Apostila Administração Pública

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO - TCU 
PROFESSOR JOSÉ CARLOS 
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Olá amigos! 
 
Quero propor um desafio! Vamos estudar para o tão esperado concurso 
do Tribunal de Contas da União1 (TCU)? 
Os salários de R$ 9.144,04 para o cargo de Analista de Controle Externo 
chamam bastante atenção... e com certeza, não somente a 
sua! Mas também a de milhares de brasileiros que sonham 
com a aprovação em um concurso público. 
Nosso tempo é curtíssimo! O edital foi lançado dia 20 de 
julho e as provas serão realizadas dia 29 de setembro. Não 
temos nenhum tempo a perder! É hora de acelerar! 
Lembrem-se do que já dizia Mark Twain: “O segredo de progredir é 
começar. O segredo de começar é dividir as tarefas árduas e 
complicadas em tarefas pequenas e fáceis de executar, e depois 
começar pela primeira.” Vamos começar nossa tarefa? Vamos estudar? 
Vamos praticar? Vamos testar nossos conhecimentos? 
O Jornal O GLOBO deste último domingo no Rio de Janeiro trouxe em 
uma de suas principais manchetes o seguinte título: “Os craques dos 
concursos”, falando sobre os chamados concurseiros, gente que estuda 
e passa em vários processos de seleção. 
Segundo a matéria divulgada neste jornal, os concurseiros são uma 
legião de candidatos a empregos em empresas e órgãos públicos que, 
segundo cálculos da Associação Nacional de Proteção aos Concursos 
(Anpac), reúne 500 mil pessoas em todo o país. 
O que você acha sobre essas pessoas? São gênios, aliens? Não. São 
pessoas comuns, como você, que simplesmente se dedicam e se 
esforçam verdadeiramente em prol de seus objetivos. Estudam 
arduamente, fazem vários cursos, lêem vários livros, respondem vários 
exercícios, refazem provas anteriores... ou seja, não estão para 
brincadeiras! 
Você pode ter sucesso se realmente desejar e se comprometer com ele! 
Faça a sua parte! 
 
1 Você sabe qual é o papel do TCU conferido pela Constituição Federal de 1988? Auxiliar o Congresso 
Nacional no exercício do controle externo. 
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Nosso curso tratará da parte referente à Administração Pública, e 
será teórico e prático, ou seja, iremos estudar de forma simplificada a 
teoria e praticá-la em exercícios por meio de questões de concursos 
anteriores elaboradas pelo CESPE/UNB, que será a banca realizadora 
deste concurso. 
 
 
 
 
Vale ressaltar que sempre que não encontrarmos um vasto material 
sobre algum assunto a ser abordado elaborado pelo CESPE/UNB, para 
que seu estudo não seja prejudicado, usaremos questões de outras 
bancas para fins de complemento. 
Conforme sugestão de vários alunos ao longo dos diversos cursos que já 
ministramos no PONTO, iremos enfatizar o curso na realização de 
bastantes exercícios para que os conceitos possam ficar bem fixados e 
as dúvidas que apareçam possam ser sanadas. 
 
O curso será composto de 6 (seis) aulas on-line, onde trataremos 
sobre os seguintes assuntos: 
 
1. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: 
dimensões estruturais e culturais. 
2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. 
Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e 
Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995. 
3. Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-
burocrático. O Estado oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e 
burocrático, o Estado do bem-estar, o Estado regulador. 4. Estrutura e 
estratégia organizacional. 
4. Cultura organizacional e mudança no setor público. Convergências e 
diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. O paradigma do 
cliente na gestão pública. 
5. Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor 
público. Processos participativos de gestão pública: conselhos de gestão, 
orçamento participativo, parceria entre governo e sociedade. 
& Testar os conhecimentos é uma das melhores 
formas de se preparar! 
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6. Governo eletrônico. Transparência da administração pública. Controle 
social e cidadania. 
7. Novas tecnologias de gestão (reengenharia, qualidade, planejamento 
estratégico, Balanced ScoreCard) e tecnologias da informação e 
comunicação: impactos sobre a configuração das organizações públicas 
e sobre os processos de gestão. 
8. Excelência nos serviços públicos. Gestão por resultados na produção 
de serviços públicos. Gestão de Pessoas por Competências. 
9. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais. 
10. Administração de pessoal. Noções de SIAPE. 
11. Administração de compras e materiais: processos de compras 
governamentais e gerência de materiais e estoques. Noções de SIASG. 
 
Vale ressaltar que a ordem do conteúdo a ser apresentado ficará a cargo 
da minha experiência como Professor. 
 
A formatação foi preparada para que você se sinta apto e estimulado a 
compreender e aproveitar da maneira adequada tudo o que lhe for 
apresentado, sentindo-se confiante a fazer uma boa prova sem 
nervosismos. É importante que você não sinta vergonha em expor suas 
dúvidas no nosso “fórum de debates”, uma vez que a dúvida de hoje 
pode aparecer em forma de questão no dia da prova! 
 
Ao contrário do que muitas pessoas imaginam, os professores gostam 
muito de responder às dúvidas dos alunos, porque provam que eles 
estão estudando e se esforçando para fazer o seu melhor. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Acerte no alvo! 
O fórum é uma das principais vantagens de um curso 
on-line. Em uma sala de aula, a troca de experiência 
tende a ser limitadíssima. Mas, quando se colocam as 
pessoas em um fórum de discussão, não existe 
inibição. 
É chato pedir a palavra para o professor e falar uma besteira. 
Entretanto, escrever uma besteira no fórum ninguém liga: faz parte do 
processo de aprendizagem. Esse talvez seja o principal ganho, o 
principal bônus. 
 
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Porque sei que você tem muitas matérias para estudar e não pode 
perder tempo, minha grande missão é facilitar sua vida, de forma que 
você estude a coisa certa e da maneira certa. 
 
Antes de começar, para os que ainda não me conhecem, permitam-me 
uma breve apresentação! Meu nome é José Carlos Oliveira de Carvalho. 
Sou mestre em Ciências Contábeis pela Universidade do Estado do Rio 
de Janeiro – UERJ (área de concentração: Auditoria). Especialista em 
Docência Superior pela FABES, graduei-me em Ciências Contábeis pela 
Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ. Atualmente, sou auditor-
geral e técnico-pericial chefe (área contábil) do Ministério Público do 
Estado do Rio de Janeiro, cedido pelo Tribunal de Contas do Rio de 
Janeiro, onde sou auditor (concursado). Já ocupei os cargos de auditor-
fiscal (concursado), de oficial do exército e de técnico em contabilidade 
(concursado) na Prefeitura do Rio de Janeiro. Leciono na Fundação 
Getúlio Vargas - FGV, e no Conselho Regional de Contabilidade do Rio 
de Janeiro – CRCRJ. Também sou auditor independente e consultor de 
empresas no Rio de Janeiro, Paraná, São Paulo, Espírito Santo e Brasília. 
Há mais de 7 (sete) anos dedico grande parte do meu tempo em 
preparar candidatos para concursos. Comecei no Rio de Janeiro em 
1999 e rapidamente passei a ministrar em diversos cursos preparatórios 
para concursos em mais de vinte capitais brasileiras as cadeiras de 
contabilidade geral, de custos, avançada e pública, administração geral 
e pública, recursos humanos, materiais, orçamento empresariale 
público, auditoria e perícia contábil. 
 
Minhas contribuições aos concurseiros incluem, ainda, dois 
livros de minha autoria publicados pela Editora Campus da 
Série Provas e Concursos: “Auditoria Geral e Pública – 
Teoria e Questões Comentadas” e “Orçamento e 
Finanças Públicas – Teoria e Questões Atuais”. 
Conforme vocês podem conferir nos “agradecimentos”, 
participei da obra “Administração Geral e Pública” do 
reconhecido autor Idalberto Chiavenato, também publicada pela Editora 
Campus da Série Provas e Concursos. 
 
