempre prontos a subordinar a 
administração pública a seus interesses eleitorais. Na prática, o resultado é 
uma desconfiança nos administradores públicos, aos quais não se delega 
autoridade para decidir com autonomia os problemas relacionados com os 
recursos humanos, materiais e financeiros. Explica-se daí a rigidez da 
estabilidade e dos concursos, o formalismo do sistema de licitações, e o 
detalhismo do orçamento. Esses obstáculos a uma administração pública 
eficiente só poderão ser superados quando, conjuntamente com a mudança 
institucional-legal ocorra uma mudança cultural no sentido da administração 
pública gerencial. 
 
 
 
 
Esta cultura, fortemente marcada pelo patrimonialismo recente, tem ainda 
um forte caráter burocrático, pois parte de uma desconfiança fundamental na 
possibilidade de cooperação e de ação coletiva. Os indivíduos são vistos como 
essencialmente egoístas e a-éticos, de forma que só o controle a priori, passo 
a passo, dos processos administrativos permitirá a proteção da coisa pública. 
A mudança para uma cultura gerencial é uma mudança de qualidade. Não 
se parte para o oposto, para uma confiança ingênua na humanidade. O que 
se pretende é apenas dar um voto de confiança provisório aos 
administradores, e controlar a posteriori os resultados. 
Só esse tipo de cultura permite a parceria e a cooperação. Só através dela 
será possível viabilizar não apenas as diversas formas de parceria com a 
sociedade, como também a cooperação no nível vertical entre 
administradores e funcionários públicos, entre governo e sindicatos de 
funcionários. A verdadeira eficiência é impossível sem essa parceria e essa 
cooperação. 
Por outro lado, os controles a posteriori dos resultados deverão ser 
extremamente severos. A administração pública burocrática, produto de um 
estágio inferior da sociedade, muito mais autoritário e classista, enfatiza os 
processos porque sabe ou supõe que não poderá punir os transgressores. A 
administração pública gerencial enfatiza os resultados porque pressupõe que 
será capaz de punir os que falharem ou prevaricarem. 
A transição para uma administração pública gerencial só seria possível 
se, ao mesmo tempo que se aprovam as mudanças legais, possam 
haver mudanças na cultura administrativa do país.ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
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5. Questões de concursos anteriores 
 
Vamos refazer as questões estudadas em aula: 
 
Questão 01: (CESPE/UNB - TRE/RS – Analista Judiciário – 2003) No que se 
refere à estrutura organizacional, julgue os itens a seguir. 
A estrutura matricial proporciona flexibilidade em ambientes mutáveis que 
exijam inovação, permitindo uma maior cooperação interdisciplinar entre as 
diversas divisões da empresa, e garante, ainda, a unidade de comando, que é 
uma característica de estruturas tradicionais. 
 
 
Questão 02: (CESPE/UNB - Petrobrás – Administrador Junior – 2004) No que 
se refere à estrutura organizacional, julgue os itens a seguir. 
A adhocracia é uma estrutura organizacional cada vez mais utilizada, 
especialmente nos grandes conglomerados, e uma de suas principais 
características, o que possibilita uma maior produtividade e desempenho, é o 
fato de ela contar com uma elevada formalização do comportamento. 
 
Questão 03: (CESPE/UNB - TCE/PE - Auditor das Contas Públicas – 2004) 
Quanto à administração pública e à reforma do Estado contemporâneo, julgue 
os itens seguintes. 
Pelo proposto no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, órgãos 
com atribuição de fiscalização seriam considerados executores de atividades 
exclusivas de Estado e deveriam ser transformados em organizações sociais. 
 
 
Questão 04: (CESPE/UNB - Petrobrás – Administrador Junior – 2004) A 
cultura organizacional é um tema que vem sendo amplamente debatido no 
âmbito da teoria das organizações, sendo que, por meio da compreensão 
desse sistema de significados partilhados mantidos pelos membros de 
determinada organização, é possível conhecê-los e tentar gerenciá-los de 
modo a garantir os retornos esperados pela organização. No que se refere à 
cultura organizacional, julgue os itens que se seguem. 
 
Diferentemente dos rituais, cerimônias e normas, os valores não podem ser 
considerados como elementos da cultura organizacional, tendo em vista que 
esses valores se modificam na medida em que a organização tem de 
responder a diferentes transformações no ambiente externo. 
 
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Prontos para novas questões? Vamos lá! 
 
05. (CESPE/UNB - TCE/PE - Auditor das Contas Públicas – 2004) 
Quanto à administração pública e à reforma do Estado 
contemporâneo, julgue os itens seguintes. 
a) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado priorizava o 
planejamento estratégico das organizações públicas em vez da reestruturação 
organizacional. 
 
b) Uma das principais diferenças entre a administração pública burocrática e a 
administração pública gerencial reside nos mecanismos de controle. No 
primeiro caso a ênfase é no controle de procedimentos enquanto no segundo 
controlam-se os resultados. 
 
c) É correto afirmar que as agências reguladoras enquadram-se, pelas suas 
atribuições e características, no setor implementador de “atividades 
exclusivas de Estado”, como um tipo de agência executiva. 
 
d) O termo publicização refere-se à estruturação de entidades prestadoras de 
serviços não-exclusivos de Estado em organizações de natureza pública não-
estatal, como as organizações sociais. 
 
06. (CESPE/UNB - STJ – Analista Judiciário – 2004 Acerca da gestão 
estratégica, julgue os itens seguintes. 
a) A gestão estratégica é fundamental no âmbito da modernização de 
organizações do setor público. Pensar e planejar em termos estratégicos 
torna-se extremamente relevante para a administração, que deve, de 
maneira participativa, definir missão, objetivos gerais e específicos e 
estratégias, de modo que a organização possa responder positivamente às 
demandas da sociedade. 
 
b) O controle estratégico envolve algumas decisões fundamentais como a 
modificação de objetivos e metas tendo em vista mudanças ambientais, mas 
não envolve algumas decisões, como a modificação de estratégias e as 
políticas estabelecidas anteriormente. 
 
 
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07. (CESPE/UNB - SEAD/PGEPA – Técnico em procuradoria – 2007) A 
respeito das entidades que compõem a administração indireta, 
assinale a opção incorreta. 
A) Sociedades de economia mista são entidades dotadas de personalidade 
jurídica de direito privado, criadas por lei para a exploração de atividade 
econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a 
voto pertençam em sua minoria à União ou a entidade da administração 
indireta. 
B) Autarquias compreendem o serviço autônomo, criado por lei, com 
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades 
típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor 
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizadas. 
C) Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei 
para a exploração de atividade econômica que o governo seja levado a 
exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa, podendo 
revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. 
D) Fundação pública é toda entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização 
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução 
por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, 
patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e 
funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. 
 
08. (CESPE/UNB - TRE/AL – Analista Judiciário – 2004) No que se 
refere a aspectos gerais das organizações, julgue os itens 
subseqüentes. 
a) O planejamento está intimamente relacionado com o processo racional de 
tomada de decisão: estruturam-se as escolhas que são feitas e elimina-se o 
risco ou as decisões arriscadas. 
 
b) A descentralização tende a aumentar a necessidade de controle por 
resultados. 
 
c) As estruturas funcionais são menos burocratizadas, exigem menor número 
de analistas para formalização do trabalho e requerem um maior número de 
níveis na hierarquia da organização. 
 
d) A estrutura com base no mercado, diferentemente da estrutura funcional, 
tende a não ter vantagens em termos da economia de escala. 
 
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09. (CESPE/UNB - TRE/RS – Analista Judiciário – 2003) No que se 
refere à estrutura organizacional, julgue os itens a seguir. 
a) As estruturas inovativas, como a departamentalização por projetos, 
diferentemente das estruturas tradicionais, como a funcional, possuem como 
características básicas o baixo nível de formalização e a elevada 
diversificação. 
 
b) As desvantagens da departamentalização por produtos incluem o risco de 
aumento de custos, pela duplicidade de atividades nos vários grupos de 
produtos, e de dificuldades na coordenação dos resultados esperados de cada 
grupo de produtos. 
 
10. (CESPE/UNB - Petrobrás – Administrador Junior – 2004) No que 
se refere à estrutura organizacional, julgue os itens a seguir. 
 
a) Uma das principais desvantagens da adhocracia é não utilizar instrumentos 
de interligação entre as diversas áreas de trabalho. 
 
b) Um dos principais aspectos da estrutura matricial está no fato de ela 
romper com o princípio na unidade de comando. 
 
c) Algumas das vantagens da estrutura funcional com relação à estrutura por 
projetos são a maior preocupação com o aperfeiçoamento dostécnicos, a 
maior qualidade técnica dos trabalhos e o fato de ter menor especialização. 
 
d) As estruturas tradicionais utilizam especialmente a comunicação vertical. 
 
e) Uma estrutura agrupada pelo mercado, como a agrupada por clientes, em 
como um de seus principais pontos fortes a flexibilidade, maior do que se a 
organização se estruturasse tendo em vista as funções. 
 
11. (CESPE/UNB - TRE/PA – Anaçista Judiciário – 2007) Após a 
seleção e o estabelecimento dos objetivos organizacionais, é preciso 
definir a estratégia e as táticas para alcançá-los. Nesse sentido, é 
correto afirmar que 
A) a estratégia, como um fim, é definitiva, não devendo ser reavaliada e 
revista periodicamente. 
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B) a estratégia deve ser decidida no nível institucional da organização e sua 
orientação deve ser voltada para o longo prazo. 
C) o planejamento estratégico está circunscrito à análise do ambiente externo 
à organização, enquanto a análise das condições internas é objeto dos planos 
táticos e operacionais. 
D) a tática envolve a totalidade da organização, em todos os seus níveis, 
enquanto a estratégia é específica para as circunstâncias que se relacionam a 
cada unidade ou setor do ente ou entidade. 
E) a análise da conjuntura econômica e das tendências sociopolíticas não 
integra as ações do planejamento tático ou estratégico, pois elas são 
variáveis sobre as quais a organização não pode atuar. 
 
 
12. (CESPE/UNB - SEAD/PGEPA – Técnico em Procuradoria – 2007) 
Acerca de cultura organizacional e trabalho em equipe, julgue os 
itens abaixo. 
 
Normas, ambiente interno e vocabulário específico são elementos formadores 
de cultura organizacional. 
 
 
13. (CESPE/UNB - Petrobrás – Administrador Junior – 2004) A cultura 
organizacional é um tema que vem sendo amplamente debatido no 
âmbito da teoria das organizações, sendo que, por meio da 
compreensão desse sistema de significados partilhados mantidos 
pelos membros de determinada organização, é possível conhecê-los e 
tentar gerenciá-los de modo a garantir os retornos esperados pela 
organização. No que se refere à cultura organizacional, julgue os 
itens que se seguem. 
 
 
a) A cultura organizacional auxilia na transmissão de um sentido de 
identidade para os membros da organização e pode ser compreendida como 
um mecanismo de controle. 
 
b) Uma das principais funções da cultura organizacional é a de auxiliar no 
processo de comprometimento organizacional. 
 
c) A socialização organizacional é um importante mecanismo para que a 
organização possa apresentar a seus novos empregados em que consiste a 
sua cultura. 
 
d) Muitas organizações contam com um importante elemento da cultura 
organizacional, a saga, em que, por meio de uma narrativa histórica que 
venha a descrever realizações fantásticas de líderes ou de ex-líderes da 
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organização, as pessoas possam se inspirar e buscar a inserção nas 
convicções fundamentais da organização em que trabalham. 
 
 
14. (Unb/CESPE – STM – Analista Judiciário – 2004) Julgue os 
seguintes itens, relativos a administração pública. 
 
Cultura organizacional é o conjunto de idéias, normas e valores criados em 
decorrência da interação cotidiana dos diversos servidores, em suas trocas de 
experiências e em seu crescimento cultural e profissional. 
 
15. (Cesgranrio – DNPM – Analista Administrativo – 2006) Um dos 
temas mais investigado pela Psicologia Social é a mudança. A esse 
respeito, Kurt Lewin ensinou que as mudanças bem-sucedidas devem 
respeitar três etapas: 
(A) análise, implementação e controle. 
(B) descongelamento, movimento e recongelamento. 
(C) desconstrução, construção e reconstrução. 
(D) diagnóstico, implementação e prognóstico. 
(E) avaliação, proposição e acompanhamento. 
 
16. (Cesgranrio – DNPM – Analista Administrativo – 2006) Existe uma 
grande evidência a respeito da resistência à mudança nas 
organizações. Em certa medida, essa reação é considerada saudável 
por oferecer certo grau de estabilidade e previsibilidade ao 
comportamento organizacional. Contudo, a resistência à mudança 
nem sempre aparece de maneira padronizada. Ela pode ser aberta, 
implícita, imediata ou protelada. Do ponto de vista do gestor, é mais 
fácil enfrentar a resistência quando ela é: 
(A) aberta e imediata. 
(B) aberta e implícita. 
(C) aberta e protelada. 
(D) implícita e imediata. 
(E) implícita e protelada. 
 
17. (Fundação Universa – Apex Brasil – Analista Pleno – 2006) Em 
reunião realizada com todos os funcionários da organização, o 
consultor transmitiu os trabalhos já realizados e as propostas de 
mudanças, principalmente para a obtenção da certificação ISO 14001. 
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Que providências devem ser tomadas para redução das resistências 
às mudanças? 
Analise as afirmativas e assinale a alternativa correta. 
I. Informar que haverá corte nos postos de trabalho. 
II. Informar aos funcionários o tipo de mudança a ser realizada, a 
probabilidade de que ela seja adotada e enfatizar os ganhos individuais 
decorrentes dela. 
III. Realizar um novo desenho de cargos e demitir os ocupantes dos cargos 
extintos antes que eles demonstrem insatisfação com o problema, 
aumentando a resistência a mudanças pelo restante do grupo. 
IV. Criar um ambiente propício a mudanças, por meio de atitudes positivas da 
gerência em relação a essa mudança, sendo abertamente demonstrada pelos 
níveis gerenciais baixo, médio e alto da organização. 
(A) Todas afirmativas estão certas. 
(B) Todas afirmativas estão erradas. 
(C) Apenas 1 afirmativa está certa. 
(D) Apenas 1 afirmativa está errada. 
(E) Apenas 2 afirmativas estão certas. 
 
18. (FUMARC – BHTrans – Analista RH – 2003) O campo do 
Desenvolvimento Organizacional6 está intimamente ligado aos 
conceitos de mudança e de capacidade adaptativa da organização à 
mudança. Para se compreender o desenvolvimento organizacional, é 
necessário conhecer seus pressupostos básicos entre os quais se 
encontra o conceito de cultura organizacional. Assinale a alternativa 
que expressa CORRETAMENTE o conceito de cultura organizacional 
segundo Chiavenato (1988). 
 
a) Refere-se às formas organizadas de expressão de uma determinada cultura. 
b) Significa o modo de vida, o sistema de crenças e valores, a forma aceita 
de interação e de relacionamento que caracterizam cada organização. 
c) Significa o nível cultural dos funcionários de uma determinada organização. 
d) Significa o conjunto de organizações que se aglutinam em uma dada 
cultura e suas formas de relacionamento. 
 
 
 
 
6 O Desenvolvimento Organizacional (DO) é uma abordagem de mudança planejada cujo foco principal está em 
mudar as pessoas e a natureza e qualidade de suas relações de trabalho. Este assunto ainda será tema de nossas 
próximas aulas. 
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19. (Comperve – MPE/Paraíba – Técnico de Promotoria – 2007) 
Considerando as afirmativas abaixo, que tratam da cultura 
organizacional, identifique com V a(s) verdadeira(s) e com F, a(s) 
falsa(s): 
( ) É impossível para uma organização implementar com sucesso uma 
estratégia que contradiga sua cultura. 
( ) Quanto maior a congruência entre as crenças e atitudes do funcionário e a 
cultura da organização, maiores as chances de um bom desempenho desse 
funcionário. 
( ) Quanto maior foro conhecimento dos funcionários de uma organização, 
melhor será a cultura organizacional. 
( ) As organizações que valorizam o planejamento têm maiores chances de 
sucesso na implementação de suas estratégias. 
( ) A cultura das empresas privadas influencia menos o comportamento e 
expectativas dos empregados do que a cultura das organizações públicas. 
 
A seqüência correta é: 
a) V F V F V 
b) F F V V V 
c) V V F F F 
d) F V F F V 
e) V V V V F 
 
 
20: (FCC – Prefeitura Municipal de Santos – Administrador – 2005) 
Cultura organizacional é um conjunto de 
a) procedimentos informais da organização. 
b) Normas emitidas pela organização que formam o código de conduta 
pelo qual todos os seus membros se submetem. 
c) Pessoas instruídas que atuam como formadoras de opinião dentro da 
organização. 
d) Procedimentos formais da organização. 
e) Mecanismos reguladores e adaptativos de pessoas ou grupos a 
determinado ambiente, em determinado tempo. 
 
21. (FCC – Bacen – 2005) As culturas não se transformam totalmente 
em outras culturas. Uma vez existentes, sempre manterão traços 
desenvolvidos, valores essenciais, o que corresponde 
(A) às habilidades da cultura. 
(B) às competências da cultura. 
(C) à empatia da cultura. 
(D) às crenças da cultura. 
(E) à personalidade da cultura. 
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6. Gabarito 
 
5) 
a)Errado. O Plano Diretor contempla a reestruturação organizacional, 
considerando os quatro setores apontados anteriormente. 
b) Certo. Apenas para relembrarmos a aula passada... 
c) Errado. As entidades para serem enquadradas como agências executivas 
devem desenvolver atividades típicas de Estado (caso das agências 
reguladoras que exercem fiscalização) e celebram contratos de gestão. 
Somente após preencherem esses requisitos poderão, via decreto 
presidencial, terem essa qualificação. 
Assim, não necessariamente serão agências executivas. Vale ressaltar que 
parte da doutrina entende que as agências reguladoras podem ser 
enquadradas no núcleo estratégico. 
d) Certo. Conforme estudamos aula passada, publicização é a transferência 
dos setores não-exclusivos do Estado do setor estatal para o público não-
estatal, onde assumirão a forma de organizações sociais. 
 
6) 
a) Certo 
b) Errado. O controle estratégico (macro) envolve decisões como modificação 
de estratégias. Ocorre quando, por exemplo, uma entidade resolve apostar 
em um segmento diferente do qual costuma participar. 
 
 
7) O examinador utilizou a literalidade do Decreto nº 200/67, alterando 
apenas a palavra “maioria” por “minoria”. Assim, as sociedades de economia 
mista são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, 
criadas por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de 
sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua 
maioria à União ou a entidade da administração indireta. 
Essa questão exigia que o aluno estivesse com os conceitos bem 
sedimentados para que não se confundisse com a leitura. 
Resp: A 
 
8) 
a) Errado. O planejamento não elimina riscos, apenas os minimiza. 
b) Certo 
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c) Errado. É o contrário. 
d) Certo. 
 
9) 
a) Certo 
b) Errado. Facilidade na coordenação dos resultados. Melhora a coordenação 
interdepartamental. 
 
10) 
a) Errado. É uma vantagem. 
b) Certo 
c) Errado. Maior especialização. 
d) Certo. 
e) Certo. 
 
11) A afirmativa “a” está errada porque a estratégia deve ser revista 
periodicamente. 
Sobre a alternativa “c”, o planejamento estratégico deve considerar todas as 
variáveis possíveis, não somente as externas. 
A “d” é o contrário. 
Por fim, a “e” está errada porque mesmo sem poder atuar sobre elas, estas 
devem ser consideradas. 
Resp: B 
 
12) Certo. 
 
13) 
a) certo 
b) certo 
c) certo 
d) certo 
 
14) certo 
 
15) Para Kurt Lewin, a mudança significa a passagem de um estado para 
outro diferente. A mudança envolve transformação, interrupção, perturbação, 
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ruptura, dependendo de sua intensidade. Ela constitui um processo composto 
de três etapas: descongelamento, mudança e recongelamento. 
Resp: B 
 
16) Conforme estudamos, segundo Robbins, a resistência nem sempre 
aparece de maneira uniformizada, podendo ser aberta, implícita, imediata ou 
protelada. Quando a resistência é aberta ou imediata torna-se mais fácil, para 
os administradores, enfrentá-las; ao contrário de quando ela é implícita ou 
protelada, pois são mais sutis, como, por exemplo, a perda de lealdade à 
organização e perda de motivação para o trabalho, mais difíceis de serem 
identificadas. 
17) 
I. Errada. Seria uma ação que geraria alto índice de desmotivação e incerteza 
entre os funcionários. 
II. Correta. Diminui a insegurança e a incerteza. 
III. Errada. É necessário que a organização desenvolva novos procedimentos 
de trabalho que reforcem as mudanças que estão sendo implantadas. Novos 
procedimentos de trabalhos ajudam a quebrar a fidelidade aos antigos valores 
dos quais a organização quer se afastar. Entretanto, para isso, não é preciso 
demitir os ocupantes dos cargos, é possível treiná-lo e obter um bom 
resultado. 
IV. Correta. Líderes precisam reconhecer que o ambiente e os membros 
organizacionais se esforçaram para manter as coisas como estavam. Eles 
precisam influenciar seus funcionários a aceitarem as mudanças e a cooperar. 
R: E 
 
18) Resp: B 
 
19) Resp: c 
 
1) Verdadeira. É realmente impossível para uma organização implementar 
com sucesso uma estratégia que contradiga sua cultura. Conforme estudamos 
na aula passada, a estratégia deve estar em consonância com o modo de vida 
da organização, como, por exemplo, idéias, crenças, costumes, regras, etc. 
2) Verdadeira. Um funcionário que acredita nas mesmas coisas que a 
organização, tem os mesmos costumes, hábitos, crenças, etc... tem muito 
mais chances de ser bem sucedido e de estar satisfeito que outro funcionário 
que sinta o contrário. 
3) Falso. Certamente é ótimo ter funcionários com alto conhecimento, 
entretanto, não adianta o funcionário ser inteligente, capaz, bem treinado, se 
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ele não acreditar e “vestir” a camisa da organização, pois ele vai “nadar 
contra a corrente”. 
4) Falso. Na realidade eu considero essa afirmativa parcialmente verdadeira, 
embora não teríamos nenhuma alternativa correta se considerássemos esta 
afirmativa verdadeira. Eu acredito que as organizações que valorizam o 
planejamento têm maiores chances de sucesso na implementação de suas 
estratégias, entretanto não é somente isso que pode determinar seu sucesso. 
Seria mais correto dizer que organizações que implementam estratégias 
condizentes com sua cultura tem mais chances de sucesso. 
5) Falso. A cultura influencia o comportamento e expectativas dos 
empregados da mesma forma em qualquer tipo de organização. 
 
20) A Cultura organizacional seria um conjunto de procedimentos informais 
da organização? Poderia ser... porque a cultura organizacional representa as 
normas informais e não escritas que orientam o comportamento dos 
membros de uma organização no dia-a-dia e que direciona suas ações para o 
alcance dos objetivos organizacionais. Mas você não achou essa resposta em 
pouco incompleta? 
Não poderia ser normas emitidas pela organização que formam o código deconduta porque a cultura representa as normas informais e não escritas. 
Não poderia ser o conjunto de pessoas instruídas que atuam como 
formadoras de opinião dentro da organização porque a cultura organizacional 
representa as percepções dos dirigentes e funcionários da organização e 
reflete a mentalidade que predomina na organização (e não o que predomina 
nas pessoas, como quis dizer a letra “c”). a cultura organizacional exprime a 
identidade da organização. 
A “d” também poderia ser, porque os procedimentos formais fazem parte dos 
aspectos visíveis (abertos). Mas também não estaria incompleto? Seria só 
isso? 
Mas, e a letra “e”? É o gabarito! 
A letra “e” representa a definição clássica de cultura organizacional. É a 
maneira pela qual cada organização aprendeu a lidar com o seu ambiente e 
com os seus parceiros (funcionários, acionistas, clientes, etc.) É uma 
complexa mistura de pressuposições, crenças, valores, comportamentos, 
histórias, mitos, metáforas e outras idéias que, juntas, representam a 
maneira particular de uma organização funcionar e trabalhar em determinado 
tempo. Portanto, as pessoas regem seus comportamentos segundo os 
ditames da cultura da organização. Entender a sua interação é que nos leva, 
não aos efeitos, mas as causas determinantes da qualidade de vida da 
organização ou da ausência dela. 
 