Vamos começar? Preparados? 
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Vale ressaltar que se trata de material de uso pessoal, não podendo ser 
repassado a terceiros, em caráter gratuito ou oneroso, seja impresso, 
por e-mail ou qualquer outro meio de transmissão sob risco de violação 
do estabelecido na Lei n. º 9.610/1998 e no Código Penal. Desde já 
agradecemos a compreensão e estamos abertos para qualquer dúvida 
ou pendência, tanto sobre o material quanto para qualquer outro 
assunto relacionado ao concurso em questão. 
 
AULA DEMONSTRATIVA 
 
Nesta aula demonstrativa, comentaremos um pouco sobre as Formas 
de Administração Pública para que você possa conhecer meu 
trabalho e ter uma idéia de como serão ministradas as próximas 6 aulas 
que teremos. 
A explicação detalhada dos assuntos abordados nesta aula 
poderão ser encontrados durante nosso curso. 
 
Nos veremos por lá! 
 
 
Introdução: 
 
Em uma época de complexidades, mudanças e incertezas como a que 
atravessamos hoje, a Administração tornou-se uma das mais 
importantes áreas de atividade humana. 
Vivemos em uma civilização onde o esforço cooperativo do homem é a 
base fundamental da sociedade. Sendo assim, a tarefa básica da 
Administração é a de fazer coisas por meio de pessoas. 
 
Você sabe o que é Administração? 
 
A origem da palavra acentua que administração vem de: 
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(Lembre-se de que daí vem ministério, ministrar) 
 
Quando você se eleva, comanda, lidera passa a ter subordinados. Você 
se eleva (lidera) em direção a uma empresa, organização. 
 
 
 
 
 
 
No mundo atual já não sobressaem os países dotados de tamanho ou 
vastidão territorial, possuidores de recursos naturais ou de imensas 
jazidas de matérias-primas. Hoje o negócio é outro. 
Os países mais bem-sucedidos são aqueles dotados de conhecimento e 
tecnologia e que sabem agregar valor e competir com produtos e 
serviços de melhor qualidade e menor preço. Custos baixos e elevada 
produtividade. Qualidade e Competitividade. 
 
Seja através de organizações públicas, privadas ou do terceiro setor, 
são as organizações que levam um país para a frente, e as próprias 
organizações dependem de administradores competentes e talentosos. É 
que a solução de muitos dos complexos problemas que afligem o mundo 
moderno reside hoje na administração, ou seja, na capacidade de gerir, 
aglutinar e utilizar recursos escassos, e fazê-lo de forma cada vez 
melhor, rumo à excelência. 
 
Isso é feito através de organizações que devem ser adequadamente 
administradas de maneira a extrair resultados extraordinários dos 
recursos utilizados. Neste cenário, avulta a figura do administrador, 
imprescindível no sucesso organizacional, e por decorrência, no êxito de 
cada país. 
 
Administrar significa interpretar os objetivos propostos pela 
organização e transformá-los em ação organizacional, por meio 
do planejamento, organização, direção e controle de todos os 
esforços realizados em todas as áreas e em todos os níveis da 
organização, a fim de alcançar tais objetivos da maneira mais 
adequada (eficiente). 
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Formas de Administração Pública: 
 
 
A Administração Pública constitui um importante segmento da ciência da 
Administração. Ela representa o aparelhamento do Estado e funciona 
como o instrumento do governo para planejar, organizar, dirigir e 
controlar todas as ações administrativas, no sentido de dar plena e 
cabal satisfação das necessidades coletivas básicas. 
Como dizia Weber, a Administração Pública envolve todo o aparato 
administrativo com que nações, estados e municípios de moldam para 
cuidar do interesse coletivo e entregar à população uma ampla 
variedade de serviços públicos capazes de melhorar a qualidade de vida 
em geral. 
No fundo, o progresso e o desenvolvimento de uma nação passam 
obrigatoriamente pela Administração. Como bem lembrava Peter 
Drucker, não existem países ricos nem países pobres, mas sim países 
bem-administrados e países mal-administrados. Daí, a amplitude e 
grandeza com que se apresenta a Administração Pública. 
 
Para podermos entender melhor o que é a Administração Pública, vamos 
fazer uma breve reflexão sobre a Administração Pública no Brasil. 
 
Historicamente, a Administração Pública evoluiu através de três modelos 
básicos: 
9 Patrimonialista 
9 Burocrática 
9 Gerencial 
 
 
 
 humanos 
materiais 
financeiros
informação
tecnologia 
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Nesta aula demonstrativa, iremos apenas conceituar estes modelos: 
Administração Pública Patrimonialista - No patrimonialismo, o 
aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, 
e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os 
cargos são considerados prebendas2. A res publica não é diferenciada da 
res principis, ou seja, é uma forma da administração pública que se 
caracteriza pela privatização do Estado, pela interpermeabilidade dos 
patrimônios público e privado. O príncipe não faz clara distinção entre 
patrimônio público e seus bens privados. 
 
Assim, o patrimonialismo não se baseia na 
salvaguarda (proteção) do patrimônio público em 
relação aos interesses privados, muito pelo 
contrário, se baseia na malversão do patrimônio 
público. 
Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo 
de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se 
tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se 
 
2 Prebendas são benefícios fáceis. 
Dica: Esses três modelos são muito cobrados em 
concursos. Fique atento! Eles se sucedem no tempo 
sem que qualquer um deles seja totalmente 
abandonado. 
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distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração 
patrimonialista torna-se uma exorbitância inaceitável. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do 
século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a 
corrupção e o nepotismo patrimonialista. 
Vargas optou pela adoção de um modelo que pautasse pelo controle 
minucioso das atividades-meio. 
Para botar “ordem na casa” buscou referências no modelo 
burocrático idealizado por Max Weber, acreditando que a 
burocracia, dado seu caráter rígido e hierarquizado poderia 
ordenar a máquina administrativa. 
 
Dica: Está aí o 1º modelo estruturado de Administração Pública no 
Brasil! 
 
Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a 
profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a 
impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Oscontroles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são 
sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos 
administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. 
Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, 
como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no 
atendimento a demandas. 
Fique de olho: Prebendas e sinecuras são formas patrialistas de 
ocupação. Isto significa empregos que exigem pouco ou nenhum 
trabalho de quem o exerce. Cargo público concedido por nepotismo, 
a título de troca de favores políticos. 
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Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-
se na própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado 
volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é 
servir à sociedade. 
 
 
 
 
 
A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a 
efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a 
auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos 
vistos como clientes. Este defeito, entretanto, não se revelou 
determinante na época do surgimento da administração pública 
burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O 
Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir 
os contratos e a propriedade. 
Importante: Se a burocracia tivesse funcionado, em tese as práticas 
patrimonialistas teriam sido suprimidas, o que parece não ter 
acontecido... 
 
 
 
 
São características da Burocracia: Normas e regulamentos, formalidade 
das comunicações, racionalidade e divisão do trabalho, impessoalidade 
nas relações, hierarquização da autoridade, rotina e procedimentos 
estandardizados, competência técnica e meritocracia, separação da 
propriedade, previsibilidade do funcionamento, etc. 
Dica: O conceito de burocracia para Max 
Weber é a organização eficiente por 
excelência e para conseguir essa eficiência, 
a burocracia precisa detalhar 
antecipadamente e nos mínimos detalhes 
como as coisas deverão ser feitas. 
 
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Em nosso dia-a-dia, passamos a chamar de burocracia os 
defeitos do sistema, ou seja, suas disfunções, que foram o 
exagerado apego aos regulamentos, excesso de formalismo, 
resistência à mudanças, despersonalização do 
relacionamento, superconformidade às rotinas e 
procedimentos, etc. 
 