21– Resposta: E 
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A cultura exprime a identidade da organização. Assim, por mais que ela se 
transforme, sua personalidade será sempre mantida. 
 
 
 
 
 
 
Pensamento da Semana 
“Não se deve ter medo de dar um grande passo quando for altura 
disso. Não se pode atravessar um abismo aos saltinhos”. 
David Lloy George - Estadista Inglês 
 
 
7. Bibliografia: 
 
ROBBINS, Stephen P. Comportamento Organizacional. 9ª Edição – São Paulo: 
Prentice Hall, 2002. 
Cadernos MARE (Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado) nº 
2 e nº 9 
Cadernos ENAP - Fundação Escola Nacional de Administração Pública nº 10, 
19, 4, 1 e 15. 
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. 
Decreto-lei nº 200/67 
Constituição/88 
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos & SPINK, Peter. Reforma do Estado e 
Administração Pública Gerencial. Editora FGV, 2001. – 4ª Edição. 
CHIAVENATO, Idalberto. Administração nos Novos Tempos. Rio de Janeiro: 
Elsevier, 2004 – 2ª Reimpressão. 
CHIAVENATO, Idalberto. Gerenciando com as pessoas: transformando o 
executivo em um excelente gestor de pessoas. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005 
– 2ª Reimpressão. 
CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública. Rio de Janeiro: 
Elsevier, 2006. 
MINICUCCI, Agostinho. Psicologia Aplicada à Administração. São Paulo. 
Editora Atlas, 1995 – 5ª Edição. 
GRANJEIRO, Wilson J. Administração Pública. Editora Vestcon. 10ª Edição – 
2002. 
 
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Olá concurseiros! 
 
Prontos para mais uma semana de estudos? Nossa prova está muito próxima, 
portanto, não podemos perder tempo! 
 
Vale ressaltar que se trata de material de uso pessoal, não podendo ser 
repassado a terceiros, em caráter gratuito ou oneroso, seja impresso, por e-
mail ou qualquer outro meio de transmissão sob risco de violação do 
estabelecido na Lei n. º 9.610/1998 e no Código Penal. Desde já 
agradecemos a compreensão e estamos abertos para qualquer dúvida ou 
pendência, tanto sobre o material quanto para qualquer outro assunto 
relacionado ao concurso em questão. 
 
 
Aula 03 – Gestão pública x privada, empreendedorismo, liderança, 
processos participativos e governo eletrônico 
 
 
Sumário 
 
1. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada..........................................2 
2. Empreendedorismo governamental ...............................................................................................4 
3. Novas lideranças..........................................................................................................................10 
4. Processos participativos de gestão pública..................................................................................25 
4.1. Conselhos de gestão..................................................................................................................28 
4.2. Orçamento participativo ...........................................................................................................29 
4.3. Parceria entre governo e sociedade...........................................................................................30 
4.3.1. As Organizações Sociais .......................................................................................................30 
4.3.2. Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) ............................................33 
5. Governo eletrônico ......................................................................................................................35 
6. Questões.......................................................................................................................................39 
7. Gabarito .......................................................................................................................................48 
8. Bibliografia ..................................................................................................................................56 
 
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1. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão 
privada 
 
 
 
 
 
 
A grande diferença entre a gestão pública e privada é que as organizações da 
Administração Pública se regem por regulamentos e normas dispostos de 
forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer o que a regra permite”. Já as 
organizações do setor privado podem “fazer tudo, exceto o que as regras 
coíbem”. Portanto, seus regulamentos e normas podem ser mais simples. 
 
É o chamado Princípio Administrativo da Legalidade, decorrente do art. 5º da 
Carta Magna, aplicada ao setor público, que significa que o agente público 
deverá agir em conformidade com a Lei, fazendo estritamente o que esta 
determina. É que alguns autores chamam de legalidade estrita. 
Diferentemente do particular, a quem é lícito fazer tudo o que a Lei não 
proíbe (por exclusão, portanto), o servidor pode e deve agir exatamente 
conforme previsto, limitando-se, assim, sua autonomia. A título de exemplo, 
pode-se citar a conduta de um auditor-fiscal ao visitar determinado 
estabelecimento mercantil e constatar a existência de recursos não-
contabilizados. Independentemente da peculiaridade do contribuinte (rico, 
pobre, amigo, inimigo), deverá ser lavrado o auto de infração. 
 
 
 
 
Vejamos as principais divergências entre a gestão pública e a gestão privada: 
 
Quanto ao interesse: a gestão pública procurará satisfazer o interesse e 
bem-estar geral (voltada para o bem público), enquanto a gestão privada 
procura satisfazer os interesses de determinados indivíduos ou grupos 
(voltada para o bem privado). Como o governo detém a autoridade suprema, 
espera-se que resolva todos os conflitos dos particulares, garantindo, assim, 
o bem estar comum. 
 
Só pode fazer o que a lei 
permite 
Pode fazer tudo o que a 
lei não proíbe 
A gestão privada não tem princípios tão bem definidos como os que 
regem a administração pública. A direção das empresas privadas tem 
liberdade e flexibilidade para criar sua própria filosofia e seguí-la. 
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Quanto aos recursos: A gestão privada lida com 
recursos próprios ou de investidores, e a pública com 
recursos gerados pelos contribuintes. 
 
Quanto ao controle: A teoria das proteções 
especiais; segundo Weber, como os servidores 
públicos agem em nome do poder público, dispõem, 
em virtude disso, de um certo poder de coação, 
independentemente de seu nível hierárquico; essa autoridade, para que não 
se torne abusiva, necessita de controles, não só de seu chefe, mas também 
dos colegas, dos subordinados, do povo e do próprio servidor. A esse 
controle, Weber denominou Teoria de proteções especiais. 
 
Quanto aos objetivos: A gestão pública visa a consecução de seus objetivos 
em prol do interesse coletivo, sem contudo, buscar lucro em suas atividades. 
A gestão privada visa o lucro. Vale ressaltar que as organizações públicas 
que oferecem serviços não exclusivos ao Estado (como as empresas públicas, 
por exemplo), podem auferir lucro. Assim, os empresários são motivados pela 
busca do lucro, as autoridades governamentais se orientam pelo desejo de 
serem reeleitas. 
As empresas normalmente trabalham em regime de competição; os governos 
usam habitualmente o sistema de monopólio. No governo, todos os incentivos 
apontam no sentido de não se cometerem erros. O governos é democrático e 
aberto; por isso seus movimentos são mais lentos comparados aos das 
empresas, cujos administradores podem tomar decisões rapidamente, a 
portas fechadas. 
 
Quanto à privacidade: As empresas privadas podem desejar não fornecer 
determinadas informações que julgar necessário, por questões de 
competição, por exemplo. Na gestão pública, salvo em áreas de segurança do 
Estado, não pode haver segredos. 
 
Quanto às carreiras e promoções: As carreiras e promoções são mais 
flexíveis no setor privado, podendo ser revista e reestruturada a qualquer 
momento de acordo com as necessidades da gestão visando maior satisfação 
e conseqüentemente maior rentabilidade de seus funcionários, na gestão 
pública as regras estipuladas para cada órgão devem ser seguidas 
estritamente. 
 
Quanto à contratação: A gestão privada pode contratar pessoal conforme 
seu interesse, sendo por escolaridade, por experiência, por capacidade 
profissional, até pelo famoso “QI” (quem indicou!). A gestão pública deve 
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contratar através de concursos (salvo situações especiais de cargos de 
confiança. Estudaremos melhor sobre esse assunto na aula sobre 
administração de pessoal). 
 
Quanto à estrutura: A administração pública tem sua estrutura mais 
verticalizada e burocratizada, enquanto a gestão privada tende a ser mais 
horizontalizada e flexível. 
 
Adaptações: enquanto na gestão privada o conceito de custo-benefício 
orienta o processo produtivo, na gestão pública tal conceito não pode ser 
utilizado em toda sua plenitude, tendo em vista as funções sociais do Estado 
(alocativa, distributiva, etc.). Assim, nem sempre o mais barato será o 
melhor para o ente público. Há de se considerar o papel social do Estado. 
 
Embora as gestões pública e privada possuam muitas diferenças, algumas 
convergências podem ser percebidas, tais como a necessidade de 
planejamento, foco no sucesso do cliente e uso de ferramentas de qualidade 
total, dentre outras. 
 
Segundo Abrucio, a atividade governamental é entendida como algo com uma 
natureza específica, que não pode ser reduzida ao padrão de atuação do setor 
privado. Entre as grandes diferenças, a motivação principal dos comandantes 
do setor público é a reeleição, enquanto os empresários têm como fim último 
a busca do lucro; os recursos do governo provêm do contribuinte — que 
exigem a realização de determinados gastos —, e na iniciativa privada os 
recursos são originados das compras efetuadas pelos clientes; as decisões 
governamentais são tomadas democraticamente e o empresário decide 
sozinho ou no máximo com os acionistas da empresa — a portas fechadas; 
por fim, o objetivo de ambos é diverso, isto é, o governo procura fazer 
“o bem” e a empresa “fazer dinheiro” (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 21-
23). 
 
2. Empreendedorismo governamental 
 
Embora não exista um conceito exato para o termo “empreendedorismo” 
pode-se antever nessa afirmação que o empreendedorismo é uma estratégia 
chave para o sucesso de uma empresa, e que envolve a capacidade de mudar 
e inovar rapidamente. A empresa empreendedora é aquela que consegue 
olhar além do usual, possuindo habilidade de assumir a direção dos processos 
de transformação e o redirecionamento de seus recursos. 
 
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Ted Gaebler, um dos autores do livro Reinventando o Governo: Como o 
espírito empreendedor está transformando o Setor Público, juntamente com 
David Osborne, que influenciou profundamente os Governos de Bill Clinton e 
do Fernando Henrique Cardoso, em entrevista à revista EXAME chamou a 
atenção à maneira de injetar competitividade no governo. Disse que o 
governo precisa tornar-se empreendedor, que precisa também descentralizar 
a administração, com enfoque na qualidade, em todos os níveis, federal, 
estadual e local. 
Ao ser perguntado pela revista EXAME se as administrações públicas podem 
ser competitivas e gerar lucro, Gaebler responde: 
“Porque insistimos em pedir aos burocratas que trabalhem a vida inteira 
usando apenas a metade do cérebro? Uma metade dele sabe que ao assinar o 
contrato de trabalho, tudo o que o funcionário tem a fazer ao longo dos 
próximos 40 anos é tratar de gastar direitinho o dinheiro do contribuinte. Mas 
será que a outra metade do cérebro não poderia ocupar-se com outra 
questão: como ganhar dinheiro para os cidadãos? Poderia discorrer aqui por 
cinco dias seguidos e não esgotaria o arsenal de exemplos de como ganhar 
dinheiro no governo.” 
Após ser solicitado pela EXAME que ele citasse alguns exemplos que estariam 
ocorrendo nos Estados Unidos, Gaebler continuou: 
“O serviço postal americano lançou uma série de selos em 
homenagem a Elvis Presley, seguindo uma estratégia muito 
inteligente. Em primeiro lugar, foram lançados cinco selos com 
imagens de diferentes fases da carreira do cantor, submetidos ao 
público para que escolhesse os mais bonitos. Apenas dois foram 
escolhidos e os demais descartados. Em fevereiro deste ano, o 
correio faturou nada menos que 1,1 bilhão de dólares com esses selos. Uma 
receita obtida com um serviço que a empresa nem mesmo terá de realizar, 
uma vez que boa parte dos selos foi comprada por gente que quer guardá-los 
como lembrança. Estamos despertando para a idéia de que o governo pode 
ganhar dinheiro. Quando descobrimos que não há problema nisso, veremos 
que a coisa não tem fim, que as possibilidades são ilimitadas. Um exemplo: 
em vários Estados Americanos, uma certidão de nascimento custa apenas 9 
dólares. Se os pais quiserem uma certidão decorativa, feita em papel especial 
para colocar na parede, o mesmo serviço sai por 50 dólares. É simplesmente 
um recurso de marketing para adicionar valor à informação.” 
Governo empreendedor é o que gera receitas 
(extratributárias) ao invés de simplesmente incorrer em gastos. 
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Nesta mesma entrevista, Gaebler destaca ainda que é possível administrar o 
governo como um empreendimento, e que o que mais falta aos governos é 
energia e paixão. Segundo ele, a visão empreendedora implica envolvimento, 
flexibilidade e senso de propriedade. Isso significa que se deve prestar 
atenção à coluna de receitas da mesma forma que se observa acoluna dos 
gastos. Significa prestar atenção aos clientes, aos fornecedores, aos 
concorrentes e identificar bem quem são eles. 
 
Segundo Granjeiro, o governo empreendedor é o que: 
ƒ procura formas eficientes de administrar. 
ƒ Está disposto a abandonar velhos programas e métodos. 
ƒ É inovador, imaginoso e criativo. 
ƒ Assume riscos. 
ƒ Transforma suas funções em fontes de receita, em vez de pesos sobre 
o orçamento. 
ƒ Despreza as alternativas convencionais que se limitam a oferecer 
serviços básicos. 
ƒ Trabalha de acordo com o setor privado. 
ƒ Usa noções comerciais sólidas. 
ƒ Privatiza. 
ƒ Cria empresas e operações geradoras de recursos. 
ƒ Orienta-se pelo mercado. Focaliza a avaliação de desempenho das suas 
ações. 
ƒ Reconhece o mérito. 
ƒ Faz com que as coisas funcionem e não teme sonhar o grande sonho. 
ƒ Utiliza técnicas de gerenciamento mais inovadoras e eficazes em 
relação ao custo. 
 
O governo empreendedor promove a competição e focaliza resultados e não 
normas de procedimento. A maioria dos governos empreendedores promove 
a competição entre os que prestam serviços ao público. Eles dão poder aos 
cidadãos, transferindo o controle das atividades da burocracia para a 
comunidade. Medem a atuação das suas agências, focalizando não os fatores 
utilizados, os insumos, mas sim os resultados. 
Orientam-se pelos seus objetivos – sua missão – em vez de regras e 
regulamentos. 
Redefinem seus usuários como clientes, oferecendo-lhes opções – entre 
escolas, programas de treinamento, tipos de moradia. 
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Descentralizam a autoridade, promovendo o gerenciamento com participação. 
Preferem os mecanismos do mercado às soluções burocráticas. Detêm-se não 
só no fornecimento de serviço ao público, mas também na catálise de todos 
os setores – público, privado e voluntário – para a ação conjunta dos 
problemas da comunidade. 
 
 
 
 
 
 
O governo empreendedor segundo David Osborne e Ted Gaebler 
 
David Osborne e Ted Gaebler em seu livro Reinventando o Governo nos 
trazem importantes ensinamentos sobre o governo empreendedor. Vejamos 
uma compilação dos principais pontos. 
 
Muitas pessoas pensam nos empreendedores como empresários, isto é, 
homens e mulheres de negócios. Mas o verdadeiro significado da palavra 
empreendedor (enterpreneur) é bem mais amplo. Ela foi utilizada inicialmente 
pelo economista francês J.B. Say por volta de 1800. “O enterpreneur” afirma 
Say, “movimenta recursos econômicos de um setor de menor produtividade 
para outro de maior produtividade e melhor rendimento.” Em outras palavras, 
o empreendedor emprega recursos de novas formas, para maximizar a 
produtividade e a eficiência. 
A definição de Say se aplica igualmente ao setor privado, ao setor público e 
ao setor voluntário. Superintendentes e diretores escolares dinâmicos usam 
recursos de novas formas para maximizar a produtividade e a eficiência das 
escolas. Os gerentes de aeroportos investivos fazem o mesmo. Comissários 
assistenciais, secretários do trabalho, funcionários do Comércio – todos 
podem desviar recursos para áreas de maior produtividade e melhores 
resultados. 
Quando falamos sobre empreendedores públicos referimo-nos precisamente a 
essas pessoas. Quando falamos sobre o modelo empreendedor queremos 
indicar situações do setor público que atuam regularmente desta forma – que 
usam constantemente seus recursos de novos modos, para aumentar sua 
eficiência e efetividade. 
Muitas pessoas presumem também que os empreendedores assumem riscos. 
Elas evitam a noção de governo empreendedor porque, afinal de contas, 
ninguém quer que os burocratas arrisquem os impostos arrecadados, 
formados de dinheiro duramente ganho. No entanto, como estudos 
Governos de mentalidade empreendedora livram-se do velho livro de 
regulamentos e abandonam as contas. Definem as missões fundamentais 
e, só então, estabelecem um orçamento e um conjunto de critérios que 
deixam os funcionários à vontade para perseguir as missões propostas. 
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cuidadosos têm demonstrado, os empreendedores não estão à procura de 
riscos, mas, sim de oportunidades. 
Peter Drucker, grande conhecedor da teoria do gerenciamento afirma que 
praticamente qualquer pessoa pode ser um empreendedor, se a organização 
do processo produtivo for estruturada para encorajar a inovação. 
Inversamente, quase todo empreendedor pode se transformar num burocrata 
se essa organização for estruturada de forma a estimular a conduta 
burocrática: “Após seis meses na direção de uma instituição destinada a 
servir o público, especialmente se for governamental, a pessoa mais inovativa 
e empreendedora passa a se comportar como burocrata de pior espécie, lento 
e rotineiro, ou como um político ávido de poder”. 
 
 
 
 
 
 
Uma outra característica que temos reconhecido nos governos 
empreendedores é uma certa perspectiva de “investimento” ou seja, o 
hábito de mensurar o retorno dos gastos como se fossem investimentos. A 
estratégia não visa ganhar dinheiro, mas poupá-lo. Através da avaliação do 
retorno de seus investimentos, é possível entender quando é que um gasto 
lhes permitirá poupar dinheiro. 
As empresas prestam bastante atenção ás duas colunas do balancete: 
créditos e débitos. Não se importam, em demasia, com cada coluna 
isoladamente. Gastarão o que for necessário para maximizar seu retorno. Os 
governos, entretanto, olham apenas a coluna dos gastos. Ao ignorar o 
retorno, concentram-se pura e tão somente na 
minimização dos custos. Com freqüência, deixam de dar a 
devida atenção a investimentos vultuosos que poderiam gerar 
retorno significativo – tudo por causa dos custos. Vão 
protelando gastos necessários com a manutenção de estradas, 
por exemplo, até o dia em que as estradas tem de ser 
reconstruídas, a um custo três vezes mais alto do que um 
simples recapeamento. Ignoram o investimento mínimo exigido na assistência 
médica à gestantes, para depois gastar somas absurdas com bebês 
prematuros. 
 
 
 
 
 
Na maioria dos governos, poucas pessoas fora dos departamentos 
financeiros sequer pensam sobre receitas. Ninguém se preocupa com o 
lucro. A palavra lucro é vista, pelos governos tradicionais, obviamente, 
como verdadeiro pecado. 
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Transformando administradores em empreendedores 
 
Se os administradores não puderem poupar para si parte do 
lucro obtido, não terão a motivação de buscar tal lucro. É preciso 
que lhes ofereçamos algum incentivo para que o façam. 
Os sistemas orçamentários tradicionais não dão aos 
administradores qualquer incentivo para que poupem ou ganhem 
dinheiro (uma vez que se houver “sobra” em um ano, o 
orçamento é “cortado” no ano seguinte). 
Os orçamentos orientados por missões resolvem este problema ao permitir 
que cada departamento guarde para si as quantias que, porventura tenham 
economizado ou gerado. 
 
Outro ponto é sobre o capital de inovação. No setor privado, as empresas 
rotineiramente levantam fundos a fim de investir em oportunidades 
atraentes. “Via de regra, as empresas modernas mantêm dois tipos de 
orçamento: um orçamento operacional, e um outro de inovação”, afirma 
Peter Drucker. Na maior parte dos governos, os administradores ó 
conseguem estabelecer um orçamento de inovação quando o Conselho 
Municipal ou o Legislativo local lhes destinam uma dotação extra. É um 
processo um tanto complicado. Todos entendemos que “para ganhar dinheiro, 
é preciso gastar dinheiro”, mas, no governo,este princípio raramente é 
respeitado. 
 
Adicionalmente, se quisermos que os funcionários públicos desenvolvam 
maior “consciência” em relação às receitas, precisamos desenvolver 
incentivos que os encorajem a ganhar tanto dinheiro quanto gastam. Salários 
fixos produzem exatamente o contrário. Um administrador contemplado com 
um gordo orçamento concedido pelo Legislativo agirá de modo idêntico a um 
adolescente que recebe uma gorda mesada do pai, ou seja, jamais vai-se 
mover no sentido de ganhar ou poupar mais dinheiro. 
 
Por fim, a maioria dos governos não tem a menor idéia de quanto custam os 
serviços que oferecem. Mesmo se forem capazes de apresentar uma cifra 
orçamentária destinada a cada serviço, sempre esquecem os “custos 
indiretos”, tais como gastos administrativos, custos de capital e encargos 
trabalhistas. 
Os administradores públicos não podem pensar como investidores ou visar ao 
lucro, se não têm conhecimento de seus custos reais. Como é que se pode 
mensurar o retorno de um dado investimento, se ninguém sabe nem mesmo 
quanto custa esse investimento? Como é que se pode visar o lucro quando 
não se sabe o quanto se está gastando? 
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Resumo: 
Atenção aos principais conceitos relacionados ao empreendorismo 
governamental que você não pode esquecer: 
ƒ Inovação permanente 
ƒ Transparência 
ƒ Flexibilidade 
ƒ Aceitação de mudanças 
ƒ Novas lideranças 
ƒ Superação de obstáculos 
ƒ Aceitação de riscos 
ƒ Buscar oportunidades 
ƒ Alcance de resultados efetivos 
ƒ Clara definição de missão 
ƒ Declaração explícita de metas 
ƒ Saber quanto custam os serviços 
ƒ Dar incentivos aos administradores públicos 
ƒ Respeitar o dinheiro gerado pelo contribuinte 
 
3. Novas lideranças 
 
Liderança é a influência interpessoal exercida numa 
situação e dirigida por meio do processo de 
comunicação humana à consecução de um ou diversos 
objetivos específicos. È dada em função das 
necessidades existentes em uma determinada situação 
e consiste numa relação entre um indivíduo e um grupo. O líder (natural) 
corresponde ao indivíduo percebido pelo grupo como possuidor dos meios 
para a satisfação de suas necessidades (do grupo). 
Um governo empreendedor é transparente e traz à luz seus subsídios, 
pronto a alterá-los conforme a manifestação popular. É o tipo de governo 
que busca sempre novas maneiras de gerar receitas com os serviços que 
oferece. 
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Temos, portanto, a importância de três elementos: 
 
 
 
 
E o processo: 
 
 
 
A definição de liderança pode ser desdobrada, para fins de melhor 
esclarecimento da seguinte forma: 
a) Liderança é um tipo de influenciação entre as pessoas: A influência é um 
conceito ligado ao conceito de poder e de autoridade, abrangendo todas as 
maneiras pelas quais se introduzem mudanças no comportamento de grupos 
ou pessoas. Poder é a capacidade de exercer influência, embora isso não 
signifique que essa influência seja realmente exercida. 
Existem vários graus de influência, que vão desde a coação (forçar, 
constranger mediante pressão, coerção ou compulsão), a persuasão (com 
conselhos, argumentos ou induções), a sugestão (apresentar uma idéia para 
que seja ponderada) até a emulação (procurar imitar com vigor, para igualar 
ou ultrapassar, ou pelo menos chegar a ficar quase igual a alguém). 
b) A Liderança acontece em uma determinada situação: Ocorre em uma 
dada estrutura social decorrente da distribuição de autoridade de tomar 
decisões. O grau em que uma pessoa demonstra qualidades de liderança 
depende não somente de suas próprias características individuais, mas 
também das características da situação na qual se encontra. 
 
Dica: Essa é a chamada “Liderança Situacional” quando a Liderança é função 
das necessidades existentes em uma determinada situação e consiste em 
uma relação entre um indivíduo e um grupo. Trata-se de uma relação 
funcional. 
 
Tannenbaum define liderança como influência interpessoal numa 
situação, por intermédio do processo de comunicação, para que seja 
atingida uma meta, ou metas especificadas. A liderança sempre 
envolve influência por parte do líder (influenciador) para afetar 
(influenciar) o comportamento de um seguidor (influenciado) ou 
seguidores numa situação. 
Líder 
(influenciador) 
Seguidor 
(influenciado) 
 
Situação 
Influência interpessoal por 
intermédio da comunicação 
A liderança é um 
processo, uma função 
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A relação funcional somente existe quando um líder é percebido pelo grupo 
como possuidor ou controlador dos meios para a satisfação de suas 
necessidades. Assim, segui-lo pode constituir, para o grupo, um meio de 
aumentar a satisfação das suas necessidades ou de evitar sus diminuição. 
c) A Liderança é realizada pelo processo da comunicação humana: É a 
capacidade de induzir as pessoas a cumprir suas obrigações com zelo e 
correção. O Líder exerce influência sobre as pessoas conduzindo duas 
percepções de objetivos em direção a suas metas. 
d) A Liderança visa a consecução de um ou mais objetivos específicos: O 
líder surge como um meio para o alcance de objetivos desejados pelo grupo. 
O comportamento de liderança deve ajudar o grupo a atingir objetivos ou a 
satisfazer às necessidades. O líder deve ser capaz; os seguidores devem ter 
vontade. 
 
Dica: Para ser bem sucedido como líder, o gestor deve saber lidar com 
aspectos relativos à motivação, à comunicação, às relações interpessoais, ao 
trabalho em equipe e à dinâmica de grupo. 
 
 
Estilos de liderança (ou Estilos Gerenciais) 
Em um estudo pioneiro sobre liderança, Kurt Lewin, White e Lippitt fizeram 
uma pesquisa para verificar o impacto causado por três estilos de liderança e 
os climas sociais resultantes. Para esses autores existem três estilos básicos 
de liderança: 
 
 
 
 
• Liderança autocrática (ou autoritária) – o 
comportamento dos grupos mostrou forte tensão, 
frustração e agressividade, de um lado, e nenhuma 
espontaneidade, iniciativa, ou formação de grupos de 
amizade. Não demonstraram satisfação com relação à 
situação. O trabalho somente se desenvolvia com a 
presença física do líder. Quando este se ausentava, as 
atividades paravam e os grupos expandiam seus sentimentos reprimidos, 
chegando a explosões de indisciplina e de agressividade. 
No ambiente autocrático, o líder designado para a chefia do grupo por alguma 
autoridade, atua como dirigente e toma decisões em nome do grupo. Não 
permite ao grupo participação alguma nas decisões. 
 
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Nas frustrações, os grupos com líder autoritário tendem a se dissolver, 
através de recriminações e acusações pessoais. 
• Liderança liberal (ou permissiva) – Também denominada laissez-faire 
por Kurt Lewin. As tarefas se desenvolviam ao acaso, com muitas oscilações, 
perdendo-se muito tempo com discussões mais voltadas para motivos 
pessoais do que relacionadas com o trabalho em si. O trabalho progride 
desordenadamente e pouco. Embora houvesse considerável atividade, a 
maior parte dela era improdutiva. Notou-se forte individualismo agressivo e 
pouco respeito com relação ao líder. 
• Liderança democrática (ou participativa) – houve formação de grupos 
de amizade e de relacionamentos cordiais. Líder e subordinados 
passaram a desenvolver comunicações espontâneas, francas ecordiais. O trabalho mostrou ritmo suave e seguro, sem 
alterações, mesmo quando o líder se ausentava. Houve um 
nítido sentido de responsabilidade e de comprometimento 
pessoal além de integração grupal, dentro de um clima de 
satisfação. 
 
A partir dessa pesquisa, passou-se a defender intensamente o papel da 
liderança democrática, extremamente comunicativa, que encoraja a 
participação das pessoas, que é justa e não arbitrária e que se preocupa 
igualmente com os problemas das tarefas e das pessoas. 
 
Dica: Na prática, o líder utiliza os três estilos de acordo com a situação, com 
as pessoas e com a tarefa a ser executada. O líder tanto manda cumprir 
ordens, como sugere aos subordinados a realização de certas tarefas, como 
ainda consulta aos subordinados antes de tomar alguma decisão. 
 
A sabedoria da liderança está em saber quando usar tal e qual método. Seu 
problema é, pois, aprender a variar de técnica de acordo com as diferentes 
condições e pessoas com as quais se defronta em seu trabalho. 
 
 
 
 
 
O sucesso do líder está em saber ser autocrático, democrático ou permissivo 
de acordo com a situação. 
 
A sabedoria em aplicar as três armas básicas da liderança – 
autocrática, democrática e permissiva – determinará seu sucesso 
pessoal como líder. 
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Os três estilos de liderança. 
Autocrática Democrática Liberal (Laisses-fare) 
* Apenas o líder fixa as diretrizes * As diretrizes são debatidas e decididas 
pelo grupo, estimulado e assistido pelo líder 
* Há liberdade completa para as 
decisões grupais ou individuais, com 
participação mínima do líder. 
* O líder determina as providências e técnicas 
para execução das tarefas, cada uma por vez, na 
medida em que se tornam necessárias e de modo 
imprevisível para o grupo. 
* O próprio grupo esboça providências e 
técnicas para atingir o alvo, solicitando 
aconselhamento técnico ao líder quando 
necessário. As tarefas ganham novas 
perspectivas com os debates. 
* A participação do líder no debate é 
limitada, apresentando materiais 
variados ao grupo, esclarecendo e 
fornecendo informações quando 
solicitados. 
* O líder determina qual a tarefa que cada um 
deve executar e qual o seu companheiro de 
trabalho. 
* A divisão das tarefas fica a critério do 
grupo e cada membro tem liberdade de 
escolher seus companheiros de trabalho. 
* Tanto a divisão das tarefas como a 
escolha dos companheiros fica 
totalmente a cargo do grupo. 
Absoluta falta de participação do 
líder. 
* O líder é dominador e é “pessoal” nos elogios e 
nas críticas ao trabalho de cada membro. 
* O líder procura ser um membro normal do 
grupo, sem encarregar-se de tarefas. O líder 
é “objetivo”e limita-se aos “fatos” em suas 
críticas e elogios. 
* O líder não tenta avaliar ou regular 
o curso dos acontecimentos. O líder 
faz comentários irregulares sobre as 
atividades dos membros quando 
perguntado. 
 
Os três estilos de liderança, pág. 99 – retirada do livro do Prof. CHIAVENATO, Idalberto. 
Introdução à Teoria Geral da Administração. 
 
Liderança situacional: 
 
De acordo com HERSEY & BLANCHARD a Liderança Situacional "baseia-se 
numa inter-relação entre a quantidade de orientação e direção 
(comportamento de tarefa) que o líder oferece, a quantidade de apoio sócio-
emocional (comportamento de relacionamento) dado pelo líder e o nível de 
prontidão (maturidade) dos subordinados no desempenho de uma tarefa, 
função ou objetivo específico". 
Os autores desse modelo definem comportamento de tarefa como "a medida 
com que o líder dirige as pessoas, dizendo-lhes o que fazer, quando fazê-lo, 
onde e como fazê-lo. Significa estabelecer-lhes objetivos e definir os seus 
papéis". 
O comportamento de relacionamento é "a medida com que um líder se 
empenha em comunicar-se bilateralmente com as pessoas, dando-lhes apoio, 
encorajamento e "carícias psicológicas. Significa ouvir ativamente as pessoas 
e apoiar-lhe os esforços". 
Em relação ao conceito de maturidade dos liderados, os autores da Liderança 
Situacional definem como "a capacidade e a disposição das pessoas em 
assumir a responsabilidade de dirigir seu próprio comportamento". A 
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maturidade do liderado deve ser considerada somente em relação a uma 
tarefa específica a ser realizada; não podemos dizer que um liderado ou 
grupo é maduro ou imaturo num sentido total. 
Os autores do modelo em questão propõem quatro estilos de liderança: 
determinar (ou dirigir) (E1), persuadir (E2), compartilhar (E3) e 
delegar (E4), os quais envolvem uma combinação de comportamento de 
tarefa e de relacionamento. 
A maturidade dos liderados é apresentada dentro de um contínuo 
(imaturo/maduro) em quatro níveis: baixo (M1), baixo a moderado (M2), 
moderado a alto (M3) e alto (M4). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Desta forma, HERSEY & BLANCHARD salientam que "não existe um único 
modo melhor de influenciar as pessoas. O estilo de liderança que uma pessoa 
deve adotar com indivíduos ou grupos depende do nível de maturidade das 
pessoas que o líder deseja influenciar". Assim, o líder ao empregar o estilo de 
liderança E1 (determinar) com um liderado com nível de maturidade baixo 
(M1) em relação a uma atividade específica deverá utilizar comportamento 
alto para tarefa e baixo para relacionamento, ou seja, ele define o que o 
liderado deverá fazer, como, quando e onde. No estilo de liderança E2 
(persuadir) adequado para o liderado com nível de maturidade entre baixo a 
moderado (M2), o líder tenta convencer o liderado a realizar determinada 
atividade de acordo com suas orientações. Este estilo implica comportamento 
alto tanto para tarefa como para relacionamento. 
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O estilo compartilhar (E3) é o mais apropriado para o líder adotar com o 
liderado com nível de maturidade entre moderado a alto (M3). O líder apóia 
os esforços do liderado e juntos participam de processo de tomada de 
decisões. Esse estilo envolve comportamento alto de relacionamento e baixo 
de tarefa. O líder deverá empregar o estilo de liderança delegar (E4) com o 
liderado com nível de maturidade alto (M4) frente a uma tarefa específica. 
Nesse estilo o liderado decide como, quando e onde fazer as coisas e implica 
por parte do líder comportamento baixo tanto para tarefa como para 
relacionamento. 
 
Visão Bidimensional: 
 
A liderança orientada para a tarefa (trabalho) e a liderança orientada para as 
pessoas, a princípio, foram consideradas estilos em oposição, mutuamente 
excludentes. Todavia, à medida que a pesquisa sobre a liderança avançou, 
verificou-se que a tarefa e as pessoas não são pólos opostos da mesma 
dimensão, mas limites do mesmo território. 
Essa é a visão bidimensional da liderança, segundo a qual o líder pode 
combinar os dois estilos em seu comportamento, ou enfatizá-los 
simultaneamente. Essa idéia proporcionou grande avanço para o estudo da 
liderança. 
 
 
 
 
O modelo tarefa-pessoas revela que a liderança é processo social complexo, 
que abrange múltiplos comportamentos e que depende tanto do líder quanto 
dos liderados, entre outros fatores. Além disso, o líder pode ser eficaz ou 
ineficaz tanto na dimensão da tarefa quanto na dimensão das pessoas. 
Certos comportamentos, nas duas dimensões, produziam satisfação e 
desempenho. Ao mesmo tempo, outros comportamentos, nas duas 
dimensões, produziam insatisfação e prejudicavam o desempenho.A visão bidimensional da liderança permitiu oferecer uma explicação para 
conciliar a eficácia do líder com as duas orientações. 
Blake e Mouton, uma dupla de pesquisadores da liderança, desenvolveram a 
idéia da grade gerencial (managerial grid) que veremos na questão seguinte. 
De acordo com esse modelo explicativo de liderança, o líder pode dar muita 
ou pouca ênfase para a tarefa e, ao mesmo tempo, muita ou pouca ênfase 
para as pessoas. 
 
 
 
 
Assim, vemos que a grade baseia-se na visão bidimensional da 
liderança, atribuindo valores aos dois estilos. 
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Grade gerencial de Blake e Mouton: 
 
O managerial grid (grade gerencial) pressupõe que o administrador está 
sempre voltado para dois assuntos: produção, ou seja, os resultados dos 
esforços, e pessoas, ou sejam os colegas ou pessoas cujo trabalho ele dirige. 
É uma grade de dois eixos: 
9 Eixo horizontal do grid: Representa a preocupação com a produção. É 
uma série contínua de nove pontos, na qual 9 significa elevada 
preocupação com a produção e 1 baixa. 
9 Eixo vertical do grip: Representa a preocupação com as pessoas. 
Também é uma série contínua de nove pontos, onde 9 significa um grau 
elevado e 1 é um baixo de preocupação com as pessoas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Managerial Grid 
 
Estilo 1.9 – Atenção concentrada nas necessidades das pessoas, pois 
relacionamentos satisfatórios conduzem a uma atmosfera confortadora e a 
um ritmo de trabalho de organização cordial. 
Estilo de participação: As pessoas procuram não criticar para não serem mal-
interpretadas ou com receio de não receberem apoio imediato. As soluções 
são do “mínimo denominador comum” e o comportamento é superficial e 
efêmero. 
 
Estilo 9.1. A eficiência nas operações resulta de se fazer um arranjo das 
condições de trabalho de tal modo que os elementos humanos interfiram num 
grau mínimo. 
Alta 9
8
7
6
5
4
3
2
Baixa 1
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Baixa Alta
(resultados)
Preocupação com Produção
P
re
oc
up
aç
ão
 c
om
 P
es
so
as
Estilo 9.9
Excelência.
Preocupação com 
as pessoas e com 
a produção
Estilo 5.5
Mediocridade. Alguma 
preocupação com a 
produção e pessoas
Estilo 1.1
Pouca preocupação 
com as pessoas e 
pouca preocupação 
com a produção
Estilo 9.1
Preocupação com 
a produção e 
despreocupação 
com pessoas
Estilo 1.9
Preocupação com 
as pessoas e total 
despreocupação 
com a produção
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Estilo de participação: Não há muita oportunidade de participar. As pessoas 
sentem que, embora tenham contribuições a fazer, essas não são procuradas 
e provavelmente serão rejeitadas se apresentadas voluntariamente. 
 
Estilo 1.1 A aplicação de um esforço mínimo para se conseguir que o trabalho 
necessário seja executado é adequada e suficiente para se conservar a 
prerrogativa de membro da organização. 
Estilo de participação: Há pouco envolvimento e pouco comprometimento. As 
pessoas podem estar fisicamente presentes, mas mentalmente ausentes. 
 
Estilo 5.5 Um adequado desempenho organizacional torna-se possível através 
do equilíbrio entre a necessidade de se conseguir que o trabalho seja 
executado e a manutenção do moral das pessoas num nível satisfatório. 
Estilo de participação: A tomada de decisão é do tipo acomodativo ou do 
meio-do-caminho, que deixa todos descontentes. 
 
Estilo 9.9 A realização do trabalho é conseguida da parte das pessoas 
comprometidas: a interdependência através de um “interesse comum” no 
objetivo da organização conduz a relacionamentos de confiança e de respeito. 
Estilo de participação: A participação faz-se necessária para alcançar melhor 
resposta. A solução do problema dá-se pela participação e pelo 
comprometimento. Todavia, a situação 9.9, para ser efetiva, deve basear-se 
em pessoas que tenham conhecimento e competência, sem o que poderá 
levar a soluções errôneas. 
 
Teoria do Caminho-meta: 
 
Segundo a teoria do caminho-objetivo ou caminho-meta, os líderes 
motivam um melhor desempenho dos subordinados agindo de maneira que os 
influencie a acreditar que resultados importantes podem ser alcançados por 
meio de um esforço concentrado. Aspectos da situação, como a natureza da 
tarefa, o ambiente de trabalho e os atributos subordinados determinam a 
quantidade ótima de cada tipo de comportamento do líder para melhorar a 
satisfação e o desempenho dos subordinados. 
 
 
 
 
A teoria do caminho-meta é uma teoria de liderança que enfatiza a 
importância de os líderes indicarem aos seguidores quais comportamentos 
(caminhos) eles precisam exibir para alcançar os objetivos (metas) 
desejados. 
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A teoria afirma que um líder precisa ser capaz de manifestar quatro estilos 
diferentes de comportamento, que resultaram de pesquisas anteriores sobre 
comportamento no trabalho. 
1. Diretivo – O líder fornece diretrizes específicas aos subordinados sobre 
como eles realizam suas tarefas. O líder deve fixar padrões de desempenho e 
dar expectativas explícitas de desempenho. 
2. Prestativo – O líder deve demonstrar interesse pelo bem-estar dos 
subordinados e se mostrar acessível a eles como indivíduos. 
3. Participativo – O líder deve solicitar idéias e sugestões dos subordinados 
e incentivar sua participação em decisões que os afetam diretamente. 
4. Orientado para realização – O líder deve fixar objetivos desafiadores, 
enfatizar melhoras no desempenho do trabalho e encorajar altos níveis de 
realização de objetivos. 
 
 
Liderança Transformacional e Carismática: 
 
A liderança transformacional refere-se ao processo de influenciar grandes 
mudanças nas atitudes e nos pressupostos de membros da organização e 
obter o comprometimento com mudanças importantes nos objetivos e nas 
estratégias da organização. A liderança transformacional envolve a influência 
de um líder sobre seus subordinados, mas o efeito da influência é fortalecer 
os subordinados que também se tornam líderes no processo de transformar a 
organização. Portanto, a liderança transformacional geralmente é vista como 
um processo compartilhado, envolvendo as ações dos líderes em diferentes 
níveis e em diferentes subunidades de uma organização. 
 
A liderança carismática é definida mais restritamente e refere-se à 
percepção do seguidor de que um líder possui uma dádiva divinamente 
inspirada e é singular e maior que a vida. Os seguidores não apenas confiam 
no líder e o respeitam, mas também idolatram ou adoram o líder como herói 
super-humano ou figura espiritual (Bass, 1985). Os indicadores da liderança 
carismática incluem a confiança do seguidor na correção das convicções do 
líder, aceitação irrestrita do líder, afeição pelo líder e obediência voluntária. 
Portanto, com a liderança carismática o foco está no líder individual mais do 
que no processo de liderança que pode ser compartilhado entre líderes 
múltiplos. 
 
 
 
 
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A liderança no governo empreendedor: 
 
 
 
 
 
 
Segundo Abrucio, os dirigentes públicos precisam possuir uma grande 
versatilidade, atuando em vários funções. As principais funções são a de 
administrador, vinculada à capacidade de trabalhar com os regulamentos 
rotineiros; a de produtor, ligada ao aumento da produtividade com qualidade; 
a de inovador, capaz de encontrar novasrespostas e modernizar o fluxo de 
decisões; e a de integrador, habilitado à congregar seu grupo a atuar em 
conjunto na busca de um objetivo . 
Este conceitos são relacionados no quadro abaixo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Segundo Naisbitt, se ser empreendedor significa assumir “como se fosse o dono” 
da instituição, sendo pública ou privada, tratá-la como negócio seu, usando os 
recursos e motivando as pessoas a ajudarem na sua missão, então essa pessoa 
precisa ser dotada de características bastante diferentes do padrão médio 
apresentado pelo servidor público brasileiro. 
Dentro do governo empreendedor, surge um novo conceito de 
liderança: o administrador passa de gerente (controlador de 
resultados) para o líder, um motivador, um impulsionador, que 
substitui a força pelo comprometimento, pela lealdade. 
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Lideranças para a governabilidade democráticai 
 
A liderança é um aspecto vital da mudança institucional. Mas há equívocos 
demais na literatura sobre esse assunto, o que nos obriga a fazer alguns 
esclarecimentos. Em sociedades que vivem em ambientes turbulentos como 
as atuais, nas quais os jogos e suas regras obrigam a desaprender e a 
desligar-se de algumas das velhas aptidões e dos velhos modelos mentais 
para desenvolver modelos novos e adaptados, as lideranças meramente 
transacionais não são suficientes. Esse tipo de liderança não serve para 
produzir a arquitetura social capaz de incentivar o desenvolvimento da 
confiança ou do capital social necessários para que a mudança institucional 
seja sustentável. O grande problema que os líderes atuais têm de enfrentar 
pode ser assim formulado: como uma sociedade heterogênea – em que é 
grande o número de atores com interesses conflitos, em que nenhum dos 
grupos tem como forçar os demais a cooperar – pode encontrar caminhos 
para avançar no sentido de arranjos institucionais mais eficientes e mais 
eqüitativos? (Dove, 1996). 
 
 
 
 
A história flui pela ação de forças impessoais. Mas a história particular de uma 
sociedade acaba sendo moldada pelo número e pela qualidade das pessoas 
que se decide pôr à frente do processo de mudança. Esse processo não se 
produz nunca por si só. Só os deterministas históricos crêem no contrário. 
Sem a função de liderança, a mudança acabaria por não se produzir, ou 
produzir-se-ia, mas limitada ou inadequada. 
 
 
 
 
 
A liderança transformacional não é função limitada às altas posições de 
autoridade, mas deve-se estender a todo o conjunto da sociedade. Em 
sociedades pluralistas e complexas, os líderes devem provir de toda a 
sociedade. Ser líder depende de decisão social – tanto ou mais que da 
posição formal que se ocupe –, de assumir a função de se pôr à frente, de 
procurar ter visão e sentido de direção, de construir e comunicar confiança. 
Isso supõe que o líder não desconheça a importância vital da liderança 
governamental. 
De uma perspectiva institucional da governabilidade 
democrática, liderança significa funções e processos, não 
pessoas. 
A emergência dos novos modelos mentais, percepções e aprendizados, a 
mudança de atitudes a aquisição de novas aptidões são processos que se 
podem dar mais rapidamente e melhor quando de dispõe de líderes. 
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 Podem ser interessantes algumas comparações entre tipos de lideranças e 
níveis de capital social – outro nome do sistema institucional formal e 
informal. Nas sociedades com alto nível de capital social, a liderança tende a 
ser plural, participativa e orientada para o futuro. Nas sociedades com baixo 
nível de capital social, as lideranças tendem a ser concentrada e de visão 
curta. Nestas últimas sociedades, o poder está muito concentrado, mas 
também muito condicionada pelos equilíbrios entre atores cujas ações não se 
baseiam na confiança nem em fortes tradições cívicas. Nessas sociedades, a 
liderança tende a ser transacional ou de acomodação entre atores que 
buscam evitar o conflito. A liderança transformacional emerge com muita 
dificuldade, afogada pela quase impossibilidade de identificar e manejar 
positivamente o conflito. 
 Em primeiro lugar, o líder que a mudança institucional exige deve ter visão. 
Para que tenha visão, é preciso que: 
a) compreenda os interesses de um amplo espectro de atores sociais, no 
curto e no longo prazos; 
b) tenha uma fina percepção dos equilíbrios implicados nos arranjos 
institucionais vigentes; 
c) tenha suficiente consciência dos impactos que as tendências e as forças de 
mudança, atuais e futuras, virão a ter sobre a sociedade e seus principais 
atores. 
 