 
 
 
 
 
 
Administração Pública Gerencial - Emerge na segunda metade do 
século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções 
econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento 
tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos 
deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo 
anterior. 
A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e 
aumentar a qualidade dos serviços, tendo o 
cidadão como beneficiário - torna-se então 
essencial. 
A reforma do aparelho do Estado passa a ser 
orientada predominantemente pelos valores da 
eficiência e qualidade na prestação de serviços 
Burocracia: bom ou ruim? 
A burocracia (na teoria) é a organização perfeita por excelência, pois consegue 
prever todas as ocorrências possíveis e preparar a organização para enfrentá-
las. As pessoas têm maiores benefícios em função de sua competência e 
dedicação, etc. Infelizmente, na prática apresentou alguns problemas: se 
levarmos em consideração suas características e exacerbá-las, há o risco de 
tornarem-se defeitos (excesso de apego às normas, substituição dos fins pelos 
meios, etc). Há, portanto, dois enfoques: na teoria (ótima, portanto) e na 
prática (normalmente sinônimo de ineficiência). 
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públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas 
organizações. 
Dica: O chamado “modelo gerencial” começa a ser implantado em 
1995, durante o governo FHC, com a edição do “Plano Diretor da 
Reforma do Aparelho do Estado”. 
A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo 
ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não 
significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, 
a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual 
conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios 
fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a 
existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as 
carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento 
sistemático. 
 
 
 
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se: 
ƒ para a definição precisa dos objetivos que o administrador público 
deverá atingir em sua unidade, 
ƒ para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos 
recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem 
colocados à disposição para que possa atingir os objetivos 
contratados, e 
ƒ para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. 
Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do 
próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência 
entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a 
descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se 
essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser 
permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das 
organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos 
(meios) para os resultados (fins). 
A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de 
basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na 
rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um 
princípio fundamental. 
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A administração pública gerencial inspira-se na administração de 
empresas, mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a 
receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem 
livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado 
deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem 
contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administração das 
empresas, a sociedade - por meio de políticos eleitos - controla a 
administração pública. Enquanto a administração de empresas está 
voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos 
acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo 
seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e 
diretamente voltada para o interesse público. 
Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, 
impessoalidade, etc.), a administração pública gerencial não se 
diferencia da administração pública burocrática. Na burocracia pública 
clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A 
diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse 
público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. 
Para a administração pública burocrática, o interesse público é 
freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao 
atuarem sob este princípio, os administradores públicos terminam por 
direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do 
Estado para o atendimento das necessidades da própria burocracia, 
identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é 
relegado a um segundo plano. A administração pública gerencial negaessa visão do interesse público, relacionando-o com o interesse da 
coletividade e não com o do aparato do Estado. 
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Veja como esse assunto pode ser cobrado em sua prova: 
 
Questão 01: (UnB/CESPE – TSE – Analista Judiciário – 
Administrativa – 2006) A administração pública gerencial 
A) é uma resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e 
sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à 
globalização da economia mundial. 
B) surge na época do Estado liberal, como forma de combater a 
corrupção e o nepotismo patrimonialista. 
C) é baseada no efetivo controle dos abusos mas possui defeitos como 
ineficiência, auto-referência e incapacidade de voltar-se para o serviço 
aos cidadãos, vistos como clientes. 
D) permite que o aparelho do Estado funcione como uma extensão do 
poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuam status de 
nobreza real. A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de 
administração. 
QUESTÃO 46 
Conforme estudamos, a administração pública gerencial emerge na 
segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão 
das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao 
desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, 
uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à 
adoção do modelo anterior. 
Comentário às outras alternativas: 
b) Não. Surge posteriormente. A administração burocrática é quem 
surge para combater a corrupção. 
c) Os defeitos apontados são pertinentes à burocracia. 
d) A definição refere-se ao sistema patrimonialista. 
 
A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de 
impostos e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado 
são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob 
controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas 
porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. 
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01. Resp: A 
 
Agora, analise a questão abaixo: 
 
Questão 02: (UnB/CESPE – TSE – Analista Judiciário – 
Administrativa – 2006) De acordo com os paradigmas pós-
burocráticos, os governos devem ser descentralizados, 
competitivos, orientados para o 
A) produto, empreendedores e basicamente consumidores de serviços. 
B) mercado, empreendedores e basicamente prestadores de serviços. 
C) mercado, empreendedores e basicamente consumidores de serviços. 
D) produto, empreendedores e basicamente prestadores de serviços. 
 
O gerencialismo (paradigma pós-burocrático) é orientado para o 
mercado, A idéia predominante é de que tudo deve ser transferido a 
este, a exceção das atividades exclusivas do Estado. Assim, atividades 
como comunicação, transporte e cultura devem ser gerenciados pelo 
mercado. O Estado ficará responsável por atividades indelegáveis, tais 
como: segurança, função judicante (justiça) e legislativa. 
Por fim, a idéia de Estado consumidor é superada, sendo incorporada a 
noção de Estado prestador de serviço. Esta ideologia foi considerada, 
inclusive, na formatação de nossa Carta Magna, quando da substituição 
da expressão “Funcionário Público” pela de “Servidor Público” (servir o 
cliente da administração pública: o cidadão). 
 
02. Resp: B 
 
Pensamento da Semana: 
“Deixar tudo para amanhã é como usar um cartão de crédito: muito 
divertido... até que chegue o momento de receber a conta.” 
Christopher Parker 
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E então? Aceita o desafio? Então comece agora 
mesmo seus estudos e faça parte do nosso time 
de vencedores! 
Entenda que você precisa realmente querer 
estudar. Isso faz toda a diferença. Dedique seu 
tempo, atenção e concentração e não se preocupe 
em ser apenas mais um entre milhares de 
pessoas que estão se inscrevendo para a prova do 
concurso. Faça a sua parte. 
Se você quiser, você pode e será um grande vitorioso! 
 
Bibliografia: 
 
CHIAVENATO, Idalberto. Administração nos Novos Tempos. Rio de 
Janeiro: Elsevier, 2004 – 2ª Reimpressão. 
 
CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública. Rio de Janeiro: 
Elsevier, 2006. 
 
GRANJEIRO, Wilson J. Administração Pública. Editora Vestcon. 10ª 
Edição – 2002. 
 
MINICUCCI, Agostinho. Psicologia Aplicada à Administração. São Paulo. 
Editora Atlas, 1995. 
Decreto nº 200/67 
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado 
Constituição de 88 
Cadernos ENAP e MARE 
 
 
 
 
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Olá alunos! 
 
Sejam bem vindos ao curso! 
 
Antes de iniciarmos a aula, gostaria que vocês prestassem bastante 
atenção nas dicas abaixo. Tenho certeza que serão muito úteis! 
 
Dicas para melhor aproveitar seus estudos: 
 
De acordo com MINICUCCI, na leitura de um texto e na sua 
utilização como obra de estudo, convém seguir uma fórmula 
denominada VILER, que é a seguinte: 
 
V – Visão geral do texto 
I – Interrogação 
L – Leitura 
E – Expressão 
R – Revisão 
 
V – Visão geral 
Um primeiro passo para ler bem um texto (lição) é dar uma vista 
d´olhos geral no texto, nos objetivos de aprendizagem propostos e 
voltar a atenção no que se vai ler, antes de uma leitura mais demorada. 
Uma leitura rápida compreende a leitura dos títulos do capítulo, os 
subtítulos, verificação das gravuras, os gráficos e as ilustrações. 
Se houver resumo, convém lê-lo antes de ler o texto. Convém, 
passar os olhos sobre a bibliografia recomendada. Enfim, uma leitura 
rápida do texto para ter uma visão geral do assunto. 
 
I – Interrogação 
Nós lembramos as coisas quando elas têm um significado específico 
aos nossos interesses. A melhor maneira de tirar proveito acerca do que 
se está lendo é fazer perguntas, questionar e levantar interrogações 
sobre o texto. 
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2 
As perguntas ajudam a concentrar a atenção na matéria do texto. 
Ao buscar respostas às perguntas se consegue que a mente não fique 
divagando, já que o assunto nos envolveu. Assim: 
ƒ O que significa o título do capítulo? 
ƒ Que questões sugerem os subtítulos? 
ƒ O que me interessa particularmente nesse texto? 
 
L – Ler 
O terceiro passo de Viler é ler. Se o estudante venceu os dois 
primeiros passos poderá ler com mais eficiência. 
Então: 
a) Irá ler para responder as perguntas que levantou. 
b) Irá analisar todas as ilustrações e saber por que razões elas 
foram colocadas no texto. 
c) Irá observar as palavras grifadas e que razão houve para isso. 
d) Irá assinalar (sublinhando) os pontos mais importantes ou 
que devam ser relidos. 
 