 
 
 
 
 
 
O fator decisivo não é visão ser inovativa, e sim que esteja em conexão com 
interesses e as motivações do grande público. Em segundo lugar, para a 
governabilidade democrática, os lideres devem ter legitimidade. É a 
legitimidade que permite uma efetiva comunicação entre o líder e o grande 
público. Essa comunicação não depende tanto das habilidades de 
comunicador do líder, mas, muito mais de ter adquirido credibilidade. A 
legitimidade da liderança não depende, pois, de o líder de ter o poder (todos 
os líderes são detentores atuais ou potenciais de poder; mas nem todos o 
que detêm o poder são líderes), mas da credibilidade de que goze e da 
confiança que inspire ao público. Credibilidade e confiança, nesse caso, não 
são conseqüência automática ou natural de qualidades pessoais, e sim o 
produto de um processo de percepção da consistência entre discurso, ações 
e resultados. Nem sempre, contudo, confia-se no líder pelas razões certas. O 
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ajuste de expectativas entre o líder e seu público é tão necessário quanto a 
explicação capaz de compensar as inconsistências percebidas (Burns, 1979). 
 Em terceiro lugar, para a governabilidade democrática, a liderança requer 
capacidade de tratar adequadamente o conflito. Se o conflito não pode e 
emergir, tampouco emergirá a consciência dos custos da manutenção do 
status quo. A democracia também é uma arena para o reconhecimento e o 
tratamento civilizados dos conflitos. Os líderes da governabilidade 
democrática não fogem dos conflitos: utilizam-os como estímulos para o 
processo de desenvolvimento e aprendizado social. Para tanto, têm de 
desenvolver a capacidade de converter demandas, valores e motivações 
conflitivas em fluxos coerentes de ação, que competirão co os outros fluxos 
alternativas na arena política. Visão e credibilidade ajudam; mas a capacidade 
de gerir conflitos é fundamental. A mudança institucional gera conflitos não 
só entre atores, mas também no âmago de um mesmo ator. A incerteza da 
mudança produz ansiedade e a ansiedade deve ser compensada, 
paulatinamente, pelo aprendizado de novos modelos e pela aquisição de 
novas aptidões de uma nova segurança. Se, por um lado, evitar o conflito 
pode impedir a mudança, por outro, conflito descontrolado pode gerar uma 
incerteza excessiva, que, por sua vez, pode se traduzir em rejeição da 
liderança (Heifetz, 1994). 
 Por fim, para a governabilidade democrática, a liderança deve ser capaz de 
atuar como catalisadora do processo de aprendizado e de adaptação social. O 
tipo de líder capaz de catalisar a mudança institucional há de ser também 
capaz de colocar questões e opções difíceis, que precisam ser enfrentadas 
sem respostas preestabelecidas, o que impõe a necessidade de iniciar 
processos de aprendizado social. A capacidade de provocar e conduzir esses 
processos talvez seja a mais importante para o tipo deliderança de que hoje 
se necessita. Mas a condução do processo de aprendizado social é uma 
função que pouco tem a ver com aplicação aos problemas sociais do 
repertório de ferramentas preestabelecidas. O aprendizado social é um 
processo de construção da própria história mediante opções difíceis e 
problemáticas, que, em um esquema democrático, implicam transparência, 
deliberação e conflito. Nenhum especialista internacional pode tirar da maleta 
a solução mágica que poupará os povos dessas dores de parto. 
 Mas os povos e seus líderes caem, muitas vezes na tentação de buscar a 
solução mágica. Não percebem que o verdadeiro aprendizado social não 
consiste em encontrar a solução certa, mas em um processo contínuo de 
questionamento, interpretação e exploração de opções. O aprendizado par a 
mudança institucional corresponde ao que Argyris chamou de aprendizado de 
“laço duplo”: no plano individual, requer cada um examine pessoalmente os 
temores e desejos que estão por trás de certo modelo de comportamento; no 
plano organizacional, força os empregados a examinar as políticas, as 
práticas ou as ações que os protegem de ameaças e incômodos, mas que, ao 
mesmo tempo, impedem que a organização aprenda a reduzir ou a eliminar 
as causas das mesmas ameaças ou incômodos. No plano social, esse tipo de 
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aprendizado obriga os atores a compreender como sistemas institucionais 
existentes afetam os valores fundamentais da convivência. 
 Mas o aprendizado social não se limita à mera compreensão intelectual. 
Saber por que atuamos de determinado modo ou por que existem certas 
políticas ou regras não é suficiente para que comece o processo de mudança. 
O verdadeiro aprendizado tampouco consiste em acumular informações ou 
em acrescentar novas informações ou soluções ou acervo já existente. Em 
momentos de descontinuidade, o aprendizado implica principalmente a 
substituição de informações, de modelos, de valores de aptidões. É preciso 
desaprender antes de aprender os novos modelos, valores e aptidões que nos 
capacitarão a continuar aprendendo. A América Latina está vivendo a 
mudança de um modelo de desenvolvimento. Otimizar as potencialidades do 
novo modelo exige uma multidão de lideranças que conduzem esse tipo de 
aprendizado. 
 
 
 
 
 
 
Nela, os líderes forçam os atores sociais a aceitar a realidade e impedem que 
fujam para mundos fantasiosos inspirados na realidade. Parte dessa realidade 
á a consciência dos riscos implícitos no status quo, da ameaça que há no 
imobilismo. Essa consciência gera tensão, a ansiedade e o conflito necessários 
para mudar a direção da visão – de início imprecisa, mas confiável – de uma 
nova realidade. A imprecisão e a confiabilidade dependem da legitimidade ou 
da credibilidade dos líderes. Cabe a eles manter a tensão entre a realidade 
atual e a visão do futuro, sem perder o controle sobre o nível de conflito e 
que leva a ansiedade, a qual eventualmente pode ser paralisante. 
 O aprendizado social não torna menos complexa a mudança institucional. 
Mas pode contribuir para melhorar as habilidades dos atores para enfrentar 
os desafios de um ambiente em mutação acelerada e, em tantos casos, 
permanece. Nesses ambientes, o aprendizado e a evolução institucional não 
têm ponto de chegada. Dificilmente se poderá dizer que a democracia está 
consolidada, que o mercado é plenamente eficiente e que a sociedade é 
plenamente eqüitativa. Cada geração deverá assumir sua própria parcela de 
responsabilidade nessa incessante reconstrução da história. Já se disse, com 
razão, que democracia só sobrevive a ela mesma mediante a permanente 
recriação. Ocorre o mesmo com os mercados e com as instituições da 
solidariedade social, como demonstra o atual replanejamento do Estado de 
Bem-Estar em vários países desenvolvidos. Porque as instituições que estão 
por trás desses conceitos só existem em Estados de evolução e reavaliação 
permanentes. É provável que o mais decisivo desafio a ser enfrentado pelos 
 Todo processo de aprendizado implica necessariamente incerteza e 
tensão. Sem tensão não há aprendizado nem mudanças. Uma função-
chave da liderança á a capacidade de produzir e controlar o tipo de tensão 
emergente. A tensão que catalisa a mudança é a que Senge chama de 
“tensão criativa”. 
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líderes para a governabilidade democrática esteja, precisamente, em catalisar 
a ação dos atores sociais para que esse reexame seja mesmo constante, 
porque aí está a base de qualquer processo de aprendizado (Burns, 1979). 
 
4. Processos participativos de gestão públicaii 
 
A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler 
mostra que a melhor resposta para tornar melhor um 
serviço público é chamar a comunidade a participar de 
sua gestão, seja fiscalizando, seja trabalhando 
voluntariamente na prestação de serviços — 
constituindo-se numa resposta adequada tanto para a 
questão da eficiência como para o problema da 
transparência. 
 
 
 
 
 
 
Portanto, a modernização do setor público deve caminhar pari passu com o 
aumento da accountability. 
 
Mas a reinvenção do governo deve ser realizada ainda garantindo o princípio 
da eqüidade1. Desta maneira, a introdução de mecanismos gerenciais, tais 
como são propostos no livro, não é incompatível com a busca de justiça 
redistributiva, um conceito que por muito tempo foi abandonado no debate 
sobre reforma administrativa. Osborne e Gaebler propõem dez princípios 
básicos para reinventar o governo, listados a seguir: 
1 — Competição entre os prestadores de serviço; 
2 — Poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades à comunidade; 
3 — Medir a atuação das agências governamentais através dos resultados; 
4 — Orientar-se por objetivos, e não por regras e regulamentos; 
5 — Redefinir os usuários como clientes; 
6 — Atuar na prevenção dos problemas mais do que no tratamento; 
7 — Priorizar o investimento na produção de recursos, e não em seu gasto; 
8 — Descentralização da autoridade; 
 
1 Equidade entendida como igualdade de oportunidade para todos os cidadãos. 
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9 — Preferir os mecanismos de mercado às soluções burocráticas; 
10 — Catalisar a ação do setores público, privado e voluntário. 
 
Não se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta acima, mas de 
discutir, rapidamente, algumas das idéias do Reinventando o governo. A 
primeira refere-se ao conceito de governo catalisador, que “navega em vez 
de remar”. O intuito desse conceito não é tornar o Estado mínimo, mas 
redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o 
conceitual privatista, típico do neoliberalismo. “A privatização é uma resposta, 
não a resposta”, afirmam Osborne e Gaebler. 
O sentido do governo catalisador é reformular as relações Estado/ mercado e 
governo/sociedade. Neste sentido, o governo catalisador se aproxima das 
idéias de Pollitt (1990: 149-150), que conceitualiza a relação pública entre 
cidadãos e governo como uma parceria e não como uma dependência. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Indo para outra discussão do Reinventando o governo, encontramos um 
referencial interligado ao anterior, qual seja, o tratamento da população como 
cliente e como cidadão. Cliente dos serviços públicos, que deseja a melhor 
qualidade possível dos equipamentos sociais. E cidadão que quer e tem como 
dever participar das decisões da comunidade, e por isso a descentralização da 
autoridadeé um objetivo fundamental para alcançar esse grau de 
accountability. Em suma, não há uma antinomia entre os conceitos de cliente 
e cidadão, eles são complementares, e fazem parte da reinvenção do governo 
em sua relação com a sociedade. 
 
 
 
 
 
 
No que tange à gestão da burocracia, são basicamente dois os instrumentos 
propostos. O primeiro é a orientação administrativa por missões. A partir 
 
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dela, o governo pode ser mais flexível, como também torna-se mais fácil a 
avaliação de cada agência, comparando-se o objetivo inicialmente formulado 
com o resultado efetivamente alcançado. A orientação por missões, portanto, 
é um mecanismo que congrega os ideais do Consumerism (flexibilidade) com 
os da corrente gerencial mais preocupada com a avaliação de resultados. 
 
Entretanto, a discussão em torno da avaliação de resultados na obra de 
Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo 
gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliação da eficiência não pode 
ser dissociada da avaliação da efetividade. Pois, se a eficiência mede o custo 
do que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados 
(OSBORNE & GAEBLER, 1994: 381). Desta maneira, “quando medimos a 
eficiência, podemos saber quanto nos custa alcançar uma produção 
determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso investimento valeu a 
pena. Nada mais tolo do que fazer com eficiência o que não deveria continuar 
a ser feito” (idem: 381). 
Osborne e Gaebler tentam definir a relação entre eficiência e efetividade a 
partir dos objetivos do governo. E concluem: “Não há dúvida de que o público 
quer um governo mais eficiente, mas ele deseja ainda mais um governo 
efetivo” (OSBORNE & GAEBLER, idem: 382). 
 
Há mais dois pontos do Reinventando o governo que gostaria de comentar. 
Um é a definição da competição como um dos valores fundamentais de um 
setor público reconstruído. A competição seria uma forma de melhorar a 
qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos serviços públicos 
pela população. Competição, para os autores, não é um conceito que só tem 
validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade, 
serve para acabar com o monopólio — que tanto pode reinar no setor público 
como no privado — e encorajar a inovação organizacional. Por isso, Osborne 
Gaebler afirmam que para resolver os problemas da prestação de serviços 
públicos, “a questão não é público versus privado, mas competição versus 
monopólio” (OSBORNE & GAEBLER, idem: 80). 
 
 
 
 
 
 
Cabe uma observação aqui que toca num ponto não resolvido pela idéia de 
reinventar o governo. Na opinião dos autores, a competição entre os serviços 
públicos tem que ocorrer mantendo-se o princípio da eqüidade. Há, no 
entanto, uma grande dificuldade para alcançar tal objetivo. A preocupação é 
Encoraja inovação Acaba monopólio 
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louvável, mas de fato Osborne e Gaebler não apresentam uma resposta 
institucional para o dilema competição ou eqüidade — que quer eles queiram 
ou não, apresenta-se na realidade como um gigantesco dilema. 
 
Por fim, uma das questões mais instigantes levantadas pelo Reinventando o 
governo é o peculiar conceito de planejamento estratégico elaborado pelos 
autores. Na literatura internacional, o planejamento estratégico — ou a lógica 
da estratégia, nos termos de Crozier (1992) — refere-se à possibilidade mais 
flexível de gestão frente às constantes mudanças do mundo contemporâneo. 
Portanto, é uma visão de mais curto prazo. Para Osborne e Gaebler, contudo, 
o planejamento estratégico procura antecipar o futuro, prevendo tendências 
de mais longo prazo. 
Mas a antecipação de tendências futuras não pode ser uma atividade 
confinada à burocracia. O planejamento estratégico tem que envolver a 
sociedade e ser incorporado à cultura dos funcionários. Para Osborne e 
Gaebler, não é o planejamento estratégico que importa, mas sim o 
pensamento estratégico e a conduta estratégica. 
“O elemento importante não é o plano, mas sim, a atividade do 
planejamento. Ao criar consenso em torno de uma determinada visão de 
futuro, a organização ou a comunidade promovem em todos os seus 
membros uma percepção comum a alcançar” (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 
256). 
 
4.1. Conselhos de gestão 
 
No artigo 67 da Lei Complementar Federal nº 101/2000 (Lei de 
Responsabilidade Fiscal - LRF), verificamos a previsão legal de criação dos 
Conselhos de Gestão. 
 
O artigo nos descreve que o acompanhamento e a avaliação, de forma 
permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão 
realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de 
todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades 
técnicas representativas da sociedade, visando a: 
 
I - harmonização e coordenação entre os entes da Federação; 
 
II - disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e 
execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do 
endividamento e na transparência da gestão fiscal; 
 
III - adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização 
das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal 
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de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais simples para os 
pequenos Municípios, bem como outros, necessários ao controle social; 
 
IV - divulgação de análises, estudos e diagnósticos. 
 
O conselho instituirá formas de premiação e reconhecimento público aos 
titulares de Poder que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de 
desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal 
pautada pelas normas da referida Lei Complementar. 
 
 
Os conselhos de gestão representam uma conquista do processo de 
democratização vivido pelo Brasil em sua história recente. Com uma 
formação que prevê a participação de representantes dos vários segmentos 
sociais, os conselhos se tornaram mecanismos de controle, planejamento e 
implementação de políticas públicas, em campos como a saúde, a assistência 
social e a área que envolve crianças e adolescentes. 
Atualmente, os conselhos assumem uma importância crescente como núcleos 
de participação da população, principalmente dos setores excluídos, que 
dessa forma buscam interferir nas decisões governamentais, em nível federal, 
estadual e municipal. 
 
4.2. Orçamento participativo 
 
O Orçamento Participativo é uma forma de 
permitir que cidadãos participem da elaboração 
do orçamento. De forma democrática, as 
pessoas são convidadas a dar opiniões sobre a 
definição de prioridades (obras e serviços mais 
importantes). Por exemplo, o povo, diretamente, 
pode participar da decisão de se construir ou 
uma praça ou uma escola pública; adiar a construção de uma ponte para 
concluir a construção de um hospital. Enfim, é uma forma de permitir ao 
cidadão participar da vida pública. 
Essa participação pode ocorrer durante a fase de elaboração do Orçamento, 
quando o projeto de lei está sendo preparado na Prefeitura ou no Governo do 
Estado. A participação pode acontecer também em audiências públicas, 
realizadas nas Câmaras Municipais ou Assembléias Legislativas, quando os 
cidadãos são convidados a conhecer, em detalhe, o orçamento que está 
sendo elaborado, e opinar sobre ele. 
 
 
 
Quando a administração de uma cidade decide planejar os gastos 
com o povo, nasce o Orçamento Participativo (OP). 
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Ter o Orçamento Participativo como um dos mecanismos de planejamento 
das ações de governo é transformar a cidade a partir da visão de quem 
realmente entende dela: a população. 
O OP realiza encontros para pensar o dia-a-dia e decidir o que deve ser feito 
pela Prefeitura para melhorar a qualidade de vida nas comunidades. Ele pode 
ser organizado em dois momentos (como ocorre em alguns municípios): o 
Ciclo Preparatório e o Ciclo Deliberativo. No primeiro, acontecem 
reuniões, chamadas de assembléias, que explicam o que é o OP e preparam 
as pessoas para a segunda etapa. O ciclo deliberativo é o momento de propor 
as principais obras e serviços que serão realizados em cada canto da cidade. 
O que é pensado e decidido nas assembléias é o que será prioridade para a 
Prefeitura. 
 
 
 
 
 
 
4.3. Parceria entre governo e sociedade 
 
 
 
 
 
 
4.3.1. As Organizações Sociaisiii 
 
Entende-se por "organizações sociais" as entidades de direito privado que, 
por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar 
contrato de gestão2 com esse poder, e assim ter direito à dotação 
orçamentária. 
 
As Organizações Sociais são o modelo institucional para o setor de atividades 
não-exclusivas de Estado, que pressupõe a desconexão, em relação à 
administração pública, das entidades prestadoras de serviços na área social, 
 
2 A Lei nº 9.637/1998 define como contrato de gestão o instrumento firmado entre o poder público e a entidade 
qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução das 
atividades. O contrato de gestão, elaborado de comum acordo entre o órgão ou entidade supervisora e a organização 
social discriminará as obrigações do Poder Público e da organização social. 
O Orçamento Participativo é uma forma pública de poder, não estatal, 
mas civil. É através do Orçamento Participativo que o cidadão pode 
participar do poder municipal e decidir sobre o conjunto do orçamento. 
Isso significa maior democracia, pois o governo passa a ser exercido 
pela população. 
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31 
mediante extinção e subseqüente absorção de suas atividades por entidade 
pública não-estatal, criada fora do Estado. Para tornar possível esta transição, 
foi prevista uma legislação dispondo sobre os procedimentos e requisitos para 
a qualificação de entidades não-estatais como Organizações Sociais. A Medida 
Provisória n.º 1.591, de 26 de outubro de 1997, convertida na Lei n.º 9.637, 
de 15 de maio de 1998, estabeleceu o marco legal e deu início à implantação 
das Organizações Sociais, definidas como suas áreas de atuação: ensino, 
pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, preservação e proteção do 
meio ambiente, cultura e saúde. A chamada “publicização” ocorre mediante 
processo em que, de forma coordenada, procede-se à extinção de entidade 
estatal e à qualificação, como Organização Social, de fundação ou associação 
civil com personalidade jurídica de direito privado. São requisitos para a 
qualificação, dentre outros: 
ƒ a finalidade não-lucrativa da entidade, assegurada a reversão do seu 
patrimônio para o Poder Público ou para outra Organização Social; 
ƒ a previsão de participação, no seu conselho de administração, de 
representantes do Poder Público e da comunidade, em composição 
pluralista. 
A qualificação habilita a Organização Social a administrar as instalações e 
equipamentos dos órgãos e entidades extintos e a receber recursos 
orçamentários para a execução de atividades acordadas em contrato de 
gestão com o Ministério supervisor, na sua área de atuação. As principais 
características do modelo das Organizações Sociais estão resumidas no 
Quadro n.º 1. 
 
A estratégia de implantação das Organizações Sociais, nesse momento, 
prioriza o mecanismo descrito da “publicização”, por meio da extinção de 
órgãos vinculada a um processo de reestruturação da administração federal, 
que se afasta da gestão dos serviços não-exclusivos de Estado. Mas, a 
qualificação como Organização Social poderá também ser atribuída a 
atividades que estejam organizadas na forma de projetos, mantidos com 
recursos governamentais, cuja consolidação recomende a sua estruturação 
como entidade, dotada de autonomia administrativa. Neste caso, a 
Organização Social é criada e qualificada como tal, para a absorção de 
atividades que não estavam organizadas como órgão ou entidade da 
administração federal. 
 
Quadro nº 1 - Características Jurídico-legais das Organizações Sociais - OS 
 
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As Organizações Sociais contarão com maior agilidade de gestão, uma vez 
que não estarão alcançadas pela legislação e normas inerentes à 
administração pública burocrática. Esta autonomia ampliada, em 
contrapartida, exigirá a submissão da entidade a controles bastante rigorosos 
sobre os resultados alcançados, mediante contratos de gestão. A implantação 
das Organizações Sociais representa uma revolução gerencial na execução 
dos serviços técnicos e científicos, atualmente a cargo da administração 
pública (Quadro nº 2). 
 
Quadro n.º 2 - Mudanças esperadas na Gestão de Serviços por Organizações Sociais 
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33 
 
4.3.2. Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)iv 
 
A Lei nº 9.790, de 1999, instituiu um novo regime de parceria entre o Poder 
Público e a iniciativa privada: as organizações da sociedade civil de interesse 
público (OSCIP). 
Trata-se de modalidade de qualificação jurídica a ser atribuída a algumas 
pessoas de direito privado em razão de atividades que estas venham a 
desenvolver em regime de parceria com o Poder Público. Assim como nas 
organizações sociais, a lei não instituiu uma nova categoria de pessoa 
jurídica, mas sim criou a possibilidade de que pessoas jurídicas de direito 
privado venham a ser qualificadas como organizações da sociedade civil de 
interesse público, desde que atingidos certos requisitos legais. 
A profª Maria Sylvia Di Pietro conceitua as organizações da sociedade civil de 
interesse público como “pessoas jurídicas de direito privado, sem fins 
lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar 
serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização pelo 
Poder Público, mediante veículo jurídico instruído por meio de termo de 
parceria”. 
Como se vê, o regime estabelecido pela Lei nº 9.790/1999, para a 
qualificação de pessoas privadas como organizações da sociedade civil de 
interesse público, é muito parecido com aquele estabelecido pela Lei nº 
9.637/1998 para as organizações sociais. De fato, em ambos os casos, trata-
se de pessoa privada, sem fins lucrativos que, uma vez atendidos os 
requisitos de cada lei, recebe uma qualificação do Poder Público; essa 
qualificação será de “organização social”, em um caso e, de “organização da 
sociedade civil de interesse público”, em outro. 
A Lei nº 9.790/1999 exclui expressamente certas pessoas jurídicas do regime 
de parceria nela estabelecido, dispondo que não poderão ser qualificadas 
como organização da sociedade civil de interesse público: 
a) as sociedades comerciais; os sindicatos, as associações de classe ou de 
representação de categoria profissional; 
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b) as instituições religiosasou voltadas para a disseminação de credos, 
cultos, práticas e visões devocionais e confessionais; 
c) as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações; 
d) as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou 
serviços a um círculo restrito de associados ou sócios; 
e) as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e 
assemelhados; 
f) as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras; 
g) as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas 
mantenedoras; 
h) as organizações sociais; 
i) as cooperativas; 
j) as fundações públicas; 
l) as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por 
órgão público ou por fundações públicas; 
m) as organizações creditícias que tenham quaisquer tipo de vinculação com 
o sistema financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituição 
Federal. 
 
As organizações da sociedade civil de interesse público deverão atuar em uma 
das seguintes áreas: 
a) assistência social; 
b) promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e 
artístico; 
c) promoção gratuita da educação e da saúde; 
d) promoção da segurança alimentar e nutricional; 
e) defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do 
desenvolvimento sustentável; 
f) promoção do voluntariado; 
g) promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza; 
h) experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de 
sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; 
i) promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e 
assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; 
j) promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da 
democracia e de outros valores universais; 
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l) estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, 
produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos 
que digam respeito às atividades mencionadas neste artigo. 
 
Formalização da parceria 
 
O vínculo entre o Poder Público e as organizações da sociedade civil de 
interesse público é estabelecido mediante a celebração de termo de 
parceria, no qual deverão estar previstos, de modo detalhado, os direitos e 
as obrigações dos pactuantes, tais como o objeto do ajuste, as metas a 
serem alcançadas, os prazos de execução, os critérios de avaliação de 
desempenho, a previsão de receitas e despesas, a obrigatoriedade de 
apresentação de relatório anual, acompanhado da prestação de contas, etc. 
 
Principais diferenças entre Organizações Sociais e OSCIP: 
 
Organizações sociais OSCIP
Participação de agentes do 
Poder Público na estrutura 
da entidade
Obrigatória Não há essa exigência
Instrumento da 
formalização da parceria Contrato de Gestão Termo de Parceria
Exigência de ordem 
contábil/fiscal
Exigido, entre outros, balanço 
patrimonial e o DRE, declaração 
de isenção do IR
Não há tais exigências
 
 
Além dessas distinções, a Prof. Maria Sylvia Di Pietro ensina que “nas 
organizações sociais, o intuito evidente é o de que elas assumam 
determinadas atividades hoje desempenhadas, como serviços públicos, por 
entidades da Administração Pública, resultando na extinção destas últimas. 
Nas organizações da sociedade civil de interesse público, essa intenção não 
resulta, implícita ou explicitamente, da lei, pois a qualificação da entidade 
como tal não afeta em nada a existência ou as atribuições de entidades ou 
órgãos integrantes da administração pública.” 
 
5. Governo eletrônicov 
 
As novas tecnologias da informática estão produzindo profundos impactos nas 
organizações em geral. A administração pública não está alheia a estas 
transformações. O processo de informatização já é uma realidade, embora 
com ritmos e avanços ainda bastante diferenciados, em toda a administração 
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federal. Atualmente, praticamente todos os órgãos da 
Administração Pública Federal são gestores ou usuários de 
sistemas de informação. Ao mesmo tempo em que tem 
tido continuidade a aquisição de equipamentos e 
programas, a reforma administrativa prioriza também a 
aplicação da informatização ao processo de gestão e a 
reorientação dos sistemas de informação e bancos de 
dados já existentes, de forma a que atendam também a 
necessidades gerenciais. 
Ou seja, não se trata de informatizar as rotinas estabelecidas, mas de 
redefinir processos e procedimentos, tendo em vista a plena exploração das 
potencialidades abertas pelas tecnologias de informação. 
A utilização da informática na administração federal teve início em meados da 
década de 60 e levou à criação de sistemas informatizados, geridos por 
diversos órgãos e desenvolvidos para atenderem às necessidades específicas 
de cada um. Assim, não foram estabelecidos mecanismos que permitissem a 
permutação de dados e informações de uso comum. O resultado foi a 
multiplicidade e a redundância da coleta de dados, que oneram o processo de 
tratamento da informação e geram inconsistências. Assim, a administração 
federal não dispõe de sistemas de informação integrados. Da mesma forma, a 
aquisição de equipamentos e sua organização em redes locais foi realizada 
de forma isolada, atendendo às peculiaridades de cada área ou órgão, 
permitindo a criação de verdadeiras ilhas de excelência, mas inviabilizando a 
intercomunicabilidade entre os diversos órgãos e setores do Governo. 
Nesse sentido, a política de informatização no âmbito da administração 
federal está voltada para: 
. a aquisição de equipamentos e programas de forma planejada, assegurando 
padrões mínimos de atualização tecnológica e a criação de condições para a 
compatibilidade e intercomunicabilidade entre os sistemas, programas e 
equipamentos, mediante normatização, sob responsabilidade do MARE; 
. o desenvolvimento da convergência e da integração entre as bases de dados 
e sistemas de informações existentes, de forma a racionalizar e tornar 
compatível entre si a informação armazenada, evitando duplicações e 
contradições entre os sistemas; 
. a implantação de rede interna que permita a comunicação e transmissão de 
dados entre os técnicos e dirigentes que disponham de microcomputadores, 
alcançando todos os órgãos da administração federal; 
. a utilização da .Internet. para ampliar o acesso a informações sobre as 
políticas, projetos e ações do Governo, assim como sobre a tramitação de 
demandas dirigidas aos órgãos públicos ou de interesse do cidadão, tais como 
processos, licitações, concursos, etc. 
 
 
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A Administração Pública na Internet 
A Internet é um novo meio de comunicação que tem se 
expandido extraordinariamente. Possibilita a divulgação 
de informação com grande agilidade e versatilidade. 
Permite o desenvolvimento de mecanismos de 
interatividade com o usuário da informação. Diversas 
formas de utilização dessa nova mídia já estão sendo 
exploradas, no âmbito da administração federal, 
oferecendo ao cidadão informações sobre políticas, 
projetos e medidas adotadas pelo Governo e manter canal de comunicação 
para recebimento de críticas, propostas e prestação de informações de 
interesse do cidadão. 
Assim, a Internet hoje oferece um conjunto de serviços ao cidadão e ao 
servidor público, como por exemplo: 
ƒ Divulgação de Licitações: as licitações da administração federal, 
realizadas em Brasília, têm os seus editais automaticamente divulgados 
na mídia eletrônica,por meio do SIASG. 
ƒ Estrutura de Órgãos e Catálogo Eletrônico de Autoridades: as 
informações do SIORG sobre a estrutura dos órgãos e entidades da 
administração federal e sobre os seus respectivos dirigentes, já estão 
disponíveis na Internet. 
ƒ Contra-cheque .on line.: os contra-cheques dos servidores públicos civis 
do Poder Executivo, emitidos pelo SIAPE, podem ser consultados por 
meio da Internet, mediante utilização de senhas pessoais, disponíveis 
para todo o contingente de ativos e inativos. 
ƒ Atualização de Dados Cadastrais: também pode ser realizada por meio 
da Internet, mediante consulta direta do servidor aos seus registros. 
 
 
Redes Organizacionais 
Têm-se implantado uma moderna rede de comunicação de dados interligando 
de forma segura e ágil a Administração Pública, permitindo assim um 
compartilhamento adequado das informações contidas em bancos de dados 
dos diversos organismos do aparelho do estado, bem como um serviço de 
comunicação (baseado em correios, formulários, agenda e "listas de 
discussão", todos eletrônicos) de forma a poder repassar à Sociedade em 
geral e aos próprios Órgãos do Governo, a maior quantidade possível de 
informação, contribuindo para melhor transparência e maior eficiência na 
condução dos negócios do Estado. 
Inicialmente, utilizando a infra-estrutura de comunicação de dados disponível 
em Brasília (REMAV - Rede Metropolitana de Alta Velocidade, RENPAC - Rede 
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de Pacotes, etc.), está sendo construída incrementalmente a Rede do 
Governo (estendendo-a posteriormente ao resto do país) com ênfase: 
• na segurança para garantir a privacidade e inviolabilidade da 
comunicação; 
• na padronização de procedimentos para diminuir custos e simplificar o 
uso; e 
• no compartilhamento de informações para evitar desperdícios. 
Enquanto não é tecnicamente possível a operação plena da Rede, estão sendo 
disponibilizados alguns bancos ou tipo de informações através da Internet e 
interligados alguns órgãos em Brasília com serviços de comunicação 
eletrônica. 
 
Sistemas de Gestão Pública (Controle e Informações Gerenciais) 
Os sistemas administrativos voltados para a gestão pública abrangem áreas 
diversas: pessoal civil, serviços gerais, organização e modernização 
administrativa, informação e informática, planejamento e orçamento e 
controle interno. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Para este fim, foram desenvolvidos ou encontram-se em desenvolvimento 
vários sistemas de informações, com graus variados de automação, dos quais 
se destacam o processamento do orçamento fiscal e da seguridade social, o 
registro dos gastos efetuados pelo Tesouro Nacional (SIAFI), a folha de 
pagamento e os dados cadastrais dos servidores civis federais (SIAPE), o 
orçamento de investimentos (SIDOR), o planejamento de ações do governo 
(SISPLAN), a movimentação do cadastro de fornecedores, de preços e do 
catálogo de materiais e serviços (SIASG) e o fornecimento de informações 
sobre a organização governamental e suas macro-atribuições (SIORG). 
Estes sistemas têm sido, independentemente das intenções de sua concepção 
inicial, voltados para as necessidades operacionais da administração pública, 
tornando secundárias ou inexistentes tanto as informações gerenciais quanto 
as de interesse público. Conseqüentemente, não têm exercido a função de 
instrumentos de apoio à tomada de decisão. É necessário um projeto que 
O objetivo destes sistemas é permitir a transparência na implementação das 
diversas ações do governo, possibilitando seu acompanhamento e 
avaliação, bem como a disponibilização das informações não privativas e 
não confidenciais para o governo como um todo e a sociedade. 
 
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permita a interligação e o redirecionamento estratégico dos diversos sistemas 
de informação, de forma a incorporar os novos conceitos de gestão do 
aparelho do Estado. Além de estabelecer padrões de integração e de suporte 
tecnológico adequados ao desenvolvimento de novos sistemas, mantendo e 
melhorando os atuais, é preciso buscar informações coletadas de forma 
coerente e sem duplicidade e processadas com segurança e eficiência, que 
possuam um caráter gerencial e sejam disponibilizadas para toda a 
administração pública. 
 
6. Questões 
 
1) Julgue os itens a respeito das convergências e divergências entre a 
gestão pública e a gestão privada. 
 
a) O governo e a empresa privada existem para servir aos interesses gerais 
da sociedade. 
 
b) A tarefa governamental é enorme, complexa e difícil. A envergadura das 
operações, a multiplicidade dos propósitos e a complexidade dos programas 
demandam formas especiais de administração. 
 
c) As empresas privadas devem administrar com imparcialidade e equidade. 
 
d) A eficiência de uma entidade governamental deve ser medida pelo 
aumento de suas receitas ou pela redução de seus gastos e não pela 
qualidade e intensidade com que realiza seus propósitos públicos. 
 
e) Em face da universalidade e soberania do governo, pressupõe-se que a 
este caiba resolver os conflitos de interesses particulares, a fim de alcançar o 
máximo possível de bem-estar geral. 
 
02. (FCC – TRF 1ªRegião – Analista Judiciário – 2006 - adaptado) 
Julgue as sentenças abaixo: 
As organizações do setor público 
a) agem segundo regulamentos e normas exaustivos, uma vez que só podem 
fazer o que as leis autorizam; as do setor privado podem fazer tudo aquilo 
que as leis não proíbem. 
 
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b) podem fazer tudo aquilo que as leis não proíbem, segundo o princípio da 
legalidade; as do setor privado agem segundo regulamentos e normas 
exaustivos, uma vez que só podem fazer o que as leis autorizam. 
 
03. (FCC – TRT/23ª Região – Analista Judiciário – 2007) Fred Fiedler 
entende que as situações que os lideres enfrentam podem ser 
avaliadas em termos de três características: 
A – as relações entre o líder e os seguidores; o grau de estruturação da tarefa 
e o poder de posição. 
B – o poder de autoridade; a complexidade da tarefa e o poder de persuasão 
manifestado pelo líder. 
C – o poder de autoridade; o grau de maturidade do colaborador para realizar 
a tarefa e o poder de influência manifestado pelo líder. 
D – o poder de autoridade; o grau de maturidade do colaborador para realizar 
a tarefa e o poder de persuasão manifestado pelo líder. 
E – o grau de complexidade da tarefa; o nível de desenvolvimento do 
colaborador para realizar a tarefa e o estilo de relacionamento interpessoal 
adotado pelo líder para com os seus colaboradores. 
 
04. (NCE/UFRJ – Governo do Estado do Mato Grosso – Administrador 
– 2006) De acordo com Douglas Mc Gregor, as abordagens da 
liderança são influenciadas pelos pressupostos do líder sobre a 
natureza humana. Os administradores que aceitam a denominada 
“Teoria X” acreditam que: 
(A) a pessoa média aprende, sob condições apropriadas, não apenas a 
aceitar, mas a buscar responsabilidade; 
(B) nas condições atuais da vida industrial, o potencial intelectual da pessoa 
média é apenas parcialmente utilizado; 
(C) as pessoas irão exercitar a autodireção e o autocontrole para atingir os 
objetivos com os quais estiverem comprometidas; 
(D) a pessoa média não gosta do trabalho e procura evitá-lo se possível; 
(E) o compromisso com os objetivos está relacionado com as recompensas 
associadas à sua consecução. 
 
05. (FCC – BACEN – Analista- 2006) No processo de gestão de 
pessoas, fazendo relação da natureza da administração científicade 
Taylor com os pressupostos do grid gerencial de Blake e Mouton, é 
correto inferir que o ponto comum é o 
(A) médio interesse por tarefas e elevado interesse por pessoas. 
(B) elevado interesse por pessoas e por tarefas. 
(C) elevado interesse por tarefas e baixo interesse por pessoas. 
(D) baixo interesse por pessoas e por tarefas. 
(E) médio interesse por pessoas e por tarefas. 
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06. (UPENET – Prefeitura de Recife – Assistente RH – 2007) O 
exercício de influência sobre indivíduo e grupos, com vistas à 
realização de objetivo organizacional, é chamado de 
a) liderança 
b) autocracia 
c) desenho organizacional 
d) liberal 
e) vertical 
 
07. (FCC - TRE/Paraíba Analista Judiciário – 2007) Pela teoria de 
Liderança Situacional, desenvolvida por Paul Hersey e Kenneth 
Blanchard, existem quatro estilos que norteiam o comportamento do 
superior em relação a cada atividade que o colaborador realiza. Tais 
estilos são 
A – dirigir, persuadir, compartilhar e delegar. 
B – ensinar, treinar, apoiar e controlar. 
C – comandar, influenciar, apoiar e acompanhar. 
D – apoiar, influenciar, treinar e controlar. 
E – apoiar, treinar, controlar e acionar. 
 
08. (FAI - UFABC – Administrador – 2006) Em seus estudos sobre 
estilos gerenciais, Blake e Mouton produziram um gráfico, a “grade 
gerencial” que levou seus nomes, baseada na combinação de 
atuações do gerente em uma ou em outra direção em que se mostram 
cinco características gerenciais predominantes. Aponte a alternativa 
cujos resultados esperados não guardam correspondência potencial 
com o respectivo estilo. 
a) Estilo 9.9: alto interesse pelas operações e pelas pessoas. O resultado é 
um ambiente construtivo, com discussão franca dos problemas e ampla 
comunicação entre todos. 
b) Estilo 1.1: baixo interesse do gerente com as operações e com as pessoas. 
O esforço feito é o suficiente para conseguir algum resultado, apenas para 
manter a posição do gerente e dos membros da equipe. 
c) Estilo 1.9: baixo interesse com as operações e alto interesse com as 
pessoas. Os erros e a ineficiência são relevados, resultando em uma produção 
mínima e custo/benefício desfavorável para a organização. 
d) Estilo 9.1: alto interesse pelas operações e baixo interesse pelas pessoas. 
O resultado é a alta motivação da equipe, grande criatividade e trabalho 
cooperativo. 
e) Estilo 5.5: Este estilo é o do meio termo. O resultado é um ambiente de 
ajuste, com transigência e acomodação, ainda que com vistas a conseguir 
resultados para a equipe e para a organização. 
 
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09. (AFTN/96) A demanda por participação e por cidadania cresceu 
muito nos últimos vinte anos, coincidindo com o esgotamento das 
formas de organização burocráticas, centralizadas e hierarquizadas. 
Tais processos combinaram-se, no Brasil, com a crise do Estado 
desenvolvimentista, questionaram as atividades realizadas no setor 
público e tiveram forte impacto sobre a identidade profissional 
daqueles que nele trabalham. Paralelamente a isso, procedeu-se à 
substituição da idéia de “funcionário público” pela de “servidor 
público”. Tendo isso em conta, indique a opção que melhor expressa o 
significado desta substituição. 
a) Esta mudança conceitual deve-se, essencialmente, às alterações 
promovidas no regime de trabalho existente no setor público pela 
Constituição de 1988. 
b) Trata-se de mero formalismo, pois a nova denominação não traz consigo 
nenhum conteúdo novo. 
c) A noção de “servidor público” seria utilizada para classificar aqueles 
profissionais admitidos por concursos públicos, que se tornaram 
obrigatórios a partir de 1988. 
d) A mudança de denominação acentua a importância do usuário do serviço 
público e de seu papel decisivo na organização do trabalho e da gestão 
pública. 
e) A nova denominação derivou de alterações no contrato de trabalho 
decorrentes da flexibilização do princípio da estabilidade. 
 
10. (FCC – PMSPA – Auditor Fiscal – 2007) Como forma de equacionar 
a crise do Estado, consistente na escassez de recursos frente ao 
aumento das demandas sociais, surge o conceito de Estado 
empreendedor, o qual caracteriza-se por 
a) criar condições institucionais que mobilizem e organizem o processo 
governamental, tendo em vista a inovação permanente, a superação 
de obstáculos e o alcance de resultados efetivos. 
b) Fomentar a criatividade e a ousadia, mas principalmente a disposição 
de correr riscos para encontrar soluções mais inovadoras. 
c) Implementar uma nova forma de utilização de recursos públicos, cujo 
principal critério é a elaboração de planos detalhados por uma equipe 
de especialistas com experiência e visão de mercado. 
d) Incentivar a formação de líderes que, por sua capacidade de 
mobilização e persuasão, sejam capazes de instaurar uma nova 
dinâmica na ação governamental. 
e) Propiciar a adesão a procedimentos mercadológicos e a orientação para 
a busca de lucro como critérios para dinamizar as organizações e 
romper com as rotinas burocráticas. 
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11. (FCC – PMSPA – Auditor Fiscal – 2007) O Plano Diretor da 
Reforma do Estado elaborado pelo Ministério da Administração 
Federal e Reforma do Estado (MARE), implementado nos anos 90, 
teve, entre seus principais objetivos e diretrizes 
a) propiciar a reforma do Aparelho do Estado, estabelecendo condições 
para que o Governo possa aumentar sua governança, fortalecendo as 
funções de coordenação e regulação. 
b) Aumentar a eficiência da gestão pública, privilegiando e fortalecendo os 
sistemas de controle a priori da atividade administrativa. 
c) A profissionalização dos setores estratégicos da administração e a 
ampliação da participação direta do Estado nos diversos setores da 
sociedade e da economia 
d) A reforma do estado, mediante a substituição do modelo burocrático 
pela administração gerencial, com foco no cidadão, prescindindo, assim, 
de sistemas de controle a priori e a posteriori. 
e) O fortalecimento do núcleo estratégico do Estado, com a modernização 
das estruturas organizacionais, ampliando e fortalecendo os sistemas 
centralizados de controle de processos. 
 
12. (UNAMA – Prefeitura de Bragança - Auditor Fiscal – 2007) Um 
dos grandes desafios atuais da administração pública é conjugar 
valores de gestão empresarial (como a racionalidade no uso de 
recursos) e valores políticos, ou seja, o alcance de objetivos de 
interesse dos cidadãos. Dentre as alternativas abaixo, é exemplo 
típico de incorporação de valor da administração empresarial, por 
parte da administração pública, a: 
A) participação de todos nos processos decisórios. 
B) preocupação exclusiva com resultados econômico-financeiros. 
C) busca de novos mercados. 
D) avaliação de desempenho com base em indicadores específicos. 
 
13. (NCE/UFRJ – Anac – Administração – 2007) Abaixo apresentamos 
algumas sentenças que dizem respeito à burocracia: 
I - Apego exagerado a regulamentos 
II - Formalismo e papelório 
III - Resistência a mudanças 
IV – Autoridade compartilhada 
Indique a alternativa que só contém disfunções da burocracia: 
(A) I e II, apenas; 
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(B) I, II e III, apenas; 
(C) IV, apenas; 
(D) II e IV, apenas; 
(E) I, II, III e IV. 
 
14. (Cesgranrio - EPE – Administrador – 2006) 41 A sobrevivência das 
empresas, públicas ou privadas, está diretamente relacionada à 
capacidade de reagir aos desafiosdos ambientes internos e externos. 
Empresas proativas conseguem melhor reagir, e, portanto, são 
empresas que: 
(A) lutam para preservar a manutenção do status quo. 
(B) configuram um espírito conservador. 
(C) têm capacidade de adaptação a novas situações. 
(D) preservam a tradição dos seus fundadores. 
(E) processam negativamente o feedback ambiental. 
 
15. (ESAF - Administrador - ENAP – 2006) Assinale a opção incorreta. 
a) No modelo patrimonialista de administração pública existe uma 
interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. 
b) Um dos princípios do modelo burocrático de administração pública é um 
sistema administrativo impessoal, formal e racional. 
c) Um dos princípios do modelo patrimonialista de administração pública é o 
acesso por concurso ao serviço público. 
d) O modelo gerencial de administração pública tem como um dos seus 
objetivos garantir a propriedade e o contrato. 
e) O modelo burocrático de administração pública se baseia no serviço público 
profissional. 
 
16. (ESAF - Administrador - ENAP – 2006) Assinale a opção que 
apresenta corretamente idéias contidas no documento Plano Diretor 
da Reforma do Aparelho do Estado de 1995. 
a) No Aparelho do Estado dintinguem-se os seguintes setores: núcleo 
estratégico, de atividades exclusivas e de propriedade privada. 
b) O núcleo estratégico do Estado tem de atentar para a qualidade e custo 
dos serviços prestados ao cidadão. 
c) Um dos objetivos da reforma no que diz respeito às atividades exclusivas é 
aumentar a sua efetividade e modernizar a administração burocrática. 
d) A publicização visa a transferir atividades exclusivas do Estado para o setor 
público não-estatal. 
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e) Os serviços não-exclusivos do Estado deverão ser executados por 
organizações sociais – entidades de direito privado sem fins lucrativos. 
 
17. (ESAF - Administrador - ENAP – 2006) Indique a opção que 
apresenta corretamente características inerentes aos Conselhos de 
Gestão. 
I. Órgãos públicos, criados por lei. 
II. Entes de direito privado, criados por decreto. 
III. De livre iniciativa dos municípios. 
IV. Exigência de paridade em sua composição. 
V. Estão representados nos conselhos todas as associações de classe. 
a) I e III 
b) II e V 
c) III e IV 
d) I e IV 
e) II e V 
 
 
18. (ESAF - Administrador - ENAP – 2006) 07- Assinale a opção 
correta. Por meio do orçamento participativo, 
a) o governo estabelece mecanismos de auto-gestão pública. 
b) compatibizam-se as relações entre União, Estados, DF e Municípios. 
c) cria-se um processo contínuo de ajuste crítico, baseado no princípio da 
auto-regulação. 
d) os governantes lutam pelos seus interesses individuais. 
e) o cidadão atende às suas demandas por serviços de qualidade. 
 
19. (ESAF - Administrador - ENAP – 2006) Indique a opção incorreta. 
a) As parcerias entre o governo e a iniciativa privada devem-se à 
incapacidade de investimento do setor público em infra-estrutura. 
b) A participação da sociedade nas decisões de governo visa a atender o 
princípio de impessoalidade do serviço público. 
c) Parcerias entre sociedade civil e governo possibilitam maior controle social 
direto. 
d) O maior envolvimento da sociedade nas questões de governo deve-se ao 
processo de democratização em curso. 
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e) A maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da 
sociedade civil está no cerne da reforma do aparelho do Estado. 
 
20. (ESAF - Administrador - ENAP – 2006) Complete as lacunas a 
seguir com a opção correta. A Lei n. 11.079, de 30/12/2004, institui 
normas gerais para licitação e contrato de ........... no âmbito da 
administração pública. Trata-se de contrato de ............... a ser 
firmado por ............ 
a) parceria público-privada; concessão; sociedade constituída de propósito 
específico. 
b) privatização; cessão de direito; organização social criada para este fi m. 
c) parceria público-privada; cessão de direito; sociedade anônima com 
atuação no mercado. 
d) privatização; concessão; sociedade anômina com atuação no mercado. 
e) parceria público-privada; cessão de direito; sociedade constituída de 
propósito específi co. 
 
 
21. (NCE/UFRJ - Governo do Estado do Mato Grosso – Administrador 
– 2006) Há várias explicações para as flutuações na capacidade de 
resposta aos desafios externos e internos. Uma delas é a atitude dos 
administradores em relação ao futuro. A atitude pode ser proativa ou 
reativa. Um exemplo de atitude reativa é: 
(A) o espírito renovador; 
(B) o apego às tradições; 
(C) a antecipação de novas situações; 
(D) a capacidade de adaptação a novas situações; 
(E) a existência de forças que impulsionam e desejam mudanças. 
 
22. (NCE/UFRJ - Governo do Estado do Mato Grosso – Administrador 
– 2006) Um exemplo de atitude proativa de um administrador diante 
de desafios externos e internos da organização é: 
(A) o apego às tradições; 
(B) o espírito renovador; 
(C) o espírito conservador; 
(D) a incapacidade de adaptação às novas situações; 
(E) a existência de forças que preservam a estabilidade. 
 