E - Expressar 
O quarto passo é expressão, comunicação, isto é, dizer, recitar, 
repetir o que foi lido. 
Isto quer dizer: retornar ao que já foi lido, seja resumindo 
oralmente, seja tomando notas de alguma forma. 
As experiências demonstram que, após duas semanas, os alunos 
esquecem cerca de 80% do que estudaram. Por outro lado, se repetirem 
ou expressarem de alguma forma o que leram, só esquecerão cerca de 
20%, no mesmo período de tempo. 
 
R – Revisão 
A maioria dos alunos não revisa (não vê de novo) o aprendido. 
Revisar significa passar uma vista d´olhos naquilo que foi lido. Rever as 
anotações, os fatos, os resumos*. 
A revisão deverá obedecer aos seguintes passos:ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
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a) Deve ser feita imediatamente depois da leitura. 
b) Deve ser feita periodicamente. 
c) Deve-se planejar uma revisão final. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Vale ressaltar que se trata de material de uso pessoal, não podendo ser 
repassado a terceiros, em caráter gratuito ou oneroso, seja impresso, 
por e-mail ou qualquer outro meio de transmissão sob risco de violação 
do estabelecido na Lei n. º 9.610/1998 e no Código Penal. Desde já 
agradecemos a compreensão e estamos abertos para qualquer dúvida 
ou pendência, tanto sobre o material quanto para qualquer outro 
assunto relacionado ao concurso em questão. 
 
Informamos, ainda, que o material baseia-se nos Cadernos ENAP - 
Fundação Escola Nacional de Administração Pública nº 10, 19, 4, 1 e 15, 
no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e nas obras 
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos & SPINK, Peter. Reforma do Estado e 
Administração Pública Gerencial e CHIAVENATO, Idalberto. 
Administração Geral e Pública, que você pode adquirir em qualquer 
livraria. 
 
& Ao final de cada leitura, elabore um resumo. O exercício 
de redigir o resumo atua como um reforço do material do 
texto. Você terá que consultar muitas vezes o texto, à medida 
que organiza seu resumo. Dessa forma, você poderá realizar 
uma revisão, aprofundando-se mais no texto e esclarecendo 
pontos duvidosos. Pelo resumo você recompõe o texto, de 
maneira sucinta (tirando o essencial) e esquemática 
(elaborando esquemas em tópicos principais do texto). 
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Aula 01 – Estrutura da máquina administrativa, reformas 
administrativas e evolução da AP 
 
Sumário: 
 
1. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: 
dimensões estruturais e culturais.................................................. 4 
Vantagens da burocracia ............................................................. 8 
 
2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. 
Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e 
Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995......... 11 
 
3. Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-
burocrático. O Estado Oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e 
burocrático, o Estado do bemestar, o Estado regulador. ................. 21 
 
4. Governança e Governabilidade ............................................... 27 
 
5. Resumo............................................................................... 28 
 
6. O paradigma do cliente na gestão pública ................................ 30 
 
7. Questões de concursos anteriores:.......................................... 32 
 
8. Gabarito:............................................................................. 32 
 
9. Bibliografia .......................................................................... 41 
 
 
1. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: 
dimensões estruturais e culturais 
 
Se partirmos da premissa que a administração pública tem como 
parâmetro o que conhecemos hoje, podemos afirmar que ela não era 
visível até 1930. 
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A chamada Administração Pública Patrimonial caracterizava-
se por representações da burguesia que se alternavam no poder, 
fenômeno este que ficou conhecido como Política do Café com leite. 
 
 
 
 
De acordo com Luiz Carlos Bresser Pereira, a 
característica que definia o governo nas 
sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas 
era a privatização do Estado, ou a 
impermeabilidade dos patrimônios público e 
privado. “Patrimonialismo” significa a 
incapacidade ou a relutância de o príncipe 
distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A 
administração do Estado pré-capitalista era uma administração 
patrimonialista. 
O Brasil era, na verdade, um federalismo aparente, onde 
prevaleciam os interesses destes pequenos grupos. Com o avanço da 
aliança liberal e a crise econômica causada pela queda da bolsa de Nova 
Iorque, os países desenvolvidos, deixaram de importar nosso café, 
principal produto em nossa pauta de exportação. O que se sucede, é 
uma crise de superprodução sem precedentes em nossa história que 
culmina com o golpe de 1937. 
A administração burocrática surge no quadro da aceleração da 
industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, 
intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir 
da reforma empreendida no governo Vargas por Nabuco e Luiz Simões 
Lopes, a administração pública sofre um processo de racionalização que 
se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na 
tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço 
público. A implantação da administração pública burocrática é uma 
conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país. 
 
 
 
 
 
 
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1 
 
 
 
 
 
A Burocracia, Teoria Burocrática de Administração ou Modelo 
Racional-Legal surge como resposta à necessidade de um modelo 
organizacional que considerasse todas as variáveis envolvidas 
(processo, comportamento humano, estrutura etc.), e que pudesse ser 
aplicada a todos os tipos de organização (não se restringindo à 
indústria). Corresponde a uma forma de organização que se baseia na 
racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos fins (objetivos) 
pretendidos. 
Para compreender a Burocracia, Max Weber estudou os tipos de 
sociedade e autoridade: 
A – Sociedade tradicional, onde predominam as características 
patriarcais (a família, por exemplo); 
B – Sociedade carismática, onde predominam características místicas, 
arbitrárias e personalísticas (grupos revolucionários), e; 
C – Sociedade legal, racional ou burocrática, onde predominam normas 
impessoais e racionalidade na escolha dos meios e dos fins (grandes 
empresas, exércitos). 
 
 
 
 
 
 
 
 
1 Democracia é o instrumento político que protege os direitos civis contra a tirania, que assegura os direitos 
sociais contra a exploração e que afirma os direitos públicos em oposição ao rent-seeking. Burocracia é a 
instituição administrativa que usa, como instrumento para combater o nepotismo e a corrupção – dois traços 
inerentes à administração patrimonialista – os princípios de um serviço público profissional e de um sistema 
administrativo impessoal, formal e racional. 
No início do século XX, Max Weber, um sociólogo alemão, publicou uma bibliografia a respeito 
das grandes organizações da sua época. Deu-lhes o nome de burocracia e passou a considerar 
o século XX como o século das burocracias, pois achava que essas eram as organizações 
características de uma nova época, plena de novos valores e de novas exigências. 
As burocracias surgiram a partir da época vitoriana como decorrência da necessidade que as 
organizações sentiram de ordem e de exatidão e das reivindicações dos trabalhadores por um 
tratamento justo e imparcial. O modelo burocrático de organização serviu como uma reação 
contra a crueldade, o nepotismo e os julgamentos tendenciosos e os parcialistas, típicos das 
práticas administrativas desumanas e injustas do início da Revolução Industrial. 
Rapidamente, a forma burocrática de Administração alastrou-se por todos os tipos de 
organização e o século XX representa o século da burocracia. 
Com o surgimento do capitalismo e da democracia1,estabeleceu-se 
uma distinção clara entre a res publica e bens privados. A 
democracia e a administração pública burocrática emergiram como as 
principais instituições que visavam a proteger o patrimônio público 
com a privatização do Estado. 
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Weber estudou as organizações sob um ponto de vista estruturalista, 
preocupando-se com sua racionalidade, isto é, com a relação entre os 
meios e os recursos utilizados e os objetivos a serem alcançados pelas 
organizações burocráticas. A organização por excelência, para Weber, é 
a burocracia. 
 