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23. (ESAF - CGU – AFC – 2006) Complete a frase a seguir com a opção 
correta. 
O .................... é uma forma da administração pública que se caracteriza 
pela privatização do Estado, pela interpermeabilidade dos patrimônios público 
e privado. O princípe não faz clara distinção entre patrimônio público e seus 
bens privados. 
a) modelo patrimonialista 
b) modelo burocrático 
c) modelo gerencial 
d) modelo racional-legal 
e) modelo estruturalista 
 
24. (ESAF - CGU – AFC – 2006) Assinale se as frases a seguir são 
verdadeiras (V) ou falsas (F). 
( ) Os conceitos de governabilidade e governança estão intimamente 
relacionados entre si e com a reforma do Estado. 
( ) Os conceitos de governabilidade e governança não estão relacionados 
entre si e nem com a reforma do Estado. 
( ) Por governança se entende a capacidade de governar derivada da 
legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade civil. 
( ) Por governabilidade se entende a legitimidade de um determinado governo 
junto à sociedade para empreender mudanças. 
( ) Por governança se entende a capacidade técnica, fi nanceira e gerencial de 
implementar políticas públicas. 
( ) Por accountability se entende a capacidade do Estado em formular e 
implementar políticas públicas e atingir metas. 
Escolha a opção correta. 
a) F, V, V, V, F, F 
b) V, F, V, F, F, V 
c) F, V, F, F, V, V 
d) V, F, F, V, V, F 
e) F, V, F, V, V, V 
 
 
25. (ESAF - CGU – AFC – 2006 – adaptado) Com relação às OSCIP e 
Organizações sociais, julgue os itens abaixo 
a) A finalidade da Organização Social de Interesse Público (OSCIP) é produzir 
bens e serviços para o mercado consumidor. 
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b) A finalidade das Organizações Sociais (OS) é exercer serviços não-
exclusivos do Estado por meio de contratos de gestão. 
 
26. (Cespe/UNB –Senado Federal – Consultor Legislativo – 2002) A 
implementação do governo eletrônico envolve o(a) 
 
a) Implementação de centrais integradas de atendimento e relacionamento 
com segmentos usuários de serviços e informações públicas. 
 
b) A disponibilização de informações pertinentes aos atos e fatos de 
determinadas organizaçõesou perfil de atuação de determinados setores, 
promovendo maior transparência, principalmente mediante webpages na 
Internet. 
 
c) A aplicação maciça de tecnologia da informação, visando a otimização de 
processos de trabalho. 
 
d) A diminuição da exclusão digital, mediante a promoção de uma cultura de 
utilização e popularização do acesso às tecnologias informacionais a 
segmentos específicos. 
 
e) O incentivo à sociedade informacional, mediante maciços investimentos 
para o desenvolvimento do mercado de tecnologia informacional, 
principalmente no que diz respeito à conectividade. 
 
7. Gabarito 
 
01. 
a) Errado. Esse é o motivo da existência do governo, mas a empresa privada 
serve aos interesses de um indivíduo ou grupo. 
b) Certo 
c) Errado. O governo deve manifestar esse comportamento. 
d) Errado. É o contrário. A eficiência não deve ser medida pelo aumento de 
suas receitas ou pela redução de seus gastos e sim pela qualidade e 
intensidade com que realiza seus propósitos públicos. A menos que o governo 
seja um negócio dos governantes, sua eficiência deve ser julgada sempre à 
luz de sua contribuição para a satisfação das necessidades e dos ideais do 
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povo. Isso não quer dizer que devam ser geridas com desleixo, sem 
preocupar-se com prejuízos. 
e) certo. 
 
02. 
a) certo 
b) errado. É o contrário, conforme a letra “a”. 
 
03. 
Fred Fiedler entende que as situações que os líderes enfrentam podem ser 
avaliadas em termos de três características. Essas três características 
permitem avaliar o “grau de favoralidade “ da situação para líder. 
 
a. As RELAÇÕES entre o líder e os seguidores (funcionários ou membros da 
equipe). Se os sentimentos dos seguidores forem positivos em relação ao 
líder, a situação é favorável. Se os sentimentos dos seguidores forem 
positivos em relação ao líder, a situação é desfavorável para líder. 
 b. O grau de ESTRUTURAÇÃO da tarefa. Tarefas muito bem definidas, com 
alto grau de organização e certeza, são favoráveis para líder. Tarefas 
imprevisíveis e desorganizadas são desfavoráveis para líder. 
c. PODER da posição. Se o líder puder promover ou remover qualquer 
integrante da equipe, e se seu título indicar importância e autoridade, é 
porque sua posição tem poder. Se o líder não tiver poder, a situação é 
desconfortável. 
 
Fiedler e outros pesquisadores , que analisaram diferentes situações em 
inúmeras organizações, por meio de questionários que medem o estilo do 
líder e as características da situação, chegaram às seguintes conclusões: 
 
• A liderança orientada para a tarefa é eficaz nas situações que são muito 
favoráveis ou muito desfavoráveis para líder. 
• A liderança orientada para as pessoas é eficaz nas situações de 
dificuldade intermediária. 
 
O modelo de Fildler teve mérito de iniciar o debate sobre a idéia de liderança 
situacional, mas sua proposições são muito questionadas por outros 
pesquisadores. As críticas dirigem-se principalmente ao fato de que seus 
questionários de medir o estilo do líder avaliam atitudes e não 
comportamentos reais, que podem ser diferentes. O líder que está sendo 
estudado pode dizer uma coisa e fazer outra. Além disso, outras 
características da situação, como as competências dos subordinados e a 
própria competência do líder são negligenciados. Todavia, manteve-se do 
modelo de Fildler a idéia de que o líder deve flexibilizar seu comportamento a 
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fim de ajustá-lo à situação. Essa idéia foi decisiva no desenvolvimento 
subseqüente dos estudos sobre liderança. 
Resp: A 
 
04. 
Mc Gregor apresentou uma teoria de liderança que denominou Teoria X e Y 
de Liderança. 
O princípio geral que se deriva da teoria X é o da direção e controle do 
comprometimento humano, através do exercício da autoridade e o da 
liderança Y é o da criação de condições tais que levem os membros da 
organização a conquistar melhor seus objetivos, dirigindo os seus esforços no 
sucesso da empresa. 
 
A teoria X levanta as seguintes suposições sobre o 
comportamento humano: 
1. Os seres humanos, em geral, não gostam de 
trabalho e procuram evitá-lo. 
2. Em razão disso, as pessoas devem ser coagidas, 
controladas, dirigidas e ameaçadas até com punições. Só 
assim a empresa conseguirá das pessoas os esforços adequados a fim de 
alcançar produtividade. 
3. Por outro lado, as pessoas, em geral, preferem ser dirigidas, desejam 
evitar responsabilidades, possuem pouca ambição e querem, acima de tudo, 
segurança. 
4. O ser humano é, pela sua própria natureza, resistente à mudança. 
5. As pessoas, em geral, são simplórias, não muito brilhantes, ingênuas, 
charlatãs e demagogas. 
 
Sobre a teoria Y, a gerência faz as seguintes suposições sobre o 
comportamento humano: 
1. O controle externo e a ameaça de punição não são os únicos meios de se 
conseguir esforços dirigidos para objetivos da empresa. O homem exercerá 
autodireção e autocontrole a serviços de objetivos a que ele se dedica. 
2. O ser humano, de maneira geral, aprende, sob condições próprias não só a 
aceitar, mas também a solicitar responsabilidades. 
3. Sob as condições da moderna vida industrial, as potencialidades 
intelectuais do ser humano em geral são utilizadas só parcialmente. 
4. A tarefa fundamental da liderança é atingir condições organizacionais e 
métodos de operação tais que as pessoas possam conquistar melhor seus 
objetivos. 
Resp: D 
 
 
05. 
A Administração Científica, fundada por Taylor e seus seguidores, constitui a 
primeira tentativa da Teoria da Administração. A preocupação em criar uma 
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Ciência da Administração começou com a experiência concreta e imediata do 
trabalho de operários e com a ênfase nas tarefas. 
No primeiro período de sua obra, Taylor voltou-se para a racionalização do 
trabalho dos operários, estendendo-se no segundo período à definição de 
princípios de administração aplicáveis a todas as situações da empresa. A 
organização racional do trabalho se fundamenta na análise do trabalho 
operário, no estudo dos tempos e movimentos, na fragmentação das tarefas 
e na especialização do trabalhador. Busca-se a eliminação do desperdício, da 
ociosidade e a redução dos custos de produção. 
A forma de obter a colaboração dos operários foi o apelo aos planos de 
incentivos salariais e de prêmios de produção, com base no tempo padrão 
(eficiência = 100%) e na convicção de que o salário constitui a fonte de 
motivação para o trabalhador (homem econômico). O desenho de cargos e 
tarefas enfatiza o trabalho simples e repetitivo das linhas de produção e 
montagem, a padronização e as condições de trabalho que assegurassem a 
eficiência. 
 
Assim, vemos que o ponto em comum entre a Administração Científica de 
Taylor com os pressupostos do grid gerencial de Blake e Mouton, é a ênfase 
nas tarefas e o baixo interesse por pessoas. Taylor considerava o trabalhador 
como um ser sem capacidade, formação ou meios para analisar 
cientificamente seu trabalho. 
Resp: C 
 
06. Estamos falando da Liderança. 
Resp: A 
 
07. Conforme estudamos os estilos são: dirigir, persuadir, compartilhar e 
delegar. 
Resp: A 
 
08. 
A resposta à nossa questão é a letra “d”. A afirmativa está errada porque se 
não há muita oportunidade de participar, e as pessoas sentem que, embora 
tenham contribuições a fazer, essas não são procuradas e provavelmente 
serão rejeitadas se apresentadas voluntariamente, isso significa que o estilo 
9.1 não motiva a equipe, não geracriatividade nem trabalho cooperativo. 
Resp: D 
 
 
09. A nova denominação está relacionada ao que se espera do servidor: que 
deixe de ser aquele “funcionário público” para ser um solucionador de 
problemas, satisfazendo o cidadão consumidor de serviços públicos. 
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Relaciona-se, portanto, com o paradigma pós-burocrático da administração, 
onde o cliente deixa de ser visto como um pequeno detalhe (ou um entrave, 
algumas vezes) e passando a representar o foco do processo. Há de ressaltar, 
ainda, que o conceito de servidor representa um gênero que admite duas 
espécies: o antigo “estatutário” (qual seja o servidor federal regido pela Lei n. 
º 8.112) e o “celetista” (redigo pela CLT). 
Resp: D 
 
10. O empreendedorismo significa administrar a “res publica” (coisa pública) 
como se fosse uma empresa. Ou seja, adotar-se-á posturas empresariais 
como o foco no cliente, preocupação com a qualidade, com a modernização e 
com a inovação. Isso não significa correr riscos exatamente como no setor 
privado, até porque existem peculiaridades na administração pública. Por 
exemplo, no que diz respeito à aplicações financeiras dos recursos 
depositados na conta único do governo, devem ser ponderados fatores como 
liquidez e risco, observadas as normas do Bacen. O Poder Público não deve, 
por exemplo, colocar seus recursos em fundos de investimentos agressivos. 
O setor privado tem essa faculdade. Na mesma linha de raciocínio, não se 
deve buscar o lucro acima de tudo, pois a relação custo-benefício é diferente. 
Exemplificando: dado hospital privado (com fins lucrativos) tem uma 
demanda para atender determinado paciente. Para efetivá-la, será necessário 
adquirir um equipamento extremamente caro, cuja utilização será rara. Sob a 
ótica econômica, poderá não valer a pena. Em se tratando de administração 
pública, o atendimento deverá ser feito, mesmo que economicamente não 
compense. 
Resp: A 
 
 
11. O Plano Diretor é um guia para a implantação do gerencialismo em nosso 
País. Objetiva-se, com isso, reformas sob a ótica legal, administrativa e 
cultural, aumentando-se a efetividade na implementação de políticas públicas 
(governança) definidas pelo núcleo estratégico. Com o paradigma pós-
burocrático deseja-se, também, a substituição do controle a priori de 
processos pelo controle a posteriori de resultados. Traduzindo: não se deseja 
simplesmente saber se a modalidade de licitação escolhida atende à Lei n. º 
8.666/93 (controle prévio exercido pelas Cortes de Contas, que recebem os 
editais de licitação antes da publicação e julgamento das propostas), mas se 
o objeto licitado foi adequadamente recebido e cumpriu a finalidade a que se 
propôs. A idéia não é saber se gastamos muito ou pouco em educação, mas 
se os alunos formaram-se com o padrão de qualidade requerido. 
Resp: A 
 
12. Conforme explicado anteriormente, o que se deseja no novo modelo de 
gestão pública é saber se os recursos aplicados cumpriram sua finalidade, 
gerando o impacto desejado (efetividade). As opções B e C tratam de 
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aspectos não condizentes com o novo modelo. A opção A não é típica de 
todas as empresas do setor privado. 
Resp: D 
 
13. A autoridade compartilhada não é vista como um defeito (disfunção), mas 
uma vantagem em alguns desenhos organizacionais. De qualquer forma, não 
está ligada à burocracia. 
Resp: B 
 
14. Empresas proativas são aquelas que conseguem, inclusive, antecipar-se 
às mudanças. A equipe neste tipo de entidade sabe que “a mudança é 
constante”, enxergando-a como sinal de evolução. Em “A Organização do 
Futuro”, fala-se sobre a necessidade das empresas em nossa “Era de 
mudanças” serem CAMALEÔNICAS”, não no sentido de mudarem de cor, mas 
enfatizando a capacidade que devem ter de adaptar-se aos clientes. Devem, 
portanto, ter estruturas mais fluidas e permeáveis. 
Resp: C 
 
15. 
Na administração patrimonialista os cargos são vistos como uma prebenda, 
sendo ocupados por meio de indicações e favores. A idéia do concurso surge 
com Joaquim Nabuco na década de 30, quando da implantação da burocracia. 
Resp: C 
 
16. O modelo de Estado preconizado no Plano Diretor aborda 4 setores: 
Núcleo Estratégico, Serviços Exclusivos, Serviços Não-Exclusivos e Produção 
de Bens e Serviços para a Sociedade, cada um com peculiaridades e objetivos 
próprios. No primeiro, o que se deseja é a efetividade (que as políticas 
públicas sejam implementadas); No segundo, o que se quer é a 
eficácia/eficiência, ou seja, que os serviços que somente podem ser prestados 
pelo Estado sejam de fato prestados e com a qualidade requerida. O terceiro 
setor compreende atividades que serão desenvolvidas por entidades públicas 
sem fins lucrativos (setor público não-estatal – Organizações Sociais), 
processo conhecido por publicização. O que será transferido, contudo, são 
serviços não-exclusivos, ou seja, que podem ser desenvolvidos por 
“particulares”. O quarto setor é voltado para o mercado (cultura, transporte, 
comunicação, lazer, etc). 
Resp: E 
 
17. Resp: d. A questão considerou os ditames da LRF nos art. 67 caput e § 
2º. 
 
18. O orçamento participativo é uma forma do povo fazer valer sua vontade 
de forma mais objetiva, consubstanciando-se em um modelo de democracia 
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direta. É o povo escolhendo onde seus recursos serão aplicados, ao invés do 
governante direcioná-los “sozinho” (quem o escolhe é a população). Consiste 
em uma forma gestão participativa e pretende garantir maior transparência 
ao processo orçamentário (PLANEJAMENTO DE GASTOS). Previsto na Lei 
Responsabilidade Fiscal, foi concretizado em alguns municípios, como o do Rio 
de Janeiro, por exemplo. A comunidade, por meio de associações ou sub-
prefeituras determina os programas de trabalho que deverão constar no 
orçamento. Infelizmente, em função da peça orçamentária ser autorizativa 
em relação à despesa, o fato de determinada obra estar no orçamento não 
significa que ela será efetivamente realizada, nem com a qualidade requerida. 
Isto ocorre porque quem determina o que será realizado é o ordenador de 
despesas, ajustando o ritmo orçamentário ao fluxo financeiro e à vontade 
política. 
Resp: C 
 
19. A participação da sociedade de forma mais direta não visa atender ao 
princípio da impessoalidade. Este implica, dentre outras coisas, em cuidar-se 
para que não seja dado tratamento diferenciado a pessoas que encontrem-se 
em situações idênticas, conceito não-relacionado às parcerias que se 
pretende serem estabelecidas. 
Resp: B 
 
20. Resp: a 
A questão considerou as definições constantes do capítulo I da Lei, art. 1º e 
2º. 
 
21. Resp: b 
As demais opções tratam de aspectos pró-ativos, característicos das 
entidades “camaleônicas”, que se antecipam às mudanças e adaptam-se a 
elas. O apego às tradições é visto em estruturas mais burocratizadas. 
 
22.Resp: B 
As demais opções abordam peculiaridades do comportamento reativo. 
 
23. O modelo patrimonialista é aquele em que não se faz uma distinção clara 
dos patrimônios público e privado. É nesse sentido que vigoram as práticas de 
rent-seeking, ou privatização dos interesses do Estado. Infelizmente, nos dias 
de hoje ainda é possível identificar em nossa estrutura administrativa 
características típicas desse sistema, por exemplo quando encontramos 
cargos públicos preenchidos sem concurso, via indicação e por pessoas que 
não tem competência para exercer funções públicas. 
Resp: a 
 
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24. Os conceitos de governança e de governabilidade são distintos. O 
primeiro reflete a capacidade de implementar políticas públicas, de 
estabelecer metas e conseguir atingi-las. O segundo refere-se à legitimidade 
para governar. Ao longo de nossa história, os chefes têm encontrado 
dificuldade de concretizar os objetivos estabelecidos. Temos dificuldade com a 
governança. Não temos, contudo, problema de governabilidade, pois nossos 
governos são legítimos (são eleitos pelo povo). 
Resp: D 
 
25. 
a) Errado. A finalidade da OSCIP é desenvolver projetos nas seguintes áreas 
(“sociais”), consoante o art. 3º da Lei n. º 9.790/99: 
 
I- a promoção da assistência social; 
II- promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e 
artístico; 
III- promoção gratuita da educação, observando-se a forma 
complementar de participação das organizações de que trata esta Lei; 
IV- promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar 
de participação das organizações de que trata esta Lei; 
V- promoção da segurança alimentar e nutricional; 
VI- defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção 
do desenvolvimento sustentável; 
VII- promoção do voluntariado; 
VIII- promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à 
pobreza; 
IX- experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e 
de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; 
X- promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e 
assessoria jurídica gratuita de caráter suplementar; 
XI- promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da 
democracia e de outros valores universais; 
XII- estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, 
produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e 
científicos que digam respeito às atividades mencionadas neste artigo. 
 
b) certo 
 
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56 
26. 
a) Certo 
Isto inclusive vem acontecendo em alguns Estados por meio dos sistemas 
SAC – Serviço de Atendimento ao Cidadão. São grandes postos de 
atendimento onde o contribuinte pode resolver praticamente toda sua vida 
junto ao Estado: tirar identidade, habilitação, pagar taxas, requerer certidões, 
etc. É uma espécie de “repartição pública macro” que integra as esferas 
federal, estadual e municipal. 
 
b) Certo. Um exemplo disso é a home page da Secretaria da Receita Federal 
do Brasil. 
 
c) certo 
 
d) Um exemplo prático é a instalação de terminais informatizados em 
comunidades carentes (com interface amigável) gratuitos para a população 
de baixa renda. 
 
e) certo 
 
Pensamento da semana 
“Alguns homens vêem as coisas como são, e dizem: Porquê? Eu 
sonho com as coisas que nunca foram e digo: Porque não?” 
George Bernard Shaw 
 
 
8. Bibliografia 
 
ROBBINS, Stephen P. Comportamento Organizacional. 9ª Edição – São Paulo: 
Prentice Hall, 2002. 
Cadernos MARE (Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado) nº 
2 , 9 e 15 
Cadernos ENAP - Fundação Escola Nacional de Administração Pública nº 10, 
19, 4, 1 e 15. 
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. 
Decreto-lei nº 200/67 
Constituição/88 
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos & SPINK, Peter. Reforma do Estado e 
Administração Pública Gerencial. Editora FGV, 2001. – 4ª Edição. 
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57 
CHIAVENATO, Idalberto. Administração nos Novos Tempos. Rio de Janeiro: 
Elsevier, 2004 – 2ª Reimpressão. 
CHIAVENATO, Idalberto. Gerenciando com as pessoas: transformando o 
executivo em um excelente gestor de pessoas. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005 
– 2ª Reimpressão. 
CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública. Rio de Janeiro: 
Elsevier, 2006. 
MINICUCCI, Agostinho. Psicologia Aplicada à Administração. São Paulo. 
Editora Atlas, 1995 – 5ª Edição. 
GRANJEIRO, Wilson J. Administração Pública. Editora Vestcon. 10ª Edição – 
2002. 
Alexandrino, Marcelo e Vicente Paulo. Direito Administrativo. 11ª Edição. Rio 
de janeiro: Impteus, 2006. 
 
 
i Joan Prats Catalã. Governabilidade democrática na América Latina no final do século XX. Livro: Reforma do Estado 
e Administração Pública Gerencial. 
ii Fernando Luiz Abrucio. O impacto do modelo gerencial na Administração Pública. Caderno ENAP nº 10. 
iii Brasil. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Os avanços da reforma na administração pública: 
1995-1998. Brasília: MARE, 1998. 127 p. (Cadernos MARE da reforma do estado; c. 15) 
iv Alexandrino, Marcelo e Vicente Paulo. Direito Administrativo. 11ª Edição. Rio de janeiro: Impteus, 2006. 
v Brasil. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Os avanços da reforma na administração pública: 
1995-1998. Brasília: MARE, 1998. 127 p. (Cadernos MARE da reforma do estado; c. 15) 
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1 
Olá queridos amigos! 
 
Estava lendo um artigo e deparei-me com o seguinte 
pensamento escrito por Elmer Letterman: “Sorte é aquilo que 
acontece quando a preparação encontra a oportunidade”. 
Fiquei pensando... Nós já temos a oportunidade e já estamos 
nos preparando. Então, quem sabe não está na hora de 
encontrarmos nossa sorte? Empenhem-se em seus objetivos e não deixem 
passar as oportunidades! 
 
Vamos começar logo nossa aula e continuar nossa preparação. 
 
Vale ressaltar que se trata de material de uso pessoal, não podendo ser 
repassado a terceiros, em caráter gratuito ou oneroso, seja impresso, por e-
mail ou qualquer outro meio de transmissão sob risco de violação do 
estabelecido na Lei n. º 9.610/1998 e no Código Penal. Desde já 
agradecemos a compreensão e estamos abertos para qualquer dúvida ou 
pendência, tanto sobre o material quanto para qualquer outro assunto 
relacionado ao concurso em questão. 
 
Aula 04 – Transparência, Controle Social e Cidadania e novas 
tecnologias de gestão 
 
Sumário 
 
1. Transparência da administração pública........................................................................................2 
2. Controle social e cidadania..........................................................................................................13 
3. Novas Tecnologias de Gestão......................................................................................................16 
3.1. Qualidade..................................................................................................................................16 
3.2. Reengenharia ............................................................................................................................26 
3.3. Planejamento Estratégico .........................................................................................................27 
3.4. Balanced Scorecard ..................................................................................................................42 
4. Questões: .....................................................................................................................................46 
5. Gabarito .......................................................................................................................................54 
6. Bibliografia ..................................................................................................................................61 
 
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21. Transparência da administração pública1 
 
A Lei de Responsabilidade Fiscal, que assinalou um marco nas finanças 
públicas brasileiras, completou recentemente o sexto aniversário. Seu 
advento representou a tentativa de criação de um compromisso com a gestão 
fiscal responsável e com o equilíbrio das contas públicas. Além de introduzir 
novos mecanismos de controle dos recursos públicos, ela impôs restrições à 
conduta de seus administradores. 
A transparência, entendida como produção e 
divulgação sistemática de informações, é um dos 
pilares em que se assenta a LRF. Conferir 
transparência, além de se constituir em um dos 
requisitos fundamentais da boa governança, 
cumpre a função de aproximar o Estado da 
sociedade, ampliando o nível de acesso do 
cidadão às informações sobre a gestão pública. 
Os governantes, ao estarem obrigados a prestar 
contas de sua gestão, submetem o 
seu desempenho à avaliação da sociedade. 
A criação de instrumentos de transparência de gestão fiscal, 
consubstanciada na divulgação periódica de relatórios, na realização de 
audiências públicas regulares, na prestação de contas dos chefes dos poderes 
fortalece o controle social e representa incentivo à participação popular. 
Complementarmente, e de forma a assegurar o cumprimento de seus 
dispositivos e coibir violações às regras de disciplina fiscal, a LRF estabeleceu 
sanções de caráter institucional e pessoal. 
Entretanto, não se deve perder de vista que a transparência é um meio que 
visa a possibilitar a consecução de um fim. Se por um lado a investigação 
empírica revela que os procedimentos estabelecidos pela LRF vêm sendo 
corretamente observado pelos governos, por outro surgem algumas 
indagações: quais são as vantagens auferidas pela administração pública com 
a adoção de práticas de transparência ? A transparência tem sido 
efetivamente utilizada pela sociedade como instrumento de avaliação da 
conduta e do desempenho de seus administradores? De que forma ela está 
promovendo a melhoria da gestão pública? A transparência das contas 
públicas tem elevado a eficiência da aplicação dos recursos públicos? 
 