 
 
 
 
 
 
Suas principais características são: 
1 – Hierarquia da autoridade, herdada das organizações militares 
2 – Caráter legal das normas e regulamentos – assim como a tradição 
legitima a autoridade patriarcal, a autoridade burocrática fundamenta-se 
em normas e regulamentos. É como se cada empresa possuísse uma 
constituição própria; 
3 – Caráter formal das comunicações – na burocracia todas as 
comunicações são feitas por escrito, com vistas à comprovação e à 
padronização; 
4 – Impessoalidade nas relações – a administração nas burocracias é 
efetuada sem considerar as pessoa como pessoas, mas como ocupantes 
de cargos e funções. A obediência é impessoal; não é prestada em 
consideração à pessoas do chefe, e sim do cargo que ocupa; 
5 – Rotinas e procedimentos padronizados – a burocracia é uma 
organização que fixa regras e normas técnicas para desempenho do 
cargo, reeducando a conduta de seus membros; 
6 – Meritocracia – a admissão, transferência e remoção dos funcionários 
são baseadas no mérito e na competência técnica, e não em critérios 
particulares e arbitrários. 
7 – Especialização da administração – o que se deseja é a 
profissionalização de todos os membros, com distinção das atividades de 
gerência das de execução. 
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Vantagens da burocracia 
 
As vantagens da burocracia, para Weber, são: 
1. Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização; 
2. Precisão na definição do cargo e na operação, pelo 
conhecimento exato dos deveres; 
3. Rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito e 
por quem e as ordens e papéis tramitam através de canais 
preestabelecidos. 
 
Vamos ver a definição de burocracia utilizada pelo CESPE: 
 
Questão 1: (Unb/CESPE – STM – Analista Judiciário – 2004) Julgue os 
itens a seguir sob a ótica da administração pública. 
Burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a 
divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins 
visados. 
O que você acha? Está certo! 
 
Dica: Costumamos pensar em burocracia apenas como regras, 
formalismo e excesso de papelório, entretanto, para Weber, o termo 
burocracia significa a Organização por Excelência, ou seja, o melhor dos 
mundos! O que costumamos pensar sobre a palavra burocracia, é na 
verdade, o que deu errado, ou seja, suas disfunções, o que veremos 
logo adiante. Lembre disso!!! 
 
Disfunções (“defeitos”) da burocracia 
1 – Internalização das regras e apego aos regulamentos - existe 
quando: cumprir as normas passa a ser mais importante que atingir os 
objetivos. A atividade-meio passa a ser o resultado a ser alcançado. O 
funcionário se torna um especialista em normas; 
2 – Excesso de formalismo e papelório – a 
necessidade de documentar todas as comunicações 
conduz à tendência ao excesso de papelório; 
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3 – Resistência à mudanças – como tudo é padronizado e previsto 
com antecipação, o funcionário se acostuma a uma estabilidade, 
proporcionando-lhe segurança a respeito de seu trabalho. Qualquer 
mudança tende a ser interpretada como algo que desconhece, tornando-
se indesejável. 
4 – A base do processo decisorial – quem toma decisões é aquele 
que ocupa o posto hierárquico mais alto, mesmo que nada saiba sobre o 
tema. A “co-gestão” passa longe... 
5 – Superconformidade às rotinas – com o tempo, as regras tendem 
a se tornar absolutas, sagradas, conduzindo a uma rigidez no 
comportamento do burocrata que restringe-se ao 
desempenho mínimo. Perde iniciativa, criatividade e 
inovação. 
6 – Dificuldade no atendimento a clientes – todos os 
clientes são atendidos de forma padronizada, seguindo 
normas e rotinas internas, fazendo com que o público se 
irrite com a pouca atenção e o descaso. A burocracia fecha-
se em si mesma. 
 
Dica:. É importante que você lembre na hora da prova que não existe 
organização totalmente racional, que o homem não é totalmente 
previsível, que a burocracia gerou excesso de formalismo e papelório, 
gerou grande resistência às mudanças e conflitos com o público. 
 
Em resumo, tendo em vista as práticas patrimonialistas (rent-seeking ou 
privatização do Estado - leia-se: usar a máquina administrativa com fins 
privados, escusos) correntes em nossa cultura, Vargas optou pela 
adoção de um modelo que pautasse pelo controle minucioso das 
atividades-meio. Ou seja, para “colocar ordem na casa”, buscou 
referências no modelo idealizado por Weber, acreditando que a 
burocracia, dado seu caráter rígido e hierarquizado, poderia ordenar a 
máquina administrativa em nosso País. 
Está, aí, o primeiro modelo estruturado de administração do Brasil. 
 
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Para facilitar sua implementação, contou com o apoio do DASP2 - 
Departamento Administrativo do Setor Público, extinto há pouco tempo 
atrás sem, infelizmente, ter logrado êxito em sua missão (se a 
burocracia tivesse funcionado, em tese as práticas patrimonialistas 
teriam sido suprimidas, o que parece não ter ocorrido). 
 
 
 
 
 
 
 
Originalmente, o DASP tinha três objetivos: 
a) Centralizar a administração pública nas mãos do Governo 
Federal. 
b) Criar uma política de gestão de recursos humanos 
c) Promover uma racionalização dos métodos e procedimentos 
administrativos até então utilizados. 
 
Infelizmente o DASP não funcionou em toda a sua plenitude, 
devido à aspectos políticos e ao distanciamento entre planejamento e 
ação; na verdade, o DASP não se traduziu no elo de ligação esperado, 
transformando-se em um mero órgão técnico, teórico. Em termos 
práticos sua maior colaboração foi na implantação do sistema 
burocrático de administração, também conhecido como burocracia. 
 
 
 
 
 
 
 
 
2 Mais precisamente em 1936 foi criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil que, em 1938, foi 
substituído pelo DASP. 
Nessa época, em virtude da desconfiança total que havia no 
servidor público, o modelo burocrático revelava-se ser o mais 
adaptado. Com isso, Vargas almejava basicamente três 
coisas: criar uma estrutura administrativa organizada, 
uniforme, estabelecer uma política de pessoal com base no 
mérito (motivo pelo qual Joaquim Nabuco foi “convidado”) e 
acabar com o nepotismo e corrupção existentes. 
O DASP foi extinto em 1986, dando lugar à Secretaria de Administração Pública 
da Presidência da República (Sedap), que, em janeiro de 1989, foi extinta, 
sendo incorporada à Secretaria do Planejamento da Presidência da República. 
Em março de 1990, foi criada a Secretaria da Administração Federal da 
Presidência da República (SAF) , que, entre abril e dezembro de 1992, foi 
incorporada ao Ministério do Trabalho. Em Janeiro de 1995, com o início do 
Governo do Fernando Henrique Cardoso,a SAF transformou-se em Ministério da 
Administração Federal e Reforma do Estado – MARE. 
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Analise a questão abaixo sobre o DASP: 
 
Questão 2: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) A 
compreensão da evolução histórica da administração pública no Brasil 
pode auxiliar o entendimento da origem de muitos dos processos 
vivenciados atualmente pela administração pública no país. Acerca da 
evolução da administração pública, julgue os itens a seguir. 
 
A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi 
uma importante iniciativa no processo de modernização do setor público 
no Brasil, inserindo no setor público o espírito gerencial e fazendo que a 
burocracia fosse repensada, tendo em vista o cliente e a qualidade na 
prestação dos serviços públicos. 
 
Resposta: Errado. O espírito gerencial e a adoção de um modelo com 
foco no cliente (gerencialismo) surgiu bem depois da criação do DASP. 
Na verdade, este Órgão foi criado para auxiliar na implantação da 
BUROCRACIA, do sistema de mérito, do profissionalismo, da formalidade 
das comunicações, etc. Infelizmente não funcionou adequadamente, 
uma vez que o modelo weberiano não chegou a funcionar 100% (se isso 
tivesse acontecido, as características patrimonialistas teriam acabado). 
 
2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do 
Estado. Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e 
responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho 
do Estado de 1995. 3 
 
A crise do Estado implicou a necessidade de reformá-lo e 
reconstruí-lo; a globalização tornou imperativa a tarefa de redefinir suas 
funções. 
 
 
 
 
3 Neste texto incluo extratos da obra de Luiz Carlos Bresser Pereira. 
No Brasil, a percepção da natureza da crise e, em seguida, da 
necessidade imperiosa de reformar o Estado ocorreu de forma 
acidentada e contraditória, em meio ao desenrolar da própria crise. 
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Em 1942, com a superação da crise, o estado despe-se do papel 
de regulador da economia e assume uma postura desenvolvimentista, 
seguindo a esteira mundial. Essa nova feição culmina com o governo de 
Juscelino Kubistchek, (“50 anos em 5”) e caracteriza-se pela criação de 
órgãos de linha, staff4 e das primeiras entidades da administração 
indireta. A idéia dominante é que a participação maciça no estado no 
setor produtivo desenvolveria e dinamizaria a economia, e é nesse 
momento que se percebe a ineficiência da burocracia. 
O que se sucede ao longo dos anos são tentativas de se simplificar 
o modelo burocrático: 
 
a) 1956 € Cria-se o COSB (Comissão de Simplificação da Burocracia) 
com o objetivo de desburocratizar a administração, descentralizando-
a, ou seja, delegando competência às entidades da administração 
indireta. 
 
b) Este processo culmina com o Decreto-lei nº 200 de 
1967, que elenca princípios que nortearão a conduta da 
administração indireta. 
Este Decreto-lei foi a primeira tentativa de reforma 
gerencial da administração Pública brasileira. 
A reforma iniciada pelo Decreto-Lei nº 200 foi uma tentativa de 
superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um 
primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Colocou-se toda 
ênfase na descentralização, mediante a autonomia da administração 
indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administração direta e da 
maior eficiência da administração descentralizada. 
O decreto-lei promoveu a transferência das atividades de produção de 
bens e serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e 
sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma 
situação que já se delineava na prática. 
Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o 
planejamento e o orçamento, a descentralização e o controle dos 
resultados. 
 
4 Staff = assessoria 
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Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregos celetistas, 
submetidos ao regime privado de contratação e trabalho. O momento 
era de grande expansão das empresas estatais e das fundações. 
Através da flexibilização de sua administração buscava-se uma eficiência 
maior nas atividades econômicas do Estado, e se fortalecia a aliança 
política entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar e a classe 
empresarial. 
O Decreto-lei nº 200 teve, porém, duas conseqüências inesperadas e 
indesejáveis. De um lado, por permitir a contratação de empregados 
sem concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas 
patrimonialistas e fisiológicas. De outro, por não se preocupar com 
mudanças no âmbito da administração direta ou central, que era vista 
pejorativamente como “burocrática” ou rígida, deixou de realizar 
concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. 
O núcleo estratégico do estado foi, na verdade, enfraquecido 
indevidamente através da estratégia oportunista do regime militar que, 
ai invés de se preocupar com a formação de administradores públicos de 
alto nível selecionados através de concursos públicos, preferiu contratar 
os escalões superiores da administração através das empresas estatais. 
 
 
 
 
 
 
Analise a questão abaixo: 
 
Planejamento e orçamento 
Descentralização 
Controle dos resultados 
Dessa maneira, a reforma administrativa embutida no Decreto-lei nº 
200 ficou pela metade e fracassou. A crise política do regime militar, 
que se iniciou em meados dos anos 70, agravou ainda mais a 
situação da administração pública, na medida em que a burocracia 
estatal foi identificada com o sistema autoritário em pleno processo 
de degeneração. 
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Questão 3: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Acerca da 
evolução da administração pública, julgue os itens a seguir. 
 
Um dos grandes problemas do Decreto Lei n.º 200 de 1967 foi ignorar, 
em seus princípios fundamentais, questões relacionadas com o servidor 
público, como planos de classificação de cargos e desenvolvimento de 
sistema de mérito. 
Está errado. O Decreto 200/67 compreendeu uma das únicas reformas 
que funcionaram na história da administração pública. A inserção no 
ordenamento legal de princípios como planejamento (materializado, por 
exemplo, no orçamento-programa), descentralização (transferência de 
atribuições da administração direta para a indireta como mecanismo de 
valorização desta), delegação de competência (do Poder central para as 
esferas locais – União para Estados e Municípios), coordenação e 
controle foi benéfica e tem reflexos até hoje. 
 
c) Como o processo funcionou apenas na administração indireta, em 
1970, uma nova tentativa de desburocratizar: a criação da SEMOR 
(Secretaria de Modernização da Reforma Administrativa), que também 
não conseguiu reduzir a máquina administrativa. 
 
d) 1979 € PND – Programa Nacional de Desburocratização. Sua 
proposta política visava, através da administração pública, a “retirar o 
usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, 
destinatário de toda a atividade do Estado”. (Beltrão) 
 
e) Na transição para o governo democrático que se iniciou em 1985, que 
tem como marco a Constituição de 1988, podemos dizer que houve 
um retrocesso, um engessamento na administração pública: surgiram 
entraves a criação eextinção de órgãos (a partir de então, apenas 
através de lei), perda de autonomia do executivo na organização da 
administração pública e mais, a extensão das regras que norteavam a 
administração direta, à administração indireta. 
 
 
 
 
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A Constituição de 1988 ignorou completamente as novas 
orientações da administração pública. Os constituintes e, mais 
amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento uma 
incrível falta de capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a 
administração burocrática clássica, que começara a ser implantada no 
país nos anos 30, não havia sido plenamente instaurada. Viram que o 
Estado havia adotado estratégias descentralizadoras – as autarquias e 
fundações públicas – que não se enquadravam no modelo burocrático-
profissional clássico. 
Notaram que essa descentralização havia aberto espaço para o 
clientelismo, principalmente nos estados e municípios – clientelismo que 
se acentuara após a redemocratização. Não perceberam que as formas 
mais descentralizadas e flexíveis da administração, que o Decreto-lei nº 
200 havia consagrado, eram uma resposta à necessidade de o Estado 
administrar com eficiência as empresas e os serviços sociais. E 
decidiram completar a revolução burocrática antes de pensar nos 
princípios da moderna administração pública. Ao agirem assim 
aparentemente seguiram uma lógica linear compatível com a idéia de 
que primeiro seria necessário completar a revolução mecânica para só 
depois participar da revolução eletrônica. 
Contraditoriamente com seu espírito burocrático-legal, a 
Constituição de 88 permitiu que uma série de privilégios fossem 
consolidados ou criados. Privilégios que foram ao mesmo tempo um 
tributo pago ao patrimonialismo ainda presente na sociedade brasileira e 
uma conseqüência do corporativismo que recrudesceu com a abertura 
democrática, levando todos os atores sociais a defender seus interesses 
particulares como se fossem interesses gerais. 
O mais grave dos privilégios foi o estabelecimento de aposentadoria 
com remuneração integral sem nenhuma relação com o tempo de 
serviço prestado diretamente ao Estado, elevando violentamente o custo 
do sistema previdenciário estatal, representando um pesado ônus fiscal 
para a sociedade. 
A Constituição sacramentou os princípios de uma administração 
pública arcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública 
altamente centralizada, hierárquica e rígida, em que toda prioridade 
seria dada à administração direta, e não à indireta. 
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Um segundo privilégio foi ter permitido que, de um golpe, 
mais de 400 mil funcionários celetistas de fundações e 
autarquias se transformassem em funcionários 
estatutários, detentores de estabilidade e aposentadoria 
integral. (este episódio ficou conhecido como “trem da 
alegria”) 
 
 
 
 
Na verdade, o retrocesso: 
ƒ Resultou de uma visão equivocada das forças democráticas que 
derrubaram o regime militar acerca da natureza da administração 
pública então vigente; 
ƒ Foi conseqüência da aliança política que as forças democráticas 
foram levadas a celebrar com o velho patrimonialismo, sempre 
pronto a se renovar para não mudar; 
ƒ Resultou do desentendimento da velha burocracia contra a 
reforma pela qual a administração central passara no regime 
militar: estava na hora de restabelecer a força do centro e a 
pureza do sistema burocrático; 
ƒ Relaciona-se com a campanha pela desestatização, que 
acompanhou toda a transição democrática: esse fato levou os 
contribuintes a intensificarem os controles estatais, que haviam 
ganho grande autonomia graças ao Decreto-lei nº 200. 
 
Em suma, considerando a evolução de nossa administração, podemos 
concluir que: 
• Para sanar a administração direta, criou-se a indireta, que devido à 
autonomia, cresceu artificialmente. 
• A falta de uma política de pessoal, levou a um inchaço de pessoal no 
setor público, na maioria não qualificado. 
• Havia uma concepção de que controle, segurança e padronização, 
gerariam bons resultados, ao invés do foco no atendimento às 
necessidades do cidadão. 
O retrocesso burocrático ocorrido em 1988 não pode ser atribuído ao 
suposto fracasso da descentralização e da flexibilização da 
administração pública que o Decreto-lei nº 200 teria promovido. 
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17 
• Na prática, o que aconteceu foi uma substituição do coronelismo pelo 
clientelismo (favorecimento de determinados grupos). 
 