 
1 Transparência e controle social na administração pública brasileira: avaliação das principais 
inovações introduzidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal XI Congreso Internacional del 
CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 
10 Nov. 2006. Ariosto Antunes Culau (Secretário de Orçamento Federal) e Martin Francisco 
de Almeida Fortis (Analista de planejamento e orçamento ) 
 
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3 
Aspectos legais anteriores à LRF 
No âmbito jurídico, pode-se afirmar que antes da LRF a legislação brasileira já 
fazia referência à transparência da coisa pública, em geral, e ao acesso do 
cidadão a informações de seu interesse, em particular. 
Os princípios da transparência e do controle social encontram-se consagrados 
na Constituição Federal de 1988: o exercício da cidadania é um dos 
fundamentos da República. Além disso, é assegurada a possibilidade de 
iniciativa popular em projetos de lei, respeitado o atendimento dos requisitos 
previstos; direito de petição de assuntos de interesse individual, coletivo ou 
geral. Adicionalmente, a Constituição, mediante o instituto da ação popular, 
garantiu instrumentos que visem a anular ato lesivo ao patrimônio público. 
Dois outros instrumentos revestem-se, ainda, de particular relevância: os 
princípios da administração pública e a possibilidade de o cidadão denunciar 
perante o Tribunal de Contas da União. No capítulo referente à administração 
pública, leia-se o que a Constituição declara, in verbis: 
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência. (grifo nosso) 
Além disso, a Carta Magna garante que o cidadão pode 
recorrer ao Tribunal de Contas da União para denunciar 
irregularidades ou ilegalidades. Essa previsão legal 
garante a assistência de um órgão técnico, especializado do 
Estado para auxiliar a sociedade no combate à corrupção e 
ao desvio de dinheiro público. 
 
Transparência e controle social na LRF 
A LRF, cuja finalidade principal foi formular regras de finanças públicas para a 
responsabilidade da gestão fiscal, instituiu o planejamento e a transparência 
como seus pilares. Entre as suas principais características, cabe destacar que 
se trata de uma lei complementar e, portanto, os requisitos necessários para 
a modificação dos seus dispositivos são mais rígidos e exigentes. É 
importante ressaltar também que a sua abrangência é nacional e extensiva a 
todos os Poderes da nação. Dessa forma, a LRF vigora: a) para as três 
esferas de governo (União, Estados e Municípios); b) para os três poderes 
(Executivo, Legislativo e Judiciário) e para o Ministério Público; c) para todos 
os órgãos e entidades pertencentes à administração pública (administração 
direta, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes). 
Em particular, o capítulo IX, intitulado “Da transparência, Controle e 
Fiscalização” define os instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos 
quais deverá ser dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de 
acesso público. O texto da lei prevê, ainda, que a transparência será 
assegurada mediante incentivo à participação popular e à realização de 
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audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão dos 
planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. 
Outra regra de transparência pode ser extraída do dispositivo atinente à 
prestação de contas: a LRF normatiza que as contas do Chefe do Poder 
Executivo serão disponibilizadas para consulta e apreciação pelos cidadãos e 
instituições da sociedade. Ressalte-se que as contas prestadas pelo Chefe do 
Poder Executivo devem ser acompanhadas pelas contas dos Presidentes dos 
órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público. 
Ademais, todas as contas deverão, após avaliação do respectivo Tribunal de 
Contas, receber parecer prévio. Em relação ao conteúdo da prestação de 
contas, devem ser especificados: o desempenho da arrecadação das receitas, 
destacando-se as medidas adotadas para fiscalização e combate à sonegação, 
bem como as providências administrativas e judiciais destinadas à 
recuperação de créditos. 
Deve-se sublinhar que a LRF também definiu normas para a escrituração e 
consolidação das contas públicas, definindo, por exemplo, regras para a 
elaboração de demonstrações contábeis, procedimentos de escrituração para 
as operações de crédito e para a inscrição em restos a pagar. A implantação 
do sistema de custos também foi objeto de normatização pela LRF: “A 
Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o 
acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial”. Esse 
ponto é particularmente relevante, porque os sistemas de custos se 
constituem em componente fundamental da melhoria da gestão pública e do 
aprimoramento da qualidade do gasto. 
Outro aspecto importante consistiu na sistematização da consolidação das 
contas nacionais, inclusive com a fixação de prazos e a cominação de 
sanções. O comando legal estabelece que as contas dos municípios deverão 
ser encaminhadas aos Estados até 30 de abril; os Estados disporão até 31 de 
maio para enviá-las ao Poder Executivo da União. O descumprimento desses 
prazos implicará, até que a situação esteja regularizada, a suspensão do 
recebimento detransferências voluntárias e contratação de operações de 
crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da 
dívida mobiliária. 
 
Prestação de Contas e Fiscalização 
Conforme mencionado anteriormente, a LRF determinou que as contas 
prestadas pelos Chefes do Poder Executivo das três esferas da federação, 
incluam também as contas dos chefes dos Poderes Legislativo, Judiciário e 
Ministério Público, as quais receberão parecer prévio do respectivo Tribunal 
de Contas. Ademais, a responsabilidade pela verificação do cumprimento das 
normas da LRF O legislador são competência do: a) Poder Legislativo, com 
auxílio do Tribunal de Contas; b) sistema de controle interno de cada poder; e 
c) Ministério Público. Deve-se observar que a introdução de quatro instâncias 
de poder, atuando legitimamente como fiscalizadores do cumprimento das 
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5 
regras fiscais, evidencia a relevância, atribuída pelo legislador, aos 
mecanismos ao controle. 
É competência da União, também, a prestação de assistência técnica e 
cooperação financeira aos municípios, com o propósito de contribuir para a 
modernização das suas estruturas de administração tributária, financeira, 
patrimonial e previdenciária. Essa assistência técnica compreende 
basicamente treinamento e desenvolvimento de recursos humanos, 
transferência de tecnologia e expertise, além de apoio à divulgação de 
instrumentos de transparência. Dadas as disparidades regionais brasileiras, 
esse dispositivo reveste-se de importância crucial para que a adoção das 
práticas e procedimentos emanados da LRF possam ser cumpridos 
integralmente em todo o país e não apenas nas regiões mais desenvolvidas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Em suma, a LRF concebeu como os principais instrumentos de 
transparência fiscal: 
a) planos, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos; 
b) prestações de contas e respectivos pareceres prévios; 
c) relatório resumido de execução orçamentária e relatório de gestão fiscal; 
d) versões simplificadas destes documentos e 
e) audiências públicas 
 
Portal da Transparência: 
A LRF determina em diversos dispositivos que as 
informações apuradas sejam divulgadas em meio eletrônico, 
promovendo a ampliação do acesso dos cidadãos mediante 
o acesso à Internet. Seguindo essa mesma linha, a 
legislação brasileira criou a figura do Portal da 
Transparência (PT), que se constitui na inovação mais 
recente do governo em matéria de transparência da 
gestão pública. 
Sanções 
Outro marco importante da LRF diz respeito à previsão de penalidades: o agente 
público que cometer infrações aos dispositivos da LRF fica sujeito a sanções de 
caráter administrativo, civil e penal. Deve-se esclarecer, em primeiro lugar, que as 
punições podem ser de duas naturezas: institucionais ou pessoais. A título 
exemplificativo, classificam-se entre as principais sanções de caráter institucional: 
suspensão de transferências voluntárias para Municípios, impedimento de 
contratação de operações de crédito, impossibilidade de obtenção de garantias da 
União para a contratação de operações de crédito, entre outras. 
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6 
Em consonância com os preceitos constitucionais da publicidade e da 
eficiência, e visando a estimular a gestão racional e responsável dos recursos 
públicos, o portal veicula informações sobre execução orçamentária e 
financeira dos ministérios. O Portal atua, ainda, como instrumento de 
publicização da prestação de contas dos ministérios, revelando à sociedade 
como os recursos dela extraídos têm sido aplicados. 
 
 
 
 
 
 
 
Atualmente, o sítio eletrônico do PT disponibiliza informações sobre 
execução orçamentária, licitações, contratações, convênios e diárias e 
passagens. O Ministério da Justiça, por exemplo, por intermédio de 
regulamentação própria, disponibiliza em seu sítio informações adicionais, 
como banco de preços, recursos humanos, procedimentos disciplinares e 
resultado de programas. 
O portal funciona como instrumento de prestação de contas dos 
administradores públicos, incentivando o controle social. A idéia é que os 
cidadãos possam acompanhar a execução dos programas e ações do governo 
federal. O “cidadão-fiscal” é um agente relevante no processo de 
fiscalização da utilização responsável dos recursos públicos, atuando como 
elemento inibidor da corrupção, fraude e malversação de recursos públicos. 
A CGU, na qualidade de gestora do Portal, tem realizado esforços para reduzir 
a defasagem dos dados apresentados, aprimorar a qualidade das informações 
oferecidas e estimular a utilização de linguagem de fácil entendimento. A 
ênfase na rápida disponibilização das informações é considerada fator 
relevante: os dados referentes aos pagamentos de benefícios assistenciais 
com o Programa Bolsa-Família, por exemplo, estão acessíveis no mesmo mês 
em que ocorre o pagamento. 
Entretanto, a informação ainda que rápida deve ser dotada de confiabilidade e 
clareza. Caso contrário, ainda que os cidadãos possam acessá-la, não 
poderão convertê-la em instrumento legítimo de controle social e de 
reivindicação de seus interesses e de suas comunidades. 
 
Análise da administração pública após seis anos de LRF: progressos e 
obstáculos 
A transparência é, nos regimes democráticos, um dos elementos essenciais 
para o desempenho exitoso dos governos. Conforme explica o Manual de 
A finalidade precípua do PT é veicular dados e informações detalhados sobre 
execução orçamentária e financeira da União, compreendendo gastos efetuados 
por seus órgãos e entidades, repasses de recursos federais, operações de 
descentralização de recursos, operações de crédito realizadas por instituições 
financeiras oficiais de fomento. A gestão do portal cabe à Controladoria-Geral da 
União, na qualidade de órgão central do Sistema de Controle Interno do 
governo federal. 
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Melhores Práticas da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento 
Econômico - OCDE: 
A relação entre boa governança e melhores resultados econômicos e 
sociais é crescentemente reconhecida. Transparência – abertura sobre 
concepção, formulação e implementação de políticas [públicas] – é um 
elemento chave da boa governança. (OECD 2001:3) 
A leitura dos dispositivos da LRF sobre transparência permite constatar que a 
sistemática adotada no Brasil de divulgação das informações encontra-se 
alinhada com as melhores práticas internacionais. A esse respeito, veja-se a 
conclusão de um levantamento realizado pelo Fundo Monetário Internacional 
em 2001, sobre a transparência fiscal brasileira: 
O Brasil atingiu elevados padrões em relação aos principais 
indicadores de gestão fiscal e de transparência (...) A cobertura de 
metas fiscais e estatísticas fiscais é satisfatoriamente ampla. Reformas 
recentes nos processo de orçamento e planejamento aperfeiçoaram 
substancialmente o realismo e a transparência do orçamento federal, 
assim como sua consistência com restrições macroeconômicas, e 
também sua efetividade na alocação de recursos. Os mecanismos de 
controle interno e externo são, em geral, bem desenvolvidos, e 
crescentemente visam a avaliar não apenas a aderência formal aos 
requisitos legais, mas também a qualidade e o custo-benefício da 
despesa pública (...) O Brasil está na fronteira, considerando-se os 
países de níveis similares de desenvolvimento, no uso de meios 
eletrônicos para a disseminação de estatísticas fiscais, legislação, 
regulamentação administrativaem assuntos orçamentários e 
tributários, para disponibilização de serviços públicos, bem como para 
facilitar a análise da sociedade civil sobre atividades e programas de 
governo. (ROSC, 2001) 
Adotando-se como referência o Manual da OCDE sobre transparência 
orçamentária, constata-se que o Brasil vem cumprindo as principais 
recomendações. A tabela abaixo apresenta um comparativo entre os 
relatórios sugeridos pela OCDE e a prática brasileira: 
 
MANUAL DA 
OCDE 
REALIDADE BRASILEIRA 
Relatórios 
orçamentários 
Sim. O Ministério da Fazenda divulga mensalmente informações sobre execução 
orçamentária e financeira. Os dados sobre despesa pública são apresentados em 
termos brutos e as vinculações são discriminadas claramente. 
Pré-orçamento Sim. A LDO contém as orientações para a elaboração do orçamento do exercício 
seguinte. 
Relatórios mensais Sim. 
Relatórios do meio 
do ano 
Não. Entretanto, a legislação prevê a elaboração e a publicação bimestral do 
relatório de reavaliação de receitas e despesas públicas e quadrimestral do 
cumprimento das metas fiscais. 
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8 
Relatório de final 
do exercício 
Sim. Esse documento seria equivalente às prestações de contas apresentadas 
pelos chefes dos Poderes e do Ministério Público. 
Relatório pré-
eleitoral 
Não. 
Relatório de longo 
prazo 
Não. 
 
Com relação à produção e disseminação de informações, o governo brasileiro, 
mediante utilização de instrumentos de tecnologia da informação, tem 
investido no fortalecimento e aperfeiçoamento do governo eletrônico e dos 
sistemas estruturadores2. Esses sistemas, executados em mainframe e 
largamente utilizados pelo setor público, podem ser considerados como 
ferramentas essenciais da gestão administrativa do governo federal. 
Entre as principais vantagens da utilização dos sistemas estruturadores, 
convém sublinhar: 
a) racionalização, simplificação e padronização do processo administrativo; 
b) possibilidade de organizar a informação em bases mais gerenciais; 
c) auxílio no processo de tomada de decisões; 
d) incentivo ao controle e à fiscalização mais eficiente das contas públicas. 
Atualmente, têm sido envidados esforços para que esses sistemas sejam 
integrados e interoperem, obedecendo aos seguintes princípios: 
universalização, integração, acessibilidade, transparência e 
interoperabilidade. 
 
Para se ter uma percepção mais detalhada, seguem breves descrições de 
alguns dos sistemas estruturadores, conforme definições do glossário da 
Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda: 
 • O Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (SIAPE) 
compreende o controle e acompanhamento dos gastos realizados com 
pessoal, abrangendo o planejamento, a organização a supervisão e o 
controle da realização do pagamento de pessoal civil dos órgãos 
federais que recebam transferências de recursos à conta do Tesouro 
Nacional, bem como dos inativos e pensionistas; 
 
 
2 Os sistemas estruturadores do governo federal, atualmente, são: Sistema Integrado de 
Administração de Serviços Gerais (Siasg), Sistema Integrado de Administração de Recursos 
Humanos (Siape), Sistema de Informações Gerenciais e Planejamento (Sigplan), Sistema de 
Informações Organizacionais do Governo Federal (Siorg), Sistema Integrado de Dados 
Orçamentários (Sidor), Sistema Integrado de Administração Patrimonial (Siapa), Sistema 
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi) e Sistema de Integração de 
Estatais (Siest). 
 
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 • O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal 
(SIAFI) centraliza o processamento da execução orçamentária, com o 
envolvimento das unidades executoras e setoriais, sob a supervisão do 
Tesouro Nacional e resultando na integração dos procedimentos 
concernentes à programação financeira, à contabilidade e à 
administração orçamentária; 
 
 • O Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR) tem por 
objetivo dotar o processo orçamentário do governo federal de uma 
estrutura de processamento de dados conforme as modernas 
ferramentas da tecnologia de informação, de processos informatizados 
e estruturas de dados para dar suporte às atividades do Sistema 
Orçamentário Federal. O sistema permite a elaboração da proposta para 
a formalização dos Projetos de Lei do Orçamento Anual; 
 
 • O Sistema de Informações Gerenciais e Planejamento (SIGPLAN) 
organiza e integra a rede de gerenciamento do Plano Plurianual (PPA). 
Ele foi concebido para apoiar a execução dos programas, refletindo as 
características do modelo de gerenciamento: a orientação por 
resultados, a desburocratização, o uso compartilhado de informações, o 
enfoque prospectivo e a transparência para sociedade, sendo utilizados 
pelos Órgãos Setoriais, Presidência da República, Casa Civil, Ministérios 
e outras Entidades; 
 
 • Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG) foi 
concebido para atender às áreas-meio dos ministérios, empregando 
ferramentas para controlar contratos, licitações, fornecedores etc. 
 
Análise dos avanços obtidos: 
A LRF, ao estabelecer regras precisas sobre níveis de endividamento e de 
gastos com despesas de pessoal, contribuiu decisivamente para o ajuste das 
contas públicas. A previsão de punições severas para o descumprimento de 
seus dispositivos, como a perda do mandato, parece estar coibindo atitudes 
de indisciplina fiscal, levando os governantes a adotarem medidas 
freqüentemente impopulares. A análise dos fundamentos macroeconômicos 
do país – taxa de inflação estabilizada, taxa de juros declinante, relação 
dívida/PIB controlada – sugere que a preocupação com o equilíbrio 
permanente das finanças públicas está se consolidando. 
Por outro lado, as evidências empíricas apontam que as audiências públicas, 
envolvendo tanto a discussão dos orçamentos quanto o cumprimento das 
metas fiscais, têm ocorrido regularmente. Em teoria, as audiências deveriam 
contribuir para promover uma parceria entre o governo e a sociedade, 
estimulando a participação popular e reforçando o controle social. Em síntese: 
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10 
“isso significa partilhar poder, informações e construir conjuntamente 
soluções”. Em muitos casos, essas audiências contam com a participação de 
autoridades governamentais, representantes de governos locais, de 
instituições universitárias e de pesquisa, conselheiros de orçamentos 
participativos, representantes de movimentos de participação popular, 
associações, entidades e organizações não governamentais. 
 
 
 
 
 
Um percurso rápido pelos sítios eletrônicos das páginas dos principais 
órgãos governamentais brasileiros permite constatar a explosão de 
informações disponíveis ao público sobre execução financeira, orçamentária, 
convênios, contratos, licitações. Além disso, a LRF forneceu um incentivo 
poderoso para a publicização de informações de natureza pública. Está se 
criando uma cultura de divulgação sistemática, organizada e inteligível, de 
dados de interesse coletivo. 
 
Dificuldades: 
A LRF cumpriu função importante de romper com a tradição formalista da 
administração pública brasileira. A burocracia nacional primou historicamente 
pelo seu caráter paternalista (confusão entre os aspectos público e privado) 
e auto-referente (foco em si mesma). A notória dificuldade de acesso dos 
cidadãos à máquina pública somava-se à lentidão de seus procedimentos e 
desinteressedos servidores públicos. 
Em diversos sentidos, essa realidade parece estar mudando. Porém, apesar 
de a tendência rumo à flexibilização, agilidade, transparência ser inequívoca, 
os entraves são poderosos. O estudo atento do orçamento brasileiro, 
conforme descreve Core (2004:12), revela seu caráter formalista e baseado 
na tradição. 
A transparência das informações fiscais, orçamentárias, financeiras da 
administração pública mostram-se insuficientes para aproximar o cidadão do 
governante, a sociedade do Estado. A dificuldade principal parece estar 
associada a dois fatores: baixo nível de escolarização da população brasileira 
e ao hermetismo da linguagem técnica. O entendimento do funcionamento da 
estrutura orçamentária brasileira é bastante complexo e encontra-se restrito 
a um círculo de especialistas. 
 
Nunes & Nunes (2003) apresentam uma sugestão para contornar o problema: 
A reflexão demonstra que os governos das três esferas (União, Estados e 
Municípios) vêm se empenhando em cumprir fielmente os princípios e as 
normas ditadas pela LRF. 
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Nesse sentido, sugere-se a construção de uma “Rede de Informações” 
que permita acesso público, em um único site na Internet, a toda a 
informação que a LRF exige, em especial aos Relatórios bimestral e 
quadrimestral, pois as medidas devem ser adotadas ao longo do 
exercício. Hoje, essas informações estão dispersas em várias páginas 
da Internet, sendo apresentadas de modo não comparável e, muitas 
vezes, em linguagem técnica. A Rede de Informações tornaria mais 
fácil o acesso para o cidadão. 
Nesse sentido, cabe lembrar que a LRF estabeleceu que é função do governo 
federal prestar assistência técnica aos municípios visando a modernização de 
seu aparato administrativo, de forma a viabilizar a produção e a disseminação 
do conhecimento. 
A LRF prevê a formação de um conselho de gestão fiscal, constituído por 
representantes de todos os Poderes e esferas de governo, do Ministério 
Público e de entidades técnicas representativas da sociedade, a quem 
competiria: a) harmonização e coordenação entre os entes da Federação; b) 
disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e 
execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do 
endividamento e na transparência da gestão fiscal; c) adoção de normas de 
consolidação das contas públicas, padronização das prestações de contas e 
dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal (...); e d) divulgação de 
análises, estudos e diagnósticos. 
Talvez a implantação desse conselho de gestão fiscal proporcione soluções 
adequadas para a questão da linguagem e do acesso à informação complexa 
dos relatórios e demonstrativos. Certamente, o treinamento de recursos 
humanos (dotado de forte efeito multiplicador); a realização de cursos 
(presenciais e à distância), a publicação de manuais técnicos possam 
colaborar para diminuir a distância que separa a mera divulgação de dados 
técnicos da sua efetiva assimilação pelo cidadão. 
Nesse sentido, se a finalidade principal da transparência só pode ser 
alcançada mediante a conversão da informação em instrumento de ação do 
cidadão, o papel educativo do conselho de gestão fiscal não pode ser 
menosprezado. Novamente, deve-se destacar que essa tarefa não é simples, 
pois implica reverter o histórico distanciamento dos cidadãos brasileiros das 
questões públicas. 
 