A crise fiscal e a crise do modo de intervenção do Estado na 
economia e na sociedade começaram a ser percebidas em 1987. Foi 
nesse momento, depois do fracasso do Plano Cruzado, que a 
sociedade brasileira se deu conta, ainda que de forma imprecisa, de que 
estava vivendo fora do tempo, de que a volta ao nacionalismo e ao 
populismo dos anos 50 era algo inviável. Os Constituintes de 1988, 
porém, não perceberam a crise fiscal, muito menos a crise do aparelho 
do Estado. 
Só depois do episódio da hiperinflação, em 1990, no final do 
governo Sarney, a sociedade abriria os olhos para a crise. Em 
conseqüência, as reformas econômicas e o ajuste fiscal ganharam 
impulso no governo Collor. Esse governo (que acabou se perdendo em 
meio à corrupção generalizada) é que daria os passos decisivos no 
sentido de iniciar a reforma da economia e do Estado. 
Na área da administração pública as tentativas de reforma do 
governo Collor foram equivocadas. O fracasso deveu-se principalmente 
à tentativa desastrada de reduzir o aparelho do Estado, demitindo 
funcionários e eliminando órgãos, sem antes assegurar a legalidade das 
medidas através da reforma da Constituição. Afinal, além da redução 
drástica da remuneração dos servidores, sua intervenção na 
administração pública desorganizou ainda mais a já precária estrutura 
burocrática existente, desprestigiando os servidores públicos, de repente 
acusados de todos os males do país e identificados com o 
corporativismo5. 
 
Analise a questão a seguir: 
 
Questão 4: (Unb/CESPE – STM – Analista Judiciário – 2004) Julgue os 
itens a seguir sob a ótica da administração pública. 
O foco das ações do governo Collor concentrou-se no projeto de 
centralização da gestão dos serviços públicos. 
Errado. O governo Collor não pode ser associado à centralização da 
gestão. 
 
5 Corporativismo – defesa dos interesses de grupos como se fossem da nação. 
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No início do governo Itamar a sociedade brasileira começou a se dar 
conta da crise da administração pública. Havia, entretanto, ainda muita 
perplexidade e confusão. Um documento importante nesta fase é o 
estudo Estrutura e organização do Poder Executivo, realizado pelo 
Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (Cedec) para a Escola 
Nacional de Administração Pública (Enap). 
 
A partir de 1995, com o governo Fernando Henrique, surge uma 
nova oportunidade para a reforma do Estado, em geral, e do aparelho 
do Estado e de seu pessoal, em particular. Essa reforma tem por dois 
objetivos: a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos 
estados e municípios, onde existe um claro problema de excesso de 
quadros; a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a 
administração pública, voltando-a para o atendimento dos cidadãos. 
 
 
 
 
A reforma administrativa implementada a partir de 1995, como 
Plano Diretor da Reforma do Estado, torna-se um marco em nossa 
história, vindo ratificar a importância da nova conotação de governo, 
que deixa de ser burocrático para se tornar um governo 
empreendedor. O governo empreendedor consiste, na verdade, em 
uma reorganização da máquina administrativa, através da redefinição 
do papel de estado: de desenvolvimentista e protecionista para 
empreendedor, visando descentralização e delegação de autoridade. 
 
 
 
 
O governo empreendedor sugere o deslocamento dando ênfase 
dos procedimentos para os resultados. Tal governo empreendedor ou 
administração pública gerencial inspira-se na administração privada, 
visando a satisfação de seu cliente (o cidadão!). No governo 
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empreendedor, os administradores gerenciam suas instituições ou seus 
órgãos como se fossem o dono do negócio; a idéia é de estimular o 
negócio, estimular seus empregados e seus funcionários, utilizando a 
Co-gestão( ou gestão participativa), onde todos são responsáveis pelo 
planejamento e pela execução; é “gerar receita, ao invés de efetuar 
despesas”, segundo Peter Drucker, em seu livro “Reinventando o 
Governo”. 
Uma das maneiras de mudarmos nosso governo 
desenvolvimentista para empreendedor seria através, por exemplo, da 
criação dos chamados títulos de inovação (fundos sem ônus para os 
contribuintes, adquiridos por empresários desejosos de contribuir para o 
engrandecimento da Nação...); este exemplo deu certo na Flórida, nos 
EUA. 
Uma outra maneira seria sobretaxarmos condutas ilícitas tal como 
foi feito na Flórida, onde pesadas multas foram aplicadas aos motoristas 
que causassem acidentes decorrentes da ingestão de bebidas alcoólicas. 
Em suma, este governo empreendedor, (administração pública 
gerencial) veio para ficar e foi ratificado, como já foi dito, pelo plano 
diretor da reforma do estado. A dificuldade na implantação reside no 
fato de que o servidor público existe para fazer o bem a todos (não 
sendo medido o esforço marginal), pois se na administração privada 
atender um único cliente a mais resultasse em uma relação custo-
benefício desfavorável, é provável que isso não acontecesse; na 
administração pública, isto não acontece. Se para nós, um hospital 
público que tem capacidade para atender 1000 (mil) pessoas, fosse 
obrigado a dobrar o custo deste hospital para se atender mais uma 
pessoa, isto seria feito, pois a administração pública não pauta sua 
conduta pela relação custo-benefício, mas pela satisfação do cidadão. 
 
 
 
 
 
Dentro do governo empreendedor, surge um novo conceito de 
liderança: o administrador passa de gerente (controlador de resultados) 
para o líder, um motivador, um impulsionador, que substitui a força pelo 
comprometimento, pela lealdade. Embora tanto o líder como o gerente 
Segundo Peter Drucker, a implantação do governo empreendedor 
pressupõe três passos: a descoberta de sua missão, o 
estabelecimento de metas e redefinir os objetivos quando estes não 
forem alcançados. 
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tenham o mesmo objetivo, que é o de maximizar o resultado, a maneira 
pela qual chegarão a este resultado será diferente. 
A necessidade de mudarmos o enfoque da administração para 
atendermos às necessidades do cidadão-cliente trouxe à tona o conceito 
de efetividade, ou seja, a satisfação das necessidades do cliente (ou a 
junção da eficácia com a eficiência num mesmo tempo). Temos como 
conceito de eficácia, o cumprimento dos objetivos previamente 
estabelecidos, enquanto que a eficiência se encontra relacionada com o 
como fazer (a quantidade de recursos que foram empregados e se 
foram ou não utilizados de maneira inteligente). Em suma, para sermos 
efetivos, precisamos ser eficazes e eficientes, atendendo às 
necessidades de nossos clientes. 
 
 
 
 
 
 
Para atingirmos a efetividade o governo criou as chamadas 
organizações sociais (as agências autônomas), que celebrariam 
contratos de gestão implementados pelo MARE (Ministério da 
Administração e Reforma do Estado) com o objetivo de “amarrarmos” 
resultados à conduta dos gestores públicos. 
 
Questão 5: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) 
Acerca da evolução da administração pública, julgue os itens a 
seguir. 
A valorização do servidor, por meio do estímulo de sua capacidade 
empreendedora, sua criatividade e seu comportamento ético é uma das 
preocupações do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. 
Está correto. 
 
 
Atingir objetivos Método Impacto 
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Conforme nos narra Fernando Luiz Abrucio7, em meados da década de 
70, sobretudo a partir da crise do petróleo em 1973, uma grande crise 
econômica mundial pôs fim à era de prosperidade que se iniciara após a 
Segunda Guerra Mundial. Era o fim da “era dourada” — na precisa 
definição de Eric Hobsbawn (HOBSBAWN, 1995) —, período em que não 
só os países capitalistas desenvolvidos mas o bloco socialista e parte do 
Terceiro Mundo alcançaram altíssimas taxas de crescimento. A principal 
receita para o contínuo sucesso durante trinta anos foi a existência de 
um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual 
procurava garantir prosperidade econômica e bem-estar social. 
O tipo de Estado que começava a se esfacelar em meio à crise dos anos 
70 tinha três dimensões (econômica, social e administrativa), todas 
interligadas. 
 
 
 
 
 
 
Dimensão Econômica – Keynesiana – ativa intervenção estatal na 
economia, procurava garantir emprego e atuar em setores estratégicos 
para o desenvolvimento nacional. 
Dimensão social – Welfare State ou Estado do Bem-Estar – produção 
de políticas públicas na área social para garantir as necessidades básicas 
da população. Em outras palavras, garantia dos direitos sociais. Ex: 
educação, saúde, habitação) 
Dimensão Administrativa – modelo burocrático de Weber – 
funcionamento interno do Estado – manter a impessoalidade, 
neutralidade e racionalidade do aparato governamental. 
 
 
 
 
 
7 Fernando Luiz Abrucio - O impacto do modelo gerencial na Administração Pública. Um breve estudo sobre 
a experiência internacional recente. 
 
 
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O modelo gerencial, em sua fase inicial, implica em administrar a res 
publica de forma semelhante ao setor privado, de forma eficiente, com a 
utilização de ferramentas que consigam maximizar a riqueza do 
acionista, ou a satisfação do usuário (considerando-se a realidade do 
serviço público). 
 
 
 
 
 
O modelo gerencial é melhor entendido considerando o 
cenário em que foi concebido: no plano econômico, dada 
a crise do petróleo na década de 70, esgotaram-se as 
condições que viabilizavam a manutenção do Welfare 
State (Estado de Bem-Estar Social), onde prevalecia o 
entendimento de que cabia ao Estado proporcionar uma 
gama enorme de serviços à população, respondendo esse por saúde, 
educação, habitação, etc. A partir daí, começa a ser difundida a idéia de 
devolução ao setor privado daqueles serviços que o Poder Público não 
tem condições de prestar com eficiência (privatizações), devendo o 
Estado desenvolver aquilo que cabe intrinsecamente a ele fazer 
(Diplomacia, Segurança, Fiscalização, etc). 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ou seja, o que propôs, na verdade, foi a quebra de um paradigma, a 
redefinição do que caberia efetivamenteao Estado fazer e o que deveria 
ser delegado ao setor privado. 
 
Nesse sentido, buscar-se-á a adoção de uma postura mais 
empresarial, empreendedora, aberta a novas idéias e voltada 
para o incremento na geração de receitas e no maior controle 
dos gastos públicos. 
O Estado Mínimo volta 
a ganhar força... 
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Como referência, é possível citar a obra de Osborne & Gaebler, 
“Reinventando o Governo”, onde são destacados princípios a serem 
observados na construção deste modelo, tais como: 
1. Formação de parcerias; 
2. Foco em resultados; 
3. Visão estratégica; 
4. Estado catalisador, ao invés de remador; 
5. Visão compartilhada; e 
6. Busca da excelência. 
 
Dica: O modelo gerencial (puro, inicial), buscou responder com maior 
agilidade e eficiência os anseios da sociedade, insatisfeita com os 
serviços recebidos do setor público. Tal modelo, contudo, representou o 
início do Managerialism, que, atualmente, congrega ainda, duas 
correntes: o Consumerism e o Public Service Orientation - PSO. 
 
Se tivermos em mente um continuum, é possível inferir que o a 
administração gerencial evoluiu do Managerialism para o PSO, sem 
contudo ser possível afirmar que o PSO representa a versão final da 
administração gerencial. 
 
 
 
 
As principais diferenças podem ser percebidas no quadro abaixo, 
proposto por Fernando Luiz Abrúcio, no caderno n. º 10 da ENAP: 
 
 
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Modelo gerencial puro Consumerism Public Service 
Orientation 
Economia/Eficiência Efetividade/Qualidade Accountability/Eqüidade 
Taxpayers 
(contribuintes) 
Clientes/Consumidores Cidadãos 
 
 
 
 
 
 
 
 
A preocupação primeira do modelo gerencial, conforme o quadro nos 
informa, foi o incremento da eficiência, tendo em vista as disfunções do 
modelo burocrático. Nessa fase, o usuário do serviço público é visto tão 
somente como o financiador do sistema. 
O objetivo é diminuir gastos e aumentar a eficiência governamental. 
 
No Consumerism, há o incremento na busca pela qualidade, 
decorrente da mudança do modo de ver o usuário do serviço, de mero 
para contribuinte para cliente consumidor de serviços públicos. Nesse 
momento, há uma alteração no foco da organização: a burocracia, que 
normalmente é auto-referenciada, ou seja, voltada para si mesma, 
passa a observar com maior cuidado a razão de sua existência: a 
satisfação de seu consumidor. Com isso, buscar-se-á conhecê-lo, por 
meio, dentre outras coisas, de pesquisas de opinião e procurar-se-á 
proporcionar um atendimento diferenciado com vistas ao atendimento 
de necessidades individualizadas. 
 
Na fase mais recente, o entendimento de que o usuário do serviço deve 
ser visto como cliente-consumidor perdeu força, principalmente porque 
a idéia de consumidor poderia levar a um atendimento melhor para 
alguns e pior para outros, num universo em que todos têm os mesmos 
Esta separação é teórica. Existe um bom 
grau de intercâmbio entre elas. 
Os modelos não são mutuamente excludentes. Há uma 
incorporação dos aspectos positivos de cada teoria, ou seja, 
uma incorporação de temas. 
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direitos. É possível perceber isso quando levamos em consideração que 
clientes melhores organizados e estruturados teriam mais poder para 
pleitear mais ou melhores serviços, culminando em prejuízo para os 
menos estruturados. Por isso, nesta abordagem é preferível o uso do 
conceito de cidadão, que ao invés de buscar a sua satisfação, estaria 
voltado para a consecução do bem-comum. Com isso, o que se busca é 
a eqüidade, ou seja, o tratamento igual a todos os que se encontram em 
situações equivalentes. 
 
Dica: Neste conceito, os cidadãos teriam, além de direitos, obrigações 
perante à sociedade, tais como a fiscalização da res publica, vindo a 
cobrar, inclusive, que os maus gestores sejam responsabilizados 
(accountability) por atos praticados com inobservância da Legislação 
ou do interesse público. 
 
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos 
princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas 
flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de 
funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do 
formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação 
sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação 
permanente, que já eram características da boa administração 
burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-
cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. 
No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho 
do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de 
equacionar as assimetrias decorrentes da persistência de aspectos 
patrimonialistas na administração contemporânea, bem como dos 
excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. 
Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-
legal ou burocrática. Não se trata simplesmente de descartá-la, mas sim 
de considerar os aspectos em que está superada, e as características 
que ainda se mantêm válidas como formas de garantir efetividade à 
administração pública. 
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Veja como esses assuntos podem ser cobrados em sua prova: 
 
Questão 6: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Tendo em 
vista determinados aspectos gerais da administração pública, julgue os 
itens a seguir. 
A centralização do processo de tomada de decisão, o rígido controle 
sobre o desempenho e o foco em resultados são algumas das 
características do paradigma pós-burocrático. 
Errado. A descentralização e o controle de desempenho estão 
associados ao gerencialismo. 
 
4. Governança e Governabilidade 
 
A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve 
ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. 
Através da liberalização comercial, o Estado abandona a estratégia 
protecionista da substituição de importações. O programa de 
privatizações reflete a conscientização da gravidade da crise fiscal e da 
correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança 
forçada através das empresas estatais. Através desse programa 
transfere-se para o setor privado a tarefa da produção que, em 
princípio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, através de 
um programa de publicização, transfere-se para o setor público não-
estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de 
Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e 
sociedade para seu financiamento e controle. 
 
 
 
O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido 
quando, através da definição clara de objetivos para cada unidade 
da administração, da descentralização, da mudança de estruturas 
organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos 
modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de 
promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços 
sociais oferecidos pelo setor público. 
Publicização significa a descentralização para o setor 
público não-estatal da execução de serviços que não 
envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser 
subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de 
educação, saúde, cultura e pesquisa científica. 
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