 
 
Considerações finais: 
Decorridos seis anos da sanção da LRF, a administração pública brasileira está 
mais transparente. Os instrumentos previstos – PPA, LDO, LOA, RREO, RGF e 
as prestações de contas - são de fato elaborados em consonância com as 
prescrições da legislação, bem como são divulgados regularmente. 
Em síntese, da transparência à participação popular ativa ainda existe um 
largo hiato a ser preenchido. 
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Outro passo importante foi a definição de normas e critérios claros voltados 
para a escrituração e consolidação das contas. A padronização de 
demonstrativos e relatórios contábeis contribuiu fortemente para a 
comparabilidade das informações geradas pelos diversos entes da Federação. 
Da mesma forma, a legitimação do sistema de controle interno de cada Poder 
e do Ministério Público, somados ao papel de controle externo 
tradicionalmente exercido pelo Parlamento e pelo Tribunal de Contas, como 
agentes responsáveis pela fiscalização da gestão fiscal reforçam o aparato de 
controle da conduta dos administradores públicos. No mesmo sentido, a 
previsão legal de sanções institucionais e pessoais para os infratores dos 
dispositivos da LRF colabora para coibir a corrupção, a fraude e a evasão de 
recursos públicos. 
Cabe destacar, ainda, que a ênfase na utilização de tecnologia da informação 
na produção, armazenamento e divulgação de dados fortalece o processo de 
transparência. Os sistemas estruturadores, e especialmente as recentes 
propostas de integração e interoperabilidade, visam a ampliar o acesso e a 
transparência dos dados disponíveis, tornando o governo mais acessível ao 
cidadão. 
Por outro lado, há aspectos importantes que precisam ser aprimorados. Em 
primeiro lugar, a publicidade dos valores referentes às receitas e despesas 
dos órgãos públicos não se traduz automaticamente em gestão administrativa 
mais participativa. O baixo nível de politização do brasileiro e a natureza 
eminentemente técnica das informações fiscais, orçamentárias e financeiras 
dificultam o entendimento popular. Em segundo lugar, até o presente 
momento, a participação de entidades técnicas representativas da sociedade 
e de associações não-governamentais no processo de formulação de políticas 
públicas é insuficiente. 
A dificuldade de compreensão da linguagem complexa inerente aos assuntos 
fiscais e orçamentários torna as informações produzidas e divulgadas pouco 
acessíveis aos cidadãos. Adicionalmente, o analfabetismo digital funciona 
como elemento restritivo à ampla participação social. A disparidade regional 
brasileira também afeta negativamente a transparência e o controle da 
sociedade sobre os recursos públicos, já que parcela significativa dos 
municípios apresenta estrutura administrativa e institucional bastante 
precária. Nesse aspecto, a assistência técnica e a cooperação financeira da 
União assumem importância inegável. 
O índice de percepção da corrupção, divulgado anualmente pela organização 
não-governamental Transparência Internacional, para o ano de 2005, revela 
que o Brasil ocupa a 62ª posição. Esse dado demonstra que, não obstante os 
progressos realizados sob a égide da LRF, o Brasil precisa continuar 
aprimorando seus mecanismos de transparência. Enquanto o que é público 
permanecer em segredo, o cidadão continuará destituído dos instrumentos 
necessários para exercer sua plena cidadania. 
 
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13 
2. Controle social e cidadania 
 
 A sociedade brasileira e a classe política não têm 
dado conta da grande necessidade de implementação de 
mudanças nos sistemas de controle sobre os recursos 
públicos, ampliando-se os meios de controle social. Esse 
aumento de controle não deve imobilizar a ação do 
gestor público, mas pode garantir utilizações mais 
racionais, eficientes, transparentes, e compatíveis com o 
esforço de submissão da sociedade à tributação imposta 
pelo Estado. 
 
 As mudanças necessárias no controle devem caminhar na direção de 
ampliação e consolidação da democracia no Brasil. 
 
 Nos últimos anos, o País tem se defrontado com vários casos de desviose impropriedades do gasto público. As Comissões Parlamentares de Inquérito 
(CPI’s) foram criadas no intuito de esclarecer os casos de corrupção e 
desmandos na Administração Pública por práticas neopatrimoniais, impondo a 
urgência de uma discussão profunda sobre o tema controle. Porém, num País 
como o Brasil, onde grande parcela da população que vive a margem dos 
direitos sociais e políticos, falar em controle social parece um contra-senso. 
 
 O controle social atuante pode representar o elemento social para 
assegurar que o governo atinja os objetivos estabelecidos para os Órgãos 
Públicos e para os programas de longa duração com eficiência, e efetividade 
dentro da ordem democrática, levando em conta os aspectos da 
administração, políticos e sociais. 
 
 O modelo gerencial ou pós-burocrático busca ampliar a autonomia das 
entidades descentralizadas do governo, e busca aumentar a eficiência das 
organizações públicas. Porém, esse modelo pode gerar uma maior 
flexibilidade dos controles da administração, e resultar no aumento de 
impropriedades e corrupção na utilização dos recursos públicos. 
 
 A corrupção é vista como um fenômeno social presente também em 
nações mais desenvolvidas. Baseando-se neste argumento, ela acaba sendo 
justificada e aceita como um processo natural, tanto no Brasil quanto em 
outros Países. Porém quando ela se torna muito visível, a ponto da sociedade 
não tolerar, é necessário uma reavaliação nas formas de controle da 
Administração Pública com o objetivo de coibir a sua ocorrência. Os Tribunais 
de Contas e o Ministério Público têm tido uma ação fundamental na condução 
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desses casos, mas não o suficiente para inibir novos abusos de desvio ou má 
utilização de recursos públicos, porque este fenômeno não atinge somente o 
poder executivo, mas também o legislativo e judiciário. Além disso, não se 
restringe à esfera Federal, é presente também na esfera estadual e 
municipal. Isto demonstra a dificuldade de se estabelecer um grau de 
accountability (responsabilidade dos gestores públicos) na democracia 
brasileira que permita a real garantia de controle de resultados. 
 
 
CONCEITO DE CONTROLE SOCIAL: 
 
 O controle social corresponde ao “poder legítimo 
utilizado pela população para fiscalizar a ação dos 
governantes, indicar soluções e criar planos e 
políticas em todas as áreas de interesse social” 
(Alcântara, 2000). 
 
 Na Administração Pública, o controle é imprescindível 
desde que os recursos não sejam particulares, e devem 
estar comprometidos com os interesses e objetivos de toda 
uma Nação. É uma função muito importante dentro da Administração Pública, 
porque sem o controle, as metas não são corrigidas e os objetivos principais 
são colocados em segundo plano. O surgimento deste controle deve-se a 
necessidade de correção de rumos frente aos interesses da sociedade e a 
obrigação ética de utilização regular dos recursos público. Este controle pode 
também ser exercido pela sociedade, mediante a participação dos cidadãos de 
forma individual ou coletiva. Assim a sociedade torna-se um agente passivo e 
ativo nesse processo, identificando tanto as impropriedades para eliminá-las, 
como as melhorias para incentivá-las. 
 
 O controle é uma das funções administrativas que fundamenta a Escola 
Clássica iniciada por Fayol e Taylor que tinha como funções: planejar, 
organizar, comandar, coordenar e controlar. A longo dos últimos anos, o tema 
controle social tem sido cada vez mais enfatizado como uma necessidade 
para se conseguir resultados dentro da sociedade. A descentralização das 
atribuições do Estado impõe a necessidade de uma participação cada vez 
maior da sociedade no controle da administração. 
 
CONTROLE SOCIAL NO BRASIL: 
 
 O controle social ganhou força jurídica no Brasil a partir de 1988, com a 
publicação da denominada constituição cidadã, quando surge o papel do 
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cidadão junto aos poderes públicos. O novo sistema de controle da 
Administração Pública foi fundamentado nos princípios constitucionais de 
legalidade, moralidade, finalidade pública, motivação, impessoalidade e 
publicidade. Este sistema baseia-se nos sistemas de freios e contrapesos pela 
separação dos poderes, no sistema de controle interno de cada poder, no 
sistema de controle externo exercido pelo legislativo com auxílio dos 
Tribunais de Contas, e em todas as possibilidades de atuação da sociedade, 
permitindo o controle social por meio de conselhos, recursos administrativos e 
judiciais. 
 
 Porém os controles formais estabelecidos continuaram ineficazes, 
porque muitos gestores públicos utilizam-se de brechas da lei para usurpar e 
realizar a malversação do dinheiro público. Os órgãos de controle interno não 
possuem autonomia suficiente para aplicar a Lei e conseguir responsabilizar 
os gestores, coibindo a corrupção. Muitos servidores públicos com cargos 
importantes e de grande responsabilidade dentro do governo não têm 
capacitação suficiente, além de serem mal remunerados e desmotivados. 
Contudo, o governo não dispõe de estrutura e recursos adequados à atividade 
de controle prevista, porque falta integração entre os órgãos de controle 
interno de cada poder e entre esses e o controle externo. Faltam agilidade e 
rigor dos Tribunais de Contas no julgamento das contas dos gestores 
ocasionadas por ingerências políticas, essencialmente, por falhas na instrução 
dos processos de contas analisados. O jeitinho brasileiro e a ineficácia da 
aplicação da lei criam um ambiente favorável ao descontrole, com isso a 
Administração Pública continua prestando serviços de pouca qualidade. 
 
DIFICULDADES INERENTES AO CONTROLE 
 
• Dificuldade de identificação dos produtos do governo; 
• Dificuldade de avaliação do desempenho das organizações públicas; 
• O fato de o Estado não poder acionar ele mesmo e 
• O arbítrio gerencial poder levar uma perda de controle dos recursos 
públicos. 
 
CIDADANIA: 
 
 A Constituição Brasileira reforça a idéia de que o cidadão tem deveres e 
direitos. São tipos de atividades que devem ser exercidas de forma 
permanente. 
 
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A cidadania pode ser exercida nas esferas jurídica e política. Desse 
modo, o sistema jurídico pátrio criou instrumentos jurídicos e políticos para 
participação do cidadão nos assuntos do Estado. 
Está surgindo no Brasil a cada dia que passa, uma consciência de cada 
cidadão. De seus direitos, suas responsabilidades. Começa a haver uma ação 
coletiva, porque o povo está cansado de ver a inércia, a impunidade, o não 
fazer nada, o cruzar os braços, e esperar que o governo faça. 
O sucesso de uma nação depende não apenas da economia ou da 
política, mas da mentalidade do seu povo. O atraso do cidadão brasileiro 
referente à cidadania e ao controle social, com relação aos países mais 
desenvolvidos, deriva-se de alguns fatores, tais como: 
1) O cidadão brasileiro precisa sentir-se, de fato, dono do país, do seu 
Estado, cidade, bairro e rua. E não apenas de sua casa; 
2) Deve tomar a iniciativa, e não esperar tanto do governo; 
3) Apostar na produção e transmissão do conhecimento como alavanca vital 
de desenvolvimento e democracia. 
É importante que cada pessoa se atreva a fortalecer seu senso de 
responsabilidade, assumindo sua cota, positiva ou negativa, nos 
acontecimentos. Por menor que seja a fração que cada um de nós representa 
na cultura social, isso não enfraquece nossa responsabilidade. Cada um de 
nós se torna a pessoa quedecide ser, e tudo que fazemos socialmente 
retorna um dia para que desfrutemos as conseqüências de nossos próprios 
atos. 
Quanto maior a parceria entre as sociedade e o poder público, mais 
rápida a passagem da crise para a possibilidade. 
 
3. Novas Tecnologias de Gestão 
 
3.1. Qualidade 
 
A melhoria contínua é uma técnica de mudança organizacional suave e 
contínua centrada nas atividades em grupo das pessoas. Visa à qualidade dos 
produtos e serviços dentro de programas a longo prazo, que privilegiam a 
melhoria gradual e o passo a passo por meio da intensiva colaboração e 
participação das pessoas. 
A filosofia de melhoria contínua deriva do kaizen. O Kaizen é uma filosofia de 
contínuo melhoramento de todos os empregados da organização, de maneira 
que realizem suas tarefas um pouco melhor a cada dia. 
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A qualidade total é uma decorrência da aplicação da melhoria contínua. 
Enquanto a melhoria contínua da qualidade é aplicável no nível operacional, a 
qualidade total estende o conceito de qualidade para toda a organização, 
abrangendo todos os níveis organizacionais, desde o pessoal de escritório e 
chão de fábrica até a cúpula em um envolvimento total. A melhoria 
contínua e a qualidade total são abordagens incrementais para obter 
excelência em qualidade dos produtos e processos. O objetivo é fazer 
acréscimos de valor continuamente. 
 
O gerenciamento da Qualidade Total (Total Quality Management – TQM) é um 
conceito de controle que atribui às pessoas, e não somente aos gerentes e 
dirigentes a responsabilidade pelo alcance de padrões de qualidade. 
 
 
 
 
 
 
A qualidade total está baseada no empoderamento 
(empowerment) das pessoas. Empowerment significa 
proporcionar aos funcionários as habilidades e a 
autoridade para tomar decisões que tradicionalmente 
eram dadas aos gerentes. Significa também a 
habilitação dos funcionários para resolverem os 
problemas dos clientes sem consumir tempo para 
aprovação do gerente. 
 
O gerenciamento da qualidade total trouxe técnicas conhecidas, como: 
Enxugamento (downsizing) e terceirização (outsourcing). 
 
A qualidade total provocou o enxugamento (downsizing) dos Departamentos 
de Controle de Qualidade e sua descentralização para o nível operacional. O 
downsizing promove redução de níveis hierárquicos e enxugamento 
Dica: O tema central da qualidade total é que a obrigação de alcançar 
qualidade está nas pessoas que a produzem. Os funcionários, e não os 
gerentes são os responsáveis pelo alcance de elevados padrões de 
qualidade. 
Dica: Kaizen não significa somente fazer melhor as coisas, mas conquistar 
resultados específicos para reduzir custos de fabricação, projetos, 
estoques e distribuição a fim de tornar os clientes mais satisfeitos. 
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organizacional para reduzir as operações ao essencial (core business) do 
negócio e transferir o acidental para terceiros que saibam fazê-lo melhor e 
mais barato (terceirização). 
 
Terceirização (Outsourcing) é uma decorrência da filosofia de qualidade total. 
A terceirização ocorre quando uma operação interna da organização é 
transferida para outra organização que consiga fazê-la melhor e mais barato. 
A terceirização representa uma transformação de custos fixos em variáveis. 
 
3.1.1. Downsizing (Enxugamento) 
 
A qualidade total provocou o enxugamento (downsizing) dos 
Departamentos de Controle de Qualidade e sua descentralização para o 
nível operacional. O downsizing promove redução de níveis hierárquicos e 
enxugamento organizacional para reduzir as operações ao essencial (core 
business) do negócio e transferir o acidental para terceiros que saibam fazê-lo 
melhor e mais barato (terceirização). 
O enxugamento substitui a antiga cultura baseada na desconfiança – que 
alimentava um contingente excessivo de comandos e de controles – para uma 
nova cultura que incentiva a iniciativa das pessoas. 
O policiamento externo é substituído pelo comprometimento e autonomia das 
pessoas, além do investimento em treinamento para melhorar a qualidade. 
 
3.1.2. Terceirização (Outsourcing) 
 
É uma decorrência da filosofia de qualidade total. A terceirização ocorre 
quando uma operação interna da organização é transferida para outra 
organização que consiga fazê-la melhor e mais barato. 
A terceirização representa uma transformação de custos fixos em variáveis. 
Na prática, uma simplificação da estrutura e do processo decisório das 
organizações e uma focalização maior no core business e nos aspectos 
essenciais do negócio. 
Um exemplo bastante comum em grande parte das empresas hoje em dia é a 
terceirização dos serviços de limpeza e copa. 
 
3.1.3. Redução do tempo do Ciclo de Produção 
 
O tempo de ciclo refere-se às etapas seguidas para completar um processo. A 
simplificação de ciclos de trabalho, a queda de barreiras entre as etapas de 
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trabalho e entre departamentos envolvidos e a remoção de etapas 
improdutivas no processo permite que a qualidade total seja bem-sucedida. 
O ciclo operacional da organização torna-se mais rápido e o giro do capital 
mais ainda. A redução do ciclo operacional permite a competição pelo tempo, 
o atendimento mais rápido do cliente, etapas de produção mais encadeadas 
entre si, queda de barreiras e obstáculos intermediários. 
 
3.1.4. Produtividade: 
 
Para William Edwards Deming, o programa de melhoria contínua deve basear-
se em 14 pontos para a produtividade gerencial: 
 
1) Criar e publicar para todas as pessoas os objetivos e propósitos da 
empresa quanto à melhoria do produto ou serviço. A alta direção deve 
demonstrar constantemente seu total apoio ao programa. 
2) A alta administração e todas as pessoas devem aprender e adotar a 
nova filosofia: não mais conviver com atrasos, erros e defeitos no trabalho. 
3) Conhecer os propósitos da qualidade, para melhorar os processos e 
reduzir custos. 
4) Suspender a prática de fazer negócios apenas na base do preço. 
5) Melhorar sempre e constantemente o sistema de produção e serviços, 
identificando e solucionando problemas. 
6) Instituir treinamento no trabalho. 
7) Ensinar e instituir liderança para conduzir as pessoas na produção. 
8) Eliminar o medo de errar. Criar confiança e um clima para inovação. 
9) Incentivar grupos e equipes para alcançar os objetivos e propósitos da 
empresa. 
10) Demolir as barreiras funcionais entre departamentos. 
11) Eliminar exortações à produtividade sem que os métodos não tenham 
sido providenciados. 
12) Remover as barreiras que impedem as pessoas de orgulhar-se de seu 
trabalho. 
13) Encorajar a educação e o auto-aperfeiçoamento de cada pessoa. 
14) Garantir a ação necessária para acompanhar essa transformação. 
 
3.1.5. O Ciclo PDCA 
 
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A ferramenta de qualidade conhecida como PDCA, também chamada de ciclo 
da melhoria contínua, converteu-se em uma sugestiva abordagem de 
processos com vistas a maximizar a eficiência, com vistas à obtenção da 
excelência. Tendo em mente alguns princípios de qualidade enunciados por 
Deming, o PDCA parte da insatisfação com o status a quo disseminado na 
cultura organizacional e pressupõe a análise de processos com vistas a 
realizá-los de maneira otimizada. Pressupõe, assim, quatro etapas: 
(1) planejar a mudança (to plan), 
(2) implementá-la(to do), 
(3) verificar o resultado (to check) e 
(4) agir corretivamente (to act correctly). 
 
A título de melhor evidenciação, pode-se imaginar um determinado 
fluxograma de processos na administração pública cujo resultado não é 
satisfatório: o fluxo de autorizações para empenhamento da despesa, por 
exemplo, que é cheio de redundâncias (novas conferências feitas pela mesma 
pessoa em diversas etapas do processo). Após o mapeamento do processo, 
percebeu-se que algumas etapas poderiam ser suprimidas e outras 
reagrupadas, com vistas a economia de tempo. Dessa forma, foi elaborado 
novo fluxograma (planejar...), apresentado às pessoas diretamente 
envolvidas e marcada uma reunião para discussão acerca de como o novo 
fluxo seria levado a efeito. A partir de então, convencionou-se uma nova data 
a partir da qual seria implementado o novo processo. Após um mês de 
funcionamento, verificou-se que em determinados casos excepcionais o 
fluxograma não era adequado, pois como envolviam valores muito altos, a 
ciência ao chefe dada apenas no final do processo prejudicava o processo 
decisório, culminando em decisões menos acertadas. Assim, o agir 
corretivamente materializou-se por um ajuste no fluxograma dando 
tratamento diferenciado aos processos com valor acima de R$ 200.000,00, 
que foi o parâmetro estabelecido. 
É importante ressaltar que o agir corretivamente não significa 
necessariamente que houve erro na implementação do plano de melhoria. A 
última etapa do PDCA consiste em verificar de que forma as atividades podem 
ser novamente melhoradas. Por isso, inclusive, seu símbolo é um círculo, 
evidenciando que a busca pela excelência não tem fim. 
 
 
 
 
 
 
Dica: O Ciclo PDCA é uma das ferramentas “oficiais” para alcance da qualidade no 
Setor Público. O assunto foi regulamentado pelo antigo MARE - Ministério da 
Administração e Reforma do Estado. 
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21 
A figura abaixo foi extraída do Caderno Mare de Reforma do Estado – 
Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública. 
 
 
 
3.1.6. Programa da Qualidade e Participação na Administração 
Pública 
 
Programa da Qualidade e Participação na 
Administração Pública é o principal 
instrumento de aplicação do Plano Diretor da 
Reforma do Aparelho Estado, propondo-se a 
introduzir no Setor Público as mudanças de 
valores e comportamentos preconizados pela 
Administração Pública Gerencial, e, ainda, 
viabilizar a revisão dos processos internos da Administração Pública com 
vistas à sua maior eficiência e eficácia. 
O esforço de sua implementação assume na Administração Pública Federal 
caráter estratégico, em razão de seu fundamento básico que é o de gerar 
benefícios para todas as instâncias da sociedade: aos cidadãos, propiciar uma 
melhor qualidade de vida, ao setor produtivo, assegurar a infra-estrutura 
necessária ao seu funcionamento e desenvolvimento; aos servidores públicos, 
proporcionar melhores condições de trabalho, incluindo oportunidades de 
participação e reconhecimento e, finalmente, aos órgãos públicos, possibilitar 
o resgate de sua legtimidade, perante a sociedade, como a instância 
responsável pela manutenção do bemestar social e pelo desenvolvimento 
auto-sustentado do país. 
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Um fator crítico para o sucesso da sua aplicação é a vontade e o 
compromisso dos servidores públicos, inclusive daqueles que ocupam 
cargos no nível estratégico das organizações. E, nesse sentido, é um 
Programa de todos, um Programa para toda a Sociedade, para todos aqueles 
que acreditam, dentro do mais alto espírito democrático, na participação 
como a força propulsora, capaz de impulsionar o País na direção da 
modernidade e do futuro. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Por sua vez, o PBQP, frente às novas diretrizes governamentais, promoveu 
profundas reformulações em suas orientações estratégicas, no sentido de seu 
fortalecimento institucional, privilegiando a maior integração dos esforços 
junto às diversas áreas de governo e junto à sociedade. Dentro dessas novas 
orientações, e considerados os objetivos da Reforma do Aparelho do Estado, 
a implantação da Qualidade na Administração Pública foi destacada 
como importante instrumento para a eficiência do aparelho estatal, 
aliada imprescindível para a melhoria da qualidade dos bens e 
serviços produzidos no País e, principalmente, para a melhoria da 
qualidade de vida do cidadão. 
Muito embora os projetos do PBQP guardem entre si uma unidade de 
objetivos estratégicos, o esforço de implantar a qualidade no campo da 
Administração Pública apresenta algumas especificidades decorrentes da 
natureza da atividade pública, ausentes no setor privado, que desaconselha a 
O Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública 
cumpre a função de principal instrumento para a mudança de uma 
cultura burocrática para uma cultura gerencial, responsável por 
promover a revolução nos valores estabelecidos no plano político-filosófico, 
necessários à implementação de um novo modelo de Estado: participação, 
reconhecimento do potencial do servidor e de sua importância no processo 
produtivo, igualdade de oportunidades e a opção pela cidadania; estando 
associado aos processos educacionais que conduzem a uma renovada visão 
do mundo. 
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mera reprodução, para o setor público, das diretrizes e ações adotadas na 
absorção da metodologia no setor privado. As principais diferenças são: 
• as finalidades principais das atividades de caráter privado são o lucro e a 
sobrevivência em um ambiente de alta competitividade, enquanto os 
objetivos da atividade O Programa da Qualidade e Participação na 
Administração Pública cumpre a função de principal instrumento para a 
mudança de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial. A Qualidade 
na Administração Pública pública são imbuídas do ideal democrático de 
prestar serviços à sociedade, em prol do bem-estar comum; 
• a preocupação em satisfazer o cliente no setor privado é baseada no 
interesse, enquanto no setor público essa preocupação tem que ser alicerçada 
no dever; 
• o cliente atendido, no setor privado, remunera diretamente a organização, 
pagando pelo serviço recebido ou pelo produto adquirido; no setor público, o 
cliente atendido, paga indiretamente, pela via do imposto, sem qualquer 
simetria entre a quantidade e a qualidade do serviço recebido e o valor do 
tributo que recolhe. 
• as políticas voltadas para a Qualidade no setor privado referem-se a metas 
de competitividade no sentido da obtenção, manutenção e expansão de 
mercado; enquanto no setor público, a meta é a busca da excelência no 
atendimento a todos os cidadãos, ao menor custo possível; 
• as diferentes contingências a que estão submetidos os dois setores, como, 
por exemplo, limites de autonomia estabelecidos pela legislação e o perfil da 
clientela. 
 
Assim, preservadas as características do PBQP, as ações da Qualidade na 
Administração Pública foram estruturadas em um programa denominado 
Qualidade e Participação. 
 
A Qualidade na Administração Pública 
 
Os termos Qualidade e Participação definem, respectivamente, a orientação e 
a ênfase que se deseja dar às ações que serão desenvolvidas pelo Programa. 
A estratégia de implementação do Programa deverá observar os princípios e 
as diretrizes da Qualidade, interpretados e aplicados segundo a ótica da 
Administração Pública. 
 
 
 
 
A ênfase na participação representa